Sentencia C-410 de 2015

C-410-15 Sentencia C-410/15 MEDIDAS Y DISPOSICIONES PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Saneamientos por motivos de utilidad pública/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014-Saneamientos por motivos de utilidad pública EXCLUSION DE LA POSIBILIDAD DE INSTAURAR ACCIONES INDEMNIZATORIAS CONTRA LA ENTIDAD PUBLICA ADQUIRENTE DE BIENES POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Constituye una vulneración de los derechos de propiedad y de acceso a la administración de justicia, como también, un desconocimiento a la cláusula general de responsabilidad del estado por el daño antijurídico La decisión se funda en la vulneración de la cláusula general de responsabilidad del Estado, ya que las normas demandadas, al eliminar la posibilidad de formular acciones indemnizatorias, transgrede lo establecido en el artículo 90 de la Constitución, porque suprime la posibilidad de atribuir responsabilidad a una autoridad pública adquiriente, en el evento en que se demuestre que ésta haya causado un daño antijurídico, así como la correlativa posibilidad de obtener una indemnización por la lesión sufrida. Igualmente, la inexequibilidad de la disposición cuestionada también encuentra sustento en la vulneración del derecho a la propiedad consignado en el artículo 58 Superior, en virtud de que la expresión alegada como inconstitucional elimina la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos que supone las acciones indemnizatorias, lo que implica que el afectado no podría promover los respectivos medios de control para obtener una compensación por la afectación patrimonial que pueda acarrearle la adquisición del inmueble alegado de su propiedad. Finalmente, la consecuencia jurídica de excluir la preposición “diferentes a la entidad pública adquirente” del contenido normativo de las tres disposiciones estudiadas que regulan el saneamiento automático de bienes adquiridos por motivos de utilidad pública o interés social, encuentra fundamento en la vulneración al acceso a la administración de justicia (artículo 229 C.N.). Esta transgresión se desprende del hecho de que a pesar de la eventual existencia de un daño antijurídico, la persona no podría acudir a la jurisdicción para obtener su reparación, en razón a que la misma ley impone una barrera infranqueable para ello. Lo anterior en desconocimiento de que el mencionado derecho no admite una excepción que signifique la prohibición de llevar al conocimiento de los jueces una pretensión en derecho. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Procedencia/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Condiciones para su procedencia INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Parámetro de control constitucional/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Jurisprudencia constitucional RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Premisas jurídicas distintas Del contenido del artículo 90, la Corte ha extraído dos premisas jurídicas distintas, aunque poseedoras de una lógica dependencia instrumental: la primera hace referencia a la responsabilidad patrimonial del Estado, y el deber de responder por el daño antijurídico que le sea imputable, el cual puede ser igualmente generado por la acción o la omisión de las autoridades públicas; y la segunda, referida a la responsabilidad del servidor público por el daño antijurídico causado con su conducta dolosa o gravemente culposa como agente estatal, y al deber del Estado de repetir en su contra. CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Contenido y alcance/CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Jurisprudencia constitucional/CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Cualificación/CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Requisitos/CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE ESTADO-Carácter imperativo sin que quiera decir que se trata de una norma de ius cogens RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Jurisprudencia constitucional/DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto/DAÑO ANTIJURIDICO-Descripción según la jurisprudencia contencioso administrativa/DAÑO-Antijuridicidad La Corte Constitucional, ha entendido el daño antijurídico como aquél que sufre la víctima sin tener el deber jurídico de soportarlo, constituyéndose así en un perjuicio injusto a su patrimonio. Por su parte, la jurisprudencia contencioso administrativa lo ha descrito como: “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar”. Bajo esta definición, Considera la Sala oportuno aclarar, como lo ha hecho en otras ocasiones, que la antijuridicidad del daño no corresponde a la ilicitud del acto realizado por el agente u órgano del Estado o quien actúe como tal, pues esa actuación puede serlo o por el contrario ser perfectamente lícita y de igual forma generar un daño antijurídico. La antijuridicidad, se predica del carácter insoportable que tiene para la víctima el perjuicio sufrido y por lo que incluso, teniendo como fuente una actividad lícita, constituye una responsabilidad del Estado llevar a cabo la adecuada reparación como consecuencia de la afectación patrimonial que se ha presentado. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Cláusula general El principio de responsabilidad patrimonial del Estado, deriva en la construcción de una cláusula general bajo la cual el Estado debe responder por todos los daños antijurídicos –piedra angular del sistema- generados por las acciones u omisiones de quienes ejerzan el poder público. Dicha Cláusula General de Responsabilidad del Estado es una garantía constitucional que busca proteger y garantizar los derechos de todos los administrados, y se constituye como un valor democrático que soporta nuestro Estado Social de Derecho. DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Contenido y límites/PROPIEDAD PRIVADA-Naturaleza/PROPIEDAD PRIVADA-Derecho subjetivo propio de los regímenes liberales/DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Principios/DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Función social/DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Instrumento internacional PROPIEDAD O DOMINIO-Concepto/PROPIEDAD O DOMINIO-Atribuciones o elementos/DERECHO A LA PROPIEDAD-Características/PROPIEDAD-Modos para su adquisición PROPIEDAD PRIVADA-Concepto Frente al concepto de propiedad privada, esta Corporación ha establecido que se trata de un derecho subjetivo que se tiene sobre una cosa corporal o incorporal, que faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando se respeten sus inherentes funciones sociales y ecológicas, encaminadas al cumplimiento de deberes constitucionales estrechamente vinculados con la noción de Estado Social de Derecho, como son la protección al medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad y el interés general prevalente. Así, ha entendido la Corte, que es necesario que el