Sentencia C-397 de 2024

C-397-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-397/24 POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Aplicación retroactiva del término de caducidad vulnera los principios de irretroactividad y favorabilidad (...) una norma que extiende el término de caducidad de la potestad sancionatoria de la administración y su forma de contabilizarlo no puede (i) afectar situaciones jurídicas consolidadas; (ii) ampliar los términos para el ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración en casos en los que, pese a haber iniciado a correr en vigencia de otra norma anterior, no habían expirado; ni mucho menos, (iii) modificar la forma de contabilización de tales plazos. La norma acusada infringe el principio de favorabilidad, al hacer extensivo el nuevo plazo de caducidad (10 años) a conductas que ocurrieron con anterioridad a la promulgación de la Ley 2195 de 2022 y que, además, se rigen por las disposiciones normativas vigentes al momento de su comisión. La anterior circunstancia, sin duda alguna, desconoce la protección expresamente consagrada en el artículo 58 de la Carta. POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Manifestación del ius puniendi del Estado DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Naturaleza DEBIDO PROCESO EN POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Garantías que comporta (...) para el derecho administrativo sancionador la garantía del debido proceso no se presenta como un aspecto accesorio o aislado, sino que conforma el núcleo de sus actuaciones, pues dentro de él se incorpora la necesidad de acatar distintos principios de innegable relevancia para proferir una decisión justa. Aunque se trata de decisiones que, por su naturaleza, cuentan con un control judicial posterior, es verdad que, como bien lo ha reiterado esta Corte, la administración no está exenta de dar cumplimiento a los altos estándares de rigor que exige el uso del ius puniendi por parte del Estado. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Elementos que lo integran PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Alcance (...) el principio de irretroactividad de la ley: (i) encuentra sustento en los artículos 29 y 58 de la Constitución; (ii) constituye la regla general, en cuya virtud la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia; y, (iii) propende por la protección de derechos legítimamente adquiridos bajo la ley anterior. PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Término de caducidad Las normas que establecen el término de caducidad de la potestad sancionatoria de la administración no son meras normas procesales, sino que, por el contrario, son normas procesales con contenido sustancial.(...) Lo anterior, es así porque la facultad sancionadora del Estado es limitada en el tiempo y, por consiguiente, el señalamiento de un plazo de caducidad para la misma, constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y prevalencia del interés general. Dicho plazo, además, cumple con el cometido de evitar la paralización del proceso administrativo y, por ende, garantizar la eficiencia de la administración. CORRUPCION-Amenaza contra el Estado Social de Derecho/CORRUPCION-Implicaciones MODULACION DE LOS EFECTOS TEMPORALES DE LAS SENTENCIAS-Jurisprudencia constitucional SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Modulación de efectos temporales SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos (...) la retroactividad de los efectos de una decisión es una alternativa indispensable en los casos en que una disposición ha transgredido notoria y gravemente la Carta Política y, con ello, se han producido efectos abiertamente contrarios a los mandatos y principios constitucionales. En estos casos, por lo demás, la modulación de los efectos temporales de la sentencia que declara la inexequibilidad de un precepto normativo contribuye a la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Plena- SENTENCIA C-397 de 2024 Expediente: D-15.677 Demandante: Guillermo Sánchez Luque Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad en contra de la norma enunciada en la expresión: “e independientemente de la fecha de comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales”, contenida en el artículo 8 de la Ley 2195 de 2022, “[p]or medio de la cual se adoptan medidas de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se adoptan otras disposiciones.” Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular de aquella que le confiere el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente SENTENCIA dentro del proceso adelantado, en los términos de los artículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución y del Decreto Ley 2067 de 1991, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Guillermo Sánchez Luque, en contra de la norma prevista en la expresión: “e independientemente de la fecha de comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales”, contenida en el artículo 8 de la Ley 2195 de 2022, “[p]or medio de la cual se adoptan medidas de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se adoptan otras disposiciones.” Síntesis de la decisión En el presente caso, la Corte estudió la demanda presentada por el ciudadano Guillermo Sánchez Luque en contra de la norma prevista en la expresión: “e independientemente de la fecha de comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales”, contenida en el artículo 8 de la Ley 2195 de 2022. El actor considera que dicha norma es incompatible con lo previsto en los artículos 29 y 58 de la Constitución Política. La acusación consiste en que la norma demandada permite la aplicación retroactiva del término de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria a conductas cometidas con anterioridad a la expedición de la Ley 2195 de 2022. Aunado a ello, pone de presente que la nueva normativa “no se limita al numeral 34-6 sobre el término de caducidad, sino que, además, prevé normas sustantivas que se ocupan de asuntos medulares del proceso administrativo sancionatorio.” Como cuestión previa, la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció que la demanda tiene aptitud sustancial, pues sigue un hilo conductor claro, se funda en el contenido normativo objetivo del precepto legal demandado, muestra de qué modo él es incompatible con las normas constitucionales que señala como infringidas y lo hace a partir de argumentos estrictamente constitucionales, brindando así los elementos necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad y generando dudas sobre la constitucionalidad de dicho precepto. A partir de lo anterior, la Sala planteó el siguiente problema jurídico: “[l]e corresponde a la Corte determinar, si la expresión: “e independientemente de la fecha de comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales”, contenida en el artículo 8 de la Ley 2195 de 2022 es compatible con los artículos 29 y 58 de la Constitución Política”. Para resolver este problema, la Sala analizó: (i) la potestad sancionadora de la administración y los principios del debido proceso, irretroactividad, legalidad y favorabilidad; (ii) los efectos negativos de la corrupción en el Estado Social y Democrático de Derecho; y, (iii) el contexto y alcance de la norma legal demandada. Luego de constatar que la norma legal demandada permite que las disposiciones de la Ley 2195 de 2022 puedan aplicarse a conductas que ocurrieron con anterioridad a la fecha de su promulgación, la Sala concluyó que dicha disposición normativa es incompatible con los artículos 29 y 58 superiores. En primer lugar, la norma acusada es incompatible con el principio de irretroactividad, debido a que permitía la aplicación de la potestad administrativa sancionatoria con motivo de conductas punibles de personas naturales que acaecieron con anterioridad a la promulgación de la Ley 2195 de 2022. En segundo lugar, la norma demandada contraviene el principio de favorabilidad. En efecto, se estableció que el artículo 8 de la Ley 2195 de 2022 es una disposición procesal con contenido sustancial, razón por la cual tiene aplicación inmediata, siempre y cuando se respete el mencionado principio. Con sustento en ello, la Sala advirtió que una norma que modifica el plazo de caducidad de la potestad sancionatoria de la administración y su forma de contabilización, no puede (i) afectar situaciones jurídicas consolidadas, ni mucho menos (ii) ampliar los términos para el ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración en casos en los que, pese a haber iniciado a correr en vigencia de otra norma anterior, no habían expirado; ni mucho menos, (iii) modificar la forma de contabilización de tales plazos. Por lo anterior, la Sala declaró la inexequibilidad del aparte normativo censurado, con efectos retroactivos desde el 18 de enero de 2022, fecha en la cual se promulgó la Ley 2195 de 2022. I. ANTECEDENTES Trámite procesal 1. El 18 de diciembre de 2023, el ciudadano Guillermo Sánchez Luque presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de la expresión: “e independientemente de la fecha de comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales”, contenida en el artículo 8 de la Ley 2195 de 2022, por considerar que ella es contraria a lo previsto en los artículos 29 y 58 de la Constitución Política. 2. La demanda fue inicialmente inadmitida. Luego de corregirse por el actor, mediante Auto del 13 de marzo de 2024, se le admitió. En esta providencia se ordenó: que se hicieran las comunicaciones correspondientes al Presidente de la República, al Ministro del Interior, al Ministro de Relaciones Exteriores, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro de Comercio, Industria y Turismo, a la Ministra de Educación Nacional, a la Directora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Director del Departamento Nacional de Planeación, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que, si lo considerasen oportuno, interviniesen en el proceso; que se fijara en lista el proceso; y, que se diera traslado a la Procuradora General de la Nación, para que rindiese el concepto a su cargo. 