Sentencia C-399 de 2024

C-399-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-399/24 PROCESO VERBAL ESPECIAL PARA EL OTORGAMIENTO DE TÍTULOS DE PROPIEDAD-Inconstitucional nulidad de pleno derecho y remisión automática por vencimiento de términos para decidir La remisión automática y la nulidad de “pleno derecho” son disposiciones que persiguen un fin importante de celeridad, lo cual cobra especial sentido ante los desafíos y rezagos históricos que enfrente la claridad de la propiedad en nuestro país; pero, las medidas contempladas por el legislador no resultan efectivamente conducentes para este objetivo y más bien se tornan contraproducentes al generar que las actuaciones luego del vencimiento de términos se pierdan bajo los efectos no saneables de la nulidad y deban repetirse aquellas que ya habían sido surtidas de manera adecuada. PROCESO VERBAL ESPECIAL PARA EL OTORGAMIENTO DE TÍTULOS DE PROPIEDAD-Nulidad por vencimiento de términos para decidir debe ser alegada y es saneable PROCESO VERBAL ESPECIAL PARA EL OTORGAMIENTO DE TÍTULOS DE PROPIEDAD-Pérdida de competencia del juez previa solicitud de parte JUEZ-Criterios de la evaluación de la gestión judicial COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Garantía LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER FORMAS Y TERMINOS PROCESALES-Jurisprudencia constitucional LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER FORMAS Y TERMINOS PROCESALES-Límites (...) el Congreso de la República encuentra un límite en los mandatos constitucionales. La Corte ha indicado que decisiones como la fijación de términos deben entenderse desde su instrumentalidad (no son un fin en sí mismo) y, por tanto, respetar la lógica e integridad del proceso al cual pertenecen y sus respectivas etapas, así como los derechos fundamentales de las partes y terceros que puedan verse involucradas en el proceso. DEBIDO PROCESO PUBLICO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS-Cumplimiento de términos procesales DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS-Reiteración de jurisprudencia DERECHO A UN PLAZO RAZONABLE-Hace parte del debido proceso (...) el plazo razonable responde a la finalidad del Estado social de derecho de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia y comprende el derecho que tiene toda persona a que un proceso sea atendido y resuelto oportunamente, así como la prohibición general de someter éste a dilaciones injustificadas. En efecto, el derecho de toda persona a recibir una decisión judicial oportuna, a su vez, impone al juez el deber de cumplir con los plazos fijados por el régimen procesal aplicable, so pena de ser objeto de sanciones disciplinarias. En ese sentido, el artículo 228 de la Carta Política, al regular la estructura y función de la rama Judicial, consagra que “[l]os términos se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado” MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA-Circunstancias en que se presenta/MORA JUDICIAL JUSTIFICADA-Circunstancias en que se encuentra justificado el incumplimiento de los términos JUEZ-Observancia de términos procesales JUEZ-Finalidad de la evaluación de la gestión judicial La evaluación periódica de los funcionarios judiciales es una medida que garantiza el adecuado gobierno judicial y el cumplimiento de los principios de eficacia y eficiencia del sistema. Esta tiene como finalidad preservar el valor social y público que tiene la administración de justicia y comprende el ingreso y la permanencia del servidor judicial, quien deberá procurar por garantizar los principios y valores que rigen su quehacer. JUEZ-Características de la evaluación de la gestión judicial (...) se caracteriza por ser objetiva, imparcial y fundada en el principio de equidad, lo que implica que deberá tener en cuenta las actuaciones positivas y negativas, así como referirse a hechos concretos y a las condiciones demostradas por el servidor judicial en el lapso que abarca la evaluación. Asimismo, la evaluación deberá encaminarse para detectar las deficiencias que afectan los procesos, introducir oportunamente correctivos, formular planes y programas de capacitación, conceder estímulos a los servidores judiciales, entre otros. PROPIEDAD RURAL-Desigualdad, concentración e informalidad en la tenencia de la tierra PROCESO VERBAL ESPECIAL PARA EL OTORGAMIENTO DE TÍTULOS DE PROPIEDAD-Importancia JUICIO INTERMEDIO DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-399 DE 2024 Referencia: expediente D-15687. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 23, incisos 5 (parcial) y 7 de la Ley 1561 de 2012. Demandante: Camilo Andrés Hernández Scaldaferro. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera. Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA Síntesis de la decisión La Corte Constitucional estudió la demanda formulada contra los incisos 5 (parcial) y 7 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012, que establecen que, en caso de que el proceso verbal especial de otorgamiento de títulos de propiedad (formalización o saneamiento) exceda el plazo previsto, se entenderá que toda actuación posterior será nula de pleno derecho (inciso 5), lo que, a su vez, generará una calificación negativa sobre el juez responsable (inciso 7). La demanda se apoyó en la Sentencia C-443 de 2019 y sostuvo que estos apartados desconocían los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Antes de estudiar el fondo del asunto, la Corte descartó la existencia de la cosa juzgada respecto de la Sentencia C-443 de 2019 e integró la expresión “de pleno derecho” con la totalidad del inciso 5 y con el inciso 2 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012, pues de estos incisos se desprende una norma completa, según la cual el vencimiento de términos conlleva la pérdida automática de competencia y a la nulidad de pleno derecho de las actuaciones realizadas por el juez que la ha perdido. Lo que exige un pronunciamiento integral. La Sala Plena formuló seguidamente dos problemas jurídicos: (i) ¿Los incisos 2 y 5 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012 vulneran los derechos al debido proceso (art. 29, C.P.) y de acceso a la administración de justicia (art. 228, C.P.) de las partes, al disponer que al vencimiento del término previsto para que el juez civil municipal adopte una decisión sin que lo haya hecho, el proceso deberá ser remitido automáticamente al siguiente juez en turno, quien declarará la nulidad de pleno derecho de todas las actuaciones realizadas con posterioridad al vencimiento del plazo? (ii) ¿El inciso 7 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012 vulnera el derecho al debido proceso de los jueces responsables del proceso de formalización de títulos (art. 29, C.P.), al imponerles una calificación negativa y obligatoria por no adoptar una decisión dentro del tiempo previsto en la ley? La Corte reiteró su jurisprudencia sobre los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, y recordó que el campesinado, uno de los principales destinatarios de la Ley 1561 de 2012, es un sujeto de especial protección, reconocido por el artículo 64 de la Constitución, que requiere de medidas especiales de protección, entre