ordenamiento jurídico adopte límites al derecho a la propiedad privada, que permitan la consolidación de los derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, enmarcadas en la consecución de las citadas funciones que encuentran su fundamento en la Carta (artículos 1, 2, 58, 59 y 95 nums. 1 y 8). DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Alcance DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-No es absoluto DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Utilidad pública e interés social como unos de los límites constitucionales que determinan su alcance/PRIVACION DE LA TITULARIDAD DEL DERECHO A LA PROPIEDAD CONTRA LA VOLUNTAD DEL TITULAR-Requisitos Considera la Corte en esta oportunidad que la expropiación o cualquier otra forma de adquisición del dominio por parte del Estado debe respetar, en primer lugar, un principio de legalidad que implica que sólo serán expropiables aquellos bienes que sean necesarios para que la administración alcance con ellos un fin de utilidad pública o interés social, previamente determinados en la Ley. En segundo lugar, es necesario que el proceso de adquisición se adelante con atento respeto por las garantías judiciales, buscando el consentimiento del titular del bien y sólo recurriendo a la vía administrativa cuando esto haya sido imposible, sin perjuicio de que exista la posibilidad de recurrir al ejercicio de medios de control contencioso-administrativos frente a cualquier elemento de la decisión que prescribe el derecho del hasta ese momento propietario. En tercer lugar, la expropiación u otra forma de adquisición, sólo podrá ser considerada respetuosa de lo establecido en la Carta, si el traspaso del derecho de dominio del particular a la administración, fue antecedido del pago de una indemnización justa por la pérdida del bien. De esta forma, la expropiación o adquisición de un bien por razones de utilidad pública e interés social, será acorde con los mandatos constitucionales si respeta los valores fundamentales del Estado Social de Derecho, entre ellos: principio de legalidad, debido proceso, acceso a la justicia y una indemnización justa. DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Obligación imperativa de la administración de acceder a bienes necesarios para el desarrollo de sus fines por la vía de la enajenación voluntaria o de expropiación y no por la mera ocupación del mismo DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido y alcance/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Parámetro de control constitucional DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO-Relación/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO-Garantías que constituyen límites materiales al alcance de las facultades del Estado PROTECCION DE DERECHOS DE GARANTIAS JUDICIALES Y PROTECCION JUDICIAL-Instrumentos internacionales ACCION INDEMNIZATORIA COMO RESTRICCION AL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Limitación DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Criterios esenciales según la jurisprudencia interamericana La jurisprudencia interamericana ha desarrollado dos criterios esenciales para entender el acceso a los recursos internos como un paso previo para fortalecer la subsidiariedad y el sistema judicial de los Estados. Estos recursos estatales deben ser adecuados y efectivos. La primera de estas características apunta a una evaluación objetiva y teórica del recurso mismo pues implica que sea una medida idónea para proteger la situación jurídica infringida. Entre tanto, la segunda característica, referente a la efectividad corresponde a una evaluación de los efectos que produce el recurso y su relación con el tiempo de la misma. Mientras que una de las características se orienta a la existencia de un recurso, la otra evalúa si el impacto del mismo es el que se esperaba con su creación, produciendo así el efecto protector de los derechos humanos. Al leer de manera conjunta el alcance del deber del acceso a la justicia con el derecho al debido proceso se puede vislumbrar la importancia de las formas procesales que se derivan de estos derechos, los cuales persiguen un fin que trasciende lo meramente administrativo. No es sólo el poder acceder a la administración de justicia, sino que de manera adecuada y en la práctica, ello tenga un impacto en la protección que se busca. SANEAMIENTO AUTOMATICO DE BIENES INMUEBLES POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA-Antecedente legislativo SANEAMIENTO AUTOMATICO EN FAVOR DE ENTIDADES PUBLICAS-Alcance/SANEAMIENTO AUTOMATICO POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA-Contenido y alcance/SANEAMIENTO DE BIENES INMUEBLES A FAVOR DEL ESTADO-Contenido y alcance SANEAMIENTO AUTOMATICO DE BIENES INMUEBLES POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA-Requisitos que debe cumplir la entidad pública con el fin de garantizar el derecho a la oponibilidad de terceros Referencia: Expediente D-10494 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 1682 de 2013 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias” y el artículo 245 (parcial) de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”. Demandante: Abraham Antonio Haydar Berrocal. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., primero (1°) de julio de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y con el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Abraham Antonio Haydar Berrocal, promovió demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 1682 de 2013 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias” y el artículo 245 (parcial) de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”. El accionante planteó a través de su demanda, la inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 y por unidad normativa, del artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, normas que establecen el saneamiento automático de la propiedad de los inmuebles adquiridos por entidad pública con destino a proyectos de utilidad pública e interés social, por considerar que dichos preceptos vulneran los artículos 90, 58 y 229 de la Carta Política. A través de Auto del veinticinco (25) de noviembre de dos mil catorce (2014), el Despacho admitió la demanda correspondiente al expediente D-10494, por considerar que cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las normas demandadas y se señalan los apartes impugnados: LEY 1682 DE 2013 (Noviembre 22) Diario Oficial No. 48.987 de 27 de noviembre de 2013 (Publicación original: Diario Oficial No. 48.982 de 22 de noviembre de 2013) (…) TÍTULO IV GESTIÓN Y ADQUISICIÓN PREDIALES, GESTIÓN AMBIENTAL, ACTIVOS Y REDES DE SERVICIOS PÚBLICOS, DE TIC Y DE LA INDUSTRIA DEL PETRÓLEO, ENTRE OTROS Y PERMISOS MINEROS Y SERVIDUMBRES. CAPÍTULO 1 GESTIÓN Y ADQUISICIÓN PREDIAL (…) ARTÍCULO 21. SANEAMIENTOS POR MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. La adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad pública e interés