Sentencia C-411 de 2022

C-411-22 NOTA DE RELATORÍA: Conforme a la solicitud realizada por el magistrado ponente Alejandro Linares Cantillo, el 26 de abril de 2023, se procede a publicar la versión que corrige errores mecanográficos relacionados con la numeración automática para que sea continua sin saltos y la actualización de las referencias cruzadas. TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-411/22 DELITOS DE APROPIACIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA APROPIACIÓN ILEGAL DE BIENES BALDÍOS DE LA NACIÓN-No vulneración del principio de unidad de materia La Sala Plena al desarrollar un juicio de conexidad de baja intensidad observa que la disposición demandada no vulnera el principio de unidad de materia, en tanto los tipos penales incluidos en la norma parcialmente demandada se encuentran unidos temáticamente al título de la ley y la generalidad de su contenido. En concreto, se evidencia que lejos de haber sido un aspecto omitido en las discusiones del Congreso, el contenido de los artículos 337 y 337A del Código Penal fueron expresamente motivados y discutidos. En consecuencia, nota la Sala Plena que respecto de este primer reproche de constitucionalidad la disposición demandada resulta exequible. DELITOS DE APROPIACIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA APROPIACIÓN ILEGAL DE BIENES BALDÍOS DE LA NACIÓN -Tipos penales vulneran principios de estricta legalidad y proporcionalidad Indicó la Sala Plena que la disposición demandada vulnera el principio de estricta legalidad y de proporcionalidad en materia penal, y por lo tanto, procederá a declarar su inexequibilidad. Lo anterior, tras considerar que los artículos 337 y 337A contenidos en la norma demanda: (i) No cumplen con el nivel de determinación que requiere el principio de estricta legalidad en materia penal; y (ii) Son violatorios al principio de proporcionalidad. Recordó la Corte que los principios de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad se erigen como límites materiales al derecho penal. Así, al dar aplicación al test estricto de proporcionalidad concluyó que la norma cumple un fin imperioso, es idónea y necesaria, pero no es estrictamente proporcional ante la ausencia de articulación de la normatividad sobre bienes baldíos, entendida como la falta de registro, la problemática histórica de la tierra en nuestro país, la existencia de otros tipos penales dirigidos a sancionar las conductas que pretendían ser desincentivadas con la medida, entre estas, la deforestación (artículos 330 y 330A del Código Penal), el derecho penal como ultima ratio, y una potencial afectación a la presunción de inocencia, pues consideró la Sala Plena que se invierte la carga de la prueba al procesado al obligarle a desvirtuar la presunción legal de bien baldío. DECISION INHIBITORIA-No constituye cosa juzgada COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Criterios de conexidad/ PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de contenidos temáticos con relación de conexidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa Es importante precisar que la unidad de materia no conlleva una simplicidad temática en el asunto a regular, pues permite incluir varios temas dentro de una misma iniciativa, siempre que sus disposiciones atiendan a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad antes enunciados. Así, “los contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad con los contenidos de esta”. De esta forma, según lo ha dicho la Corte, “es necesario ponderar el principio de margen de configuración legislativa con el principio de unidad de materia, pues, este último, no puede manejarse como un concepto rígido o de interpretación restrictiva de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo nugatorio”. CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Competencia para definir la política criminal LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Límites//CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Valores, preceptos y principios a los cuales debe ceñirse el legislador POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA PENAL Y EL PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Contenido/ PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN TIPO PENAL-Implica claridad y precisión de la conducta Ha insistido la Sala en que el principio de estricta legalidad, aplicado a la producción de normas, exige que haya una definición precisa, clara e inequívoca de las conductas castigadas, aspecto que constituye el centro de un sistema garantista que evita que los ciudadanos queden sujetos a un poder plenamente discrecional en cabeza de los jueces. Estas premisas han sido reiteradas de manera reciente por la Sala Plena, al afirmar que el principio de legalidad exige que (i) los aspectos esenciales de la conducta y la sanción estén contenidas en la ley; y (ii) tanto la conducta como las sanciones deben ser determinadas de tal forma que no haya lugar a ambigüedades. TIPOS PENALES ABIERTOS-Naturaleza del tipo/TIPOS PENALES ABIERTOS-Referentes normativos frente a la indeterminación/TIPOS PENALES ABIERTOS-Interpretación razonable TIPO PENAL-Ambigüedad y vaguedad de los conceptos MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA PENAL-Principios de razonabilidad y proporcionalidad LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN DERECHO PENAL-Juicio de proporcionalidad PROBLEMATICA INSTITUCIONAL Y SOCIAL EN TORNO A TIERRAS BALDIAS TIPOS PENALES EN BLANCO-Alcance/TIPO PENAL EN BLANCO-Reenvío normativo Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, son tipos penales en blanco aquellos tipos penales en los que “el supuesto de hecho se encuentra desarrollado total o parcialmente por una norma de carácter extrapenal”. Según diferentes sentencias de la Corte, entre las que se cuentan la C-559 de 1999, la C-301 de 2011, la C-121 de 2012, la C-091 de 2017 y la C-367 de 2022, los tipos penales en blanco juegan un rol importante en la legislación penal, puesto que le permiten al Legislador abordar temas especializados y en permanente evolución, lo cual es imperativo para adaptar las normas jurídicas a las necesidades sociales en un mundo cambiante como el nuestro. Así, es claro que la mera existencia de tipos penales en blanco en nuestro ordenamiento no implica su inconstitucionalidad, toda vez que la Corte los ha reconocido como figuras útiles, valiosas y legítimas dentro de la amplia potestad de configuración que tiene el Legislador en materia penal, pues es a él a quien le corresponde la estructuración de la política criminal en nuestro país. TIPO PENAL EN BLANCO-Validez constitucional La Corte Constitucional si se ha pronunciado en el sentido de que, para ser constitucionales y respetar efectivamente los principios de legalidad y de tipicidad, los tipos penales en blanco que el Legislador cree, deben cumplir con ciertas características precisas: (i) es importante que las normas a las que el Legislador remite al intérprete (sean estas legales o infra legales), definan y complementen con claridad y sin equívocos el supuesto de hecho del tipo