Sentencia C-426 de 2020

C-426-20 Sentencia C-426/20 EDAD DE RETIRO FORZOSO DE MIEMBROS DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Exequibilidad condicionada (…) la Corte concluye que el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 desconoce los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución Política al no excluir de la causal de retiro forzoso de los cargos públicos que dicha disposición establece, a los miembros de la junta directiva del Banco de la República, en particular a su gerente y a sus miembros de dedicación exclusiva, y que, por tal razón, incurre en una omisión legislativa relativa, y en consecuencia declarará su exequibilidad condicionada en el entendido de que la edad máxima para el retiro del cargo no es aplicable a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuración COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No configuración (…) lo resuelto en las Sentencias C-084 y 135 de 2018 respecto del artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 no configura la cosa juzgada, porque si bien existe identidad respecto de la disposición ahora demandada, los argumentos de la demanda, las consideraciones de la Corte, y la decisión de los fallos, se refirieron a otros cargos totalmente distintos al ahora planteado. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Alcance/BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones La particularidad del diseño constitucional colombiano puede entonces ser resumida así: si bien el Banco de la República es autónomo y tiene como finalidad básica preservar la moneda sana (CP arts 371 y 373), esta autonomía tiene límites formales -su sujeción a la ley (CP art 150 ords 13, 19 y 22 y art. 372)- y materiales: sus funciones deben ejercerse en coordinación con la política económica general (CP arts 113 y 371), y sus actuaciones, como las de los demás órganos del Estado, deben propender a la realización de los valores del Estado social de derecho (CP arts 1º y 2º) y a la materialización de los fines propios de la intervención del Estado en la economía (CP art. 334). Esto significa que, si bien la finalidad primaria de la actividad del Banco es velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, debe igualmente atender otros objetivos de política económica de raigambre constitucional, como pueden ser la búsqueda del pleno empleo o la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo (CP art. 334). BANCO DE LA REPUBLICA-Régimen legal propio AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Límites formal y material JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autoridad independiente El constituyente desligó la banca central de las necesidades fiscales del gobierno, mediante la consagración de su autonomía frente al mismo. Por ello otorgó a la Junta Directiva del Banco el carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia independiente, como en efecto lo dispuso en los artículos 371 y 372 de la Carta, en concordancia con el artículo transitorio 51. BANCO DE LA REPUBLICA Y CONGRESO DE LA REPUBLICA-Interrelación/BANCO DE LA REPUBLICA Y GOBIERNO NACIONAL-Interrelación AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Ámbitos técnico y funcional AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Apreciación por el juez EDAD DE RETIRO FORZOSO-Vigencia de la Ley 1821 de 2016 y su aplicación en el tiempo CONFIGURACION DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN EDAD DE RETIRO FORZOSO-Configuración al no incluir en excepciones a miembros de la Junta Directiva del Banco de la República Referencia: Expediente D-13466 Demandante: Adelaida Ángel Zea Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016[1] Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991[2], decide sobre la demanda de inconstitucionalidad que, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, presentó la ciudadana Adelaida Ángel Zea contra el artículo 1 de la Ley 1821 de 2016, cuyo texto es del siguiente tenor: I. EL TEXTO DEMANDADO LEY 1821 DE 2016 Diario Oficial No. 50.102 de 30 de diciembre de 2016 Por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas. DECRETA ARTÍCULO 1o. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 321 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> La edad máxima para el retiro del cargo de las personas que desempeñen funciones públicas será de setenta (70) años. Una vez cumplidos, se causará el retiro inmediato del cargo que desempeñen sin que puedan ser reintegradas bajo ninguna circunstancia. Lo aquí dispuesto no se aplicará a los funcionarios de elección popular ni a los mencionados en el artículo 29 del Decreto-ley 2400 de 1968, modificado por el artículo 1o del Decreto-ley 3074 de 1968. (Subrayas de la demandante) II. LA DEMANDA A juicio de la demandante, dicha disposición vulnera los artículos 150, numerales 13, 17b y 22, 371, 372 y 373 de la Constitución Política. Su primer inciso, por implicar que la edad de retiro forzoso se aplica a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República y, el segundo, por no incluir a estos funcionarios entre las excepciones y, por consiguiente, incurrir en una omisión legislativa relativa. (i) Cuestiones previas La demandante realiza tres precisiones iniciales. La primera, que no es contradictorio afirmar que el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 es inconstitucional por violar directamente la Constitución y, al mismo tiempo, por incurrir en una omisión legislativa relativa. El cargo por violar directamente la Constitución recae sobre el inciso primero, porque hace extensiva la edad de retiro forzoso a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. La omisión legislativa recae en el inciso segundo, por no incluir entre las excepciones a estos funcionarios. La inconstitucionalidad se evidencia “cuando se aprecia el alcance normativo de esa disposición a través de las excepciones que taxativamente enumera el inciso segundo”[3]. En consecuencia, “la tacha de inconstitucionalidad solo se hace evidente por la omisión del Legislador”[4]. La segunda precisión consiste en que no existe cosa juzgada. Según indica la demandante, la Corte Constitucional ha estudiado la disposición bajo estudio en dos oportunidades en las Sentencias C-084 y C-135 de 2018[5]. En dichas providencias se analizaron cargos por presuntos vicios de trámite y por el presunto desconocimiento de los derechos fundamentales a la “participación en el ejercicio de la función pública y acceso y permanencia en los cargos que comportan el ejercicio de funciones públicas”[6]. En ambas oportunidades la norma se declaró exequible. Por consiguiente, no existe cosa juzgada relativa y resulta posible el análisis bajo los nuevos cargos planteados. La tercera y última precisión se enfoca en demostrar que el inciso primero de la disposición demandada incluye a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, por tres razones: (i) La “literalidad de la norma que se demanda”[7]; (ii) la voluntad del Legislador, que buscó cubrir a la totalidad de las personas que ejercen funciones públicas[8]; y (iii) la Sentencia C-135 de 2018, según la cual la norma es aplicable a “(a) quienes ya estaban sometidos a la edad