ellas, procedimentales. De ahí que, en concreto, el proceso verbal especial debe atender las condiciones de vulnerabilidad del campesinado y comprender los distintos usos de la tierra. Posteriormente, la Sala sometió las disposiciones demandadas a un juicio intermedio de proporcionalidad. Concluyó que los incisos perseguían un fin importante, a saber, el acceso progresivo a la tierra mediante un proceso célere; pero no cumplían el requisito de efectiva conducencia. Respecto a la remisión automática y a la declaratoria de nulidad de pleno derecho, la Corte determinó que éstas no logran un proceso ágil, sino todo lo contrario, abren la posibilidad de que el trámite se vea sometido a un reinició constante y a una eventual dilación por el cambio del juez. En cuanto a la calificación negativa del juez, la Sala Plena concluyó que la medida desatendía la carga laboral de los jueces y el contexto de congestión, así como la realidad litigiosa en materia de tierras, e imponía una carga que no contribuye al acceso progresivo a la tierra mediante un proceso célere. Por lo anterior, la Sala fijó una solución que, sin desconocer la eficiencia que demanda la administración de justicia, no termine por sacrificar los derechos de acceso a la justicia y al debido proceso de las partes, así como el derecho al debido proceso de los funcionarios judiciales. Por ello, la Corte retiró del ordenamiento las expresiones “de pleno derecho” (inciso 5) y “negativo y” (inciso 7), e introdujo unos condicionamientos a los incisos revisados, así: (i) condicionar el inciso 2, en el entendido de que la pérdida de competencia opera solo previa solicitud de parte y sin perjuicio del deber del juez de informar al Consejo Superior de la Judicatura al día siguiente del término para fallar sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho término sin que se haya proferido sentencia; (ii) condicionar el inciso 5, en el entendido de que la nulidad debe ser alegada antes de proferirse la sentencia y que es saneable en los términos previstos en el artículo 132 y siguientes de la Ley 1564 de 2012; y (iii) condicionar el inciso 7, en el entendido de que el vencimiento de términos no es criterio único de evaluación y deberá considerarse con los demás factores relevantes. I. ANTECEDENTES §1. En ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Camilo Andrés Hernández Scaldaferro presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 23 (parcial) de la Ley 1561 de 2012, “por la cual se establece un proceso verbal especial para otorgar títulos de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, sanear la falsa tradición y se dictan otras disposiciones”. §2. Inicialmente, la demanda fue inadmitida el 1º de marzo de 2024[1]. Posteriormente, el ciudadano presentó escrito de subsanación y la magistrada sustanciadora la admitió mediante Auto del 1º de abril de 2024[2]. En dicho auto se dispuso, además, (i) correr traslado a la Procuraduría General de la Nación, (ii) fijar en lista la disposición acusada por el término de 10 días, (iii) comunicar de la apertura del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso, así como a los ministerios de Justicia y del Derecho, y de Agricultura y Desarrollo Rural, y (iv) invitar a instituciones y organizaciones sociales[3]. §3. En cumplimiento del auto admisorio, la secretaría general de la Corte Constitucional fijó en lista el proceso en la página web de la Corporación a partir de las 8:00 am del 11 de abril de 2024 y por el término de diez días. §4. El 22 de mayo de 2024, la procuradora general de la Nación allegó su concepto y la secretaría general de la Corte remitió el expediente digital al despacho de la magistrada sustanciadora e informó sobre los términos. §5. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte procede a resolver la demanda. II. NORMA DEMANDADA §6. A continuación, se transcribe la disposición demandada y se destacan los apartados objeto de censura: “LEY 1561 DE 2012 (julio 11) Diario Oficial No. 48.488 de 11 de julio de 2012 Por la cual se establece un proceso verbal especial para otorgar títulos de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, sanear la falsa tradición y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: (…) Artículo 23. Duración del proceso. Salvo interrupción o suspensión del proceso por causa legal, no podrá transcurrir un lapso superior a seis (6) meses para dictar sentencia de primera instancia, contado a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda a la parte demandada. Del mismo modo, el plazo para resolver la segunda instancia, no podrá ser superior a tres (3) meses, contados a partir del recibo del expediente en la Secretaría del Juzgado. Vencido el respectivo término previsto en el inciso anterior sin haberse dictado la providencia correspondiente, el funcionario perderá automáticamente competencia para conocer del proceso, por lo cual, al día siguiente, deberá informarlo a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, o a la entidad que lo reemplace y remitir el expediente al juez que le sigue en turno, quien asumirá competencia y proferirá la providencia dentro del término máximo de tres (3) meses. La remisión del expediente se hará directamente, sin necesidad de reparto ni participación de las oficinas de apoyo judicial. El juez que recibe el proceso deberá informar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sobre la recepción del expediente y la emisión de la sentencia. Cuando en el lugar no haya otro juez de la misma categoría y especialidad, el proceso pasará al juez que designe la Sala de Gobierno del Tribunal Superior respectivo. Excepcionalmente el juez podrá prorrogar por una sola vez el término para resolver la instancia respectiva, hasta por tres (3) meses más, con explicación de la necesidad de hacerlo, mediante auto que no admite recurso. Será nula de pleno derecho la actuación posterior que realice el juez que haya perdido competencia para emitir la respectiva providencia. Para la observancia de los términos señalados en el presente artículo, el juez ejercerá los poderes de ordenación e instrucción, disciplinarios y correccionales establecidos en la ley. El vencimiento de los términos a que se refiere este artículo, deberá ser tenido en cuenta como criterio negativo y obligatorio en la calificación de desempeño de los distintos funcionarios judiciales”. III. LA DEMANDA[4] §7. El demandante formula dos cargos de inconstitucionalidad. El primero de ellos sostiene que los apartes acusados de los incisos 5 y 7 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012 desconocen el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Para sustentar esta tesis, explica que, de acuerdo con la norma, cualquier actuación que se efectúe una vez vencido el plazo previsto perderá validez, sin que pueda rescatarse trámite alguno, lo que implicaría repetir todo aquello que se haya realizado después de ese momento. §8. Para el demandante, esta norma debe estudiarse conforme con la Sentencia C-443 de 2019[5], que analizó disposiciones similares, contenidas en el artículo 121 de la Ley 1564 de 2012. Según explica, en aquella ocasión la Corte concluyó que la expresión “de pleno derecho” vulneraba