penal; adicionalmente, (ii) las normas de remisión deben ser preexistentes al momento de la conformación del tipo penal (conducta delictiva), más no precedentes respecto de la disposición penal; (iii) las normas de remisión, por otra parte, deben ser de conocimiento público, en aras de preservar el principio de legalidad y garantizar que nadie sea sancionado por normas desconocidas. En este orden de ideas las normas de remisión, sean legales o administrativas, deben satisfacer el requisito de publicidad; por último, (iv) las normas a las que el Legislador se remiten deben preservar tanto principios como valores de nuestro ordenamiento constitucional. TIPO PENAL-No indeterminación insuperable Referencia: Expediente D-14616 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 2111 de 2021 “Por medio de la cual se sustituye el título XI ´De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente´ de la Ley 599 de 2000, se modifica la Ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones”. Actores: Humberto Antonio Sierra Porto y Juan Carlos Forero Ramírez. Magistrado ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 241, numeral 4, de la Constitución Política, los ciudadanos Humberto Antonio Sierra Porto y Juan Carlos Forero Ramírez (D-14616), por una parte, así como el señor Guillermo Forero Álvarez (D-14612), por la otra, presentaron demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) de la Ley 2111 de 2021 “Por medio de la cual se sustituye el título XI “De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente” de la Ley 599 de 2000, se modifica la Ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones”. 2. Mediante proveído del 10 de febrero de 2022, el magistrado sustanciador admitió la demanda en relación con todos los cargos formulados por los ciudadanos Sierra Porto y Forero Ramírez, esto es, por violación de (i) los artículos 158 y 169 de la Constitución – presunta vulneración del principio de unidad de materia; (ii) artículo 29 – límites de configuración en materia penal, principio de legalidad y juez natural; y (iii) artículo 29 – límites de configuración en materia penal, principio de proporcionalidad. Sin embargo, la demanda presentada por el ciudadano Forero Álvarez (D-14612) fue inadmitida y luego rechazada mediante auto de fecha 4 de marzo de 2022. En dicho auto, se dispuso a continuar el trámite respecto de la demanda presentada por los ciudadanos Sierra Porto y Forero Ramírez. 3. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver la demanda de la referencia. A. NORMA DEMANDADA 4. A continuación se transcribe la norma demandada correspondiente al art. 1º de la Ley 2111 de 2021 (parcial) (en adelante, “la norma demandada”, “la disposición demandada” o “las normas demandadas”, en este último caso al hacer referencia a los artículos 337 y 337A de la Ley 599 de 2000”): “LEY 2111 DE 2021 (julio 29) Diario Oficial 51.750, julio 29 de 2021 Por medio de la cual se sustituye el título XI “De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente” de la Ley 599 de 2000, se modifica la Ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones. Artículo 1º. Sustitúyase el título XI “De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente” Capítulo Único, Delitos contra los recursos naturales y medio ambiente, artículos 328 a 339, del libro II, PARTE ESPECIAL DE LOS DELITOS EN GENERAL de la Ley 599 de 2000, por el siguiente: (…) CAPÍTULO V DE LA APROPIACIÓN ILEGAL DE BALDÍOS DE LA NACIÓN Artículo 337. Apropiación ilegal de baldíos de la Nación. El que usurpe, ocupe, utilice, acumule, tolere, colabore o permita la apropiación de baldíos de la Nación, sin el lleno de los requisitos de ley incurrirá en prisión de sesenta (60) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses y multa de ciento cuarenta (140) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta se ajuste a lo descrito en el artículo 323 de lavado de activos y despojo de tierras. PARÁGRAFO 1º. La conducta descrita en este artículo no será considerada delito si la misma se ajusta a los condicionamientos y requisitos señalados en la Ley 160 de 1994, así como en el Decreto Ley número 902 de 2017 para la adjudicación de bienes baldíos. PARÁGRAFO 2º. Cuando la conducta descrita en el artículo anterior sea cometida por personas campesinas, indígenas o afrodescendientes, que dependa su subsistencia de la habitación, trabajo o aprovechamiento de los baldíos de la nación no habrá lugar a responsabilidad penal. Artículo 337A. Financiación de la apropiación ilegal de los baldíos de la nación. El que directa o indirectamente provea, recolecte, entregue, reciba, administre, aporte, custodie o guarde fondos, bienes o recursos, o realice cualquier otro acto que promueva, organice, apoye, mantenga, financie, patrocine, induzca, ordene o dirija la apropiación ilegal de baldíos de la nación descrito en el artículo anterior, incurrirá en prisión de noventa y seis (96) a ciento ochenta (180) meses y multa de trescientos (300) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio del decomiso de los bienes muebles, inmuebles o semovientes encontrados en los baldíos ilegalmente apropiados. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta se ajuste a lo descrito en el artículo 323 de lavado de activos”. B. LA DEMANDA 5. Los accionantes afirman que las normas acusadas son contrarias a los artículos 29, 158 y 169 de la Constitución, y por lo tanto solicitan que se declare su inexequibilidad. Como sustento, presentan los siguientes argumentos. 6. Contexto general. En primer lugar, hacen alusión al derecho de acceso progresivo a la tierra y el medio ambiente, como fines constitucionalmente legítimos pero independientes. En desarrollo de esto, comienzan por abordar la noción de ambos conceptos. Sobre lo primero, señalan que la definición de baldío es clara a partir del artículo 675 del C.C, pero esta misma claridad no puede predicarse respecto de cuáles son esos bienes ni dónde se encuentran ubicados en tanto que, como lo ha reconocido esta misma corporación, a la fecha no se conoce un inventario de los bienes baldíos de la Nación. Igualmente, señalan que según lo ha definido la jurisprudencia, los baldíos “tienen la finalidad concreta de proteger a la población campesina y promover su acceso efectivo a la tierra”, por lo cual, para obtener el derecho a la adjudicación según el régimen agrario vigente,[1] el trabajador debe ocupar previamente el terreno y explotarlo económicamente.[2] 7. Por otra parte, con relación a la noción sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, consideran que el ambiente debe tratarse como “un sistema integrado de componentes naturales que son capaces de generar cierto impacto en los seres vivos”, razón por la cual se hace imperativa la creación de instrumentos legales que garanticen su protección, conservación, manejo adecuado y restauración. Dentro de estos, “se encuentra el disfrute y protección de los ecosistemas, que a pesar de constituirse como derechos o bienes colectivos tienen impacto en el individuo, teniendo en cuenta que es quien requiere al ambiente como medio para la subsistencia”. Así, los artículos 79, 80 y 95 CP prevén el derecho a un medio ambiente sano y la obligación del Estado y de los ciudadanos de proteger su diversidad e integridad. En concordancia con ello, sostienen, el valor constitucional del medio ambiente amerita su protección a través de distintas vías judiciales, incluyendo la penal. 