3. Además, se invitó a rendir un concepto técnico especializado a la Defensoría del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas y a las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Libre de Bogotá, Nacional de Colombia, del Norte, de Nariño, Pontificia Bolivariana, del Rosario y Santo Tomás en calidad de expertos. La norma demandada 4. El texto del artículo 8 de la Ley 2195 de 2022, con lo demandado en subrayas, es el siguiente: “Ley 2195 de 2022 (enero 18)[1] Por medio de la cual se adoptan medidas de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se adoptan otras disposiciones El Congreso de Colombia, DECRETA [...] ARTÍCULO 8o. Adiciónese el artículo 34-6 a la Ley 1474 de 2011, el cual quedará así: Artículo 34-6. Caducidad de las investigaciones administrativas. La facultad sancionatoria administrativa prevista en el artículo 34 de la Ley 1474 de 2011 podrá ejercerse por las autoridades competentes en el término de diez (10) años, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia judicial, mediante la cual se declare la responsabilidad penal de los administradores, funcionarios o empleados de las personas jurídicas o sucursales de sociedades extranjeras domiciliadas en Colombia o en firme el reconocimiento de un principio de oportunidad en favor de los mismos, que hayan quedado ejecutoriados o en firme con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley e independientemente de la fecha de comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales. Constituye falta gravísima para el funcionario de la autoridad competente que no inicie actuación administrativa, estando obligado a ello, conforme los artículos 34, 34-1 y 34-5 de la Ley 1474 de 2011.” La demanda 5. El actor sostiene que la norma demandada es incompatible con lo previsto en los artículos 29 y 58 de la Constitución Política, “que prevén la garantía de irretroactividad de la ley en materia sancionatoria”. 6. Para soportar su dicho, comienza por indicar que establecer un límite en el tiempo para ejercer una competencia administrativa sancionatoria es un asunto de la mayor importancia. A su juicio, la norma censurada confiere una competencia temporal que no estaba prevista en la norma que modifica. De manera concreta, el actor destaca que “(l)a norma demandada otorga la atribución a la Administración para iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio de manera ‘retroactiva’, esto es, independientemente de la fecha de comisión de la conducta (por acción u omisión) que se reprocha.” 7. Aduce que los artículos 34 de la Ley 1474 de 2011 y 35 de la Ley 1778 de 2016 fueron las primeras normas que diseñaron un régimen de responsabilidad administrativa de las personas jurídicas que se hayan “beneficiado” de la comisión de delitos en contra de la administración pública. Tales preceptos solo podían aplicarse a conductas cometidas con posterioridad a la expedición de esas leyes y que, a falta de una regulación especial, el término de caducidad para imponerlas se sometía a las reglas generales de la legislación administrativa y contencioso administrativa. En esa medida, advierte la evidente inconstitucionalidad que supone la aplicación retroactiva de la norma demandada a conductas cometidas con anterioridad a la expedición de la Ley 2195 de 2022, por la mera circunstancia de que la sentencia judicial de condena al administrador, funcionario o empleado de la persona jurídica, o el reconocimiento del principio de oportunidad en favor de aquellos, queden en firme con posterioridad a la vigencia de la ley. 8. Resalta que la norma acusada implica un grave riesgo constitucional, al permitir que con ella se apliquen también otros preceptos sustantivos de la Ley 2195 de 2022. Por consiguiente, señala que “este es justamente el contexto normativo que no se señaló en las dos demandas anteriores y que desembocaron en un pronunciamiento inhibitorio y en un rechazo de la demanda, respectivamente.” 9. Esgrime que de mantenerse la norma como está, se podrían aplicar a conductas pasadas las normas nuevas que contiene la Ley 2195 de 2022, independientemente de la fecha de comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales. En esa medida, los nuevos mandatos prevén asuntos capitales para el derecho administrativo sancionador, en particular, la aplicación de normas sustantivas que no estaban vigentes al momento de la conducta eventualmente sancionable. 