Sentencia C-429 de 2019

C-429-19 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-429/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de la disposición demandada DEROGACION-Definición DEROGACION DE LA LEY-Expresa, tácita y orgánica SUBROGACION-Concepto/DEROGATORIA TACITA Y SUBROGACION-Diferencias PROCESOS DE SUBROGACION-Hipótesis posibles y solución en torno a la competencia de la Corte Constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Criterios para verificación de producción de efectos SUBSIDIO FAMILIAR-Marco normativo COMPETENCIAS ESPECIALES O ATIPICAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional En consecuencia, la Sala Plena concluye que la potestad para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de 1992 corresponde a la Corte Constitucional, al tratarse de una norma con contenido material de ley, que se enmarca dentro de las llamadas competencias especiales o “atípicas” que ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación. Una conclusión contraria implicaría el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional que ha establecido, con absoluta claridad, que el control abstracto de constitucionalidad de los decretos y actos normativos con fuerza material de ley es de competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA SUBROGADA-Competencia para proferir un pronunciamiento de fondo/NORMA SUBROGADA-Efectos actuales DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público NORMA ACUSADA-Vigencia En suma, la Corte concluye que las normas acusadas se encuentran vigentes dado que: (i) no hay una derogatoria orgánica de las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, en la medida en que la Ley 789 de 2002 no regula íntegramente las funciones que corresponden a la Superintendencia del Subsidio Familiar; (ii) la competencia para dictar un reglamento sobre la negociación de bienes de las cajas de compensación, en casos de liquidación no excluye la posibilidad de que el Superintendente del Subsidio Familiar deba aprobar o improbar las negociaciones sobre tales activos; (iii) no es acertado suponer que, por el hecho de haberse modificado el listado de funciones de las cajas de compensación familiar, ello implica la desaparición automática del orden de prioridades previsto en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982; (iv) el artículo 20 de la Ley 789 de 2002 no derogó tácitamente las disposiciones acusadas, dado que se refiere a contenidos normativos distintos y no excluyentes con las normas acusadas; (v) el Consejo de Estado, en varias decisiones sobre la legalidad de otras normas reglamentarias distintas de las demandadas, ha ratificado que los preceptos legales demandados subsisten en el ordenamiento jurídico SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter definitivo, de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento anterior de Corte Suprema/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia UNIDAD NORMATIVA-Procedencia/INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Reiteración de jurisprudencia/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Contenido normativo INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia RAMAS DEL PODER PUBLICO-Colaboración armónica/RAMAS DEL PODER PUBLICO-Principio de separación de poderes/RAMAS DEL PODER PUBLICO-Sistema de frenos y contrapesos PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Competencia plena del legislador Esta potestad se evidencia en el artículo 150 superior (numeral 7°), el cual asigna al Congreso de la República, a través de la ley, las funciones de determinar la estructura de la administración nacional y la de crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. De igual modo, le otorga la atribución de reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, así como crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios, objeto y control CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES-Reserva de ley COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Jurisprudencia constitucional La Sentencia C-350 de 2004 recapituló los pronunciamientos de la Corte sobre la materia y señaló que la definición de la estructura estatal asignada al Congreso de la República comprende: (i) el diseño de los organismos que integran la administración nacional, la fijación de sus objetivos, sus funciones y la vinculación con otros entes para fines del control; (ii) la determinación del régimen jurídico de los trabajadores, de la contratación y la adopción de medidas de tipo tributario; y (iii) las características definitorias de las entidades, tales como la independencia administrativa, técnica y patrimonial ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencia del legislador MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR-No es absoluto RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL-Amplio margen de configuración del legislador El Legislador dispone de un margen de configuración amplio para determinar la naturaleza, estructura y funciones de las entidades que conforman la Rama Ejecutiva, tanto en el sector central como en el descentralizado. Esta potestad es una manifestación del principio de separación de poderes y está sometida a límites precisos, en el marco de las competencias definidas en la Constitución, los principios superiores, las finalidades del Estado Social de Derecho y de sus autoridades, los propósitos de la administración y del servicio público y el respeto por los derechos fundamentales de las personas SUPERINTENDENCIA-Fundamento constitucional y titularidad de competencias SUPERINTENDENCIA-Determinación de la estructura, objetivos generales y funciones SUPERINTENDENCIA-Funciones de inspección, control y vigilancia MECANISMOS DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Si bien la propia Constitución emplea dichos términos, ni el constituyente ni el legislador han adoptado una definición única aplicable a todas las áreas del Derecho/INSPECCION-Definición/VIGILANCIA-Definición/CONTROL-Definición INSPECCION Y VIGILANCIA-Podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio/CONTROL-Conlleva el poder de adoptar correctivos o incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control FACULTADES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Reglas jurisprudenciales LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites En consecuencia, el amplio margen de configuración del Legislador en ningún caso puede implicar el desbordamiento de las facultades de inspección, vigilancia y control establecidas constitucionalmente. En otras palabras, la ley no puede otorgar cualquier competencia ni asignar cualquier contenido a las referidas atribuciones, pues debe atender a límites constitucionales tales como: (i) la razonabilidad y proporcionalidad de las restricciones; (ii) el deber de imparcialidad; (iii) la prevalencia de los derechos fundamentales; (iv) el principio de legalidad; (v) el propio contenido sustancial de las facultades de inspeccionar, vigilar y controlar; y (vi) la atribución constitucional de competencias a otras autoridades públicas. En este orden de ideas, las medidas