8. Sin embargo, estiman que si bien es cierto que la Agencia Nacional de Tierras (ANT) puede revertir la adjudicación de un terreno baldío por la infracción de las normas ambientales, esto no quiere decir que, por regla general, o necesariamente, la ocupación de un baldío afecte el medio ambiente. En este orden de ideas, si bien los baldíos y el medio ambiente son objeto de protección constitucional, esta se da en ambos casos por razones esencialmente distintas: la tutela de los bienes baldíos busca garantizar el acceso equitativo a la tierra con el fin último de reducir las desigualdades socioeconómicas, y por el otro, la protección del medio ambiente busca, en últimas, proteger la salud y la calidad de vida de todos los ciudadanos en general sin distinción alguna. 9. Con fundamento en el contexto general, los demandantes pasaron a formular tres cargos concretos, por desconocimiento del principio de unidad de materia y el derecho al debido proceso. 10. Cargo por violación de los artículos 158 y 169 de la Constitución -principio de unidad de materia. Las disposiciones demandadas no guardan relación con el título de la Ley a la que fueron incorporadas ni con las demás disposiciones contenidas en ese ordenamiento, en la medida en que el bien jurídico que buscan proteger es el patrimonio público y no el medio ambiente. Explicaron que la conducta tipificada como delito no exige la puesta en peligro del medio ambiente para su configuración, sino que castiga la sola ocupación, utilización, usurpación o acumulación de bienes baldíos de la Nación sin hallarse conforme a lo dispuesto en la Ley 160 de 1994 o el Decreto Ley 902 de 2017, sin importar si la acción se despliega atentando o no contra el medio ambiente. En su lugar, las disposiciones acusadas tutelan la propiedad del Estado y su eventual adjudicación a sujetos de reforma agraria, por lo cual estos tipos penales lo que propenden es por el acceso efectivo a la tierra más allá de alguna consideración ambientalista. Asimismo, si se considera la Ley en conjunto, es claro que ni la apropiación y ocupación ilegal de baldíos de la Nación, ni la financiación ilegal de la apropiación y ocupación de baldíos, guardan relación con las demás normas que integran la ley, puesto que estas últimas tienen por objeto tutelar el medio ambiente en sus diferentes manifestaciones. 11. En efecto, exponen los ciudadanos Sierra Porto y Forero Ramírez que según quedó consignado en la exposición de motivos, el PL tuvo por objeto “establecer nuevos tipos penales e incluir circunstancias de agravación punitiva, como respuesta a los actuales fenómenos que causan daños devastadores al agua, la biodiversidad y el medio ambiente, como interés nacional principal y prevalente en Colombia”. Más adelante, dentro de las motivaciones del Congreso, señalan, se aludió a “la contaminación del aire, el incremento de la pérdida de la diversidad biológica, el cambio climático, la degradación de la tierra, el inadecuado uso de las aguas, entre otros escenarios que han llevado a la degradación ambiental”. Luego, afirman, es evidente que los artículos 337 y 337A no tienen la capacidad de tutelar el medio ambiente, ya que “su fin verdadero y último es hacer efectiva la reforma agraria”. 12. Por último, ponen de presente que el proyecto de ley no tenía por objeto penalizar la “apropiación de baldíos” ni su financiación, en su lugar tipificaba la “destinación ilegal de tierras establecidas”, mismo que, en su tenor literal previó: “el que utilice o destine con uso diferente para el cual fueron definidas las tierras establecidas, declaradas, tituladas o delimitadas por autoridad competente, incurrirá en prisión (…) en la misma pena incurrirá quien use o destine tierras sobre las cuales se hubiese cometido deforestación para fines distintos a la resiembra o restauración”. Así, explican que en virtud de la indeterminación o amplitud inicial de la conducta, se buscó reducir la misma encaminada a enfrentar la apropiación ilegal de baldíos que se logra a través de la deforestación y que, de forma posterior, se destinan a conductas ilegales que impactan de forma directa el medio ambiente. Sostienen los demandantes que si se hubieran mantenido estas redacciones iniciales, se hubiera configurado un tipo penal relacionado con los delitos ambientales, pero lo que finalmente se aprobó se aparta abiertamente de dicho objetivo. De esta manera, manifestaron que “si el bien jurídico que se busca tutelar fuera el medio ambiente, no se habrían previsto causales de ausencia de responsabilidad”, es decir, el tipo penal no exceptuaría a los campesinos y comunidades étnicas de responsabilidad penal, en tanto que objetivamente se buscaría la protección ambiental. 13. Finalmente, llamaron la atención sobre el hecho de que todos los tipos penales introducidos en la Ley 2111 emplean terminología ambiental y se complementan con normas de esa naturaleza, externas al Código Penal; sin embargo, no se emplea la misma terminología en los nuevos artículos 337 y 337A demandados. 14. Cargo por desconocimiento del artículo 29 de la Constitución – legalidad y juez natural. Señalan los demandantes que, según lo ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos[3], el Legislador debe emplear términos precisos y unívocos en la elaboración de tipos penales. Esto, en su opinión, implica una clara definición de la conducta incriminada, que fije sus elementos y permita deslindarla de conductas no punibles. En todo caso, precisan, este tribunal también ha admitido que la descripción típica no se complete en una misma disposición jurídica, sino que es válida la remisión a otras fuentes normativas siempre y cuando esta sea clara e inequívoca y no deje espacio para la arbitrariedad de la autoridad penal. 15. En este orden de ideas, consideran los demandantes que los artículos 337 y 337 A acusados desconocen el artículo 29 superior por la incertidumbre que presentan en el objeto material de la conducta. Explican que ambas disposiciones son, sin duda, tipos penales en blanco que conllevan la remisión a normas extra penales por parte del operador jurídico, pero “esta normatividad abstracta [Código Civil, Ley 160/94 y DL 902/17] no logra determinar con precisión el objeto material sobre el que, en la práctica, recaen las conductas de los artículos 337 y 337 A”. Esto, se debe a que (i) hay bienes que actualmente son privados pero tuvieron el carácter de baldíos antes del respectivo acto administrativo de adjudicación; (ii) la expresión “baldíos de la Nación” hace alusión a la persona jurídica “Nación”, por lo que los tipos penales no aplican a los bienes de propiedad de los departamentos, distritos y municipios (baldíos urbanos); y (iii) como se desconoce la totalidad de los bienes baldíos a nivel nacional, “resulta abiertamente contrario al principio de tipicidad y legalidad estricta que una Ley de la República sancione penalmente a quien se apropie de un baldío o financie actividades relacionadas con tal apropiación, cuando los ciudadanos no cuentan con elementos prácticos para identificarlos”. 