social consagrados en las leyes gozará en favor de la entidad pública del saneamiento automático de cualquier vicio relativo a su titulación y tradición, incluso los que surjan con posterioridad al proceso de adquisición, sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente. El saneamiento automático de que trata el presente artículo será aplicable a los inmuebles adquiridos para proyectos de infraestructura de transporte, incluso antes de la vigencia de la Ley 9ª de 1989, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario. PARÁGRAFO 1o. El saneamiento automático será invocado por la entidad adquirente en el título de tradición del dominio y será objeto de registro en el folio de matrícula correspondiente. PARÁGRAFO 2o. La entidad pública que decida emplear el mecanismo de saneamiento automático deberá verificar si el inmueble a adquirir se encuentra inscrito en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente creado por la Ley 1448 de 2011, a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, si existe en curso proceso judicial de restitución, así como si existen medidas de protección inscritas por la vía individual o colectiva a favor del propietario que no hayan sido levantadas, en virtud de lo previsto al efecto por la Ley 387 de 1997 y el Decreto número 2007 de 2001. En estos casos se entenderá que los propietarios carecen de la capacidad para enajenarlos voluntariamente. En los casos en que solo se encuentren solicitudes de restitución o inscripción en el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas procederá adelantar la expropiación y se pondrá a disposición del juez de conocimiento de estos procesos el valor de los predios en depósito judicial, para que una vez se inicie el proceso de restitución este ponga el correspondiente depósito a órdenes del juez de restitución. La inclusión del predio en los proyectos viales aprobados por el Gobierno Nacional se entenderá en los términos del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una imposibilidad jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas compensar a las víctimas con un predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos establecidos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios. Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensación se realizará con cargo a los recursos que se consignen en el depósito judicial efectuado por la entidad propietaria con cargo al proyecto, en virtud del proceso de expropiación. En caso de que esté en trámite el proceso de restitución, se iniciará el proceso de expropiación, pero se esperarán las resultas del proceso de restitución para determinar a quién se consigna el valor del predio. En caso de que proceda la restitución, el valor consignado se transferirá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que compense las víctimas cuyo bien es jurídicamente imposible de restituir, en los términos previstos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus normas reglamentarias. El saneamiento automático no desvirtuará las medidas de protección inscritas en el Registro Único de Tierras Despojadas con fines publicitarios a favor de los poseedores, sin embargo, la prueba se considerará constituida para los respectivos efectos en eventuales procesos de restitución que se adelanten en el futuro sobre el bien. Si el objeto de la expropiación fuere la adquisición parcial de un inmueble determinado, sujeto a los casos previstos en el presente parágrafo, en el Folio de Matrícula Inmobiliaria de la parte restante que no sea objeto de adquisición, deberán mantenerse las medidas de protección inscritas. Además, teniendo en cuenta que no quedan afectos a los proyectos, procederá la restitución, siempre que se den los elementos y requisitos exigidos en la Ley 1448 de 2011. Cumplido el procedimiento especial para la adquisición de predios vinculados a la restitución de tierras o con medidas de protección, procederá el saneamiento por motivos de utilidad pública. No obstante lo anterior, la entrega anticipada de los predios la podrá solicitar la entidad responsable del proyecto de infraestructura ante el juez de conocimiento del proceso de expropiación. En cualquier caso, el juez de expropiación o el juez comisionado, durante la diligencia de entrega, deberá informar que se ha hecho la consignación del valor del predio a órdenes del juzgado de restitución. PARÁGRAFO 3o. En todo caso ningún saneamiento automático implicará el levantamiento de servidumbres de utilidad pública frente a redes y activos, ni el desconocimiento de los derechos inmobiliarios que hayan sido previamente adquiridos para el establecimiento de la infraestructura de servicios públicos domiciliarios y actividades complementarias, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la industria del Petróleo. LEY 1450 DE 2011 (Junio 16) Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 (…) Artículo 245. Saneamientos por motivos de utilidad pública. La adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad pública e interés social consagrados en las leyes, gozará del saneamiento automático en favor de la entidad pública, respecto a su titulación y tradición, frente a aquellos posibles vicios en los títulos que aparezcan durante el proceso de adquisición o con posterioridad al mismo. Dichos vicios originan por ministerio de la ley meras acciones indemnizatorias que podrán dirigirse contra cualquiera de los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria diferentes a la entidad pública adquirente. III. LA DEMANDA Según lo expuesto por el actor, el artículo 21 (parcial) de la Ley 1682 de 2013 y por unidad normativa, el artículo 245 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, vulneran la Carta Política en sus artículos 90 (responsabilidad patrimonial del Estado y derecho de repetición), 58 (derecho a la propiedad privada) y 229 (acceso a la administración de justicia), en virtud de que las normas demandadas establecen una limitación indemnizatoria arbitraria a favor del Estado. En su demanda, el ciudadano Haydar Berrocal solicita se declare la inconstitucionalidad de los apartes acusados de los artículos impugnados, por su infracción a los mencionados preceptos constitucionales, exponiendo los siguientes argumentos: 3.1. En el primero de los cargos, el demandante alega la inconstitucionalidad de las expresiones “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenidas en el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 y en el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, por considerar que vulneran el artículo 90 de la Constitución, en cuanto desconocen la cláusula general de responsabilidad del Estado consagrada en esta disposición superior, toda vez que en virtud de los segmentos normativos acusados se genera una irresponsabilidad estatal que lleva a que el legislador ordinario termine desconociendo la voluntad del constituyente. De acuerdo con la demanda, las disposiciones