el artículo 29 superior en tanto que: (i) no solo no contribuye eficazmente a la materialización de la administración de justicia, sino que constituye un obstáculo para la consecución de este objetivo; y (ii) comporta una disminución de las garantías asociadas al debido proceso y a la justicia material, al compelir a los jueces a resolver trámites dentro de los plazos legales, incluso si ello implica cercenar los derechos de las partes o afectar el desenvolvimiento natural de estos plazos. Además, ordena el traslado de las controversias a operadores judiciales que carecen de las condiciones y los elementos de juicio para adoptar una decisión[6]. §9. El accionante agrega que la expresión “de pleno derecho” no se compagina con las circunstancias que determinan la garantía del derecho a un plazo razonable sin dilación injustificada. El efecto previsto en el artículo 23 conlleva, más bien, a que los trámites surtidos deban repetirse para llegar a una decisión de fondo, lo que afecta la solución oportuna. §10. En lo que respecta al inciso 7º de la norma acusada, que contempla el vencimiento de términos como criterio negativo de evaluación, el promotor de la demanda señala que este mandato trasgrede el artículo 29 superior, ya que no atiende a las distintas causas que pueden explicar el vencimiento de términos, incluso aquellas ajenas a la voluntad del funcionario judicial. El accionante sostiene que esta consecuencia representa una modalidad velada de responsabilidad objetiva que genera una disfuncionalidad en los procesos judiciales. Además, las evaluaciones negativas por el solo vencimiento de términos no tienen en cuenta factores como la carga de trabajo, la complejidad de los asuntos y el obrar de las partes[7]. §11. El segundo cargo indica que las disposiciones demandadas desconocen el derecho de acceso a la justicia, previsto en el artículo 228 de la Constitución. Si bien el legislador goza de un margen de configuración para establecer los términos procesales, la expresión “de pleno derecho” privilegiaría una regla de orden procesal sobre el derecho sustancial. §12. Esta preferencia, según la demanda, desconocería lo establecido por la jurisprudencia que defiende la prevalencia de lo sustancial sobre lo procesal como un principio de obligatoria observancia para las autoridades judiciales. El desconocimiento se da, en concreto, porque la expresión “de pleno derecho” favorece parámetros estrictamente formales y no brinda la oportunidad para subsanar el procedimiento. §13. En cuanto al vencimiento de términos como criterio negativo en la evaluación de desempeño de los funcionarios judiciales, el accionante se apoya en las sentencias C-443 de 2019[8] y T-441 de 2015[9] y manifiesta que la observancia de los términos y su incumplimiento deben revisarse a partir de aspectos internos y externos, sin limitarse a criterios objetivos de evaluación[10]. §14. A partir de estos cargos, el demandante solicita a la Corte Constitucional que (i) declare la inexequibilidad de la expresión “de pleno derecho”, contenida en el inciso 5 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012 y (ii) condicione el inciso 7 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido de que el vencimiento de los plazos no implica una calificación negativa automática en la evaluación de desempeño de los funcionarios judiciales. IV. INTERVENCIONES §15. Al trámite de constitucionalidad se allegaron nueve intervenciones[11]. Una de ellas solicita declarar la exequibilidad de las dos disposiciones demandadas; tres apoyan la pretensión de inexequibilidad que formuló el demandante; cuatro solicitan declarar inexequible únicamente la expresión “de pleno derecho” del inciso 5 y de todo e inciso 7; y la última intervención se abstiene de plantear una postura. Interviniente Solicitud Ministerio de Agricultura y desarrollo rural Declarar la exequibilidad del artículo 23, incisos 5 (parcial) y 7 (parcial) de la Ley 1561 de 2012. Ministerio de Justicia y del Derecho Declarar la inexequibilidad del artículo 23, incisos 5 (parcial) y 7 (parcial), de la Ley 1561 de 2012. Declarar la constitucionalidad del resto del inciso 7, en el entendido de que el vencimiento de términos no implica una calificación negativa automática en la evaluación de desempeño de los funcionarios judiciales. Superintendencia de Notariado y Registro Universidad Externado de Colombia Declarar la inexequibilidad del artículo 23, incisos 5 (parcial) y 7 (parcial), de la Ley 1561 de 2012. Declarar la exequibilidad condicionada del resto del inciso 5 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido de que la nulidad debe ser alegada antes de proferirse sentencia y que es saneable en los términos del artículo 132 y siguientes de la Ley 1564 de 2012. Declarar la exequibilidad condicionada del inciso 2 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido de que la pérdida de competencia del funcionario judicial sólo ocurrirá previa petición de parte, sin perjuicio de su deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura al día siguiente del término para fallar, sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho término sin que se haya emitido sentencia. Universidad Libre de Colombia Observatorio de Tierras de la Universidad del Rosario Declarar la inexequibilidad del artículo 23, incisos 5 (parcial) y 7 (parcial) de la Ley 1561 de 2012. Universidad de Nariño Víctor Hugo Berbeo Rodríguez, Flor Yaqueline Malaver, Edgar Julián Rodríguez Vásquez y Gina Constanza Farfán Agencia de Renovación del Territorio Sin postura sobre el tema. §16. El texto completo de las intervenciones puede consultarse en la página web de la Corte Constitucional. Por ello, en este acápite se presentará apenas una síntesis de sus principales argumentos. Solicitud de exequibilidad simple §17. Para el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[12], la celeridad es uno de los principios que sustentan el artículo 23 de la Ley 1561 de 2012. Con él se pretende crear un procedimiento más ágil para asegurar un acceso progresivo a la tierra, sin incurrir en un extenso proceso civil y sus costos asociados. Asimismo, el ministerio resalta que el legislador cuenta con un margen de configuración para optar por un procedimiento célere, expedito y eficiente, que garantice el derecho al plazo razonable, la descongestión y la administración de justicia. §18. Este margen le permite al legislador distinguir entre el régimen común previsto en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) y los regímenes especiales, como el contemplado en la Ley 1561 de 2012, dirigido a garantizar el acceso progresivo a la tierra. A partir de esta distinción, el ministerio asegura que el procedimiento previsto en la Ley 1561 de 2012 tiene como finalidad garantizar los derechos al acceso progresivo a la tierra y a la seguridad jurídica de quienes son poseedores de bienes inmuebles urbanos y rurales, mediante un procedimiento célere y expedito. Este se rige, además, por unas características que no se acompasan con las dinámicas del Código General del Proceso. §19. El ministerio agrega que el demandante pasa por alto que la nulidad de pleno derecho afecta únicamente a las actuaciones extemporáneas