legislativas no pueden tornar nugatoria la autonomía de los particulares vigilados SUBSIDIO FAMILIAR-Origen y evolución SUBSIDIO FAMILIAR-Pago corresponde a la Caja de Compensación CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Funciones CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Contribuciones tienen carácter de rentas parafiscales atípicas CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Objetivos y prioridades en que deben aplicarse los recursos CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Prohibiciones Las cajas de compensación familiar se hallan, por expresa disposición legal, sometidas a un régimen de transparencia, de conformidad con el cual deben abstenerse de realizar ciertas actividades, entre las cuales resulta relevante mencionar: (i) ejercer prácticas restrictivas de la competencia; (ii) promocionar la prestación de servicios en relación con bienes de terceros frente a los cuales, los afiliados, no deriven beneficio; (iii) incurrir en conductas que sean calificadas como práctica no autorizada o insegura por la Superintendencia de Subsidio Familiar; y (iv) incumplir con las apropiaciones legales obligatorias para los programas de salud, vivienda de interés social, educación, jornada escolar complementaria, atención integral a la niñez y protección al desempleado CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica [L]a jurisprudencia ha resaltado que las cajas de compensación familiar son “entes jurídicos de naturaleza especialísima “y ha destacado “que no ejercen funciones públicas, sino que desarrollan una función social”. Además, cumplen con obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social y se encuentran sometidas a la inspección, control y vigilancia del Estado CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Alcance En este sentido, cabe destacar que se trata de actores privados que participan en la economía e intervienen en el servicio público de seguridad social e incluso, en algunos casos, pueden participar en su prestación, como ocurre con la participación que tienen en el sector de la salud CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Régimen de inspección y vigilancia SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Alcance SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Régimen de autorización SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Competencias FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Características [L]a jurisprudencia de esta Corporación ha considerado algunas de sus características definitorias y ha señalado que: (i) la inspección consiste en la verificación de información de las entidades sometidas a control; (ii) la vigilancia implica el seguimiento y evaluación de las actividades de las entidades sometidas a ella; y (iii) el control, en sentido estricto, se refiere a la posibilidad de ordenar correctivos y sanciones para encausar las actuaciones de los particulares, cuando existe una evidente afectación del interés general en la actividad o sector vigilado ESTADO DE DERECHO-Fijación de competencias a las autoridades públicas En este sentido, esta Corporación ha señalado que es contraria a la Constitución Política: (i) la asignación a las superintendencias de funciones que corresponden a otros órganos constitucionales en virtud de la Carta; (ii) el otorgamiento de competencias sobre las entidades vigiladas que resulten desproporcionadas y desconozcan sus derechos fundamentales; y (iii) la delegación en particulares de las funciones de inspección, vigilancia y control, entre otros FUNCION DE INSPECCION, CONTROL Y VIGILANCIA DEL PRESIDENTE-Contenido FUNCION DE REGULACION Y FUNCION DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Atribución a autoridades diferentes Las funciones de inspección, vigilancia y control, atribuidas al Legislador para su regulación y al Gobierno Nacional en cuanto a su ejercicio, constituyen mecanismos especiales diseñados para realizar, de modo concreto y en un sector determinado de la actividad económica, las orientaciones generales de la política estatal y para verificar, en el área respecto de la cual operan, la materialización de los imperativos derivados del interés colectivo. En conclusión, las atribuciones de inspección, vigilancia y control están sometidas a los límites que impone la Constitución al Legislador para su definición, deben enmarcarse en el concepto de regulación económica y no pueden generar un grado de intromisión que anule la autonomía de los particulares y las facultades de las entidades vigiladas. Para la Corte, las medidas objeto de análisis implican un desbordamiento de las competencias previamente enunciadas, por cuanto: (i) exceden el ámbito propio de la inspección y vigilancia en la medida en que van más allá de la naturaleza constitucional prevista para aquellas; (ii) la propia superintendencia se convierte en un agente que toma decisiones sobre las transacciones de las cajas de compensación familiar e, incluso, puede decidir sobre su conveniencia; (iii) la superintendencia desplaza a los órganos directivos de las cajas de compensación, en virtud del alto grado de discrecionalidad que permiten las normas acusadas; y (iv) generan efectivamente la cogestión con las entidades vigiladas CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Exigencias por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos parafiscales RECURSOS PARAFISCALES-Administración VIGILANCIA FISCAL-Atribución exclusiva de los organismos de control fiscal CONTROL DISCIPLINARIO-Destinatarios FUNCION ADMINISTRATIVA-Condiciones de transparencia e imparcialidad SUPERINTENDENCIA-Función judicial Referencia: Expediente D-12866 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6° (parcial) de la Ley 25 de 1981 y los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982. Demandante: Tania Marcela Malely Hernández Guzmán. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Cartagena de Indias, D. T. y C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Tania Marcela Malely Hernández Guzmán presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 6° (parcial) de la Ley 25 de 1981 y de los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982. Mediante Auto del 19 de septiembre de 2018[1], se admitió la demanda en relación con el cargo referido al desconocimiento de los artículos 115 y 189 superiores y se inadmitió respecto del segundo señalamiento planteado, alusivo a la vulneración de los artículos 83, 333 y 334 de la Carta. En la misma providencia, se concedió el término de tres días para que la actora corrigiera la demanda en relación con el cargo inadmitido, so pena de que procediera su rechazo. En relación con este proveído, la demandante formuló solicitud de aclaración y, en forma subsidiaria, presentó corrección de la demanda[2]. La accionante desistió expresamente de la censura inadmitida, teniendo en cuenta que ya había sido admitido el primer cargo planteado en su demanda. Por lo tanto, solicitó que el proceso de inconstitucionalidad continuara exclusivamente respecto del primer señalamiento. Mediante auto del 11 de octubre de 2018[3], la Magistrada