parcialmente impugnadas desconocen el mandato y la garantía reparadora que emanan del artículo 90 de la Carta Política, como quiera que, por un lado, pretenden establecer la irresponsabilidad estatal frente a los daños antijurídicos que se pudieran causar a un tercero con derechos sobre el inmueble objeto de saneamiento y que resulten imputables a la entidad pública; y por el otro, privan al eventual afectado del derecho a acudir ante el juez contencioso, en procura de lograr la reparación de los daños que ha sufrido producto del cercenamiento de los derechos que poseía sobre el bien saneado por virtud de los preceptos normativos contenidos en los artículos 21 de la Ley 1682 de 2013 y 245 de la Ley 1450 de 2011. A juicio del demandante, las normas acusadas transgreden el citado artículo 90 Superior, en la medida en que establecen que se sanearán automáticamente incluso los vicios que “surjan con posterioridad al proceso de adquisición”, lo que se traduce en que es perfectamente factible, que el daño antijurídico sea solo imputable a la Administración, resaltando que es precisamente la entidad pública la que adelanta y dirige el proceso de enajenación del bien que pretende adquirir por razones de utilidad pública e interés social. En resumen, el accionante alega que: “(…) los cánones acusados transgreden la cláusula general de responsabilidad consagrada en el artículo 90 Superior, en tanto y en cuanto impiden que las acciones indemnizatorias se dirijan contra la entidad pública adquiriente, sin condicionar la obligación reparadora a que el daño no resulte imputable al Estado”.[1] (Negrilla utilizada en el texto original). 3.2. En cuanto al segundo cargo planteado, el ciudadano considera que las expresiones normativas demandadas vulneran el artículo 58 de la Constitución, toda vez que si bien reconoce que el derecho a la propiedad a la luz de la Carta Política no es absoluto, ya que tiene una función social que implica la posibilidad de que sea limitado por razones de interés general, observa que “(…) nada habilita al Estado para privar de tal derecho al ciudadano sin la respectiva indemnización por los daños que tal cercenamiento de derechos comporta”.[2] Sostiene, que en el caso de que un sujeto tenga un derecho real sobre el inmueble saneado (v.gr. aduce titulación de falsa tradición), dicho derecho quedará cercenado por virtud de la ley (efecto del saneamiento), quedándole solo al afectado un derecho personal limitado (acción indemnizatoria), habida cuenta que no podrá dirigir la mencionada acción contra la entidad adquiriente que detenta la titularidad del bien, en franca vulneración del derecho de propiedad consagrado en el art. 58 constitucional, en tanto y en cuanto, el derecho de propiedad que tenía esa persona sobre el bien, desapareció con ocasión del saneamiento automático, echándose de menos la expropiación con indemnización previa de que trata la Constitución o, lo que es peor, limitando y privando el derecho a la reparación del daño con la prohibición de dirigir la acción indemnizatoria contra la entidad adquiriente”.[3] En el mismo sentido, aclara el demandante el referido cargo en el escrito de corrección que dio respuesta al Auto mediante el cual se inadmitió la demanda, concluyendo que“(…) en virtud de la aplicación de la figura del saneamiento automático, el Estado puede terminar cercenando derechos reales que terceras personas tenían sobre el inmueble saneado, sin reconocerles a esas personas perjudicadas con tal desconocimiento la acción indemnizatoria necesaria para la reparación del daño; esto es, el Estado se hace de un derecho real (del tercero) sin compensación de ninguna naturaleza, lo que de verdad transgrede el art. 58 de la Constitución Política que garantiza el derecho de propiedad de todos los ciudadanos”.[4] (Negrilla utilizada en el texto original). 3.3. En el tercer cargo, el demandante alega la inconstitucionalidad de las expresiones “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenidas en el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 y el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, por vulneración del derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia contenido en el artículo 229 de la Carta. Según el actor, las disposiciones acusadas desconocen esta garantía constitucional, por cuanto imposibilitan o cercenan el derecho de acción que tendría una persona que pretenda demandar a la entidad pública adquiriente por el daño antijurídico que ésta le ha causado con ocasión del saneamiento automático del predio sobre el cual tenía un derecho que a la postre resulta desconocido.[5] Con base en la anterior consideración, el ciudadano sostiene en el escrito de corrección de la demanda, que las normas impugnadas contradicen el antes mencionado parámetro de control constitucional, toda vez que: “(…) no pueden prohibir ni impedir que las acciones indemnizatorias se dirijan contra la entidad pública adquiriente (no pueden prohibir ni impedir que se ejerza el derecho de acción), en tanto y en cuanto el ejercicio de ese elemental derecho es una garantía consagrada en el art. 229 constitucional, otra cosa muy diferente es que la entidad adquiriente sea la que deba responder por los daños ocasionados al tercero, empero, como se sabe, ese es precisamente el asunto que se resolverá en el juicio que se inicia con el ejercicio del elemental derecho de acción tantas veces referido”. (Negrilla utilizada en el texto original). IV. intervenciones 4.1. Universidad Externado de Colombia En escrito dirigido a esta Corporación, la Universidad Externado de Colombia intervino en el presente proceso para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. En primer lugar, en cuanto a la contradicción con el artículo 90 de la Constitución Política alegada en la demanda de inconstitucionalidad, afirma que las normas no limitan indebidamente la cláusula general de responsabilidad del Estado con respecto a entidades estatales adquirentes. Esto, ya que la figura del saneamiento automático pretende proteger los bienes adquiridos con el propósito de ser utilizados en proyectos de infraestructura de transporte, lo cual podría generar ciertos daños antijurídicos a los verdaderos propietarios derivados de los problemas de titulación no atribuibles a la entidad estatal en la medida en que no tiene ella que ver con la cadena de títulos que vulneró los derechos del propietario real. En este sentido, en los términos del artículo 90 de la Carta, sostiene que “no basta que una entidad estatal se vea relacionada con el daño antijurídico así sea de manera indirecta, para ello será necesario atribuirle ese daño, elemento que no se satisface en el saneamiento automático (…). En esa medida, no se ve que exista ninguna limitación real sobre el punto, sino solamente una protección jurídica y ajustada a la Constitución.”