10. Explica que en los artículos 34-1, 34-2 y 34-3 de la Ley 1474 de 2011, adicionados por el artículo 4 de la Ley 2195 de 2022, se atribuyen competencias nuevas a otras superintendencias (distintas a la de Sociedades) y a autoridades de inspección, vigilancia y control; se prevén nuevas sanciones: 200.000 smlmv, inhabilidad para contratar e inhabilidad sobreviniente, publicación de las sanciones, prohibición de recibir subsidios o incentivos del gobierno por 10 años, remoción de administradores o empleados de la persona jurídica que hubieren tolerado la conducta criminal y registro público de las sanciones; y, por último, se fijan unas circunstancias agravantes que antes no había, como las relativas al daño o peligro generado para los intereses jurídicos tutelados, el beneficio económico obtenido o pretendido, la reincidencia, la resistencia u obstrucción a la investigación, el uso de medios fraudulentos, la renuencia o desacato a las órdenes impartidas. Además, en la regulación anterior la responsabilidad de las personas jurídicas se comprometía sólo por conductas delictivas, mientras que en el actual, además de por ello, se compromete por lo relativo al principio de oportunidad. 11. Concluye que “la norma de caducidad es claramente menos favorable que la que se sustituye y su aplicación retroactiva impide que las autoridades como es debido, den aplicación al principio de favorabilidad e irretroactividad.” Las intervenciones oficiales 12. En el presente proceso intervinieron el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Educación Nacional, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública. 13. El Ministerio de Relaciones Exteriores, por conducto de apoderado judicial, solicita que se declare la exequibilidad de la expresión censurada. Refiere que el demandante incurrió en un yerro de interpretación, pues el artículo 69 de la Ley 2195 de 2022 consagra que dicho cuerpo normativo “rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”, con lo cual se descarta la supuesta aplicación retroactiva. Explica que la norma acusada prevé que la facultad sancionatoria administrativa podrá ejercerse por las autoridades competentes en el término de diez (10) años contabilizados: (i) a partir de la ejecutoria de la sentencia judicial mediante la cual se declare la responsabilidad penal de los administradores, funcionarios o empleados de las personas jurídicas o sucursales de sociedades extranjeras domiciliadas en Colombia; o, (ii) en firme el reconocimiento de un principio de oportunidad en favor de los mismos, que hayan quedado ejecutoriados o en firme con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Aduce que el aparte cuestionado “no crea nuevas sanciones, ni mucho menos establece nuevas competencias de autoridades frente a su trámite procedimental, razón por la cual no limita el debido proceso y el derecho a la defensa del ciudadano.” Por último, precisa que la declaratoria de inexequibilidad de la expresión cuestionada podría desencadenar en una limitación de “las actuaciones administrativas tendientes a la prevención y lucha contra la corrupción, razón por la cual y, en caso de considerar un vacío en su interpretación, solicit[a] su exequibilidad condicionada.” 14. El Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de apoderado judicial, pide que se declare la exequibilidad de la expresión demandada. Arguye que la norma censurada tiene una finalidad que, desde el punto de vista constitucional, es legítima, pues, “apunta a luchar contra uno de los males endémicos de nuestro país, la corrupción, que se ha venido generando a lo largo del tiempo, con una grave afectación en el sistema político, afectación a la democracia y en general al Estado Social de Derecho, así como de los principios de la función pública.” Sostiene que la demanda parte de una interpretación subjetiva, pues la norma acusada lo que hace es ampliar el término de caducidad de la facultad sancionatoria administrativa a diez (10) años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia judicial o desde la firmeza del reconocimiento del principio de oportunidad, sin que ello implique la incorporación de “nuevas sanciones a conductas o hechos de forma retroactiva, máxime que como bien lo señala el artículo 69 con relación a la vigencia y derogatorias, claramente la norma demandada no tiene efectos retroactivos.” Expresa que el plazo de caducidad aludido es una manifestación de la potestad de configuración legislativa y, por ende, no quebranta el principio de legalidad. 15. El Departamento Administrativo de la Presidencia, por conducto de la Secretaria Jurídica, solicita que la Corte se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo o, en su subsidio, declare la exequibilidad de la expresión acusada. Señala que la demanda no satisface el requisito de certeza, debido a que el reproche que se hace a dicho aparte normativo es producto de una lectura descontextualizada y subjetiva de la norma. Sostiene que la demanda carece de especificidad, pues no explica cómo la expresión acusada vulnera los artículos 29 y 58 superiores. Agrega que la demanda no cumple con el requisito de suficiencia, dado que “la expresión contenida en el artículo 8 no suscita duda alguna sobre la validez constitucional, precisamente porque de la lectura objetiva de esta, se entiende que el término de la caducidad de la investigación administrativa se cuenta desde el momento de la ejecutoria de la sentencia condenatoria o de la firmeza del principio de oportunidad.” 