Ponente rechazó por improcedente la solicitud de aclaración del auto del 19 de septiembre de 2018[4]. En la misma providencia, negó el desistimiento formulado por la accionante, toda vez que el mismo no resulta procedente en el trámite previsto para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. No obstante, en relación con el cargo segundo de la demanda de inconstitucionalidad –referente a la presunta vulneración de los artículos 83, 333 y 334 superiores–, se tuvo por no corregida la demanda en razón a las manifestaciones de la demandante. Por tanto, se rechazó dicho señalamiento, al no haberse subsanado en los términos indicados en el auto de 19 de septiembre de 2018. En consecuencia, se continuó con el trámite del cargo admitido y se ordenó: (i) fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención ciudadana; (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Trabajo y Protección Social, a la Superintendencia del Subsidio Familiar, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en el trámite; e (iv) invitar a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS); a la Federación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (FEDECAJAS); a las cajas de compensación COMFANDI, COLSUBSIDIO, CONFA, COMFAMA, COMPENSAR, CAFAM, COMFAMILIAR Cartagena y Bolívar, COMFENALCO Antioquia, COMCAJA, COMFAMILIAR de Nariño, COMFACUNDI y CAJACOPI; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a las facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Libre de Colombia, de Nariño, de Antioquia, de Caldas, EAFIT, Católica de Colombia, de Ibagué, del Cauca y Autónoma de Colombia; y a los Grupos de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana y de la Universidad del Rosario, para que se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada, en el evento de estimarlo pertinente. De igual manera, con fundamento en lo previsto por el Auto 305 de 2017[5], la providencia que admitió la demanda declaró la suspensión de términos, la cual fue levantada mediante Auto 020 de 2019[6]. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones parcial o totalmente acusadas y se subrayan los apartes demandados: “LEY 25 DE 1981 (febrero 24) Diario Oficial. Año CXVII. N. 35717. 9, marzo, 1981. Pág. 3. Por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia, DECRETA: (…) “Artículo 6º. El Superintendente del Subsidio Familiar es un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y tendrá las siguientes atribuciones: (…) g) Con el objeto de propender por la más eficiente administración y control, estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el régimen de contratación de obras, servicios y suministros en las entidades sometidas a su vigilancia y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes inmuebles de su propiedad.” (…) “LEY 21 DE 1982 (enero 22) Diario oficial. Año CXVIII. N. 35939. 5, febrero, 1982. Pág. 289 Por la cual se modifica el régimen del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones El Congreso de Colombia DECRETA: (…) “Artículo 54. Son funciones de los Consejos Directivos: (…) 2º. Aprobar, en consonancia con el orden de prioridades fijadas por la presente ley, los planes y programas a que deban ceñirse las inversiones y la organización de los servicios sociales. Los planes y programas antedichos serán sometidos al estudio y aprobación de la Superintendencia del Subsidio Familiar. (…) Artículo 63. La Superintendencia del Subsidio Familiar tendrá en cuenta el orden de prioridades señalado en el artículo anterior para aprobar o improbar obras y programas sociales de las Cajas de Compensación. Parágrafo. Las inversiones en obras y programas sociales y las que se hagan con los recursos destinados a atender gastos de instalación, administración y funcionamiento, realizadas o que se realicen por las Cajas de Compensación Familiar sin la debida aprobación oficial o en contravención de disposiciones legales y que no cumplan los objetivos del subsidio, deberán adecuarse, en un término prudencial, a las normas legales y reglamentarias pertinentes. Si tal adaptación no se efectuare en el término señalado o no fuere posible, se ordenará la venta de las obras realizadas.” (…) III. LA DEMANDA La demandante considera que las disposiciones señaladas vulneran los artículos 115 y 189, numeral 26, de la Constitución Política, por cuanto estas exigen que la Superintendencia del Subsidio Familiar apruebe, de manera previa, varias actuaciones de las cajas de compensación familiar, entre las cuales se incluyen: (i) las obras y programas sociales adelantados por dichas entidades (artículo 63 de la Ley 21 de 1982); (ii) los planes y programas de inversión y la organización de los servicios sociales que prestan tales instituciones (artículo 54, numeral 2°, de la Ley 21 de 1982); y (iii) la negociación de toda clase de bienes inmuebles de propiedad de aquellas (artículo 6, literal g de la Ley 25 de 1981). De este modo, considera que las mencionadas facultades implican la cogestión con las entidades vigiladas, lo cual desborda las funciones asignadas constitucionalmente a las superintendencias y su deber de imparcialidad. A modo de aclaración preliminar, la actora precisa que las normas demandadas se encuentran vigentes, pese a que resultaría admisible una interpretación que sostenga que el parágrafo 1° del artículo 20 de la Ley 789 de 2002[7] derogó tácitamente las disposiciones acusadas, al establecer que, por regla general, el control que se ejerce sobre las cajas de compensación familiar es de carácter posterior. Sin embargo, resalta que el Consejo de Estado, en sentencia de 20 de noviembre de 2014, consideró que la regla general que impone dicho control posterior no es incompatible con la facultad de la Superintendencia del Subsidio Familiar de intervenir sobre la gestión de las cajas de compensación familiar mediante la autorización de determinados actos. Por ende, concluye que las normas demandadas se hallan plenamente vigentes[8]. Por otra parte, la demandante pone de presente que la Corte Suprema de Justicia se pronunció acerca de la constitucionalidad de los preceptos acusados mediante sentencias del 27 de mayo de 1982 y del 19 de marzo de 1987. No obstante, aclaró que ambas decisiones tuvieron como parámetro para su decisión de exequibilidad la Constitución de 1886, razón por la cual no se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional. En su criterio, la Corte Constitucional debe analizar las normas de acuerdo con los parámetros establecidos en la Constitución de 1991, con el propósito de ratificar el “criterio jurisprudencial sostenido por la Corte Suprema de Justicia en su momento, en donde se consideró que las funciones de inspección y vigilancia claramente no incluyen funciones de administración, coadministración y/o cogestión: “Inspeccionar y vigilar no es lo mismo que dirigir”, especialmente cuando se trata de entidades privadas no estatales”[9]. Así las cosas, para efectos de sustentar las razones de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, enuncia las principales normas que regulan el subsidio familiar, así como las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en