16. En este orden de ideas, plantean que se desconoce el principio de juez natural cuando un Fiscal o un Juez Penal se arrogan la competencia de determinar la naturaleza jurídica de un predio. Sobre ello, ponen de presente que según lo estableció el artículo 57 del Decreto Ley 902 de 2017, los procesos judiciales en curso cuyas pretensiones no estén encaminadas a resolver el derecho real de propiedad, la posesión o el uso y goce de predios rurales, pero que involucren a dichos bienes, se suspenderán hasta que el juez competente falle dentro del procedimiento único y determine si un bien es o no baldío. A partir de esto, concluyen que el Ejecutivo estableció que solamente la ANT y el juez administrativo, en el marco del procedimiento único, podrán determinar la naturaleza jurídica del predio. De la misma manera, según el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, sólo la ANT podrá determinar cuándo hay indebida ocupación de bienes baldíos, funciones estas que serían usurpadas por las autoridades de la especialidad penal de la jurisdicción ordinaria. En consecuencia, manifiestan los demandantes que “hasta tanto la ANT y/o el juez competente en los términos del Decreto Ley 902 de 2017 no establezcan que se trata de un bien baldío, existirá una indeterminación sobre el objeto material sobre el cual recaiga la eventual conducta objeto de investigación, y habrá un pronunciamiento por parte de una autoridad distinta al juez natural de la causa”. 17. Finalmente, señalan que el principio de estricta legalidad se desconoce, además, por otros eventos de indeterminación de la conducta punible. En concreto, por la imposibilidad de su ocurrencia. Es así que ponen de presente cada uno de los verbos rectores de los tipos penales, y sostienen que (i) una persona nunca podría usurpar[4] un baldío de la Nación, en la medida en que la propiedad de estos bienes inmuebles sólo puede ser adquirida en adjudicación realizada por la ANT o por una autoridad judicial; (ii) con relación al verbo de acumular baldíos, señalan que la Ley 160 de 1994 ya buscó hacer frente a este fenómeno en su artículo 72[5], y a partir del texto de esta disposición concluyen que sólo sería posible “acumular baldíos” con la adjudicación previa de la ANT, sin embargo, una vez los bienes son adjudicados pierden su carácter de baldíos y adquieren la connotación de bienes privados, por lo que la norma pierde todo efecto útil. Además, la disposición no especifica a partir de qué número de hectáreas se entenderá configurada una acumulación indebida, entonces no se entiende el alcance, la finalidad ni la concreción de la conducta que el Legislador quiere reprochar. 18. En un mismo grado de indefinición ubican el verbo rector de utilizar los bienes baldíos sin el lleno de los requisitos legales, pues podrían ser todas las actividades lícitas que se desarrollen en el mismo por el solo hecho de que este haya sido ocupado de forma irregular, o podría referirse solo a cierto tipo de actividades ilícitas ya previstas en el código penal[6]. En todo caso, se presentaría una transgresión del non bis in ídem, en la medida en que la utilización ya se encontraría subsumida en la ocupación, verbo rector que ya genera de manera independiente la consecuencia punible. 19. Lo mismo ocurre con las conductas de tolerar, colaborar o permitir la apropiación ilegal de baldíos, puesto que la única forma de “apropiarse” de un baldío es a través de la adjudicación de la ANT “o por el juez administrativo en un proceso de clarificación”; luego, lo que el tipo penal llama apropiación es jurídicamente imposible, en tanto que por fuera del título que otorga el Estado “los ocupantes de baldíos no son siquiera poseedores”. En consecuencia, si la apropiación de un baldío no resulta jurídicamente posible, tampoco puede hablarse de tolerar la apropiación, colaborar con la apropiación, o permitir la apropiación. 20. Con relación al parágrafo 1º del artículo 337, afirman que la no configuración del delito cuando la conducta se ajuste a lo previsto en la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley 902 de 2017, permite nuevamente a la Fiscalía y al juez penal “usurpar” las competencias de la ANT, en tanto que el proceso penal termina siendo una instancia para calificar la naturaleza jurídica del bien, pero, además, para determinar si una persona es sujeto de acceso a tierra. Por último, con relación al artículo 337 A afirman que el amplio abanico de verbos rectores allí contenidos, especialmente los primeros 8, no tienen un complemento claro y ello dará lugar a graves problemas interpretativos. 21. Cargo por desconocimiento del artículo 29 de la Constitución – principio de proporcionalidad y límites de configuración al legislador en materia penal. Ponen de presente los demandantes que la aplicación del derecho penal obedece a la última ratio a la que acude el Estado para proteger los bienes jurídicos que interesan a la comunidad. En ese sentido, esta especialidad debe reaccionar ante la afectación de los bienes esenciales. La jurisprudencia ha empleado el juicio de proporcionalidad para evaluar la constitucionalidad de las disposiciones del derecho penal, mismo que, una vez aplicado a las disposiciones demandadas, evidencia que no son necesarias ni idóneas para proteger el bien jurídico del medio ambiente. 22. Como sustento de ello, consideran los demandantes que ambos artículos fallan en (i) idoneidad: en lugar de proteger el ambiente o los recursos naturales, ambas disposiciones buscan proteger los bienes baldíos en sí mismos, sin sancionar la explotación inadecuada de los recursos naturales que pueda darse en esos terrenos. La ocupación de un baldío por sí sola no atenta contra la integridad ambiental, y el acatar las normas en materia de ocupación y aprovechamiento de bienes baldíos no genera la protección del medio ambiente ni garantiza que el mismo no vaya a ser afectado. De igual forma, las conductas tipificadas como delitos difícilmente podrían verse reducidas con su criminalización, en tanto que este mecanismo no permite recuperar y poner a disposición del Estado los baldíos, pues para ello ya existen otros mecanismos administrativos; y (ii) necesidad: sancionar a las personas que se apropian de los terrenos baldíos sin el cumplimiento de los requisitos legales no resulta indispensable para proteger el patrimonio público, esto, porque ya existen medidas administrativas que responden a ese fin (Decreto Ley 902 de 2017) así como hay otros tipos penales que sancionan las mismas conductas (arts. 261 a 264 del C.P). Entonces, nuevamente, se pone en riesgo la garantía del non bis in ídem. 23. Por último, consideran que el artículo 337 A desatiende el mandato de proporcionalidad, en tanto que si bien está dirigido a quienes serían los partícipes de la conducta punible, impone una pena básica