16. Advierte que la inclusión de la expresión acusada “no busca habilitar la retroactividad de la norma, sino aclarar que el inicio del plazo de caducidad está vinculado a la ejecutoria de una sentencia penal en firme, que es el momento en que se adquiere certeza sobre la responsabilidad de los individuos.” Añade que, al hacer esta distinción, se pretende destacar que el inicio del proceso administrativo sancionatorio se encuentra condicionado al establecimiento de un “título ejecutivo” o “aval”, el cual surge cuando, en un proceso previo, se declare a la persona natural responsable penalmente. Precisa que antes de que exista una sentencia en firme, prevalece el principio de presunción de inocencia y la presunción de buena fe, por lo tanto, la administración carecería de fundamentos jurídicos para iniciar un proceso administrativo sancionatorio en su contra sin la certeza de una sentencia penal en firme que individualice a los responsables de actos de corrupción. En ese orden, lo plausible es la declaración de constitucionalidad del precepto acusado o, en su defecto, la aplicación de una interpretación constitucionalmente condicionada para aclarar su alcance y evitar interpretaciones erróneas sobre su inexistente aplicación retroactiva. 17. Finalmente, expresa que la norma censurada es necesaria porque “la extensión del plazo permite asegurar que los casos no queden impunes debido a restricciones temporales, dada la dificultad y el tiempo que requiere responsabilizar a los corruptos en estos casos complejos”; es adecuada, por cuanto “vincula directamente el ejercicio de la acción administrativa a la ejecutoria de sentencias penales”; y, es proporcional, ya que, “al permitirse un plazo más largo para iniciar acciones administrativas, se potencia la efectividad del régimen sancionatorio sin sacrificar la seguridad jurídica, dado que se mantiene la dependencia de una sentencia penal firme.” 18. El Departamento Administrativo de la Función Pública, por intermedio de su Director Jurídico, solicita que se declare la exequibilidad del aparte normativo acusado. Esgrime que no existe ningún argumento que demuestre la inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley 2195 de 2022. Por el contrario, vislumbra la existencia de “una serie de argumentaciones subjetivas que no son pertinentes.” Expresa que “la simple denuncia de una contradicción sin argumentos objetivos y verificables o como resultado de interpretaciones confusas del ordenamiento jurídico vigente sin relevancia constitucional, (…), no constituye una formulación concreta del concepto de la violación constitucional de lo cual se deriva una ineptitud sustantiva de la demanda, en cuanto no se cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en la ley y la jurisprudencia, frente al cargo formulado.” 19. Síntesis de las intervenciones. Las solicitudes realizadas por los intervinientes se sintetizan en el siguiente cuadro: Interviniente Solicitud o Concepto Petición subsidiaria Ministerio de Relaciones Exteriores Exequibilidad Exequibilidad condicionada Ministerio de Educación Nacional Exequibilidad - Departamento Administrativo de la Función Pública Inhibición - Departamento Administrativo de la Presidencia Inhibición Exequibilidad condicionada La intervención ciudadana 20. Se recibió la intervención del ciudadano Germán Eduardo Parra, quien solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada o, en subsidio, que se declare su exequibilidad condicionada. Considera que la disposición acusada no distingue cómo opera la regla de caducidad en los eventos ocurridos antes y después de la entrada en vigor de la Ley 2195 de 2022. En ese orden, diferenció tres escenarios de aplicación de la norma. 21. En el primer escenario, la conducta fue cometida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011, pero el pronunciamiento judicial adquirió firmeza después de la entrada en vigor de la Ley 2195 de 2022. Respecto de este escenario, el interviniente aduce que es contraria a la Carta Política una interpretación del precepto en estudio que habilita competencias administrativas sancionatorias, “sin importar si la conducta típica se cometió antes de la vigencia de la Ley 1474 de 2011.” 22. En el segundo escenario, la conducta fue cometida con anterioridad a la entrada en vigencia del artículo 8 de la Ley 2195 de 2022 y la facultad sancionatoria ya caducó por el vencimiento del término previsto en el artículo 52 del CPACA, pero el pronunciamiento judicial quedó en firme con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma impugnada. Frente a tal supuesto, el interviniente considera que la inconstitucionalidad del aparte acusado es evidente, dado que “habiendo caducado la facultad administrativa sancionatoria, la administración perdió competencia para imponer las sanciones previstas en el ordenamiento jurídico.” 