de retiro forzoso de conformidad con la legislación anterior y (b) a quienes en su condición de servidores públicos o (c) particulares que desempeñan funciones públicas, no estaban sujetos a esta causal de retiro”[9]. Entre estos, los miembros de la mencionada Junta, excluidos durante la vigencia del Decreto Extraordinario 2400 de 1968. (ii) Violación de las disposiciones constitucionales. Artículos 150, numerales 13, 17b y 22, 371, 372 y 373 de la Constitución Política (a) Presunto desconocimiento del régimen especial del Banco de la República y de su Junta Directiva El artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 impone como causal de retiro forzoso de las funciones públicas a quienes alcancen la edad de 70 años, incluyendo a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. Esta disposición contradice los artículos 371 y 372 Superiores, en los cuales se consagra el régimen especial del Banco y, particularmente, el diseño institucional de su Junta Directiva, regulados en la Constitución con el fin de garantizar el cumplimiento de los fines de la entidad bajo parámetros de autonomía y colaboración entre la Banca Central y los poderes Ejecutivo y Legislativo[10]. Estos criterios se introdujeron en 1991 para superar el modelo intervencionista regulado en la Constitución de 1886[11]. El Constituyente comprendió que la autonomía de la Banca Central respecto de los demás poderes públicos y órganos del Estado le permitirían cumplir sus funciones y el objetivo de garantizar el interés de la Nación con metas a largo plazo. La Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente discutió sobre la autonomía del Banco de la República y determinó que esta es una garantía para salvaguardar las funciones y fines que debe cumplir, relacionadas con los problemas monetarios, cambiarios y bancarios. Se concluyó que se trataba de un órgano del Estado de naturaleza única que “debe actuar con una identidad propia, con un régimen legal y operativo distinto y autónomo, pues no de otra forma podría poner en práctica eficiente y oportunamente, las medidas monetarias que por ley está llamado a dictar y ejecutar”[12]. En concordancia, la Corte ha reconocido que la Banca Central debe ejercer sus funciones bajo un amplio margen de libertad e independencia, sin injerencias de las ramas del poder público o de otros órganos del Estado, salvo las admisibles para asegurar la coordinación, y no está condicionada a las dinámicas electorales[13]. (b) La Junta Directiva y el desconocimiento del régimen especial mediante una ley de carácter general. Según el artículo 372 Superior “(e)l Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco”. Por ende, parte del régimen especial del Banco es el que concierne a los servidores públicos vinculados y, particularmente, a aquellos que conforman la Junta Directiva. Y, según las disposiciones mencionadas y la jurisprudencia constitucional[14], parte del régimen especial lo conforma el marco jurídico laboral, que incluye la edad de retiro. En consecuencia, el desarrollo legal y reglamentario correspondiente debe obedecer a los postulados que fijó el constituyente para garantizar que el Banco cumpliera sus fines. Particularmente, el periodo de los miembros de la Junta tiene una lógica constitucional propia que impide su separación del cargo con el mismo criterio aplicable a los demás servidores públicos. Los periodos y la permanencia se establecen en beneficio de la estabilidad y la confiabilidad de las políticas económicas y con el fin de conservar entre sus miembros a personas con altos niveles de formación, experiencia e independencia[15]. La determinación de que la Junta Directiva tenga un régimen laboral propio concuerda con la voluntad del constituyente, el cual no reguló un régimen especial para otras “autoridades independientes”[16]. En consecuencia, al regular el régimen laboral de los miembros de la Junta Directiva se debe tener en cuenta que estos funcionarios no se pueden someter a las normas generales, su régimen responde a una dinámica especial y única para garantizar la política monetaria, cambiaria y crediticia. Por consiguiente, las previsiones sobre retiro forzoso deberán ser consideradas y evaluadas expresamente por el Legislador. En consecuencia, establecer que estos funcionarios se deben someter, indiscriminadamente, a una edad de retiro forzoso, viola el régimen constitucional y desconoce las funciones que debe cumplir este órgano de rango constitucional. Sin embargo, el Legislador, mediante el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016, impone como causal de retiro el cumplimiento de 70 años a todos quienes desempeñen funciones públicas, incluyendo a los miembros de la Junta Directiva, causal que desatiende el diseño institucional previsto por el constituyente para definir el periodo de quienes asumen la autoridad de la Banca Central, quienes pueden ser reemplazados por disposición del ejecutivo únicamente cambiando a dos de sus miembros por periodo presidencial. Por ende, el Legislador al regular por vía general asuntos propios de un régimen especial, contradijo no solo los artículos 371 y 372 Superiores sino también el artículo 150, numerales 13 y 22 CP. (c) El Gerente del Banco de la República El Gerente del Banco, además de ser miembro de la Junta Directiva, es el responsable principal de la ejecución de las políticas que se adoptan y es el representante legal de la entidad. Se trata de un cargo regulado con el fin de lograr las metas de largo plazo, previsto por el constituyente en beneficio de la estabilidad monetaria y de un entorno macroeconómico que posibilite el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho. Si bien el Constituyente no se refirió a su periodo sí señaló que las normas que se emitan al respecto deben comprender, entre otros aspectos, la “permanencia”[17]. En consecuencia, la determinación de la edad de retiro forzoso del Gerente del Banco de la República “sólo puede ser el resultado del diseño organizacional que el Legislador formule en los términos del inciso segundo del artículo 372 de la Constitución Política y de los desarrollos que haga el Gobierno de conformidad con la misma norma”[18]. (d) Presunto desconocimiento de la autonomía Según el artículo 372 de la Constitución “el Gerente del Banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años” (resaltado fuera de texto). Se trata de un régimen de periodos fijos y la previsión de que solo dos de sus miembros puedan ser reemplazados cada cuatro años. En este sentido, en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente[19] el constituyente Rodrigo Lloreda indicó: La Comisión Quinta acogió la propuesta de los delegatarios que consideran que la Constitución debe prever de una vez la integración de la Junta del Banco Central (…). La Junta debe renovarse parcialmente, para lo cual, se le otorga al Presidente de la República la facultad de reemplazar cada cuatro (4) años a dos de sus miembros, lo cual garantiza la autonomía de la Junta respecto del Gobierno. La renovación de los miembros de la Junta debe ser parcial: dos en cada administración. En la relativa independencia de los miembros de la Junta respecto del gobierno en ejercicio, radica