y que la disposición demandada ya contempla excepciones relativas a la interrupción o suspensión del proceso que detienen la contabilización de términos. Solicitudes de inexequibilidad de la expresión “de pleno derecho”, contenido en el inciso 5, y la exequibilidad condicionada del inciso 7 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012 §20. El Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad Libre, solicitan declarar (i) la inexequibilidad de las expresiones “de pleno derecho” y “negativa”, contenidas en el artículo 23, incisos 5 y 7, de la Ley 1561 de 2012, y (ii) declarar la constitucionalidad del resto del inciso 7, en el entendido de que el vencimiento de términos no implica una calificación negativa automática en la evaluación de desempeño de los funcionarios judiciales. Presentaron argumentos comunes, pero también formularon solicitudes adicionales. §21. Ministerio de Justicia y del Derecho[13]. Para este ministerio, la Sentencia C-443 de 2019 constituye un precedente importante. Allí se determinó que la expresión “de pleno derecho” quebrantaba el derecho al debido proceso y que acudir al criterio de vencimiento de términos para la calificación de funcionarios judiciales podía trasgredir las garantías procesales. §22. Agrega que la nulidad “de pleno derecho” consagra una consecuencia procesal automática, que no cuenta con la debida declaratoria judicial, y conduce a una decisión carente de análisis adecuado y reflexivo. Esto resulta, en opinión del ministerio, en una trasgresión del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, por no contemplar la posibilidad de sanear la nulidad[14]. Por otro lado, tratar el vencimiento de términos como un criterio obligatorio y negativo en la evaluación de desempeño judicial contraviene el principio de proscripción de responsabilidad objetiva, al no tener en cuenta la conducta del juez ni las circunstancias que podrían estar por fuera de su control. §23. Superintendencia de Notariado y Registro[15]. La superintendencia solicita contemplar, además, la posibilidad de condicionar el inciso 5 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido que la nulidad debe alegarse antes de la expedición de la sentencia y que aquella es saneable, en los términos del artículo 132 y siguientes de la Ley 1564 de 2012. §24. Declarar la nulidad de “pleno derecho” constituye una carga mayor para quien accede a la administración de justicia que para el juez, pues establece una nueva causal de nulidad, que no atiende la conducta del funcionario ni los sucesos que pudieron ocurrir durante el proceso. Asimismo, la declaratoria de nulidad “de pleno derecho” se entiende como una carga desproporcionada pues toda actuación perderá validez, lo que implicaría que el proceso debe empezar nuevamente y, así, generarse un trámite perpetuo. §25. En cuanto al vencimiento de términos como un criterio de evaluación negativo, afirma que la disposición supone una sanción a título de responsabilidad objetiva, que desconoce el derecho al debido proceso del funcionario judicial. §26. Universidad Externado de Colombia[16]. Esta universidad solicitó (i) condicionar el inciso 5, en el entendido de que la nulidad debe ser alegada antes de proferirse sentencia y que es saneable en los términos del artículo 132 y siguientes de la Ley 1564 de 2012, y (ii) condicionar el inciso 2, en el entendido de que la pérdida de competencia del funcionario judicial sólo ocurrirá previa petición de parte, sin perjuicio de su deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura al día siguiente del término para fallar, sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho término sin que se haya emitido sentencia. §27. Universidad Libre de Colombia[17]. Para esta universidad se configura una cosa juzgada material frente a la Sentencia C-443 de 2019[18] y, por tanto, la Sala debe limitarse a seguir la fórmula de decisión allí propuesta. En su criterio, los contenidos del artículo 121 de la Ley 1564 de 2012, revisado en la Sentencia C-443 de 2019, son sustancialmente idénticos al objeto de esta demanda. §28. Al igual que la Universidad Externado, la Universidad Libre solicita a la Corte valorar otras disposiciones no demandadas y declarar (i) la exequibilidad condicionada del inciso 5 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido de que la nulidad prevista debe ser alegada antes de proferirse sentencia y que aquella es saneable en los términos del artículo 132 y siguientes de la Ley 1564 de 2012, y (ii) declarar la exequibilidad condicionada del inciso 2 del artículo 23 de la Ley 1564 de 2012, en el entendido de que la pérdida de competencia del funcionario judicial correspondiente sólo ocurre previa solicitud de parte, sin perjuicio de su deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura al día siguiente del término para fallar, sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho término sin que se haya proferido sentencia. Solicitudes de inexequibilidad §29. Ciudadanos Víctor Hugo Berbeo Rodríguez, Flor Yaqueline Malaver, Edgar Julián Rodríguez Vásquez, Gina Constanza Farfán Castro y Gladys Adriana Moreno Camargo. Estos intervinientes, de manera conjunta, coadyuvan las pretensiones de la demanda y coinciden en que las disposiciones vulneran los artículos 2, 29, 228 y 229 de la Constitución Política. §30. Los ciudadanos manifiestan que declarar la nulidad implica un desgaste de la administración de justicia pues, una vez vencidos los términos sin que haya sentencia, se deben iniciar nuevamente todas las actuaciones, lo que conduce a una pérdida del tiempo invertido, una afectación a las partes y la mayor congestión del aparato judicial. §31. Es así que las disposiciones acusadas no garantizan la celeridad. Todo lo contrario, implican rehacer las actuaciones y revivir etapas ya surtidas. Tampoco garantizan el acceso de las partes a la administración de justicia ni conjuran el fenómeno de congestión. §32. Observatorio de Tierras de la Universidad del Rosario[19]. Este observatorio solicita declarar la inexequibilidad de las disposiciones pues, en su criterio, éstas tienen un impacto negativo en el debido proceso y el acceso a la justicia de los beneficiarios de la norma, y crean un obstáculo al acceso progresivo a la tierra, que afecta tanto a los sujetos del proceso como a los bienes que regula. Asimismo, el vencimiento de términos como criterio de evaluación negativa no tiene en cuenta si los funcionarios actuaron con culpa o dolo y, por tanto, crea una suerte de responsabilidad objetiva[20]. §33. Por otra parte, la nulidad “de pleno derecho” afecta los derechos del campesinado, debido a que la reiteración de actuaciones tiene un impacto directo y negativo en el acceso progresivo a la tierra y la formalización de los predios, que hacen parte del artículo 64 constitucional. §34. En cuanto a la evaluación de desempeño judicial, el observatorio indica que la disposición consagra una responsabilidad objetiva que atenta contra el debido proceso de los funcionarios judiciales. Este sistema excede entonces las posibilidades del juez y no tiene en cuenta las normas relativas a la responsabilidad, así como los criterios de culpa y dolo. §35. Universidad de Nariño[21]. Para esta universidad, la disposición desconoce el derecho al debido proceso y el acceso a la justicia, al establecer una sanción automática e inflexible por el vencimiento de los términos procesales, sin considerar las particularidades de cada caso. Esto motiva a que se prefieran decisiones judiciales que formalmente respeten los términos procesales, pero que no garanticen la justicia material ni el respeto de los derechos. Intervención sin una solicitud expresa §36. Agencia de Renovación del Territorio[22]. Esta entidad se abstuvo de pronunciarse sobre la demanda, argumentando que el objeto de estudio no está relacionado con su misionalidad. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN §37. La procuradora general de la nación pide declarar (i) la inexequibilidad de la expresión “de pleno derecho”, contenida en el inciso 5 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012 y (ii) la exequibilidad condicionada del inciso 7 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido de que el vencimiento de los plazos contemplados no implica una descalificación automática en la evaluación de desempeño de los funcionarios judiciales. §38. Sostiene que el legislador cuenta con un margen de configuración para evaluar y definir los procesos judiciales, sus etapas, características y formas, así como los plazos y términos. Este margen, sin embargo, está limitado por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, las cuales deben ser acordes con las garantías constitucionales, de manera que permitan la realización material de los derechos sustanciales. §39. Al igual que varios de los intervinientes, el Ministerio Público sostuvo que la Corte Constitucional debe tener en cuenta el precedente fijado en la Sentencia C-443 de 2019[23], por su similitud temática con esta demanda. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia de la Corte §40. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad, pues la disposición acusada está contenida en una ley de la República. 2. Consideraciones previas: estudio de la cosa juzgada y de la integración de la unidad normativa §41. La Corte considera que, antes de emitir un pronunciamiento de fondo, es necesario abordar dos asuntos preliminares que surgieron a partir de las intervenciones. De un lado, la presunta configuración del fenómeno de cosa juzgada, en relación con la Sentencia C-443 de 2019. Del otro lado, la necesidad de integrar la unidad normativa. 2.1. No se configura la cosa juzgada formal ni material §42. El artículo 243, inciso 1, de la Carta Política establece que los fallos dictados en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Esta disposición contempla una institución procesal, cuya finalidad es dotar a las sentencias el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas[24], así como proteger los principios de seguridad jurídica, buena fe, autonomía judicial y la fuerza normativa de la Constitución[25]. §43. Ahora bien, la Corte Constitucional ha explicado que el concepto de cosa juzgada se entiende mejor desde sus distintas clasificaciones. Así, en primer lugar, debe distinguirse entre cosa juzgada formal (cuando se trata de la misma disposición) y material (cuando la misma norma se encuentra reproducida en otra disposición, incluso del mismo cuerpo normativo). También es necesario diferenciar entre la cosa juzgada absoluta (cuando el pronunciamiento de la Corte abordó todos los vicios posibles de inconstitucionalidad de la norma) y relativa (cuando se juzgó una norma por unos cargos, pero existe la posibilidad de que surjan nuevos cargos)[26]. §44. Asimismo, la Corte ha indicado que, para que se configure la cosa juzgada, es necesario que se cumplan los siguientes requisitos[27]: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior (identidad de objeto); (ii) que se presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), analizados en el fallo antecedente (identidad de causa); y (iii) que no haya variado el patrón normativo de control. §45. A partir de estas reglas, la Corte procede a verificar la eventual configuración de cosa juzgada, respecto a la Sentencia C-443 de 2019. En aquella ocasión, la Sala estudió una demanda contra el artículo 121, incisos 2, 6 y 8 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), que establece las reglas generales en materia de términos en los procesos ante la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, comercial de familia y agrario. §46. Los cargos que analizó la Corte fueron el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (prevalencia del derecho sustancial sobre las formas), la vulneración del principio de igualdad (creación de tratos diferenciados injustificados) y la afectación al derecho al debido proceso (sin dilaciones injustificadas). Para decidir la demanda, se formuló el siguiente problema jurídico: “corresponde a este tribunal establecer si la nulidad de pleno derecho de las actuaciones realizadas por el juez que pierde la competencia por el vencimiento de los plazos para la conclusión de los litigios, y la obligación de tener en cuenta la expiración de términos como criterio de calificación de los funcionarios judiciales, amenaza los principios constitucionales en función de los cuales se estructura la función jurisdiccional, y en particular, el derecho a una resolución oportuna de las controversias judiciales, la eficiencia en el aparato jurisdiccional, la prevalencia del derecho sustancial, el derecho al debido proceso, y el derecho de acceso a la administración de justicia”[28]. §47. La Corte concluyó que la nulidad de pleno derecho, la remisión automática al siguiente juez en turno y la calificación negativa constituían cargas desproporcionadas que contrariaban los mandatos constitucionales, porque: (i) la nulidad de pleno derecho no sólo no tiene la potencialidad de contribuir positivamente a este propósito, sino que, además, se opone abiertamente a la consecución de este objetivo; (ii) el efecto jurídico de la norma no es la simplificación de los trámites judiciales, como suele ocurrir con las disposiciones de orden procesal que buscan garantizar el derecho al plazo razonable o la descongestión en la administración de justicia; (iii) la figura de la nulidad de pleno derecho de las actuaciones posteriores a la pérdida de la competencia del juez tampoco contribuye a la descongestión de la rama Judicial, y, por el contrario, parece provocar el efecto contrario; (iv) el vencimiento de los plazos implica una pérdida automática de puntaje en la calificación de desempeño de los funcionarios judiciales vulnera la Constitución Política, pues, primero, constituye una modalidad velada de responsabilidad objetiva, y segundo, genera una disfuncionalidad en los procesos judiciales, y en el ejercicio de la función jurisdiccional como tal. Por lo expuesto, la Sentencia C-443 de 2019 resolvió: “PRIMERO.- DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD de la expresión “de pleno derecho” contenida en el inciso 6 del artículo 121 del Código General del Proceso, y la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del resto de este inciso, en el entendido de que la nulidad allí prevista debe ser alegada antes de proferirse la sentencia, y de que es saneable en los términos de los artículos 132 y subsiguientes del Código General del Proceso SEGUNDO.- DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del inciso 2 del artículo 121 del Código General del Proceso, en el sentido de que la pérdida de competencia del funcionario judicial correspondiente sólo ocurre previa solicitud de parte, sin perjuicio de su deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura al día siguiente del término para fallar, sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho término sin que se haya proferido sentencia. TERCERO.- DECLARAR LA EXEQUBILIDAD CONDICIONADA del inciso 8 del artículo 121 del Código General del Proceso, en el sentido de que el vencimiento de los plazos contemplados en dicho precepto no implica una descalificación automática en la evaluación de desempeño de los funcionarios judiciales”. §48. Hecho el anterior recuento, la Corte advierte que el artículo 121 de la Ley 1564 de 2012 (que analizó parcialmente la Sentencia C-443 de 2019) y el artículo 23 de la Ley 1561 de 2012 (objeto de esta demanda) guardan cierta identidad, al regular los tiempos que deben durar los procesos y las condiciones que deben cumplir las autoridades judiciales para preservar su competencia y no ver impactada su calificación de desempeño. Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Ley 1561 de 2012 (Procesos rurales) Artículo 121. Duración del proceso. Salvo interrupción o suspensión del proceso por causa legal, no podrá transcurrir un lapso superior a un (1) año para dictar sentencia de primera o única instancia, contado a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda o mandamiento ejecutivo a la parte demandada o ejecutada. Del mismo modo, el plazo para resolver la segunda instancia, no podrá ser superior a seis (6) meses, contados a partir de la recepción del expediente en la secretaría del juzgado o tribunal. Vencido el respectivo término previsto en el inciso anterior sin haberse dictado la providencia correspondiente, el funcionario perderá automáticamente competencia para conocer del proceso, por lo cual, al día siguiente, deberá informarlo a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y remitir el expediente al juez o magistrado que le sigue en turno, quien asumirá competencia y proferirá la providencia dentro del término máximo de seis (6) meses. La remisión del expediente se hará directamente, sin necesidad de reparto ni participación de las oficinas de apoyo judicial. El juez o magistrado que recibe el proceso deberá informar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sobre la recepción del expediente y la emisión de la sentencia. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por razones de congestión, podrá previamente indicar a los jueces de determinados municipios o circuitos judiciales que la remisión de expedientes deba efectuarse al propio Consejo Superior de la Judicatura, o a un juez determinado. Cuando en el lugar no haya otro juez de la misma categoría y especialidad, el proceso pasará al juez que designe la sala de gobierno del tribunal superior respectivo. Excepcionalmente el juez o magistrado podrá prorrogar por una sola vez el término para resolver la instancia respectiva, hasta por seis (6) meses más, con explicación de la necesidad de hacerlo, mediante auto que no admite recurso. Será nula de pleno derecho la actuación posterior que realice el juez que haya perdido competencia para emitir la respectiva providencia. Para la observancia de los términos señalados en el presente artículo, el juez o magistrado ejercerá los poderes de ordenación e instrucción, disciplinarios y correccionales establecidos en la ley. El vencimiento de los términos a que se refiere este artículo, deberá ser tenido en cuenta como criterio obligatorio de calificación de desempeño de los distintos funcionarios judiciales. Parágrafo. Lo previsto en este artículo también se aplicará a las autoridades administrativas cuando ejerzan funciones jurisdiccionales. Cuando la autoridad administrativa pierda competencia, deberá remitirlo inmediatamente a la autoridad judicial desplazada. Artículo 23. Duración del proceso. Salvo interrupción o suspensión del proceso por causa legal, no podrá transcurrir un lapso superior a seis (6) meses para dictar sentencia de primera instancia, contado a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda a la parte demandada. Del mismo modo, el plazo para resolver la segunda instancia, no podrá ser superior a tres (3) meses, contados a partir del recibo del expediente en la Secretaría del Juzgado. Vencido el respectivo término previsto en el inciso anterior sin haberse dictado la providencia correspondiente, el funcionario perderá automáticamente competencia para conocer del proceso, por lo cual, al día siguiente, deberá informarlo a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, o a la entidad que lo reemplace y remitir el expediente al juez que le sigue en turno, quien asumirá competencia y proferirá la providencia dentro del término máximo de tres (3) meses. La remisión del expediente se hará directamente, sin necesidad de reparto ni participación de las oficinas de apoyo judicial. El juez que recibe el proceso deberá informar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sobre la recepción del expediente y la emisión de la sentencia. Cuando en el lugar no haya otro juez de la misma categoría y especialidad, el proceso pasará al juez que designe la Sala de Gobierno del Tribunal Superior respectivo. Excepcionalmente el juez podrá prorrogar por una sola vez el término para resolver la instancia respectiva, hasta por tres (3) meses más, con explicación de la necesidad de hacerlo, mediante auto que no admite recurso. Será nula de pleno derecho la actuación posterior que realice el juez que haya perdido competencia para emitir la respectiva providencia. Para la observancia de los términos señalados en el presente artículo, el juez ejercerá los poderes de ordenación e instrucción, disciplinarios y correccionales establecidos en la ley. El vencimiento de los términos a que se refiere este artículo, deberá ser tenido en cuenta como criterio negativo y obligatorio en la calificación de desempeño de los distintos funcionarios judiciales. §49. Según se lee en las gacetas del Congreso de la República, los proyectos de ley que luego se convirtieron en las leyes 1561 y 1564 de 2012 se adelantaron simultáneamente[29]. Y fue así, en parte, porque el legislador pretendía que ambas guardasen una correspondencia en lo que respecta a la duración de los procesos y las consecuencias de su prolongación de su tiempo[30]. Sin embargo, más allá de este punto de convergencia inicial, la Corte identifica al menos tres diferencias relevantes que desvirtúan la configuración del fenómeno de la cosa juzgada material. §50. En primer lugar, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) tuvo por objeto regular de manera general “la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios […] de cualquier jurisdicción o especialidad y las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes”[31]. Por su parte, la Ley 1561 de 2012 se concentró en un objeto mucho más específico, pero