23. En el tercer escenario, la conducta fue cometida con anterioridad a la entrada en vigencia del artículo 8 de la Ley 2195 de 2022, pero la facultad sancionatoria aún no ha caducado por no haber vencido el término previsto en el artículo 52 del CPACA. En este escenario, si bien la administración cuenta con competencia para ejercer la facultad sancionatoria teniendo en cuenta la caducidad descrita en el artículo 52 del CPACA, “se daría lugar a la interpretación razonable de aplicar el término de caducidad de diez años contemplado en la Ley 2195 de 2022 en detrimento del principio de favorabilidad en materia sancionatoria administrativa.” 24. De conformidad con lo anterior, la expresión censurada vulnera el derecho fundamental al debido proceso, puesto que extiende unos términos de caducidad a situaciones jurídicas previas y consolidadas, “alterando entonces las garantías mínimas de todo proceso administrativo sancionatorio en contra de los administrados (sic).” Los conceptos técnicos 25. La Academia Colombiana de Jurisprudencia precisa que la imposición de sanciones a conductas ocurridas antes de la entrada en vigencia de la Ley 2195 de 2022 “es abiertamente contraria a la letra y al espíritu del artículo 29 y también contraría la previsión consagrada en favor de los derechos del ciudadano en el artículo 58 de la Carta.” 26. El Colegio de Abogados Penalistas de Colombia pide que se declare la inexequibilidad de la expresión contenida en el artículo 8 de la Ley 2195 de 2022 o, en subsidio, la exequibilidad condicionada del aparte demandado. Argumenta que la norma en cuestión viola el principio de irretroactividad de la ley sancionatoria, pues “una es la fecha de proferimiento de la decisión que permite dar inicio a la investigación administrativa sancionatoria contra la persona jurídica, y otra muy diferente la fecha de los hechos materia de juzgamiento objeto de la sentencia, o de la decisión de renuncia al ejercicio de la acción penal, pues en la totalidad de los casos los hechos siempre van a ser anteriores al proferimiento de la decisión de fondo que culmina el proceso.” 27. Agrega que los riesgos de la aplicación retroactiva del cuerpo normativo referido ya se materializaron en un caso adelantado por la Superintendencia de Sociedades, “autoridad que, de manera arbitraria, dictó la Resolución No. 240-000249 del veinticuatro (24) de enero de 2024, dentro del radicado No. 25690, sancionando a la sociedad Conalvías por hechos cometidos por su representante legal en el año 2010, lo que demuestra que el poder punitivo del Estado se ejerció retroactivamente, y que la interpretación de la expresión consagrada en el artículo 8 de la Ley 2195 sí tiene la potencialidad de afectar el derecho fundamental del debido proceso de personas jurídicas.” 28. El Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes pide a la Corte que se declare la inexequibilidad del aparte normativo cuestionado. Esto, por cuanto viola el principio de irretroactividad de la ley, al permitir que la autoridad administrativa investigue actos previos a la entrada en vigor de la Ley 2195 de 2022. Agrega que “una interpretación finalista de la norma donde se concluya que efectivamente se busca disminuir los casos de corrupción de Colombia, no es suficiente para legitimar la retroactividad de la norma.” 29. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal solicita a la Corte que se declare la inexequibilidad del precepto normativo censurado. Explica que una ley nueva, de naturaleza sancionatoria, por principio, no se puede aplicar a hechos o actos anteriores a su obligatoriedad. En otros términos, manifiesta que “los jueces y las autoridades administrativas no pueden aplicar una ley a actos o hechos jurídicos que han pasado con anterioridad al momento en que ella adquiere fuerza obligatoria.” Destaca que las normas anteriores solo preveían sanciones administrativas derivadas de condenas penales, mientras que el nuevo marco normativo permite derivar responsabilidad administrativa en un evento adicional, esto es, el principio de oportunidad. 30. La Universidad Pontificia Bolivariana pide a la Corte que se declare inhibida, ya que la acción pública de inconstitucionalidad no cumple con los requisitos habilitantes para un pronunciamiento de fondo, particularmente, en lo que tiene que ver con el presupuesto de certeza. Como sustento de lo anterior, sostiene que “los argumentos que soportan el concepto de la violación se fundamentan en escenarios hipotéticos o conjeturales asociados a posibles aplicaciones retroactivas del artículo 8 (parcial) de la Ley 2195 de 2022.” Señala que la expresión demandada debe interpretarse en armonía con el artículo 69 de la mencionada normativa. En esa medida, tal interpretación sistemática permite concluir que, “para efectos de la caducidad de la facultad sancionatoria administrativa prevista en el artículo 34 de la Ley 1474 de 2011, la comisión de la conducta punible debe haber ocurrido con posterioridad a la vigencia de la Ley 2195 de 2022, esto es, a partir de la publicación del Diario Oficial No. 51.921 de 18 de enero de 2022.” 