relación con la naturaleza y funcionamiento de las cajas de compensación familiar[10]. En ese contexto, expone que la obligación impuesta a las cajas de compensación familiar, consistente en solicitar aprobación previa a la Superintendencia de Subsidio Familiar para negociar inmuebles y realizar planes de inversión y servicios sociales, se deriva de las disposiciones parcialmente demandadas, así como de la interpretación que de ellas han hecho el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia[11]. En este sentido, la demanda versa sobre un único cargo admitido, denominado por la actora como “desbordamiento de las funciones constitucionales de las Superintendencias”. En su criterio, las normas objeto de reproche trasgreden los artículos 115 y 189, numeral 26, de la Constitución Política en tanto desbordan el marco del concepto de inspección, vigilancia y control contenido en las normas superiores. Sobre el particular, señala que los mandatos constitucionales antes referidos únicamente otorgan facultades a las superintendencias para ejercer funciones de inspección y vigilancia respecto de las instituciones “de utilidad común” (en los términos del artículo 189, numeral 26), así como, excepcionalmente, potestades de "control" por delegación presidencial. No obstante, estima que los preceptos acusados desconocen el contenido que el Constituyente atribuyó a las superintendencias, en la medida en que establecen para las cajas de compensación familiar la obligación de solicitar a la Superintendencia del Subsidio Familiar la aprobación previa de programas y planes de inversión, así como de las negociaciones sobre bienes inmuebles. En tal sentido, estas potestades implican una “cogestión o coadministración” de la Superintendencia del Subsidio Familiar con las entidades vigiladas. Para sustentar estos razonamientos, la accionante cita varias sentencias de constitucionalidad que han definido las funciones de inspección, vigilancia y control asignadas al Presidente de la República, quien las puede delegar en otras autoridades administrativas, como los ministerios y las superintendencias. Así, señala que estas facultades no implican que las entidades puedan injerir en las decisiones de una entidad controlada. A modo de ejemplo, refiere la Sentencia C-570 de 2012[12], en la cual la Corte Constitucional estudió el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control en las corporaciones autónomas regionales[13]. A partir de dicho análisis, colige que tales potestades “se refieren al seguimiento de las actuaciones de las entidades, e incluso la función de control, que es la que permite tener una mayor injerencia (…) significa un poder de revertir las decisiones”[14]. En razón de lo anterior, la demandante considera que “ninguna de esas facultades otorga a las superintendencias la posibilidad de aprobar o improbar previamente decisiones de los órganos de administración de sus vigiladas por fuera de contextos de intervención, porque no tienen competencia para interferir injustificadamente en la autonomía de sus vigiladas, ni para evaluar posteriormente la legalidad de actos en cuya producción tuvo injerencia”[15]. Al respecto, manifiesta que, en los casos excepcionales en que las superintendencias ejercen funciones de control, estas se reducen al “señalamiento de advertencias correctivas, o a la imposición de sanciones por violaciones de ley” [16], sin tener la posibilidad de aprobar o improbar de forma previa las negociaciones de inmuebles o los planes y programas de inversión en obras o servicios sociales que realizan las entidades vigiladas[17]. En relación con este último argumento, estima que las facultades de inspección y vigilancia deben analizarse en el marco de los límites que impone el principio de imparcialidad, pues con fundamento en dicho mandato, las superintendencias no pueden ejercer sus funciones sobre actos en cuya producción participaron. De este modo, explica que, al participar la autoridad en la producción de un acto que luego debe investigar, se presenta una ruptura del deber de imparcialidad en tanto “se crea en ella un interés directo y un motivo de duda sobre el correcto sentido de su decisión”[18]. En consecuencia, afirma que debe entenderse que las funciones de inspección y vigilancia otorgadas a las superintendencias no implican la facultad de aprobar o improbar previamente asuntos propios de los órganos de administración de sus vigiladas, en acatamiento del principio de imparcialidad. Por otra parte, la ciudadana asegura que las cajas de compensación familiar, en su condición de particulares, gozan de autonomía para la disposición y gestión de sus bienes e intereses. No obstante, indica que las normas demandadas le otorgan poder de decisión previo a la Superintendencia del Subsidio Familiar sobre asuntos propios de los órganos de administración de las entidades vigiladas, lo cual constituye una forma de “cogestión” o “coadministración”, pues estas organizaciones requieren de la aprobación previa de dicha superintendencia para negociar los inmuebles de su propiedad y llevar a cabo los planes de inversión en obras y servicios sociales. En tal sentido, concluye que se desbordan las facultades de inspección y vigilancia. En síntesis, la actora alega que las normas acusadas son contrarias a los artículos 115 y 189 de la Constitución “porque exceden el marco del concepto de "inspección, vigilancia y control" contenido en [esas] normas constitucionales”[19], además de desconocer los límites que impone el principio de imparcialidad, en la medida en que conducen a que la Superintendencia del Subsidio Familiar desarrolle sus funciones constitucionales sobre actos en cuya producción participó activamente, a través de su autorización previa. Finalmente, la demandante formula una solicitud especial de integración normativa del artículo 20 de la Ley 789 de 2002 en la cual pide a la Corte que, en caso de considerarlo necesario, se pronuncie también sobre la constitucionalidad de esta última disposición[20]. En consecuencia, solicita declarar la exequibilidad condicionada de la palabra “particular”, contenida en la citada norma[21], en el entendido de que esa expresión se refiere a la habilitación para el ejercicio de actividades de personas determinadas y excluye la posibilidad de que las Superintendencias puedan realizar labores de coadministración sobre el giro normal y común de los negocios de las cajas de compensación familiar sometidas a su vigilancia. No obstante, la actora aclaró que, en su demanda, no formuló un cargo contra la norma dado que, “de la lectura de la misma, no se desprende un control previo por parte de la SSF sobre el giro administrativo normal de las [cajas de compensación familiar], en lo que respecta a programas y proyectos específicos de inversión”[22]. En tal sentido, añadió que, en aras de evitar un rechazo de la acción por falta de certeza en la construcción del cargo, optó por no demandar el precepto cuya integración normativa solicita a la Corte Constitucional. IV. INTERVENCIONES INSTITUCIONALES 1. Caja de Compensación Familiar de Caldas (CONFA)[23] La representante