[6] Adicionalmente, argumenta que la intención de la norma es retornar al régimen de derecho privado, específicamente a la aplicación de la teoría de la buena fe exenta de culpa para proteger los proyectos de infraestructura debido a su importancia. De esta manera, bajo este concepto no se podría hablar de una vulneración al derecho de propiedad sino de la protección de los derechos de un tercero de buena fe. Además, nuevamente se reitera que los que violentarían este derecho son los involucrados en los vicios de titulación y tradición más no el tercero de buena fe, como lo es, la entidad estatal. Por último, en lo que respecta a la violación del artículo 229 superior, considera que la demanda adolece de ineptitud en este punto y no se pronuncia sobre la materia. 4.2. Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario La Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario intervino en el trámite de esta acción para solicitar se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Aduce que el demandante interpretó erróneamente la normatividad acusada extralimitando su alcance y pretendiendo resarcimiento por cualquier menoscabo, cuando aquél únicamente procede ante daños antijurídicos imputables a la entidad del Estado. Sostiene que el régimen de responsabilidad a que aluden las normas demandadas se acopla al establecido por el artículo 90 de la Constitución Política, puesto que refiriéndose a la antijuridicidad, el perjuicio no es tal que se pueda considerar como “un daño que los administrados no estén en la obligación de soportar. Ello en razón a que la propiedad no es un derecho absoluto sino susceptible de limitación puesto que encarna una función social que implica obligaciones; obligaciones cuya exigibilidad aumenta tratándose de motivos de utilidad pública (…) y que implican a los administrados soportar ciertas cargas en pro del bien común.” [7] Por otro lado, debido al principio de buena fe y a la presunción de legalidad que cobijan a la entidad estatal adquirente, corresponde a los administrados cumplir con la carga probatoria para desvirtuar la actuación e imputar el daño; carga que no logró cumplir el demandante en los eventos de responsabilidad por enajenación voluntaria ni en el de responsabilidad por expropiación, es decir, que no se concretó de manera alguna, la distinción existente entre los supuestos regulados en los artículos 58 y 90 de la Constitución Política. Por último, concluye que el espíritu de la norma es crear herramientas para acelerar el desarrollo de la infraestructura de transporte en beneficio del interés general. En vista de esto, sostiene que no se podría afirmarse que las normas acusadas crean desprotección a la propiedad ni constituyen un régimen de irresponsabilidad estatal. 4.3. Universidad de La Sabana La Universidad de La Sabana realizó una intervención en el presente proceso solicitando se declare la inconstitucionalidad de la expresión contenida en las normas demandadas. Lo anterior, ya que afirma que “el debate jurídico, como lo expresa el accionante no recae sobre el saneamiento automático en la titulación sino en excluir a la entidad pública que adquiere los inmuebles, de la obligación de indemnizar, en el evento que se cause daño antijurídico, que puede generarse como consecuencia de su acción u omisión durante el proceso de adquisición o con posterioridad al mismo”.[8] Bajo este presupuesto, sostiene que el precedente constitucional determina claramente la responsabilidad que tiene el Estado de indemnizar siempre que exista un daño antijurídico imputable a una conducta suya. En este sentido, argumenta que en los casos concretos se vulneraría el derecho de los administrados si se aplican las normas acusadas, por cuanto éstas establecen una modificación a la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado creando un eximente por medio de una ley ordinaria. Lo anterior, al liberar de responsabilidad a las entidades del Estado cuando vulneren derechos de los administrados y causen daños antijurídicos imputables en el contexto de la adquisición de inmuebles por motivos de utilidad pública o interés social. Teniendo en mente lo anterior, concluye afirmando que de mantener la norma impugnada en el ordenamiento, se tendría que alegar la excepción de inconstitucionalidad cada vez que se pretenda aplicar el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013. 4.4. Departamento Nacional de Planeación Mediante apoderado, el Departamento Nacional de Planeación solicitó a esta Corporación se inhiba frente a la acusación de fondo por ausencia concreta de cargos y subsidiariamente que declare la exequibilidad de las normas acusadas. En este sentido, sostiene que el demandante planteó consideraciones de carácter subjetivo sin concretarlas en violación alguna del articulado constitucional, de manera que la demanda no se puede debatir en el marco constitucional al no cumplir con los requisitos de especificidad, suficiencia y claridad. Por otro lado, refiriéndose al fondo del asunto, afirma que las normas no pueden ser consideradas inconstitucionales ya que si bien se refieren a situaciones de hecho donde se genera un detrimento patrimonial y un perjuicio, este no es causado por la entidad pública por lo cual no se trata de un caso de irresponsabilidad estatal. En este sentido, argumenta que “al haberse enriquecido sin justa causa el titular del predio vendido a la entidad pública, por haberse aprovechado de una tradición viciosa, es contra éste que debe dirigirse cualquier acción que pretende impetrar quien quisiera acreditar la condición de propietario afectado.”[9] Finalmente, se concluye que esta limitación es en realidad una protección a la entidad adquirente en el proceso de tradición en casos de utilidad pública, que no comporta un desconocimiento del derecho a acceder a la administración de justicia. 4.5. Ministerio de Minas y Energía El Ministerio de Minas y Energía, por medio de apoderado, intervino en el proceso solicitando la Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto, para que se declare la constitucionalidad de las normas objeto de estudio. En primera medida, entendiendo que el transporte es un servicio público en interés de la comunidad, considera que las normas acusadas desarrollan la función social de la propiedad consagrada en el artículo 58 Superior. En cuanto a los otros cargos, manifiesta que la expropiación ha sido definida por la Corte Constitucional como un caso de daño legítimo que es resarcido por el Estado, tratándose de una carga que deben soportar los administrados. Bajo este contexto, el saneamiento automático permite que “el Estado adquiera el pleno dominio de la propiedad del inmueble quedando resueltas a su favor todas las disputas o litigios relativos a la propiedad sin perjuicio de los conflictos que puedan existir entre terceros sobre el inmueble, los cuales se resolverán a través de diferentes formas de resolución de conflictos.”[10] Por consiguiente, esta normatividad garantiza la protección del interés general sin negar el acceso a la justicia ni truncar el debido proceso. 