la mejor garantía de la autonomía de la institución[20]. En contradicción con lo anterior, la disposición demandada establece como causal de retiro de los miembros de la Junta Directiva el cumplimiento de la edad de 70 años, sin importar el periodo de los funcionarios definido por el constituyente. Ello desconoce que el régimen constitucional es una garantía para la autonomía, principio dispuesto por el constituyente como un parámetro inescindible del Banco de la República y para que los miembros de la Junta Directiva cumplan sus funciones, particularmente la consistente en ejercer la representación exclusiva de los intereses nacionales[21] y lograr el cumplimiento de metas a largo plazo[22]. La estabilidad de los miembros supone estabilidad en la dirección de la Banca Central en beneficio de los fines de la entidad, entre otros, conservar el poder adquisitivo de la moneda. Por ende, el constituyente primario definió la estructura de la entidad precisando directamente la forma de designación y la estabilidad de los miembros que asumirían las decisiones. En concordancia, la aplicación de la edad de retiro forzoso a los miembros de la Junta Directiva contradice al menos tres reglas previstas en ese artículo constitucional, a saber: (i) la vocación de permanencia que deben tener tres de los directores de dedicación exclusiva del Banco frente a los periodos presidenciales; (ii) la finalidad de que el Gerente garantice, con independencia del gobierno de turno, la materialización de las decisiones de la Junta Directiva; y (iii) la coordinación como forma de relación entre la autoridad monetaria y el Gobierno[23]. (e) Presunta violación de los artículos 150, numeral “17b”, 371 y 373 por cambiar el régimen de colaboración por subordinación El esquema institucional monetario tiene una base tripartita compuesta por el Banco de la República, el Congreso y el Gobierno Nacional. Este funciona bajo una lógica de coordinación, pero no de subordinación. Las disposiciones de la Constitución y la jurisprudencia reflejan un diseño institucional que busca establecer “pesos y contra pesos entre objetivos macroeconómicos de largo plazo y las políticas de corto plazo”[24]. Uno de los mecanismos de equilibrio en las complejas relaciones económicas, es la estabilidad de los miembros de la Junta Directiva en el ejercicio de los cargos, la cual se altera con normas como la demandada. El Legislador, según la Corte Constitucional, “puede determinar la manera como el banco debe cumplir con las atribuciones que le corresponden (…), pero ello solo habilita a aquel para establecer las limitaciones que resulten necesarias e indispensables y, además, proporcionadas (…) de tal manera que no lesione el núcleo esencial de la autonomía (de) que es titular”[25]. Por su parte, el Presidente ejerce la facultad nominadora de los miembros de la Junta. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Banco de la República solo representa los intereses de la Nación, la facultad nominadora del Presidente constituye una mediatización[26] de la autonomía, “admisible únicamente como mecanismo para lograr la armonización de sus funciones con las del Gobierno Nacional”[27]. Para la demandante, el concepto de “mediatización” evidencia una “barrera infranqueable en la diferencia conceptual que existe entre coordinación y subordinación”[28]. No obstante, la aplicación de la disposición demandada permite que en un mismo período el presidente de turno pueda designar a más de dos miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. Es decir, de cinco miembros de dedicación exclusiva, podrían ser nombrados más de dos por el presidente durante su período. En consecuencia, se quebranta uno de los límites para definir la composición de los miembros de la autoridad de la Banca Central dispuestos en el artículo 372 Superior[29]. Una alerta sobre este aspecto fue señalada por la Corte en la Sentencia C-141 de 2010, en la cual se declaró la inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, que buscaba convocar un referendo para modificar la Constitución y ampliar las posibilidades de reelección presidencial a un tercer periodo. En la providencia, se analizó el impacto de que un presidente eligiera más de una vez, durante su gobierno, a los miembros de la Junta Directiva de la Banca Central[30]. En criterio de la demandante, “(u)n ordenamiento jurídico que abre la posibilidad de la designación de más de dos miembros de la Junta Directiva para un periodo presidencial, pone en riesgo la finalidad de las previsiones del artículo 373 de la Constitución Política que prohíben al Banco “establecer cupos de crédito” u otorgar garantías a “favor de particulares” y que exige una aprobación unánime de la Junta Directiva para las operaciones de funcionamiento a favor del Estado”[31]. (iii) Presunto desconocimiento de los artículos 372 y 373 de la Constitución por Omisión legislativa relativa La demanda recae igualmente sobre el inciso segundo del artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 que regula las excepciones respecto de la aplicación de la edad como causal de retiro forzoso. Entre estas no se contemplaron a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, a pesar de que los artículos 372 y 373 evidencian que estos funcionarios deben ser excluidos, según se explicó en el acápite anterior. En consecuencia, se incurrió en una omisión legislativa relativa. No se trata de una omisión legislativa absoluta, pues el Legislador actuó mediante la norma demandada para regular la edad máxima de retiro forzoso. En el primer inciso estableció una “fórmula global de cobertura” y en el segundo determinó dos excepciones. El cargo recae sobre este último inciso. III. INTERVENCIONES 1. Solicitando la inexequibilidad 1.1. Los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, mediante escrito presentado el 26 de noviembre de 2019, intervinieron en el proceso manifestando que la aplicación de la edad de retiro a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República puede afectar, entre otros, la autonomía de la entidad. El escrito fue presentado por cuatro miembros de la Junta y frente a los interrogantes planteados por el magistrado sustanciador, respondieron lo siguiente: ¿Existe justificación constitucional que sustente la imposición de una edad de retiro forzoso de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República? Al contrario, existe justificación constitucionalmente válida para que la norma general de retiro forzoso por edad sea exceptuada respecto de los miembros de la Junta Directiva. Más allá de la edad, en las labores que ejercen estos funcionarios prima su conocimiento, experiencia y trayectoria. Los requisitos válidos son la experiencia y el conocimiento técnico, profundo y especializado de las particularidades de las políticas monetarias, cambiarias y crediticias, en pro de la eficiencia de la función pública[32]. Si bien en algunos casos esta causal de retiro forzoso atiende a aspectos como el principio de igualdad de oportunidades, el derecho al trabajo y el acceso a empleos públicos o la disminución de la productividad, es constitucionalmente razonable hacer excepciones debido a la naturaleza e importancia