legal de la Caja de Compensación Familiar de Caldas (CONFA) solicita que se declaren INEXEQUIBLES las disposiciones parcialmente acusadas “e inclusive, por unidad de materia, la declaración debe extenderse a la totalidad de las disposiciones contrarias a la Constitución Política, aún en lo no acusado”[24]. Para la interviniente, la aprobación previa que debe otorgar la Superintendencia de Subsidio Familiar a las cajas de compensación para la libre disposición de bienes inmuebles, así como para los programas y planes de inversión, no es proporcional ni se sustenta en ninguna posible afectación al interés social, el ambiente o el patrimonio cultural de la Nación que justifique tal nivel de intervención del Estado. Explica que la Superintendencia de Subsidio Familiar, creada por la Ley 25 de 1981, tiene por objeto ejercer la inspección y vigilancia de las cajas de compensación familiar, encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, con el propósito de que su constitución sea ajustada al ordenamiento jurídico nacional. De este modo, considera que la Superintendencia está facultada para “[s]olicitar información y realizar visitas (Inspección), ordenar correctivos para subsanar irregularidades como resultado de una investigación previa, en razón a la capacidad de orientar e influir en las actuaciones, buscando que sus vigiladas actúen conforme a la Ley y en caso de que se alejen de esta, obligar a que se tomen determinadas actuaciones para evitar una situación de crisis (vigilancia) y finalmente, si llegaren a concretarse situaciones de ésta índole, imponer multas, sanciones o correctivo (control)”[25]. Por lo anterior, considera que no le corresponde a la Superintendencia de Subsidio Familiar “regular [el] funcionamiento [de las cajas de compensación familiar] o tomar decisiones de manera directa sobre el giro ordinario de sus negocios”[26], lo cual debería impedir que intervenga en la libre negociación de sus bienes o en los planes de inversión para el desarrollo de sus programas, sin que exista un interés legítimo en ello. En consecuencia, dicha intromisión de la Superintendencia de Subsidio Familiar contraría los preceptos constitucionales, no solo aquellos contenidos en el cargo admitido, sino también los artículos 83, 150 numeral 8, 333 y 334 superiores. Por último, con el propósito de ejemplificar la desproporción del control previsto en las disposiciones parcialmente demandadas, la interviniente menciona algunas intervenciones que las normas legales han previsto para otras Superintendencias[27]. A partir de dichos casos, concluye que las aprobaciones previas recaen únicamente sobre actos que pueden generar un perjuicio irremediable en cada sector, bien sea por corresponder a servicios públicos de carácter esencial o por “generar desbalances en la economía que hacen razonable y pertinente la intervención del Estado a través de las Superintendencia (Sic), o para casos de habilitaciones esenciales para el funcionamiento de los vigilados”[28]. 2. COMFENALCO Antioquia[29] La Caja de Compensación Familiar COMFENALCO Antioquia solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del artículo 6º (parcial) de la Ley 25 de 1981 y los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982, por la violación de los artículos 115 y 189 Superiores. Sostiene que una interpretación adecuada de la naturaleza jurídica de las superintendencias y de sus funciones permite concluir que no son necesarias las autorizaciones previas como requisito para la adopción de decisiones por parte de las cajas de compensación familiar. De esta forma, afirma que el desbordamiento de las funciones otorgadas constitucionalmente a la Superintendencia de Subsidio Familiar implica el desconocimiento del principio de imparcialidad, ya que el control o autorización previa sobre las decisiones de los entes objeto de control, “dificulta una posterior vigilancia objetiva, y desprovista de prejuicios, sobre las actuaciones que se desprenden de esas decisiones”[30]. Por otra parte, explica que normas posteriores a las que se estudian en el presente caso, como el artículo 20 de la Ley 789 de 2002, eliminan el control o autorización previa y contemplan, como regla general, el control posterior en cabeza de las superintendencias, lo cual “confirma el alcance que debe dársele a la expresión “autorización general o particular”, no asimilable a los regímenes de autorización general y previa de que habla el Decreto 1053 de 2014 del Ministerio de Trabajo”[31]. En este orden de ideas, menciona que la referida Ley 789 de 2002 adicionó el artículo 41 de la Ley 21 de 1982 para autorizar a las cajas de compensación familiar para realizar “un sinnúmero de actividades”, lo cual evidencia la clara intención del Legislador de que estas entidades participen en diversas áreas de la economía, lo que también riñe con el control previo dispuesto en las normas demandadas. Finalmente, sostiene que el régimen de autorización previa constituye una carga desproporcionada y gravosa, que fue impuesta a entes privados, lo cual “dificulta a las cajas el ejercicio de su objeto social, sin justificación correlativa y razonable desde la óptica de la protección de los recursos del sistema de subsidio familiar”[32]. 3. Caja de Compensación Familiar de Nariño (COMFAMILIAR Nariño)[33] El representante de COMFAMILIAR Nariño intervino para “coadyuvar”[34] en la demanda y solicitar que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas parcialmente acusadas. Considera que los preceptos señalados también vulneran el artículo 14 de la Constitución, que consagra el derecho fundamental a la personalidad jurídica, del cual son titulares también las cajas de compensación familiar. En tal sentido, la aprobación previa a cargo de la Superintendencia de Subsidio Familiar, respecto de la venta o adquisición de los bienes inmuebles de estas entidades, desconoce el derecho a “la autonomía de las personas jurídicas en la capacidad de goce”[35], en tanto las cajas de compensación son titulares de derechos y deberes. A continuación, explica que, tal y como lo sostuvo esta Corporación en la Sentencia C-595 de 1992[36], las cotizaciones de los empleadores a las cajas de compensación son aportes de orden parafiscal que se reinvierten en el sector. En este sentido, indica que la “teleología de las Cajas de Compensación Familiar no recae en la administración de recursos públicos, si no de los aportes de los empleadores en un FONDO PRIVADO”[37] por lo que el control previo referido es un ejercicio de la competencia de la Superintendencia de Subsidio Familiar que carece de fundamento, en la medida en que esta entidad sólo tiene competencias para inspeccionar y vigilar. Por último, indica que las disposiciones parcialmente demandadas: (i) vulneran el artículo 115 superior ya que, de su lectura en conjunto con los numerales 24 y 26 del artículo 189 constitucional, es claro que las cajas de compensación familiar sólo están sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia de Subsidio Familiar y no a su función de control, por no ser personas jurídicas que manejen recursos públicos; y (ii) desconocen el alcance de las funciones de inspección y vigilancia de la Superintendencia más allá de lo taxativamente señalado en el texto constitucional, al otorgarle un control excesivo sobre la actividad de un privado. 4. Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia[38] El interviniente solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de las normas parcialmente demandadas. Preliminarmente, expone los antecedentes del artículo 6° (parcial) de la Ley 25 de 1981 y los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982. Luego, desestima el cargo al afirmar que el reproche desconoce que la Constitución Política no contiene en su totalidad el régimen competencial de los organismos y entidades que conforman la administración pública, pues tal como se dispone en el numeral 7º del artículo 150 superior, el Legislador es quien, previa iniciativa del Gobierno, debe “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”[39]. Precisa que el artículo 115 de la Constitución no establece el régimen de competencias de ninguna entidad de la administración pública del país, pues menciona algunos de los órganos que componen la Rama Ejecutiva del Poder Público, pero no refiere las funciones y atribuciones de las superintendencias, por lo que no existe vulneración a dicha norma superior. En efecto, para el interviniente, “[a]ceptar el razonamiento de la demanda implicaría vaciar por completo las competencias que la misma Carta otorga al gobierno y al legislador para la configuración de la administración pública”[40]. Posteriormente, argumenta que las competencias de policía administrativa de la Superintendencia de Subsidio Familiar no se derivan del numeral 26 del artículo 189 de la Constitución, en razón a que dicha norma hace referencia a la inspección y vigilancia que se ejerce sobre instituciones de utilidad común. No obstante, las cajas de compensación familiar no tienen tal carácter[41]. Por lo anterior, dichas competencias de la Superintendencia devienen del desarrollo que se ha dado a la potestad organizativa de la administración pública, ejercida conjuntamente entre el Legislador y el Gobierno. En este contexto, afirma que, dentro de su ámbito de configuración normativa, el Legislador puede “decidir si la inspección, vigilancia y control deben ser realizados de manera previa, concomitante o posterior; sin que una u otra determinación, por sí solas, puedan catalogarse como inconstitucionales o sin que esté obligado a establecer el mismo régimen para diferentes sectores, so pretexto de una igualdad de trato, pues cada uno de ellos puede ameritar momentos de verificación distintos”[42]. De igual modo, considera que la demanda equipara erróneamente la intervención del Estado para inspeccionar, vigilar y controlar la actuación de particulares con el control administrativo de índole fiscal, ejercido por la Contraloría General de la República. Al respecto, señala que la accionante no tuvo en cuenta que el control administrativo tiene como finalidad “garantizar que la actividad administrativa controlada se adecue a los parámetros legales, que alcance los fines previstos y que se garantice un continuo mejoramiento de la misma”[43], mientras que la inspección, vigilancia y control a particulares por parte del Estado busca asegurar, mantener y preservar el orden público que rige la actividad del sector privado. Por ende, se “hace imposible la asimilación lata que pretende la actora”[44] entre el control fiscal y los mecanismos de intervención de las superintendencias. A continuación, afirma que existe un error conceptual en el argumento según el cual la competencia otorgada a la Superintendencia de Subsidio Familiar implica una coadministración en los negocios sobre bienes inmuebles y de las obras y programas sociales que adelantan las cajas de compensación. En su criterio, las entidades privadas continúan encargadas de decidir sobre la gestión a realizar y, en virtud del interés público, la Superintendencia “circunscribe su competencia a la verificación de si la decisión adoptada es o no conforme con el ordenamiento jurídico”[45], sin poder tomar una determinación supletoria o independiente, en su condición de garante de los derechos de los trabajadores. Por lo anterior, concluye que es necesario separar conceptualmente el alcance de la autorización previa de la toma de la decisión sobre el respectivo negocio o proyecto. Agrega que el ordenamiento jurídico colombiano ha sido construido sistemáticamente sobre la lógica clásica de la habilitación o autorización administrativa previa. En este sentido, pese a la liberalización de muchos sectores, estima que el derecho administrativo nacional sigue enmarcado en esa tradición. De esta forma, si bien la Constitución prevé eventos específicos donde la habilitación debe ser anterior, como ocurre con la actividad financiera y/o bursátil, ello no implica que para todos los demás eventos esté proscrita la exigencia de autorizaciones previas. Finalmente, concluye que las normas acusadas son constitucionales, dado que la Superintendencia del Subsidio Familiar no determina el sentido de la negociación de los bienes inmuebles o el contenido de un programa u obra social, sino que verifica que los mismos sean conformes a los lineamientos y finalidades previstas para las cajas de compensación familiar. Por tanto, las facultades consagradas en las disposiciones demandadas se ajustan a las normas superiores y son adecuadas y proporcionales para la satisfacción de fines constitucionalmente relevantes. 5. Contraloría General de la República[46] La institución solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de las disposiciones parcialmente acusadas, por considerar que no limitan, restringen o vulneran desproporcionadamente las atribuciones y competencias propias de las cajas de compensación familiar, pues es claro que, en razón de la actividad que desarrollan, que involucra el manejo de los recursos de los afiliados, su autonomía puede verse limitada para “disminuir el grado de riesgo”. En esa medida, recordó que la actividad de estas organizaciones es de interés público y se encuentra sujeta a límites orientados a la protección de los recursos parafiscales de la seguridad social (que según el artículo 48 superior, no podrán ser destinados para fines diferentes). Por ende, es necesaria la implementación de mecanismos de control. Al respecto, indica que la autorización previa que debe otorgar la Superintendencia de Subsidio Familiar es un instrumento de carácter “técnico preventivo y proactivo”, que consiste en indicarle a las cajas de compensación si una actuación determinada cumple con los requisitos necesarios, con el fin de detectar si existe algún riesgo en su ejecución y permitir que se tomen las medidas pertinentes para evitar un posible menoscabo de los recursos parafiscales[47]. De este modo, la autorización previa permite señalar a las cajas de compensación la existencia de situaciones que “no ofrecen confianza en la realización de planes, programas y proyectos”[48], sin perjuicio del ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control posterior, atribuidas a la Superintendencia