4.6. Ministerio de Transporte A través de apoderado el Ministerio de Transporte intervino en el presente proceso para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. De esta manera, se expresa que en el contexto de las normas objeto de la demanda, se hace referencia a la adquisición por enajenación voluntaria y por consiguiente existe un interés general representado en la necesidad de construir una infraestructura de transporte que es protegido a través de herramientas como el saneamiento automático. En este sentido, no se creó una cláusula de irresponsabilidad debido a que “existe todo un procedimiento reglamentario que permite a los titulares de derechos sobre bienes afectos a los proyectos de infraestructura en transporte, efectuar negociaciones y reclamaciones frente a la entidad pública adquirente y por otra parte, (…) las reclamaciones por vicios del inmueble no pueden ser efectuadas a este nuevo adquirente y propietario, tiene todo el sentido en el evento en que los vicios del inmueble, no son imputables a la entidad pública.”[11] Así, considera que en ningún momento se establece una exclusión de responsabilidad sino que se encauza la obligación de responder por los daños generados a aquellos que efectivamente los produjeron, bajo el entendido que la figura demandada se refiere a vicios que existían sobre los inmuebles antes de la adquisición por la entidad estatal. Aunque se admite que la redacción de la norma podría dar pie a una interpretación errónea, esto es que se exime la responsabilidad incluso de los vicios que surjan con posterioridad al proceso de adquisición, la realidad de conformidad con los antecedentes es que se habla del surgimiento de vicios desconocidos al momento de la adquisición y que se conocen cuando ya la entidad es propietaria del inmueble. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La Procuraduría General de la Nación, presentó escrito ante esta Corporación para solicitar la exequibilidad de las normas acusadas. Lo anterior, por cuanto al tratarse de bienes inmuebles expropiados, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, no existe un daño antijurídico imputable a la entidad estatal, presupuesto necesario para configurarse responsabilidad del Estado. Esto, ya que no se puede considerar como un daño que los administrados no están en la obligación de soportar bajo el presupuesto del artículo 58 de la Constitución Colombiana. Se ha establecido en numerosas ocasiones que el derecho a la propiedad no es absoluto sino que tiene una función social que implica posibles intervenciones estatales para el interés general como el mejoramiento económico de sectores marginados y la solución de conflictos que afectan a la sociedad. De esta manera, el daño resultado de la expropiación debe ser soportado por el administrado sin esto significar que no es resarcido al tener derecho a una indemnización previa que comprende el valor del bien y de los perjuicios ocasionados a raíz de la transferencia de propiedad al Estado. Además, una interpretación sistemática de la normatividad aplicable permite concluir que los derechos a la indemnización que puedan tener terceros poseedores, en específico las acciones para su ejercicio, pueden ser dirigidas tanto a los titulares inscritos en el folio de matrícula como a las entidades adquirentes. Adiciona que “no es cierto que con la figura del saneamiento automático por expropiación, como lo afirma el accionante, se pretenda eximir de la responsabilidad (…) Es más los terceros que aparezcan luego de terminado el proceso podrán no solamente iniciar acciones indemnizatorias contra los poseedores indemnizados, sino que también podrán solicitar a la entidad adquirente el reconocimiento de lo que les corresponda”.[12] Por consiguiente, alega la vista fiscal que, no se puede predicar que existe vulneración alguna al acceso a la justicia toda vez que se pueden interponer acciones y recursos para que terceros puedan acceder a una indemnización si les asiste el derecho, como lo establece el artículo 4 del Decreto 737 de 2014. Lo anterior encuentra sustento normativo en los recursos judiciales dispuestos en el artículo 28 de la Ley 1682 de 2013 y el numeral 11 del artículo 399 del Código General del Proceso, que permite iniciar incidente para reclamar indemnización, para procesos judiciales, así como administrativos establecidos en el artículo 71 de la Ley 338 de 1997 que faculta la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta. 2. Planteamiento del caso y aptitud de la demanda 2.1. Planteamiento del caso La demanda solicita que la Corte Constitucional declare la inconstitucional de las expresiones “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenidas en el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 y el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, los cuales establecen a favor de entidades públicas la figura del saneamiento automático de aquellos bienes inmuebles qué, por razones de utilidad pública, han sido adquiridos por tales entidades; medida que como está dispuesta en las normas impugnadas, considera el accionante vulnera la Carta Política en sus artículos 90 (responsabilidad patrimonial del Estado y derecho de repetición), 58 (derecho a la propiedad privada), y 229 (acceso a la administración de justicia), al establecer una limitación indemnizatoria arbitraria a favor del Estado. En su primer cargo, el actor sostiene que las disposiciones demandadas, desconocen la cláusula general de responsabilidad del Estado contenida en el artículo 90 de la Constitución, toda vez que se impide que la entidad pública responda en el eventual caso en que le sean atribuibles conductas irregulares o arbitrarias en el proceso de adquisición o incluso con posterioridad a él, que le causen un daño antijurídico a un tercero que tenga derechos sobre el inmueble objeto de saneamiento. En la misma línea, se alega en la demanda que las normas parcialmente acusadas no permiten que quien considere que sus derechos han sido vulnerados por la actuación de la entidad pública, puedan si quiera iniciar una acción indemnizatoria ante el juez contencioso administrativo en contra del Estado, que estudie si realmente es la entidad la responsable del perjuicio causado y establezca en caso afirmativo la correspondiente reparación, debido a que -estima el accionante- las normas cuestionadas prohíben el ejercicio de esa acción contra la entidad adquirente, tornándola exclusivamente procedente en contra de los titulares inscritos. Con respecto al segundo cargo, en el texto de la acción de inconstitucionalidad se alega la vulneración del derecho a la propiedad privada contenido en el artículo 58 Superior, debido a que el accionante considera que el saneamiento automático a favor de entidades públicas, de cualquier vicio relativo a la titulación y tradición de bienes inmuebles adquiridos por estas por motivos de utilidad