de ciertos cargos públicos, como sucede con los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. Aplicar la edad como causal de retiro forzoso a los miembros de la Junta puede conducir a que se consoliden situaciones que buscó evitar el constituyente. Entre estas, el retiro de funcionarios con la experiencia y los conocimientos necesarios para asumir el cargo, así como que se evite nombrar personas con edad superior a 60 años, pues la disposición demandada sesga el nombramiento de quienes puedan cumplir la edad de retiro en el marco de los doce años máximos previstos para los miembros de la Junta si fueren reelegidos en tres periodos. Es decir, se podrían determinar nombramientos por incentivos distintos a la capacidad técnica. ¿Se vería alterado el diseño institucional y, por consiguiente, la autonomía del Banco de la República a causa de la obligación de retiro forzoso para los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República? Explicaron que el reconocimiento de la autonomía de los Bancos Centrales obedeció a un esfuerzo por reducir los elevados grados de inflación e hiperinflación, estos últimos producidos, especialmente, en países en desarrollo como los ubicados en América Latina. La solución fue fortalecer a estas entidades institucionalmente y evitar que sus decisiones atendieran a intereses políticos coyunturales de los gobiernos en ejercicio. Se buscó generar garantías para reemplazar las medidas de corto plazo por aquellas de largo plazo, propiciando estabilidad en la moneda, la inversión y el crecimiento. La autonomía está asociada a la capacidad de lograr estabilidad en los precios y, entre las herramientas identificadas, están aquellas de carácter institucional. Siguiendo esta lógica, en Colombia el constituyente determinó que el Banco de la República estaría sujeto a un régimen especial y debía gozar de autonomía, con el fin de reducir la inflación y cumplir el objetivo de preservar la capacidad adquisitiva de la moneda, en coordinación con la política económica en general. Para ello se resolvió crear la Junta Directiva y definir directamente en la Constitución su fórmula de designación y reemplazo. Se establecieron factores como la designación, los períodos, las prórrogas y el mecanismo de renovación escalonada de los miembros y de la elección del Gerente[33]. Siguiendo los debates en la Asamblea Nacional Constituyente, resalta que “(l)a conformación de la Junta Directiva del Banco es un elemento crítico de la noción de Banca Central ya que “en la relativa independencia de sus miembros respecto del Gobierno en ejercicio, radica la mejor garantía de la autonomía de la institución”[34]. Sin embargo, en contradicción con todo lo anterior, la disposición demandada introduce un elemento ajeno al artículo 372 Superior. Determinar que “con independencia de su edad los directores cumplan los periodos y las prórrogas para las que han sido nombrados, trasciende el interés del propio director al estar relacionado con el denominado sistema de frenos y contrapesos”[35]. En el mismo sentido, se resalta que los parámetros constitucionales en la fórmula de designación y retiro se orientan a garantizar estabilidad en las políticas monetarias, cambiaria y crediticia a cargo de la Junta, para lo cual se establece que en cada periodo presidencial se debe reemplazar a dos miembros y, por ende, ratificar a tres. La importancia de la forma de composición de la Junta ha sido reconocida por la Corte Constitucional[36] y el Consejo de Estado. La primera de estas Corporaciones, mediante la Sentencia C-141 de 2010, al pronunciarse sobre la reelección presidencial y el impacto en el diseño institucional, señaló que: “La segunda reelección presidencial tendría como efecto definitivo que todos los codirectores del Banco de la República fueran nombrados por el Presidente reelegido por segunda vez. En la actualidad, debido a que el período de los codirectores puede prolongarse incluso por doce años, aún en el supuesto de una primera reelección inmediata, eventualmente uno de ellos puede haber sido nominado por el Presidente anterior, pero esta alternativa desaparecería con la posibilidad de tres mandatos presidenciales consecutivos”. Adicionalmente, las excepciones a la regla general de la aplicación de la edad como causal de retiro forzoso no constituyen casos extraordinarios. El Consejo de Estado ha señalado que las excepciones se justifican, por ejemplo, en cargos públicos que deben ejercer personas con amplia experiencia, conocimiento y trayectoria, con el fin de que se garantice la eficiencia de la función pública[37]. La misma postura fue sostenida en relación con los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República al señalar que el “artículo 31 del Decreto 2400 de 1968, que fija en sesenta y cinco años la edad de retiro forzoso, no es aplicable a los miembros de dedicación exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la República” en virtud del régimen especial constitucional. En concordancia, la Corte Constitucional en la Sentencia C-084 de 2018 señaló que la causal de retiro forzoso es una regla general, sin embargo, advirtió a pie de página que existen excepciones, así “durante el tiempo de vigencia del Decreto 2400 de 1968, por ejemplo, el Consejo de Estado concluyó que a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República no cabe aplicarles la edad de retiro forzoso”[38]. Igualmente, en el concepto que la Procuraduría General de la Nación[39] rindió en el marco de ese asunto reconoció que entre las excepciones a la causal de retiro se encuentran los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. Así las cosas, existen argumentos constitucionalmente válidos para determinar que los miembros de la Junta Directiva deben ser exceptuados del alcance de la norma, los cuales se suman a los fundamentos que justifican las excepciones de la norma para altos funcionarios del gobierno, los cuales pueden coincidir con las razones para exceptuar a la Junta[40]. 1.2. El ciudadano Fernando Tenjo Galarza, mediante escrito presentado el 22 de octubre de 2018, intervino en el proceso de la referencia, coadyuvando la demanda. Según el interviniente, el diseñó constitucional del Banco de la República obedeció al interés por un cambio en la política monetaria. Diferentes países procuraron introducir cambios en la Banca Central con el propósito de evitar “el incentivo que tienen los gobiernos a posponer decisiones necesarias y costosas en el corto plazo, pero que benefician a la sociedad en el mediano y largo plazo”. Ello genera presiones inflacionarias y desbalance macroeconómico. Dicho cambio se introdujo en Colombia con la Constitución Política de 1991, los cambios en el Banco de la República y la creación de la Junta Directiva, con lo cual se ha buscado lograr la protección del poder adquisitivo de la moneda y la consolidación de la estabilidad financiera. Dos rasgos particulares que han favorecido esos avances son los conocimientos específicos y un estricto marco de integridad[41]. ¿Existe justificación constitucional que sustente la imposición de una edad de retiro forzoso de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República? En criterio