del Subsidio Familiar. Sobre el particular, estima que el ejercicio de estas funciones busca asegurar la prestación oportuna, permanente y eficiente “del servicio de seguridad social”, para lograr que los recursos que se destinen para tal fin sean efectivamente utilizados para su financiación. Destaca que las acciones propias del control previo a cargo de la superintendencia “están en contexto con la función marco de vigilancia, la cual no presupone interferir en la órbita de funciones de las cajas de compensación familiar, se trata de tomar acciones, frente a una eventual falta de diligencia en oportunidad y tiempo real para evitar consecuencias nocivas a su patrimonio”[49]. De este modo, la facultad de autorizar de forma general y previa algunas actuaciones de las cajas de compensación, tantas veces mencionada, se encuentra regulada en el Decreto 1053 de 2014 y en la Circular Externa No. 008 de 2018, expedida por el Superintendente de Subsidio Familiar y dirigida expresamente a ASOCAJAS y a las cajas de compensación familiar. A partir de los lineamientos de estas normas, se colige que la revisión de cumplimientos vía autorización previa no puede calificarse como coadministración o cogestión pues, “uno de los requisitos hace relación a la aprobación del Consejo Directivo por mayoría calificada del programa o proyecto”[50] que adelantará el ente privado. En consecuencia, se mantiene la órbita propia de las competencias administrativas que se encuentran en cabeza de las cajas de compensación. 6. Universidad de Ibagué[51] La institución educativa solicita declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos parcialmente acusados. Explica que, de acuerdo con los artículos 115 y 189 superiores, las superintendencias tienen una “naturaleza especial” de doble especificidad. Por una parte, al conformar la Rama Ejecutiva, encabezada por el Presidente de la República, se ubican entre los órganos encargados de administrar, ordenar y ejecutar los “cometidos estatales”. Por otra, tienen funciones de inspección, vigilancia y control en su respectivo sector, en procura del bienestar común y “en nuestro caso, la vigilancia de las entidades de utilidad Común (sic), llámense Cajas de Compensación Familiar”[52]. De conformidad con lo anterior, afirma que, de acuerdo con el artículo 6º de la Ley 25 de 1981, la aprobación de los negocios sobre inmuebles de las cajas de compensación no es una coadministración, sino que es, en esencia, el cumplimiento de las funciones que la ley le ha encomendado. Al respecto, el interviniente sostiene que estas operaciones con bienes raíces no son del giro ordinario de los negocios de las entidades vigiladas, de modo que se trata de una actividad excepcional[53]. En contraste, expone que las normas acusadas consagran funciones normales de supervisión y vigilancia propias de estos entes administrativos. Por último, explica que no comparte los argumentos esgrimidos por la accionante sobre la presunta violación al principio de imparcialidad, pues los Consejos Directivos de las cajas de compensación familiar, de conformidad con la Ley 21 de 1982 (artículos 54 y 63), conservan la función de aprobar los planes y programas de inversión y organizan los proyectos de servicios sociales, mientras que la Superintendencia únicamente revisa el cumplimiento de requisitos y de orden legal. 7. Caja de Compensación Familiar de Antioquia (COMFAMA)[54] La representante legal de COMFAMA solicita que se declare la INHIBICIÓN por “ausencia actual de objeto de pronunciamiento”[55]. En subsidio, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas demandadas. Para la interviniente, los artículos 20 y 52 de la Ley 789 de 2002 derogaron las normas objeto de pronunciamiento, pues “las atribuciones previstas en las normas demandadas fueron concebidas en un contexto económico y social muy diferente al que dio lugar (sic) la expedición de la Ley 789 de 2002”[56]. En este sentido, resalta que el artículo 20 de dicha normativa, eliminó expresamente el control previo ejercido por la superintendencia e implementó, como regla general, el control posterior. Ahora bien, respecto de la inconstitucionalidad de las normas demandadas pide que se haga un control de constitucionalidad integral, esto es, que se incluya en el presente estudio, todo el articulado de la Constitución Política, especialmente respecto a los artículos 14, 209 y 267 y no solo las normas superiores mencionadas en la demanda, en virtud de lo dispuesto en la jurisprudencia constitucional y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991. Aduce que los preceptos acusados desconocen lo dispuesto en los artículos 14, 115 y el numeral 26 del artículo 189 de la Carta Política, según los cuales las competencias deben ser desempeñadas según la naturaleza de cada entidad y la Superintendencia de Subsidio Familiar solo puede ejercer funciones de inspección y vigilancia sobre las cajas de compensación familiar, por su naturaleza jurídica. Además, sostiene que las atribuciones otorgadas a la entidad exceden las competencias fijadas constitucionalmente, pues ejerce una función de control sobre los recursos de la caja y la administración de sus bienes, lo que afecta directamente la capacidad y autonomía de los entes privados para expedir sus propios actos, al exigir un trámite de autorización previa ante un organismo externo sobre la inversión de sus recursos en proyectos, planes y programas propios de su objeto social. Seguidamente, sostiene que los apartes acusados trasgreden lo dispuesto en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, pues configuran un “doble control de la gestión fiscal de los recursos administrados por las Cajas, dado que, tal como ya lo ha definido la ley y la propia Corte Constitucional, dicha función corresponde a la Contraloría General de la República, y si bien los dos organismos de vigilancia pueden ejercer sus funciones en relación con una misma entidad, en lo que atañe a sus competencias, lo que resulta contrario a la Carta política es que la Superintendencia de Subsidio Familiar pueda tener además de las funciones de policía administrativa, las de control fiscal…”[57]. 