en lugar de seguir lo previsto en el artículo 30 del C.P. En consecuencia, la disposición impone una pena más grave a quien apoya que para el autor material del delito en sí mismo, a pesar de que la pena impuesta debe responder a (i) la gravedad del delito; y (ii) a la magnitud de la contribución, siendo esta, en el caso de los partícipes, menos reprochable. C. PRUEBAS REMITIDAS A LA CORTE CONSTITUCIONAL 24. En cumplimiento de lo ordenado por el magistrado sustanciador mediante autos del 04 de marzo y 18 de abril de 2022, las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como las secretarías de las Comisiones Primeras de cada corporación, remitieron los soportes correspondientes en relación con el trámite legislativo de la norma acusada. D. INTERVENCIONES 25. Durante el término para intervenir[7] se recibieron oportunamente diez (10) escritos de intervención[8]. A continuación, se reseñan los planteamientos de quienes intervinieron oportunamente dentro del término legal establecido para tal efecto: Interviniente Concepto Solicitud Ministerio de Justicia y del Derecho Cargo 1º. · Resalta la obligación constitucional del Estado de proteger el medio ambiente, según lo previsto en los artículos 8, 79 y 95.8 de la Constitución. En virtud de ello, es posible que el Estado cumpla su obligación constitucional a través de regulaciones legislativas, incluyendo la vía penal. · En este contexto, se refiere a aquellas personas que transgreden los bosques con el fin de realizar actividades económicas lícitas o ilícitas, “que es justo lo que está ocurriendo con los baldíos”. En esta línea, diferentes fuentes oficiales y académicas dan cuenta de la deforestación de miles de hectáreas en los bosques del país, por lo cual es razonable que el Legislador haya hecho frente a la crisis de la deforestación mediante los artículos 337 y 337A demandados. · De esta manera, reiteró que en el curso del trámite legislativo se manifestó el interés de adoptar medidas eficaces y pertinentes para hacer frente a “la contaminación del aire, la pérdida de la diversidad biológica, el cambio climático, la degradación de la tierra, el inadecuado uso de las aguas, entre otros escenarios que han llevado a la degradación ambiental”. Luego, “no se está regulando la propiedad del Estado, sino que se está sancionando su uso ilegal y contaminante”, en tanto que, “es un hecho notorio que la gran tala de bosques y los incendios se están acometiendo en bienes baldíos”, por lo cual, se hace evidente que “la intención del Legislador fue hacer frente a la copiosa deforestación que año tras año convierte bosques naturales en potreros”. Cargo 2º. · Los tipos penales no cuentan con algún grado de indeterminación que desconozca el principio de la legalidad, en tanto debe partirse de la claridad de que las conductas tipificadas como delito se encuentran cobijadas con el manto de la ilicitud, y causan de forma certera un daño al medio ambiente. · Asimismo, contrario a hacer referencias abstractas a otra normativa, se alude a la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley 902 de 2017, cuando lo inconstitucional sería hacer alusión, en términos generales, a la normatividad aplicable sin especificar. Luego, no quedan dudas para el fiscal y el operador judicial sobre la licitud o ilicitud de la conducta. · No se desconoce la garantía del juez natural, en tanto que en momento alguno se está otorgando competencia al juez o al fiscal para determinar la naturaleza jurídica de los bienes rurales, ya que lo que debe hacerse en el proceso penal es remitirse a las instancias técnicas y legales pertinentes para establecer si se está o no ante un baldío; tampoco se desconoce el principio de proporcionalidad, en tanto tuvo que acudirse a la vía penal debido a que las demás regulaciones no han tenido eficacia suficiente, como lo evidencia la compleja situación de deforestación en el país. Así las cosas, el Legislador no está criminalizando el acceso progresivo a la tierra por parte del campesino cuando este actúa con responsabilidad ambiental. Exequibilidad Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas –UAEGRTD · El artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 estableció los titulares al derecho a la restitución de tierras, dentro de los cuales contempló que es titular todo ocupante de bien baldío susceptible de adjudicación que haya sido despojado o se haya visto abocado a abandonar sus inmuebles por hechos originados por el conflicto armado con posterioridad de 1991. · De conformidad con los artículos 18 y 25 del Decreto Ley 902 de 2017, la entidad encargada de administrar y adjudicar los bienes baldíos en la Agencia Nacional de Tierras, quien para tal fin deberá evacuar el procedimiento administrativo descrito en el Decreto precitado y demás normas afines. · La acción de restitución de tierras es decidida por los jueces y magistrados de restitución de tierras, quienes, para el caso de los explotadores de bienes baldíos, le solicitan a la entidad competente, hoy Agencia Nacional de Tierras, que proceda con el trámite para la adjudicación siempre que se cumplan los requisitos establecidos en la normatividad que regula la materia. No se encuentra dentro de la naturaleza jurídica de la UAEGRTD adjudicar o administrar los baldíos, motivo por el cual “esta entidad no se pronunciará sobre la prosperidad de los cargos formulados”. N/A Representantes Juan Carlos Lozada Vargas y Juanita María Goebertus Cargo 1º. · La Ley 160 de 1994, que establece disposiciones para la adjudicación de baldíos, y que llena de contenido las disposiciones demandadas, contiene artículos que constituyen un verdadero desarrollo de la función ecológica de la propiedad en materia de baldíos. A modo de ejemplo, señalan que el artículo 52 establece la extinción del derecho de dominio cuando se evidencia una transgresión de las normas sobre conservación ambiental, uso racional y mejoramiento de los recursos naturales, las de preservación y restauración del ambiente, o cuando se transgreda la reserva forestal. · En este orden de ideas, consideran los intervinientes que las normas que regulen los baldíos deben partir del supuesto de la función ecológica de la propiedad, y no se limitan a la tutela del patrimonio del Estado como cerradamente lo proponen los demandantes. · Otro elemento que da cuenta de la conexidad entre la regulación de los baldíos y la protección ambiental es el Acuerdo Final de Paz -AFP, en tanto que allí se prevé el acceso a la tierra con criterios de sostenibilidad ambiental. En este orden de ideas, consideran es crucial otorgar una protección de tipo penal a los baldíos, a efectos de lograr lo previsto en el punto 1 de dicho Acuerdo. · Por su parte, el CONPES 3958 de 2019 al referirse a la política del catastro multipropósito, especifica que esta herramienta también deberá utilizarse en la gestión ambiental, entendiendo por la misma “gestión de zonas expuestas a deforestación”. Sostuvieron que esta conexidad se evidencia, asimismo, en los puntos 1.1.8 y 1.1.10 del AFP, pues este último impone al Estado el deber de adelantar una zonificación ambiental