del interviniente no se justifica. Al contrario, existen razones para que no se imponga una edad de retiro. El manejo de la política monetaria exige un conocimiento específico y especializado[42] que se adquiere no solo con los estudios académicos sino también en el ejercicio profesional en la banca central. Para los miembros de la Junta Directiva resulta de especial importancia “la experiencia, las conexiones profesionales, las facultades analíticas y argumentativas, la madurez en el análisis” [43]. Los conocimientos específicos son activos esenciales para los bancos centrales, los cuales se buscan conservar en beneficio del ejercicio de las funciones. Estos conocimientos no disminuyen con la edad, al contrario “cerrar o negar su aporte a la política monetaria con la imposición de un retiro forzoso por consideraciones de la edad sería un lamentable desperdicio de conocimientos específicos”[44]. ¿Se vería alterado el diseño institucional y, por consiguiente, la autonomía del Banco de la República a causa de la obligación de retiro forzoso para los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República? La imposición de la edad de retiro forzoso afectaría negativa e impredeciblemente los periodos y la forma de composición los miembros de la Junta Directiva, alterando el diseño institucional constitucional que garantiza la autonomía en la conducción de la política monetaria y la gobernanza que favorece su integridad, ambas, necesarias para el equilibrio de poderes. Según explicó, el cumplimiento de las funciones del Banco de la República depende tanto de la autonomía como de la integridad de sus miembros, esto último, por la relación entre moneda y soberanía, confianza y estabilidad y, a la vez, la necesidad de evitar falta de credibilidad. Para ello, el Banco de la República y la Junta Directiva han desarrollado un “marco interno de gobernanza propio y moderno que ha garantizado la integridad en el manejo de la política monetaria”[45], se trata de una serie de protocolos, incentivos, controles operativos, detallados procesos administrativos y otros mecanismos que minimizan riesgos de falta de integridad[46]. Todo ello logrado gracias al modelo constitucional, el cual puede afectarse con la introducción de elementos ajenos al diseño institucional. 2. SOLICITANDO LA EXEQUIBILIDAD 2.1. El Ministerio de Justicia, por medio de escrito presentado el 28 de octubre de 2019, solicitó declarar la exequibilidad de la disposición demandada. Inicialmente, hace referencia al marco normativo general del Banco de la República y destaca que el artículo 150, en los numerales 19 y 22, de la Carta establece la competencia del Congreso para expedir las leyes atinentes a esa entidad y a las funciones de la Junta Directiva. Por ende, la norma del Legislador relacionada con la definición de la edad como causal de retiro forzoso debe acatarse y los efectos coyunturales de su aplicación no son objeto de un estudio de constitucionalidad. La autonomía del Banco de la República no es absoluta sino relativa. Se debe ejercer con sujeción a los parámetros dispuestos por la Constitución y la Ley. Particularmente, en los estatutos de la entidad se establece que los miembros de la Junta Directiva, con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público, tienen la calidad de funcionarios públicos, su forma de vinculación es de índole administrativa y el régimen salarial y prestacional es aquel determinado por el Presidente[47]. Si bien el Banco tiene un régimen legal propio, este no es único ni excluyente, no regula todo “el sistema jurídico comprensivo de la normatividad que le puede ser aplicable en desarrollo de sus funciones y operaciones”. Por ende, no excluye la posibilidad de aplicar normas generales cuando existan vacíos. Un ejemplo de ello son los artículos 64 al 69 del estatuto de la entidad, en los cuales se señala un régimen especial para sus actos y contratos, pero se permite aplicar las normas de derecho privado ante vacíos normativos. En consecuencia, “no existiendo regulación propia sobre edad de retiro forzoso en el régimen especial sobre los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, de manera alguna puede considerar inconstitucional la aplicación a los mismos de la regla general prevista para quienes ejerzan funciones públicas”[48]. La regla general consistente en aplicar la edad como causal de retiro forzoso recae también sobre los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, como personas en ejercicio de funciones públicas. Según indicó el Ministerio, existe un concepto del Consejo de Estado emitido el 2 de abril de 2013[49], que contemplaba entre las excepciones a los miembros de la Junta. No obstante, esta consideración no atiende a los parámetros legislativos actuales, no se encuentra vigente. Según el Ministerio, “para el caso de la nueva regulación sobre edad de retiro forzoso para las personas que ejercen funciones públicas, contenida en la Ley 1821 de 2016 demandada en este proceso, existe derogatoria expresa del artículo 31 del Decreto-Ley 2400 de 1968, así como del Decreto 3074 de 1968 y de los Decretos 1950 de 1973, 3047 de 1989 y 1069 de 2015, lo cual impone que resulte improcedente recoger lo dispuesto en el citado concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil”[50]. La Ley 1821 de 2016 se emitió para unificar la regla general sobre la aplicación de esta causal de retiro y cobijar a la mayoría de las personas que ejercen funciones públicas, incluyendo a los miembros de la Junta Directiva, en concordancia con lo dispuesto por la Corte en las Sentencias C-084 y C-135 de 2018. 2.2. El Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante escrito presentado el 25 de octubre de 2019, solicita declarar la exequibilidad de la disposición demandada. Transcribe in extenso el Concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 2 de abril de 2013. Señala que, según este documento, el Legislador es competente para establecer la edad de retiro forzoso de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, a través de una norma general o especial. Esta competencia se encuentra revestida de una amplia autonomía y la libertad de configuración correspondiente y fue ejercida por el Congreso de la República al emitir la Ley 1821 de 2016, en la cual se fijó el tope de edad de retiro en 70 años. Determinación general para todos quienes ejerzan funciones públicas, incluyendo los mencionados funcionarios. El alcance del artículo 31 del Decreto Ley 2400 de 1968 y del artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 son diferentes. Mientras el primero excluía a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República[51], el segundo los incluye, por recaer en “la totalidad de los servidores públicos de la República de Colombia”. Lo dicho, en concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-084 de 2018. En palabras del interviniente: A diferencia de la regulación consagrada en el Decreto Ley 2400 de 1968, que es aplicable al personal civil que presta sus servicios en los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, y por extensión a las entidades enlistadas en el artículo 3° de la Ley 909 de 2004, por virtud de lo ordenado en el