pública e interés social, podría cercenar los derechos de terceras personas sobre el inmueble adquirido sin otorgarle ninguna compensación, desconociendo con ello la obligación de indemnización previa dispuesta en la citada norma Superior. Entiende el accionante que la pérdida de un derecho de quien se considera justo titular del mismo a causa de la adquisición por parte de una entidad del inmueble presuntamente de su propiedad, implica a la luz de la figura del saneamiento automático una limitación a la posibilidad de solicitar la reparación del daño causado por el desconocimiento del antes mencionado derecho, como consecuencia de la prohibición de dirigir la acción indemnizatoria contra la entidad adquirente. Finalmente, como argumentos que justifican su tercer cargo de inconstitucionalidad, la demanda plantea la contradicción de las normas impugnadas al derecho de acceso a la administración de justicia contenido en el artículo 229 de la Carta Política, toda vez que entiende que una prohibición que evite que las acciones indemnizatorias se dirijan contra la entidad adquiriente contradice dicho parámetro de control constitucional, pues ni siquiera permite entrar a resolver si efectivamente el Estado es responsable o no de un daño antijurídico, ya que de plano cierra cualquier posibilidad de reclamación. 2.2. Aptitud de la demanda El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 consigna los requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de los cuales es el registrado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad[13], deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el líbelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional. La Corte ha sistematizado las exigencias materiales que debe cumplir la demanda y ha señalado que, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[14]. Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia). La demanda de la referencia cumple con los requisitos establecidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, como se demuestra a continuación: a) Los cargos son ciertos, pues efectivamente la expresión “(…) diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 y el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, impide, como consecuencia del saneamiento automático, la presentación de acciones indemnizatorias por vicios relativos a la titulación y tradición de inmuebles adquiridos por razones de interés social y utilidad, en contra del entidades públicas. b) Son claros, ya que el accionante explica de manera detallada los argumentos por los cuales considera que la expresión contenida en las normas impugnadas, genera una vulneración a la cláusula general de responsabilidad del Estado (artículo 90 de la Constitución), al derecho a la propiedad privada (artículo 58) y al acceso a la administración de justicia (artículo 229). c) Son pertinentes, pues el problema jurídico planteado sobre la imposibilidad de presentar acciones indemnizatorias en contra de una entidad que haya adquirido un inmuebles por razones de interés social o utilidad pública, tiene clara relevancia constitucional, y estrecha relación con lo dispuesto en el derecho a la propiedad consignado en el artículo 58 de la Carta Política. d) Son suficientes, ya que la demanda señala ampliamente las razones por las cuales el accionante considera que la expresión “(…) diferentes a la entidad pública adquirente” contenida en las normas impugnadas, genera una contradicción a lo consagrado en los artículos 90, 58 y 229 de la Constitución. e) Son específicos, pues se formula un cargo concreto relacionado con las disposiciones que se acusan. 2.3. Vigencia La Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "todos por un nuevo país", que entró en vigor el día 9 de junio de la presente anualidad, en su artículo 267 dispuso derogatorias expresas de varias disposiciones, entre las cuales no se encuentra el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011 objeto de la demanda. Adicionalmente, el nuevo plan de desarrollo estableció que con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo contenidos en la Ley 1450 de 2011 que no hubiesen sido objeto de derogatoria expresa, estos continuarán vigentes hasta tanto no sean derogados o modificados por una norma posterior. De acuerdo con lo anterior, el aparte del artículo 245 de la Ley 1450 de 2011 sigue vigente y, por tanto, es objeto de control por parte de esta Corporación. 2.4. Integración de la Unidad Normativa Según lo previsto en el inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte puede integrar la unidad normativa[15], con el objeto de buscar evitar, que proferido un pronunciamiento parcial, se genere incertidumbre acerca del contenido armónico e integrado de la disposición legal objeto de análisis.[16] La jurisprudencia ha señalado que la integración de la unidad normativa procede en los siguientes eventos: “(i) cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, con el propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo; (iii) cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”.[17] La aplicación de esta figura es excepcional por cuanto implica un control oficioso del ordenamiento jurídico, en la medida que el juicio de validez recae sobre disposiciones que no fueron expresamente demandadas. Así mismo, restringe el carácter participativo de las acciones de inconstitucionalidad, en cuanto los intervinientes en el proceso no tienen la oportunidad de pronunciarse sobre los preceptos con los que se conformó la unidad y no fueron demandados. Por tal razón, la interpretación de las causales anteriores debe ser restrictiva.[18] Sin embargo, la Sala Plena considera que en este caso se configura la segunda causal para la aplicación de la integración de la unidad normativa, ya que la expresión “diferentes a la entidad pública adquirente”, se encuentra reproducida en el artículo 156 de la Ley 1753 de 2015 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, promulgada el 9 de junio de 2015, norma que además, posee el mismo contenido deóntico que las dos disposiciones demandadas en el caso sub examine, como se expone a continuación: “Artículo 156. Saneamiento por motivos de utilidad pública. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 245° de la Ley 1450 de 2011, la adquisición de inmuebles realizada por entidades públicas con ocasión de la ejecución de proyectos de utilidad pública e interés social en lo que atañe al Fondo Adaptación, gozará en favor de la entidad que los adquiere del saneamiento automático respecto de cualquier vicio de forma o de fondo, medidas cautelares, gravámenes que afecten la libre disposición del derecho de propiedad y, en general, de cualquier vicio relativo a su titulación y tradición, incluso los que surjan con posterioridad al proceso de adquisición, sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente. El saneamiento automático será invocado por la entidad adquirente en el título de tradición del dominio y será objeto de registro en el folio de matrícula correspondiente. (…)”. Por lo anterior la Corte Constitucional estudiará la constitucionalidad de la expresión “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en el artículo 156 de la Ley 1753 de 2015, con el fin de garantizar los efectos jurídicos de esta Sentencia, teniendo en cuenta que entre la mencionada disposición y las dos demandadas, existe una identidad exegética, un mismo contenido material y una conexidad temática que así lo justifican. 