no por ello menos importante, a saber, “el acceso a la propiedad, mediante un proceso especial para otorgar título de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, y para sanear títulos que conlleven la llamada falsa tradición, con el fin de garantizar seguridad jurídica en los derechos sobre inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el despojo o abandono forzado de inmuebles”[32]. §51. Así, a través de este marco, el legislador optó por consagrar un proceso verbal especial, distinto a los regulados por el Código General del Proceso, para atender el otorgamiento de títulos, cuyos beneficiarios son personas que, en principio, tienen una relación precaria de posesión irregular y que no cuentan con los recursos o la capacidad para soportar la duración promedio de un proceso judicial[33]. De igual modo, introdujo una modificación importante en cuanto a la duración del proceso. Mientras que el artículo 121 de la Ley 1564 de 2012 previó una duración de 1 año (prorrogable por 6 meses más) para los procesos, en general, el artículo 23, inciso 1, de la Ley 1561 de 2012 contempló que el proceso verbal especial de otorgamiento de títulos deberá surtirse dentro de 6 meses (prorrogables por 3 meses más). Esto constituye una diferencia determinante entre la disposición juzgada en la Sentencia C-443 de 2019[34] y la disposición juzgada en el presente caso. Diferencia que, a su vez, obedece a la especialidad del proceso y a los fines que persigue la Ley 1561 de 2012. §52. Este proceso se caracteriza, además, por contar con un diseño abreviado, es decir, que concentra varias actuaciones dentro de una única diligencia, denominada diligencia de inspección y regulada en el artículo 15 de la Ley 1561 de 2012. §53. En segundo lugar, el artículo 121, incisos 5 y 8, de la Ley 1564 de 2012 tiene como destinatarios a todos los jueces, así como autoridades administrativas con funciones judiciales; mientras que el artículo 23 de la Ley 1561 de 2012 solo se dirige a los jueces civiles municipales (en primera instancia) y los jueces civiles de circuito (que actúen en segunda instancia), quienes conocerán de los procesos verbales especiales, tales como el de otorgamiento de títulos. Esto implica que también hay diferencias en cuanto al destinatario de la norma. §54. En tercer lugar, al comparar los artículos 121, inciso 7, de la Ley 1564 de 2012 y el 23, inciso 8, de la Ley 1561 de 2012, se encuentra que el primero solo menciona el carácter obligatorio del paso del tiempo para evaluar el desempeño de todos los jueces; mientras que el segundo determina que el paso del tiempo se tendrá como criterio obligatorio y negativo, lo cual implica un mayor reproche del legislador frente al incumplimiento de los términos. §55. En esa medida, no se configura una cosa juzgada ni formal ni material respecto de la Sentencia C-443 de 2019, pues no existe identidad de objeto. Aunque las disposiciones comparten parcialmente su contenido, formalmente se encuentran insertas en marcos normativos distintos; y, materialmente, apuntan a resolver situaciones jurídicas no equiparables, con destinarios diferentes y con consecuencias jurídicas parcialmente distintas. Ello no obsta para considerar que las reglas aplicadas en dicho caso puedan resultar valiosas para el presente estudio. 2.2. Necesidad de realizar una integración normativa §56. Las universidades Externado y Libre solicitaron que en el presente caso no se estudie únicamente la expresión “de pleno derecho”, sino que se realice un juicio sobre la totalidad de los incisos 5 y 2 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012. Para ello, los intervinientes acuden a la Sentencia C-443 de 2019 e indican que la expresión “de pleno derecho” tiene sentido solo si se estudia en un contexto más amplio. §57. Al respecto, esta Corte ha sostenido que el control de constitucionalidad puede, excepcionalmente, estar precedido por una integración normativa, con la finalidad de preservar la supremacía de la Constitución, la efectividad del control constitucional, la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento[35]. Para que la integración normativa pueda darse, es necesario que se cumpla alguno de los siguientes supuestos[36]: (i) el artículo que se impugna carezca de un contenido deóntico claro unívoco o de un ámbito regulador propio, aislado del contexto en el cual están insertadas; (ii) la disposición demandada o la norma que de ella se desprende, está mencionada o referida en otros artículos del ordenamiento jurídico de manera que para asegurar la efectividad de la decisión que se tome, es necesario también examinarlos; y (iii) la norma que se juzga tiene una relación íntima o intrínseca con otra que, prima facie, plantea serias dudas de constitucionalidad. §58. En el caso que ocupa a la Corte, el demandante sólo cuestionó la expresión “de pleno derecho”, contenida en el artículo 23, inciso 5, de la Ley 1561 de 2012. Sin embargo, el juicio que se haga sobre esta expresión repercute en la totalidad del inciso 5. En efecto, el término “de pleno derecho” se adscribe a un tipo específico de nulidad, que se predica de situaciones expresamente regladas por el legislador o que manifiestamente son contrarias a mandatos constitucionales (criterio objetivo)[37], opera automáticamente e implica la inexistencia de lo actuado, como lo ha indicado la Corte Suprema de Justicia. Si la Corte llegase a determinar que el efecto “de pleno derecho” resulta contrario a la Constitución, tal declaratoria implicaría una variación en cuanto al tipo de nulidad, la manera en que opera, la posibilidad de subsanarla y sus efectos. Por ello, es necesario integrar la expresión “de pleno derecho” a la totalidad del inciso 5. §59. Además, del artículo 23, inciso 2, de la Ley 1561 de 2012 se desprende que el vencimiento de términos produce dos efectos procesales. El primero de ellos consiste en el cambio de competencia, es decir, el juez que adelantaba el proceso y no emitió fallo dentro del plazo previsto perderá su competencia y el caso pasará al siguiente juez en turno; mientras que el segundo establece que, por efecto de la pérdida de competencia, las actuaciones posteriores realizadas por el juez que perdió la competencia serán declaradas nulas “de pleno derecho”. Así, surge una relación entre ambos efectos pues el paso del tiempo lleva a que se configure una pérdida de competencia sobreviniente[38] y, por tanto, el caso deba pasar al siguiente juez en turno[39] y las decisiones que adopte el funcionario que conocía del proceso sean nulas a partir del vencimiento de términos. Por tanto, pronunciarse únicamente sobre la nulidad, sin evaluar la remisión automática, podría crear una contradicción al momento de interpretar y de aplicar la norma. Además, la expresión “de pleno derecho” está necesariamente ligada al concepto de nulidad, así como a los efectos que ella produce. §60. En esa medida, la Corte encuentra que la norma que se desprende de la expresión “de pleno derecho”, está referida en la totalidad del inciso 5 y en el inciso 2 de la Ley 1561 de 2012 (el vencimiento de términos conlleva la pérdida automática de competencia y a la nulidad de pleno derecho de las actuaciones que realiza el juez que la ha perdido). Lo que exige, entonces, integrar estos incisos, para así asegurar la efectividad de la decisión que se tome. §61. Por ello, la Corte procederá a estudiar, en su integridad, los incisos 2 y 5 y 7 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012. 