artículo 55 de la misma Ley, y residualmente en los artículos 6 a 10 al Banco de la Repúblico por mandato el artículo 32 de la propia Ley 31 de 1992; los artículos 31 y 29 del Decreto 2400 de 1968, que fijaban en sesenta y cinco años la edad de retiro forzoso y las excepciones a dicha regla, no resultan aplicables en estos últimos aspectos a los miembros de dedicación exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la República; mientras que el artículo 1° de la Ley 1821 de 2016, demandado, que fija como edad límite de retiro forzoso la edad de setenta años es aplicable, sin distinción, a la totalidad de los servidores públicos de la República de Colombia, incluidos los miembros de dedicación exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la República. Adicionalmente, no se puede inferir que la no inclusión del Banco de la República entre las excepciones corresponda a una situación de discriminación o inequidad de trato de la Junta Directiva de la entidad. Ellos “no forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público ni accedieron a sus cargos por voto popular ni se encuentran en las mismas condiciones que los demás servidores públicos” [52]. El Legislador no se encuentra obligado a realizar exclusiones adicionales a las consagradas “ni tales excepciones pueden imponérsele sin vulnerar el marco de sus competencias normativas y de regulación”[53]. En todo caso, la edad de 70 años es prudente y razonable para que los miembros de la Junta Directiva se retiren del servicio y ejerzan su derecho a la pensión. Ello garantiza, además, el relevo generacional y el acceso al desempeño de cargos públicos y no obsta para que los mismos funcionarios puedan ser contratados por la entidad “en razón de su experticia en temas monetarios, cambiarios y crediticios”. Sin embargo, el retiro forzoso de los funcionarios públicos por razón de la edad no contraría la Constitución Política ni el régimen de autonomía del Banco de la República. Las manifestaciones que se hacen en la demanda al respecto obedecen a situaciones hipotéticas y especulativas ajenas a la norma demandada y a un juicio de constitucionalidad. 2.3. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, mediante escrito presentado el 29 de octubre de 2019, solicita declarar la exequibilidad de la disposición demandada. La Academia responde a los interrogantes de la Corte en el siguiente sentido: ¿Existe justificación constitucional que sustente la imposición de una edad de retiro forzoso de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República? En su criterio, sí existe justificación para que la causal de retiro atinente a la edad recaiga también sobre los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. La extensión de dicha causal a los mencionados funcionarios atiende a las normas constitucionales sobre el ejercicio de la función pública y excluirlos, al contrario de permitir materializar preceptos constitucionales, conduciría a vulnerar los principios de igualdad, alternancia y participación “que orientan la formación de un marco jurídico democrático y participativo”[54]. Adicionalmente, no se afectan los principios de independencia ni autonomía ni tampoco el régimen legal propio del Banco. Estos principios se encuentran garantizados por el diseño constitucional de tal entidad y, en todo caso, “fuera de lo establecido sobre prórroga de periodos en el artículo 372 CP, los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, están sujetos a lo dispuesto por el constituyente sobre función pública, pues tales normas no contradicen ni afectan el régimen legal propio del Banco”[55]. La edad como causal de retiro forzoso hace parte del régimen legal general de la función pública y no del régimen especial propio de la entidad. El único precepto constitucional que se refiere a la causal de retiro es el artículo 233 CP, en relación con los magistrados de Alta Corte y el Legislador tiene competencia para definir y desarrollar esta causal. Para reforzar este argumento, resalta que en la Ley 31 de 1992, por la cual se dictan las normas a las que debe regirse el Banco, no se refiere a la mencionada causal de retiro. Aunado a ello, la mencionada Ley 31 de 1992 y la Ley 1821 de 2016, en la cual se consagra la disposición demandada, son disposiciones con el mimo nivel y ambas aplican a los miembros de la Junta Directiva del Banco. En adición, la designación de los miembros de la Junta Directiva no tiene origen político electoral, el cual fundamenta las dos excepciones consagradas en la norma, cuya fuente es exclusivamente constitucional “tal y como sucede con las designaciones de todos los funcionarios de periodo fijo en los demás órganos autónomos e independientes de rango constitucional, comenzando por la integración de las Altas Cortes”[56]. Establecer que los miembros de la Junta están dentro de las excepciones carecería de razón suficiente, de ahí que “la afectación del mecanismo constitucional de salvaguardia en esa eventualidad no sería estructural y objetiva sino meramente coyuntural y subjetiva”[57]. Explicó que funcionarios del poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos de control, tienen independencia y autonomía reconocida constitucionalmente y el ejercicio de esos principios no está supeditado a que exista una persona jurídica pública plena diferente a la del Estado. Otro ejemplo de una entidad independiente y autónoma es la Comisión Nacional del Servicio Civil, cuya personería jurídica no fue prevista por el constituyente, sin que ello afecte el ejercicio de estos principios, cuyo desconocimiento solo podría derivarse de imponer una norma que estableciera una relación de dependencia y subordinación frente a un poder u órgano del Estado. Por lo demás, “ninguno de los funcionarios públicos vinculados por una relación legal y reglamentaria con las ramas del poder público o los órganos constitucionales independientes y autónomos se encuentra excluido” de la causal de retiro forzoso. ¿Se vería alterado el diseño institucional y, por consiguiente, la autonomía del Banco de la República a causa de la obligación de retiro forzoso para los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República? A pesar de lo anterior, sostiene que “(l)a eventualidad del retiro forzoso por edad de alguno o algunos de sus miembros (de la Junta Directiva) podría afectar la aplicación de ese mecanismo constitucional, vulnerando con ello los principios de autonomía e independencia, no por el hecho del retiro forzoso -que se debe aplicar a ellos, al igual que a los funcionarios de todos los demás órganos constitucionales en la estructura del Estado- sino por la circunstancia específica de que más de dos de sus miembros se encuentren incursos en esa causal dentro del mismo periodo cuatrienal”[58]. Es decir, eventualmente, la aplicación de la causal podría afectar la autonomía e independencia “por la circunstancia específica de que más de dos de sus miembros se encuentren incursos en esa causal dentro del mismo periodo cuatrienal”[59]. En consecuencia, a partir de la Ley 1821 de 2016 el Presidente para designar los miembros de la Junta Directiva deberá tener en cuenta que sus miembros se encuentran sujetos a la causal