8. COMPENSAR[58] La caja de compensación familiar, a través de apoderado judicial, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las disposiciones parcialmente demandadas, por considerar que existe una aplicación indebida de funciones por “delegaciones que, si bien están otorgadas por imperio de la Ley, están erróneamente dispuestas en detrimento de la naturaleza y autonomía de las Cajas de Compensación Familiar”[59], al no tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 189 Superior. Expone que las funciones que hoy desarrolla la Superintendencia del Subsidio Familiar, específicamente la aprobación previa a los negocios de bienes inmuebles y a los proyectos y planes sociales, parecen estar fundamentadas en el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política, según el cual, se le otorga al Presidente de la República la función de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las entidades cooperativas, las sociedades mercantiles y las personas que realicen actividades de naturaleza financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo de recursos públicos No obstante, alega que no se tiene en cuenta que las cajas de compensación familiar no hacen parte de ninguna de las categorías descritas, por lo que las competencias dadas a la Superintendencia deben ser las contenidas en el numeral 26 del referido artículo constitucional, es decir que solo pueden ejercer inspección y vigilancia en su operación. Manifiesta que este último entendimiento del artículo 189 de la Carta Política garantiza el cumplimiento del objeto social de las cajas de compensación familiar y evita la coadministración por parte del ente de control estatal en “acciones de compra y venta de inmuebles, escenario que debe ser discrecional solo de las Corporaciones de derecho privado sin ánimo de lucro”[60]. A partir de lo expuesto, concluye que mantener en el ordenamiento jurídico las disposiciones demandadas supone un desconocimiento de la autonomía propia de las cajas de compensación, la cual fue ratificada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1005 de 2008[61] y en el Auto 049 de 2008[62] En consecuencia, para COMPENSAR, las normas parcialmente demandadas son un “desbordamiento” de las competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar y deben ser “eliminadas para prevalecer (sic) las disposiciones superiores”[63]. 9. COLSUBSIDIO[64] La caja de compensación familiar solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas parcialmente acusadas. Como cuestión previa, considera necesario analizar la vigencia de los apartados normativos objeto de estudio, ya que con la expedición del artículo 20 de la Ley 789 de 2002, si bien no se hace una derogatoria directa de las disposiciones demandadas, parece dejarlas sin efectos jurídicos, lo que conllevaría a un fallo inhibitorio. Para el interviniente, en esta norma se estableció que la Superintendencia del Subsidio Familiar solo podría efectuar su control de forma posterior. Pese a lo anterior, enuncia los argumentos de inconstitucionalidad y sostiene que el control previo que ejerce la Superintendencia del Subsidio Familiar viola la autonomía que tienen las cajas de compensación familiar como “corporaciones de naturaleza privada”. Refiere que, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 25 de 1981, 21 de 1982 y 489 de 1998 la Superintendencia del Subsidio Familiar no fue creada para regular el funcionamiento de las cajas de compensación familiar, tomar decisiones sobre el giro ordinario de sus negocios o emitir autorizaciones previas a modo de cogestión de los recursos del sector, “sino para ejercer sus facultades de inspección, vigilancia y control, de forma tal que vele para que sus vigiladas cumplan con la correcta aplicación de las normas que rigen sus actividades y se proteja el derecho de los trabajadores y en caso de no hacerlo, implementar las actuaciones correspondientes para enderezar tal situación y prevenir situaciones de crisis, o en casos extremos, imponer multas, sanciones o correctivos”[65]. De acuerdo con lo anterior, afirma que la Superintendencia del Subsidio Familiar, al ejercer un control previo, vulnera el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar, pues limita su flexibilidad y discrecionalidad, y afecta los derechos ciertos e irrenunciables de los trabajadores afiliados, ya que les impide realizar negocios y ejecutar programas sociales. Finalmente, estima que le asiste razón a la demandante en cuanto a la violación del principio de imparcialidad por las facultades otorgadas a la entidad, pues al hacer parte de las decisiones que posteriormente deberá vigilar, no hay garantías de objetividad. 10. Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario[66] Los intervinientes solicitan que se declare la EXEQUIBILIDAD de las normas parcialmente demandadas. Al respecto, sostienen que el Presidente de la República es el titular de las funciones de inspección, vigilancia y control y, por “imposibilidad material de realización”[67], las delega a las denominadas superintendencias, en virtud de lo dispuesto en los artículos 189 y 211 superiores. Aseveran que, en virtud de la amplia libertad de configuración de la cual goza el Legislador, cuenta con la potestad de definir el alcance las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia, por lo que “el régimen de aprobaciones previas que la accionante entiende como contrarias a los artículos 115 y 189, numeral 26 CP”[68] no vulnera la Carta Política. Precisan que las cajas de compensación familiar gozan de una naturaleza especial, pues son personas jurídicas de derecho privado cuyas funciones tienen impacto en el interés público. Por tal motivo, el Legislador instituyó un control previo, que permite a la Superintendencia de Subsidio Familiar, como ente de control del sector, realizar estudios y análisis previos de los negocios de bienes inmuebles y planes, programas u obras sociales, “asegurando la protección de bienes jurídicos de importante relevancia en el ordenamiento jurídico como lo es la Seguridad social (sic)”[69]. Por lo anterior, concluyen que las disposiciones parcialmente demandadas son necesarias dentro del ordenamiento jurídico y deben ser declaradas exequibles por esta Corporación. 11. Asociación Nacional de Cajas de Compensación (ASOCAJAS)[70] La representante legal de ASOCAJAS intervino para solicitar la INHIBICIÓN respecto de la demanda formulada, por considerar que los artículos parcialmente demandados fueron derogados por los artículos 16 y 24, numerales 19 y 22 de la Ley 789 de 2002. Subsidiariamente, pide la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de la disposición parcialmente acusada. Para sustentar lo anterior, presenta varias consideraciones divididas de la siguiente manera: (i) generalidades del Sistema de Subsidio Familiar y las Cajas de Compensación Familiar; (ii) régimen de autorizaciones de las obras y proyectos de inversión de la negociación de bienes inmuebles de las CCF; (iii) examen de constitucionalidad; y (iv) diferencia de la autorización previa objeto de la demanda con otras autorizaciones de esta naturaleza previstas en el ordenamiento jurídico. Sobre el sistema de subsidio familiar, menciona que actualmente está integrado por 43 cajas de compensación familiar, que durante 65 años han ayudado a la clase trabajadora colombiana “especialmente la de menores ingresos”, con garantías de acceso a distintos servicios y el pago económico del subsidio familiar. Seguidamente, sostiene que por disposición del artículo 39 de la Ley 21 de 1982, le fue otorgado a las cajas de compensación familiar la responsabilidad de organizar, administrar y reconocer el subsidio familiar a los trabajadores y sus familias. Por lo anterior, expone que desde 1990 se han creado los siguientes fondos u obligaciones de destinación específica con recursos del subsidio familiar, que permiten su asignación a personas distintas a las que deben dirigirse estos recursos: (i) Fondo de Vivienda de Interés Social (FOVIS); (ii) contribución al régimen subsidiado en salud; (iii) Fondo de Atención Integral a la Niñez y Jo...