en los bienes rurales para delimitar la frontera agrícola y actualizar el inventario de áreas de especial protección ambiental. Por su parte, en un informe sobre el estado de implementación de estos compromisos, la Procuraduría General de la Nación (2021) puso de presente que los conflictos agrarios y el acaparamiento de tierra es un fenómeno ligado a la deforestación. Situación que también se encuentra respaldada en informes presentados por otras instituciones[9]. · Así las cosas, esta corporación ha reconocido que es constitucionalmente admisible que un proyecto de ley pueda contener diversos contenidos temáticos siempre que los mismos se relacionen entre sí y a la vez con la materia de la ley. · Expusieron que el motivo que los llevó a la tipificación de las conductas fue actualizar las normas penales con las dinámicas actuales que ponen en peligro los recursos naturales; es decir, los tipos penales se configuraron a partir del hecho de que las conductas nocivas al medio ambiente, como la deforestación, “necesariamente está relacionada con la cuestión agraria, pues si se estuviera hablando de predios privados no habría tipicidad de la conducta, en tanto se trataría, al menos en principio, de actividades cobijadas por el ejercicio del legítimo derecho a la propiedad privada”. · Por último, pusieron de presente algunos datos y cifras contenidos en las exposiciones de motivos a lo cargo del trámite legislativo, según los cuales el estado de la deforestación en Colombia constituye un imperativo que amerita protección urgente, en este caso, a través del derecho penal[10]. Asimismo, defendiendo la consecutividad e identidad flexible del trámite (cargo que no fue presentado por los demandantes) hicieron alusión a las intervenciones presentadas en el curso de los debates, en virtud de las cuales sería claro que los tipos penales demandados se encuentran directamente ligados a las preocupaciones sobre deforestación y apropiación ilegal de baldíos[11]. Cargo 2º. · El Estado cuenta con el deber de proteger el medio ambiente, según está establecido en los artículos 79, 80 y 95 de la Constitución. En desarrollo de ello, fue que se incluyó el título XI en el C.P y se adoptaron medidas concretas para hacer frente al tráfico de fauna, la deforestación, la promoción y financiación de la deforestación, la invasión a áreas de importancia ecológica, apropiación ilegal de baldíos y su financiación. Esto se debe a que, según pudo establecer el Congreso, la apropiación ilegal de baldíos y su financiación es un flagelo asociado a la deforestación. · El objeto material sobre el que recae la conducta sí es identificable, en tanto que son bienes baldíos (i) aquellos bienes ubicados dentro del territorio nacional que carezcan de otro dueño; o (ii) aquellos bienes que no tengan propietario registrado en el folio de matrícula inmobiliaria (T-549 de 2016). Entonces, es claro que se cumple con los presupuestos de remisión normativa clara y unívoca que exige la jurisprudencia constitucional para los tipos penales en blanco. · Así las cosas, los representantes Lozada y Goebertus insistieron en que los bienes inmuebles que no estén registrados como privados se presumen baldíos, concepción adoptada por la Corte Constitucional y acogida por la Corte Suprema de Justicia en la actualidad, que debe guiar la lectura de los tipos penales bajo análisis. Por esto, si una persona encuentra que el predio que ocupa carece de antecedentes en el registro, tiene la claridad suficiente para determinar que incurrirá en el delito. · De acceder a las pretensiones de la demanda, se estaría imponiendo un límite irrazonable a la amplia potestad de configuración del Legislador en las materias reguladas, en tanto no podrían desarrollarse hasta que el Estado cumpla con su obligación de inventariar todos los baldíos. Esto llevaría a que el deber de contar con información actualizada anule el deber de proteger el medio ambiente, lo cual es insostenible. · No hay una usurpación de funciones por parte de los jueces penales y los fiscales a la ANT en tanto que estos no podrán establecer por sí mismos la naturaleza del bien baldío, sino que, naturalmente, deberán basarse en las definiciones que establecen tanto el ordenamiento legal como la jurisprudencia de esta corporación, especialmente vía presunción; sin embargo, en ningún momento se está facultando a esos funcionarios para adelantar procesos de competencia de la ANT, como la clarificación, recuperación, reversión, entre otros. · Con relación a las demás acusaciones, adujeron que cada uno de los verbos rectores puede ser definido, y en esa medida no se desconoce el principio de legalidad: 1. Usurpar: apropiación por medio de la fuerza (p.ej. art. 264A C.P). 2. Ocupar: ocurre cuando sobre el bien invadido no se tiene ni derecho ni expectativa de adjudicación (p. ej. Ibid.). 3. Acumular: busca sancionar la concentración de la propiedad sobre bienes que siendo baldíos fueron adjudicados ilegalmente, a pesar de existir una prohibición legal en el artículo 72 de la ley 160 de 1994. 4. Utilizar: busca sancionar el aprovechamiento de un baldío sobre el cual no se tiene derecho ni expectativa legítima de adjudicación (p. ej. Art. 156 C.P). 5. Tolerar: permitir la apropiación del baldío por parte de una persona que no tiene ni derecho ni expectativa para ello (p. ej. Art. 318 C.P). 6. Colaborar: sanciona la ayuda a la apropiación de baldíos en las condiciones antes dichas (p. ej. Arts. 188, 316 y 318 C.P), y 7. Permitir: no impedir la apropiación ilegal (p. ej. Arts. 276, 282, 318, 392 y 398 C.P). Si bien los verbos de tolerar, colaborar y permitir son conductas que generalmente debieran sancionarse según lo establecido en el artículo 30 del C.P, el Legislador dentro de su amplio margen de configuración ha determinado que merecen la sanción principal de la conducta. Cargo 3º. · No se desconoce el principio de proporcionalidad en tanto que la medida es apta para lograr los fines propuestos de protección al patrimonio público y el medio ambiente. No es necesario que se hubiera previsto la ocurrencia en específico de una afectación al medio físico, sino que basta con que el mismo sea puesto en riesgo, lo cual se configura con la sola apropiación ilegal o financiación de la apropiación de los bienes baldíos, en tanto estos cumplen una función ecológica. Dentro de la misma ley se previeron varios delitos de peligro, que sancionan la amenaza al bien jurídico sin exigir su afectación en sí mismo. · Cuando la apropiación se realiza dentro de la legalidad se cumple con la función ecológica que exigen la Constitución y la ley, por ello se busca sancionar aquellos casos en los que, al estar por fuera de la ley, no se ha verificado el cumplimiento de esa función ecológica. En este orden, al tratarse de una conducta ilegal -pues no cumple con la norma agraria- no solo es proporcional e idónea su sanción, sino que se logran los verdaderos fines de la reforma. Ello se refrenda con los dos escenarios de excepción a la responsabilidad penal previstos en los parágrafos. · Por último, señalaron que los tipos penales de los artículos 337 