de retiro forzoso por edad. En el momento, esa afectación podría solucionarse con la “adopción de disposiciones reglamentarias que permitan el tránsito de legislación”[60]. Por consiguiente, si bien los cargos presentados contra el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 no deben prosperar, la constitucionalidad condicionada de la norma “a la adopción de disposiciones reglamentarias que permitan el tránsito de legislación, estableciendo la posibilidad (i) de que los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República que alcancen la edad de retiro forzoso una vez iniciado un cuatrienio presidencial distinto a aquel en el cual fueron designados, pueden culminar el periodo en curso en lo que reste del mismo, a partir del momento en que se presente la causal de retiro o, como alternativa, (ii) que a este último evento se le dé el tratamiento de falta absoluta, previsto en el artículo 35 de la Ley 31 de 1992”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, mediante concepto 6685 del 27 de noviembre de 2019, solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que la demanda no cumple con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia ni suficiencia, dado que no permite determinar cómo el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 desconoce los artículos 150, numerales 13 y 17b, 371, 372 y 373 de la Constitución Política y no se tuvo en consideración “el amplio margen de configuración que tiene el Legislador al fijar criterios de edad en el diseño de la legislación”[61]. Incumplimiento del requisito de certeza. La demandante no señala por qué la determinación de la edad como causal de retiro forzoso o la “escogencia de los 70 años”[62] es una determinación contraria a la Constitución. Se concentra en hacer referencia a la autonomía del Banco de la República, reconocida por la Carta Política y desarrollada en la jurisprudencia. Adicionalmente, se fundamenta en deducciones personales atribuyendo al artículo demandado consecuencias jurídicas que no se derivan de su texto. Ejemplo de ello es la afirmación consistente en que aplicar la edad de retiro forzoso a la Junta Directiva del Banco afecta el equilibrio de poderes y produce consecuencias similares a las de la segunda reelección presidencial[63]. En adición, se enfoca en el régimen especial del Banco, sin embargo, este no es mencionado en la norma. El legislador fue respetuoso de los regímenes especiales como el del Banco de la República, según se desprende del artículo 3º de la Ley 1821 de 2016. Incumplimiento de los requisitos de especificidad y suficiencia. La demanda no tiene una acusación concreta contra el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016. Según la demandante, se desconoce el artículo 150, numeral 17b, sin embargo, esta disposición no existe. El numeral 17 no tiene ningún literal y trata sobre leyes de amnistía e indulto. A lo sumo, “pareciera que la demandante pretende alegar la violación de la reserva de ley marco a la que se refiere el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución”[64]. Ello implica que “no se señaló la disposición invocada como violada y tampoco se explicó el concepto de la violación”[65]. La demandante reitera el supuesto desconocimiento del régimen legal especial del Banco de la República, sin precisar la norma superior aplicable a dicho régimen. No obstante, se enfoca en “algo que no se discute”, la autonomía del Banco de la República. Es decir, no existe ninguna conexión entre la norma acusada y la demanda. Improcedencia del cargo por omisión legislativa relativa. Según el Procurador la demanda incumple los requisitos de claridad, suficiencia y pertinencia, puesto que “contiene una inadecuada comprensión del problema jurídico (…) es deficiente en sentido argumental y no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición demandada” [66]. En criterio del Procurador, el problema jurídico en realidad se concentra en el presunto desconocimiento del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política y no en el supuesto desconocimiento de los artículos 372 ni 373 Superiores. En efecto, según la demandante los miembros de la Junta Directiva deben ser incluidos entre las excepciones consagradas en el inciso segundo de la norma demandada porque se les debe dar un trato igualitario respecto de quienes están exceptuados. La no inclusión implica un trato desigual y, por ende, la norma debe ser declarada inconstitucional. Sin embargo, el desconocimiento del principio de igualdad exige una carga argumentativa especial que la demanda incumple. La demandante exige un mismo trato para los miembros de la Junta Directiva y los funcionarios excluidos por el inciso segundo de la norma acusada, entre los cuales se encuentran los de elección popular. No obstante, en contradicción con la exigencia de claridad, omite desarrollar los argumentos exigidos por la jurisprudencia para presentar ese cargo. Puntualmente, omite explicar por qué esos funcionarios deben ser incluidos igualitariamente en el régimen de excepciones. El argumento atinente a la autonomía no permite considerar que la Junta debe ser incluida dentro de las excepciones, pues la autonomía se relaciona con las funciones del Banco de la República, las cuales no resultan afectadas por la edad de retiro de sus miembros. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para ejercer control de constitucionalidad respecto del artículo 1 de la Ley 1821 de 2016 -disposición demandada-, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política. Dicha disposición fue objeto de corrección mediante Decreto 321 de 2017 y, por tanto, la demanda se dirige contra el texto normativo corregido. La eventual decisión de inexequibilidad de la disposición demandada implicará consecuencialmente la inexequibilidad del artículo 1º del referido decreto de yerros[67]. 2. Precisiones previas Antes de entrar a analizar la demanda, la Corte debe resolver dos asuntos previos: ¿Existe cosa juzgada constitucional frente a las Sentencias C-084 y C-135 de 2018, que impidan emitir un nuevo pronunciamiento de fondo? ¿Cumple la demanda con los requisitos de procedencia para emitir un pronunciamiento de fondo? 2.1 No se configura cosa juzgada constitucional 2.1.1 Los artículos 243 de la Constitución y 22 del Decreto 2067 de 1991 prevén que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”, lo cual implica que son inmutables, vinculantes y definitivos[68]. Por la misma razón, cuando la cosa juzgada “se configura surge, entre otros efectos, la prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto”[69]. No obstante, para declarar la configuración de cosa juzgada es necesario que el juez constitucional verifique los siguientes requisitos: (i) identidad de objeto, es decir, “que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior”[70]; (ii) identidad de causa petendi, esto es, “que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior”[71]y (iii) subsistencia del parámetro de control de constitucionalidad [72]. 