3. Presentación del caso y formulación de los problemas jurídicos §62. La Sala estudia una demanda ciudadana contra el artículo 23 (parcial) de la Ley 1561 de 2012. Esta norma dispone la duración del proceso verbal especial para otorgar títulos de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad, así como las consecuencias del incumplimiento a los términos procesales. Para el demandante, las disposiciones demandas (i) vulneran el debido proceso de las partes, quienes se ven sometidas a un rehacer de las actuaciones procesales, debido a los efectos de la nulidad de pleno derechos sobre las actuaciones realizadas con posterioridad al término contemplado en la ley. También afectaría el debido proceso de los jueces, al originar automáticamente una calificación negativa sobre su desempeño y, con ello, una suerte de responsabilidad objetiva, que no atiende las distintas situaciones que pueden afectar el curso del proceso; y (ii) desconocen el derecho de acceso a la justicia de las partes, porque sobreponen la dimensión formal del proceso sobre su dimensión material, es decir, le otorga una prevalencia injustificada al cumplimiento de los términos sobre la garantía real de acceso a la justicia. §63. Ante la Corte, el Ministerio de Agricultura fue el único que defendió la constitucionalidad de las disposiciones bajo el argumento de que estas responden a una dinámica y lógica particular de celeridad en los procesos de clarificación de títulos. Los demás intervinientes, de forma general y con algunos matices, respaldaron la demanda ciudadana e invitaron a la Corte a tomar medidas para corregir las consecuencias previstas por el legislador, tanto en términos procesales como de evaluación de los jueces. §64. De manera preliminar, la Sala Plena descartó la existencia de cosa juzgada respecto de la Sentencia C-443 de 2019. Si bien el artículo 121 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) guarda cierta identidad con el artículo 23 de la Ley 1561 de 2012, esta última corresponde a un régimen especial dirigido a unos jueces concretos (civiles municipales, en primera instancia, y de circuito, en segunda) y con un objeto propio (formalización de predios); asimismo, en la redacción se encuentran diferencias, que impiden hablar de una identidad formal, así como en los contextos que dan origen a las dos marcos normativos. Por otra parte, la Sala estimó necesario integrar la totalidad de los incisos 2, 5 y 7, con el fin de que las disposiciones acusadas se entiendan en su integridad y alcance. §65. Ahora bien, la Corte estima que debe hacerse una precisión en cuanto al control que se realizará en el presente caso. Si bien el demandante sostiene que todas las expresiones (y, por tanto, los incisos integrados) desconocen el debido proceso (artículo 29 constitucional) y el acceso a la administración de justicia (artículo 228), las problemáticas propuestas tienen, en realidad, un abordaje diferenciado. §66. Si se hace una lectura preliminar de los artículos 29 y 228 constitucionales, se observa que éstos comprenden los derechos de las partes a acceder a una justicia, oportuna, pronta, eficiente y eficaz, así como a obtener respuesta por parte de las entidades estatales (entre ellas judiciales) dentro de un plazo razonable. Por ello, resulta adecuado sostener que la remisión automática por el vencimiento de términos (inciso 2) y la declaratoria de nulidad de pleno derecho de las actuaciones realizadas con posterioridad a la ocurrencia de dicho evento (inciso 5) deben ser estudiadas desde estos dos parámetros constitucionales. §67. Sin embargo, al mirar la calificación negativa por el vencimiento de términos (inciso 7) no puede ser sometido al mismo examen. El artículo 228 indica que el incumplimiento de los términos será sancionado; pero, preliminarmente, esta es una cláusula que faculta al Estado para adoptar medidas que garanticen la observancia de los términos procesales. En cambio, el artículo 29 de la Constitución sí comprende en sus garantías el derecho de toda persona a no ser sancionada en razón de una responsabilidad objetiva. Además, este mando constitucional contempla también que toda conducta sea valorada desde su integralidad. Por ello, la calificación negativa de los funcionarios judiciales debe leerse desde el derecho de todo juez al debido proceso. §68. Por lo anterior, le corresponde a la Corte responder los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Los incisos 2 y 5 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012 vulneran los derechos al debido proceso (art. 29, C.P.) y de acceso a la administración de justicia (art. 228, C.P.) de las partes, al disponer que al vencimiento del término previsto para que el juez civil municipal adopte una decisión sin que lo haya hecho, el proceso deberá ser remitido automáticamente al siguiente juez en turno, quien declarará la nulidad de pleno derecho de todas las actuaciones realizadas con posterioridad al vencimiento del plazo? (ii) ¿El inciso 7 del artículo 23 de la Ley 1561 de 2012 vulnera el derecho al debido proceso de los jueces responsables del proceso de formalización de títulos (art. 29, C.P.), al imponerles una calificación negativa y obligatoria por no adoptar una decisión dentro del tiempo previsto en la ley? §69. Para resolver estos problemas jurídicos, se reiterará la jurisprudencia en torno al (i) derecho al acceso a la administración de justicia, así como (ii) al debido proceso en su faceta de plazo razonable. Luego se mencionará (iii) la importancia de la Ley 1561 de 2012 dentro del contexto de alta informalidad respecto con la tenencia de la tierra en Colombia. Con ello se avanzará, finalmente, al control de los incisos y expresiones objetos del presente control constitucional. 4. El derecho fundamental de acceso a la administración de justicia §70. El derecho fundamental de acceso a la justicia, previsto en el artículo 228 constitucional, reconoce el derecho de toda persona a acudir al sistema de justicia para obtener una respuesta pronta y efectiva en torno a la defensa de sus derechos que estima vulnerados o a las pretensiones que desea hacer exigibles a través del aparato estatal. §71. Este derecho comprende, a su vez, la garantía de que todo proceso se realice con un cumplimiento estricto de los términos. De allí derivan dos obligaciones principales. Por una parte, al legislador le corresponde, dentro de su margen de configuración, diseñar las reglas y parámetros de los procesos. Por otra, al funcionario judicial le es obligatorio emplear sus capacidades para que los términos establecidos en la ley se cumplan con rigurosidad y dentro del marco de posibilidades y el respeto de los derechos fundamentales de las partes. 4.1. La potestad del legislador para diseñar los procedimientos, incluidos los términos procesales §72. Al legislador se le encomendó, en virtud del artículo 150.1 de la Constitución, la potestad de crear los cód...