y 337 A son diferentes de los artículos 261, 262, 263 y 264 del C.P. Por esto, no se desconoce la non bis in ídem. Los artículos 261 a 264 tienen como objeto de protección el patrimonio de los particulares, más no el patrimonio público – bienes baldíos. Luego, difiere el sujeto pasivo, el objeto material de la conducta y los verbos rectores. Finalmente, con relación al argumento según el cual la pena del art. 337A no se corresponde con la gravedad de la conducta ni la contribución del sujeto activo al delito, lo cierto es que esto hace parte del margen de configuración del Legislador. En concreto, el Legislador conoció por informes del sector privado y público que los grupos ilegales en la mayoría de las veces instrumentalizan terceras personas para que ejecuten las conductas bajo su mando y financiación, además, ya existen otras disposiciones en el C.P que imponen una pena mayor a quien financia o patrocina determinadas conductas punibles[12]. Exequibilidad Senador Feliciano Valencia y CAJAR Cargo 1º. · Los bienes baldíos, a diferencia de las áreas forestales y protegidas, no tienen una caracterización ambiental. Precisamente, su regulación se da a través de normas agrarias, no ambientales. En contraste -a modo de ejemplo-, los artículos 330 y 336 sí tutelan, de forma clara, el medio ambiente. · Es cierto que en el curso del trámite legislativo, se habló inicialmente de la deforestación como un asunto conexo a la apropiación ilegal de baldíos; sin embargo, se terminó estableciendo un tipo penal independiente sobre deforestación[13], por lo que se terminó perdiendo toda conexión con el bien jurídico tutelado. Los tipos penales finalmente aprobados carecen de elementos subjetivos que permitan verificar una conexión con la biodiversidad y los ecosistemas. Cargo 3º. · El Legislador desconoció los límites marcados por la obligación de respetar los derechos fundamentales de la población campesina y rural, al tiempo que desconoció los principios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de los delitos y las penas. · Considerar como criminales las conductas que el campesino o poblador rural ejecuta para satisfacer sus necesidades básicas, sólo por el lugar en que estas actividades se desarrollan, genera un manto de duda respecto a la proporcionalidad de la medida. · Si se aplica un juicio estricto de proporcionalidad ambos artículos deben declarados inexequibles, en tanto que, en primer lugar, se debe tener en cuenta los elementos contenidos en la sentencia C-300 de 2021, en cuanto a la armonización de los derechos de los campesinos y el deber de protección ambiental a cargo del Estado. En segundo lugar, es cierto que detrás de la deforestación hay una grave crisis en la gobernanza de la tierra y la democratización en su uso y tenencia, pero poner el foco en los responsables materiales que el sistema logre identificar, no brinda ninguna respuesta a las necesidades de reforestación del territorio. Asimismo, cuando el Consejo Superior de Política Criminal conceptuó sobre la iniciativa, “si bien no hizo referencia concreta al artículo demandado, señaló que el proyecto en su integridad carecía de fundamentación empírica, proporcionalidad, intervención mínima y razonabilidad”. En efecto, criminalizar la presencia de campesinos y población rural en tierras baldías no es la mejor manera de solucionar los conflictos por la tierra y menos aún para preservar el medio ambiente. Es por ello por lo que debe optarse por medidas alternas que compatibilicen la protección del campesino, la población rural y del ecosistema. De lo contrario, se permitirá al Legislador ejercer su margen de configuración en detrimento de los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional. Inexequibilidad Universidad de los Andes Cargo 1º. · Los intervinientes resaltan la función ecológica de la propiedad, consignada en al artículo 58 de la Constitución Política y explicada por la Corte Constitucional como una respuesta ante “el uso indiscriminado de los bienes y derechos particulares en contra de la preservación del medio ambiente sano, considerando como un derecho y bien colectivo en cuya protección debe estar comprometida la sociedad entera”[14] por lo cual, es posible imponer mayores restricciones a la apropiación de los recursos naturales y a las facultades de los propietarios. Así, argumenta que no es posible pasar por alto la relevancia de la disposición y uso de la tierra en el país como un aspecto detonante dentro de la afectación al medio ambiente. · La relación entre baldíos y medio ambiente, y de cómo se llega a la función que cumple la propiedad dentro de la protección ambiental, surge de la misma definición del derecho de tierras y el derecho agrario siendo que, ambas, “conducen inexorablemente hacia los problemas que surgen de las maneras como jurídicamente justifica el hombre del campo la tenencia o propiedad sobre los predios que explota”[15]. · Señala que, históricamente, de 1812 a 1994 la regulación sobre adjudicación de terrenos baldíos estuvo mayormente dirigida a propiciar una explotación económica de los terrenos, lo que generó grandes afectaciones ambientales especialmente caracterizadas por la deforestación. Igualmente, el afán por demostrar una explotación antes de la entrada en vigencia del Decreto 902 aumentó esta problemática a gran escala. Por esto, “la adjudicación de baldíos ha generado una relación causa y efecto entre la deforestación, como modo de explotación de baldíos”. · Según el CONPES 4021 de 2020, el acaparamiento de tierras sigue siendo un fenómeno de gran incidencia en la deforestación. Los terrenos son deforestados con la esperanza de obtener, a futuro, el derecho a la adjudicación. Esto sólo refleja que históricamente, los bienes baldíos no han sido indiferentes a las problemáticas ambientales, en especial, a la deforestación. · En todo caso, precisa que tanto la Ley 160 como el Decreto Ley 902 no son ajenos a la regulación ambiental. La ley 160, desde el inciso 9 de su primer artículo se refiere a la importancia de las políticas de conservación del ambiente, y el decreto 902 de 2017, tanto en sus consideraciones como de manera transversal en su articulado, se refiere a las distintas problemáticas que se han generado como producto de la adjudicación de baldíos. Así, “los artículos demandados son una respuesta directa a las distintas problemáticas ambientales, especialmente la deforestación, que se han causado y se sigue causando como consecuencia de un [concepto] desprendido de la función social de la propiedad al momento de adjudicar baldíos”. · Por lo tanto, desprender la propiedad, los bienes baldíos y su adjudicación de la problemática ambiental presumiendo de forma indiscriminada que la normas que regulan el tema son completamente agrarias, sin ninguna incidencia ambiental, es una interpretación alejada tanto de la realidad como de los preceptos constitucionales frente a la protección ambiental. · En este orden de ideas, concluye que “aunque en la norma demandada no se encuentra explícito el tema ambiental, se entiende que en un marco normativo amplio donde la propiedad en