3. Problema jurídico y alcance de los cargos Las normas demandadas plantean la aplicación del saneamiento automático de los bienes inmuebles adquiridos por motivos de utilidad pública e interés social, por parte de entidades del Estado. Bajo dicha figura, los vicios relacionados con su titulación y tradición, incluso los que surjan con posterioridad a la adquisición, serán saneados, “sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente”, según lo preceptúa la parte final del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013, consignado de idéntica forma en el artículo 156 de la Ley 1753 de 2015, con el que la Corte decidió hacer integración de la Unidad Normativa, y formalmente diferente aunque con el mismo sentido material, por el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, también impugnado alegando unidad de materia, de acuerdo con el cual “[d]ichos vicios originan por ministerio de la ley meras acciones indemnizatorias que podrán dirigirse contra cualquiera de los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria diferentes a la entidad pública adquirente”. El accionante, alega que las disposiciones impugnadas vulneran la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado contenida en el artículo 90 Superior, el derecho a la propiedad privada consignado en el artículo 58 de la Carta y el artículo 229 de la Constitución que establece el derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que –según él- instituyen una limitación arbitraria a la acción indemnizatoria, favoreciendo a entidades del Estado que puedan llegar a ser responsables de cometer un error en el proceso de adquisición de inmuebles por razones de utilidad pública o interés social, que tenga la identidad suficiente para viciar la titulación o tradición del bien adquirido en perjuicio de terceros, quienes de acuerdo con la norma, se encuentran imposibilitados de actuar en contra de la entidad pública adquirente. Así, corresponderá a la Corte Constitucional establecer si la expresión “(…) diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21 de la Ley 1682 de 2013; 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la Ley 1753 de 2015, vulnera los parámetros constitucionales de control desarrollados en los artículos 58, 90 y 229 de la Carta Política. Lo anterior, en virtud que el segmento normativo demandado establece a favor del Estado el saneamiento automático de cualquier vicio relativo a la titulación y tradición de inmuebles adquiridos por motivos de utilidad pública o interés social, prohibiendo la posibilidad de que acciones indemnizatorias se dirijan contra la entidad adquirente, sin perjuicio de que sí las puedan interponer por cualquier causa en contra de otros titulares inscritos en el folio de matrícula. 4. La Responsabilidad Patrimonial del Estado como parámetro de control constitucional Como ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional colombiano[19], la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado fue, hasta la Carta Política del 91, un desarrollo primordialmente jurisprudencial, que surgió como reacción a la concepción imperante en nuestro país hasta finales del Siglo XIX que consideraba que el Estado, en su calidad de persona jurídica, no podía ser declarado responsable en virtud de la aplicación del principio de soberanía. Para ilustrar el mencionado sentido de irresponsabilidad –jurisdiccional- del Estado, prevalente en la época, resulta muy apropiada la referencia hecha en la Sentencia C-832 de 2001 de la frase del Profesor y Consejero de Estado Francés Edouard Laferrière, publicada en su tratado de 1887 sobre jurisdicción administrativa y recursos contenciosos: “Le propre de la souveraineté est de s’imposer à tous sans qu’on puisse réclamer d’elle aucune compensation” –lo propio de la soberanía es que se nos imponga a todos sin que podamos reclamar de ella alguna compensación-. Idea que, a pesar de ser incluida en el trabajo académico, posterior en el tiempo, del Profesor Laferrière, venía siendo cuestionada por el derecho administrativo francés, desde la sentencia que dio origen a l’arrêt Blanco en 1873 y que estableció la institución de la responsabilidad de los poderes públicos. En Colombia, como ha sido expuesto en providencias anteriores de esta Corporación[20], los principales desarrollos en materia de responsabilidad patrimonial del Estado se llevaron a cabo inicialmente por la Corte Suprema de Justicia y posteriormente por el Consejo de Estado, utilizando como fuentes el modelo de responsabilidad planteado para las relaciones privadas en el Código de Civil y los principios propios del Estado de Derecho. Así, por primera vez en una decisión del 22 de octubre de 1896, la Corte Suprema consideró que: “a pesar de que las entidades estatales sean personas jurídicas y, por tanto, irresponsables penalmente por los daños que ocasionaran a los ciudadanos, sí se encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios públicos”.[21] Posteriormente, alcanzó cierto valor normativo sólo a partir de la expedición de la Ley 167 de 1941, en la que se le otorgó competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones reparatorias por daños antijurídicos atribuibles a las entidades públicas[22]. El ejercicio de esa función, se estructuró sobre la base de un sistema de responsabilidad objetiva y directa, fundada en el principio general nemine laedere, el cual le imponía a toda persona natural o jurídica, pública o privada, el deber de responder por los perjuicios que se generen a otro; en el caso particular del Estado, surgido como consecuencia de la denominada falla en el servicio.[23] Fue hasta la expedición de la Constitución de 1991, que la Responsabilidad Patrimonial del Estado adquirió el carácter de valor constitucional incorporando en el texto de la Carta Política el artículo 90 que recogía los desarrollos realizados en la jurisprudencia de la Corte Suprema y del Consejo de Estado, en el marco de un contexto normativo que hasta ese momento, no tenía un régimen propio que estableciera la responsabilidad de la administración pública. El mencionado principio constitucional que servirá en el caso sub examine como parámetro de control del ordenamiento jurídico, dispone que: “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. || En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. Del contenido del artículo 90, la Corte ha extraído dos premisa...