2.1.2 En las Sentencias C-084 y C-135 de 2018 si bien se demandó el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 y esta norma se declaró exequible, los argumentos de la demanda frente a esta disposición, las consideraciones de los pronunciamientos de la Corte, así como la parte resolutiva de los fallos, obedecieron a cargos distintos a los planteados en la demanda actual. Por consiguiente, no existe cosa juzgada absoluta ni relativa y resulta posible el análisis de la norma bajo los nuevos cargos planteados, como se expone a continuación. 2.1.2.1 En la Sentencia C-084 de 2018, se demandó la Ley 1821 de 2016 en su totalidad por los siguientes cargos: (i) Violación del principio de publicidad, por actuaciones realizadas en el trámite legislativo. (ii) Desconocimiento de las reglas de convocatoria a sesiones extraordinarias. (iii) Vulneración de los principios de racionalidad de la ley y de mérito en el acceso a la función pública, en armonía con el derecho a la renovación laboral. La ley demandada no tiene fin constitucionalmente válido, “restringe la idoneidad del servicio únicamente al factor edad e impide que tenga aplicación el derecho al relevo generacional que emana del artículo 40.7 del Texto Superior”. (iv) Infracción de los artículos 125 y 131 de la Constitución, aunado a la violación de los derechos adquiridos y los principios de buena fe, confianza legítima e igualdad, toda vez que el cambio realizado por el Congreso en la edad de retiro forzoso (65 a 70 años) desconoce la firmeza de varias listas de elegibles, que crean derechos subjetivos de carácter particular y concreto, y que, como parte de las reglas del concurso de méritos para acceder al servicio público, no pueden ser alteradas ni modificadas por el legislador. La Corte en esa oportunidad decidió declarar exequible el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016, ahora nuevamente demandado, pero el cargo consistió en la supuesta vulneración de los principios de racionalidad de la ley y de mérito en el acceso a la función pública, en armonía con el derecho a la renovación laboral. Los demandantes alegaron que se “restringe la idoneidad del servicio únicamente al factor edad e impide que tenga aplicación el derecho al relevo generacional que emana del artículo 40.7 del Texto Superior”. Se observa que, en principio, la demanda estaba en desacuerdo con la elevada edad que se estableció para el retiro forzoso, de ahí que la edad de 70 años se consideró como un riesgo para el “relevo generacional”. A diferencia de la demanda actual, en la cual se considera que no debería aplicarse un límite de edad para los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. De hecho, en la Sentencia C-084 de 2018 se excluyó la intervención del Banco de la República, referente al impacto de aplicar la edad de retiro forzoso a los miembros de la Junta Directiva, frente a lo cual precisó la Corte que “toda vez que la misma no se pronuncia sobre ninguno de los cargos formulados, sino que sugiere una controversia distinta vinculada con la inaplicación de la Ley 1821 de 2016 para los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República (…)”. “Al respecto, se considera que no cabe examinar el problema jurídico planteado por el Banco de la República, ya que, como lo ha reiterado recientemente este Tribunal, por lo general, el alcance de su pronunciamiento se limita a los cargos planteados en la demanda”. 2.1.2.2 En la Sentencia C-135 de 2018 se demandó la Ley 1821 de 2016 en su totalidad y particularmente los artículos 2º y 3º. Los cargos fueron los siguientes: (i) Violación del mandato de no regresividad en materia laboral. (ii) Desconocimiento del principio de igualdad en el uso de la expresión “pensión de jubilación” en los artículos 2 y 3 de la Ley 1821 de 2016. (iii) Falta de razonabilidad en el artículo 2º de la Ley 1821 de 2016, en lo referente a la inaplicación de la causal de terminación de la relación legal y reglamentaria prevista en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003. (iv) Infracción del derecho al relevo generacional. (se declaró la existencia de cosa juzgada) (v) Violación de los principios de buena fe y confianza legítima, aunado al desconocimiento de los derechos adquiridos (se declaró la existencia de cosa juzgada) En este pronunciamiento la Corte decidió: “Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-084 de 2018 “en lo que respecta al cargo relacionado con la violación de los principios de buena fe y confianza legítima, aunado al desconocimiento de los derechos adquiridos; al igual que frente a la acusación vinculada con la supuesta infracción del derecho al relevo generacional”. Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley en lo que atañe al cargo por la presunta violación del mandato de no regresividad en materia laboral. Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “pensión de jubilación” (artículos 2 y 3 de la Ley 1821 de 2016). Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 de la Ley 1821 de 2016, en lo relativo al cargo vinculado con la presunta vulneración del principio de razonabilidad.” 2.1.2.3 Por tanto, lo resuelto en las Sentencias C-084 y 135 de 2018 respecto del artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 no configura la cosa juzgada, porque si bien existe identidad respecto de la disposición ahora demandada, los argumentos de la demanda, las consideraciones de la Corte, y la decisión de los fallos, se refirieron a otros cargos totalmente distintos al ahora planteado. En efecto, si bien existe identidad de objeto, por cuanto los pronunciamientos anteriores de la Corte recaen sobre la misma disposición normativa, es decir, el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016, no existe identidad de cargo o causa petendi porque el demandante formula un cargo totalmente diferente a los ya decididos previamente por la Corte, en cuanto lo que cuestiona es la aplicación del artículo 1º a los miembros de la junta directiva del Banco de la República y el hecho de no haberlos excluido de su aplicación. En consecuencia, no se configura cosa juzgada, lo que permite que esta Corte profiera un nuevo pronunciamiento de fondo en el caso bajo estudio. 2.2 Aptitud sustantiva de la demanda 2.2.1 En reiterada jurisprudencia constitucional se ha precisado que la competencia de la Corte para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[73] y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, si no lo están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[74]. En relación con los requisitos, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[75] establece que las demandas de inconstitucionalidad deben contener (i) el señalamiento de las disposiciones legales acusadas como inconstitucionales, (ii) la determinación de las normas constitucionales que se estiman infringidas, (iii) el concepto de la violación o razones por las cuales dichas normas se estiman violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite previsto en la Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y la forma en que fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es competente para conocer de la demanda. En cuanto a las razones por las cuales las normas constitucionales se estiman violadas, esta Corporación ha indicado que su señalamiento se somete a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la formulación de...