Colombia reviste una función social a la cual le es inherente una función ecológica, frente a este caso sobre apropiación de baldíos la óptica medioambiental se encuentra necesariamente presente y adquiere gran relevancia”. Aspectos relacionados con la construcción de paz, los derechos de las víctimas y los fines esenciales del Estado. · La interviniente hizo especial énfasis en la importancia de los baldíos como base para la garantía de los derechos de las víctimas del conflicto, para ejercer la función social de la propiedad y su transversalidad para cumplir con los fines del AFP, especialmente lo referente a la Reforma Rural Integral. Por esto mismo, sugiere que las normas demandadas, que tipifican el delito de apropiación ilegal de baldíos y financiación de apropiación ilegal de baldíos, cuyo propósito es proteger el bien baldío, son fundamentales para proteger todos los derechos constitucionales que se derivan de la correcta administración y apropiación de baldíos. · Así, concluye que las normas demandadas permiten contribuir a la consolidación de un modelo de país en donde la paz, entendida como principio, deber, valor y fin es imperante dentro del ordenamiento jurídico, en estricto cumplimiento del Acuerdo de Paz, la Constitución de 1991 y la materialización de los derechos de las víctimas del conflicto y de población vulnerable. · En este orden de ideas, agrega que en general la protección de los bienes baldíos a través de los artículos 337 y 337A demandados permite cumplir con la función social y ecológica de la propiedad prevista en la Constitución, a través de la adjudicación de los terrenos a los sujetos de acceso a tierras y reforma agraria. Exequibilidad Universidad Externado de Colombia Cargo 1º. · La estructura del tipo propuesto pareciere tener dos objetivos: el primero que, en el futuro, entrando en vigencia la norma, se evite la apropiación ilegal de los baldíos, y frente a las apropiaciones irregulares que se dieron antes de que el tipo penal existiere, se disuada de continuar con su aprehensión y bajo las normas agrarias y ambientales vigentes estos no sean irregularmente apropiados, pero desde la descripción del propio tipo penal no se advierte una finalidad concreta que apunte a la protección del medio ambiente como bien jurídico, o ingredientes normativos explícitamente dirigidos a evitar mermar a dicho bien jurídico. · Pareciere inclinarse en su lectura estricta a la protección del patrimonio público, en la medida que la descripción típica apunta a la apropiación sin cumplimiento de requisitos legales de los baldíos de la Nación, careciendo de relación con el ambiente sano como bien jurídico, hacia el cual obedeció la modificación del Código Penal y justificó la expedición de la ley en la cual se insertan las disposiciones demandadas. · El interviniente comparte la apreciación estimada en la demanda de inconstitucionalidad al afirmar que “la relación entre la protección del patrimonio público y la protección del medio ambiente resulta siendo, por lo tanto, unidireccional y segmentada: para proteger el acceso a la tierra se imponen normas ambientales como limitantes, pero para proteger el medio ambiente las limitaciones en materia de baldíos resultan intrascendentes”, como también que “si bien se trata de dos asuntos dignos de protección constitucional, se protegen por razones esencialmente distintas: por un lado, la tutela de los bienes baldíos busca garantizar el acceso equitativo a la tierra con el fin último de reducir las desigualdades socio económicas; por el otro, la tutela del medio ambiente busca en últimas garantizar la salud y la calidad de vida de todos, sin distinción de su estatus socioeconómico”. · Consecuencia de lo expuesto, concluye que el artículo 158 constitucional establece como exigencia imprescindible que todo proyecto de ley deba referirse a una misma materia, siendo inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El artículo primero de la Ley 2111 de 2021 no guarda identidad con el objeto de la Ley (Modificación del Título XI del Código Penal), acarreando una violación de la unidad de materia y, consecuentemente, contraviniendo los artículos 158 y 169 CP, por incongruencia con el título de la Ley demandada. Cargo 2º. · En la exposición de motivos de la norma se expone que “Un baldío es un bien inmueble que se encuentra en zonas rurales cuyo propietario es la Nación”[16] y este tipo penal habla en general de los baldíos, de modo que al no hacer distinción y siendo un tipo penal en blanco, debe acudirse a las normas que regulan el tema. La norma yerra, pues no todos los baldíos son rurales y resulta contrario a su definición natural reducirlo en tal sentido (artículo 675 C.C.). · Estima que en muchos casos los baldíos comienzan a ocuparse con desconocimiento de las reglas de adjudicación, pero sin dolo. La conciencia de la antijuridicidad significa el conocimiento de lo permitido o no por el derecho, lo que lleva a preguntarse: ¿podría configurarse dolo en circunstancias en donde el sujeto ingresa en un terreno que considera puede serle adjudicado y no lo es, y por ende no cumpliendo con los requisitos legales de adjudicación, incurriendo en la conducta penalmente proscrita? La norma no distingue en ese sentido y puede generar un riesgo hermenéutico en quien realiza el juicio de adecuación, tornándose en irrazonable y desproporcionada por falta de concreción y congruencia con el propósito perseguido, la motivación esgrimida y la consagración dispuesta. Cargo 3º. · La libre configuración legislativa como prerrogativa esencial al constitucionalismo democrático, se encuentra sometida al cumplimiento de los valores y principios constitucionales como la dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad y el orden justo, asegurando la protección ponderada de todos los bienes jurídicos implicados que se ordenan, cumpliendo con los principios de proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas. El Legislador no posee entonces una potestad absoluta, ni arbitraria,[17] sino que, en su ejercicio, para elegir, concebir y desarrollar la ley con la que regula los distintos procesos debe someterse a los límites que impone la Constitución[18]. · Para los efectos de garantizar el respeto a tales límites amplios de la potestad legislativa, la jurisprudencia ha decantado una serie de criterios. En la sentencia C-227 de 2009 así se recogieron: “i) que atienda los principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros; ii) que vele por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos23 que en el caso procesal (…) puede implicar derechos como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (artículos 13, 29 y 229 C.P.) 24; iii) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas25 y iv) que permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (artículo 228 C.P.)[19]”. · En este caso debe aplicarse un juicio intermedio de proporcionalidad. En el marco del mismo, estima que las medidas adoptadas no son conducentes para lograr el fin propuesto, en tanto que sin duda producirán consecuencias gravosas para ocupantes de buena fe qu...