31. La Universidad Externado de Colombia pide que la Corte declare la inexequibilidad del aparte normativo demandado. Explica que las normas sancionatorias tienen como objetivo principal influir en conductas futuras de las personas, estableciendo consecuencias jurídicas para ciertos comportamientos, con el fin de prevenir la comisión de infracciones y promover una convivencia social armónica. Precisa que la aplicación retroactiva de la norma cuestionada no cumple con esta finalidad, puesto que “no actúa como un estímulo para motivar el comportamiento futuro, sino que sanciona situaciones que, en su momento, no estuvieron previstas como objeto de sanción y, por ello, el sujeto no habría podido tomar la norma como marco de referencia. Esto no solo es contrario a la finalidad de motivar conductas adecuadas, sino que es ajeno a lo que predica el artículo 29 constitucional.” 32. La Universidad Nacional de Colombia solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la expresión acusada. Expone que el aparte demandado no es contrario a los principios de irretroactividad y de favorabilidad ni mucho menos a la noción de derechos adquiridos. Precisa que el artículo 69 de la Ley 2195 de 2022 prevé que dicho cuerpo normativo empezó a regir a partir de la fecha de entrada en vigencia (18 de enero de 2022), razón por la cual, la norma no permite la aplicación a situaciones “en las que ya operó el fenómeno de caducidad porque ocurrieron en vigencia de los artículos 34 de la Ley 1474 de 2011 y 35 de la Ley 1778 de 2016.” Concluye que se debe declarar la exequibilidad condicionada de la norma, bajo el entendido de que el término de caducidad de diez (10) años se aplique respecto de aquellas conductas que se hayan cometido con posterioridad a la vigencia del artículo 8 de la Ley 2195 de 2022. 33. La Universidad Santo Tomás pide a la Corte que se declare la “inexequibilidad parcial” del artículo 8 de la Ley 2195 de 2022. Enfatiza en que la disposición normativa vulnera los artículos 29 y 58 superiores, dado que autoriza la aplicación retroactiva de normas sancionatorias a hechos ocurridos con anterioridad a su entrada en vigor, circunstancia que contraviene los principios de legalidad y debido proceso. 34. El Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas solicita que se declare la inexequibilidad de la expresión acusada o, en su defecto, se declare su exequibilidad condicionada. Señala que el establecimiento de un nuevo término de caducidad permite aplicar retroactivamente las nuevas sanciones de que trata el artículo 33-2, así como los criterios de graduación previstos en el precepto 33-3, aun a pesar de ser normas de contenido eminentemente sustancial. En esa medida, advierte que “el artículo 8 de la Ley 2195 de 2022, al permitir la aplicación retroactiva del término de caducidad a normas cobijadas por el derecho fundamental al debido proceso y en particular por las garantías de la legalidad, tipicidad y no retroactividad, resulta inconstitucional.” 35. La Defensoría del Pueblo pide a la Corte que se declare la inexequibilidad de la expresión acusada. Esto, por cuanto “resulta arbitrario que el administrado pueda ser sancionado por la Superintendencia de Sociedades por conductas punibles cometidas antes de la norma que habilitó su competencia.” 36. Síntesis de los conceptos técnicos. Las solicitudes efectuadas por quienes rindieron su concepto técnico se resumen en el siguiente cuadro: Entidad Concepto Petición subsidiaria Academia Colombiana de Jurisprudencia Inexequibilidad - Colegio de Abogados Penalistas de Colombia Inexequibilidad Exequibilidad condicionada Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes Inexequibilidad - Instituto Colombiano de Derecho Procesal Inexequibilidad - Universidad Pontificia Bolivariana Inhibición - Universidad Externado de Colombia Inexequibilidad - Universidad Nacional de Colombia Exequibilidad condicionada - Universidad Santo Tomás Inexequibilidad parcial - Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas Inexequibilidad Exequibilidad condicionada Defensoría del Pueblo Inexequibilidad - El concepto de la Procuradora General de la Nación 37. La Procuradora General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la expresión “e independientemente de la fecha de comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales”, contenida en el artículo 8 de la Ley 2195 de 2022. Destaca el fin loable perseguido por la norma demandada, consistente en incentivar la moralidad de las relaciones entre las empresas y la administración. Sin embargo, considera que el medio usado no es adecuado para cumplir dicho propósito, pues desconoce el principio de irretroactividad de la ley, en tanto autoriza la aplicación de la reforma a hechos ocurridos con anterioridad a su expedición. II. CONSIDERACIONES Competencia 38. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. Cuestión previa: análisis de la aptitud sustancial de la demanda 39. Dado que algunos intervinientes cuestionan la aptitud sustancial de la demanda, en particular lo relativo a los mínimos argumentativos que le son exigibles, corresponde analizar este asunto como cuestión previa. 40. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que, si bien el auto que decide sobre la admisión de la demanda, proferido por el magistrado sustanciador, es el escenario para analizar y definir si ella tiene aptitud sustancial, conforme a lo previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991, en todo caso la decisión que en ese momento se adopte no compromete la competencia de la Sala Plena de la Corte para pronunciarse nuevamente sobre ese tema, dada su atribución de decidir de fondo las acciones de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos en contra las leyes y los decretos con fuerza de ley a los que se refieren los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución Política.[2] 41. Realizada la anterior precisión, con la finalidad de revisar si la presente demanda es sustantivamente apta, la Sala se ocupará de analizar los requisitos que deben cumplir la acusación, con el propósito de propiciar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte.[3] 42. De acuerdo con lo anterior, el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 precisa que dichas demandas deben presentarse por escrito, y cumplir los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. 43. En lo referente al tercero de tales requisitos (concepto de violación), este involucra una carga material que exige cumplir con unos mínimos argumentativos, necesarios para que la Sala pueda adoptar una decisión de mérito. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esa Corte, los requisitos en comento son: (i) claridad, que exige la existencia de una secuencia conductora que permita un fácil entendimiento de las razones de la demanda; (ii) certeza, que se presenta cuando la censura recae sobre una proposición jurídica real y no como resultado de una inferencia subjetiva por parte del demandante; (iii) especificidad, que significa mostrar de forma explícita la manera como la norma demandada vulnera la Constitución Política, lo que excluye argumentos genéricos, globales y abstractos; (iv) pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y (v) suficiencia, cuando la demanda tiene un alcance persuasivo, es decir, que logra suscitar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada.[4] 44. Luego de revisar la argumentación de la demanda para fundar el único cargo que se presenta y las consideraciones del Auto admisorio del 13 de marzo del 2024, la Sala considera que la demanda tiene aptitud sustancial, dado que cumple con cada uno de los requisitos enunciados, como pasa a verse. 45. Respecto del requisito de claridad, la demanda presenta razones que permiten comprender por qué se considera que el apartado normativo previsto en el artículo 8 de la Ley 2195 de 2022 transgrede los artículos 29 y 58 de la Constitución. El demandante señala que la norma acusada permitiría la aplicación de las disposiciones contenidas en la mencionada ley a hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de dicho cuerpo normativo. 46. En lo atinente al requisito de certeza, la norma demandada se refiere, de manera literal, a la posibilidad de que la facultad sancionatoria administrativa contemplada en el artículo 34 de la Ley 1474 de 2011 pueda ejercerse por las autoridades competentes en el término de diez (10) años, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia judicial que declara la responsabilidad penal o a partir de la firmeza del reconocimiento de un principio de oportunidad, independientemente de la comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales. 47. En el artículo en mención hay tres fenómenos relevantes para establecer el contenido normativo objetivo del precepto demandado. El primer fenómeno es el del término de caducidad para ejercer la facultad sancionatoria administrativa, que no se cuestiona por la demanda. En efecto, la acusación no presenta ningún cargo relativo a este término, ni a su duración, que es de diez años. El segundo fenómeno es el del hito a partir del cual se cuenta dicho término, que puede ser, o bien la fecha en que la sentencia que declara la responsabilidad penal de los administradores, funcionarios o empleados de la persona jurídica queda ejecutoriada, o bien la fecha en el principio de oportunidad, respecto de estas personas, queda en firme. Esta norma tampoco se cuestiona en la demanda. El tercer fenómeno, más complejo, es el previsto en la norma demandada, conforme al cual la fecha en la que se cometió la conducta punible por dichos administradores, funcionarios o empleados, no es relevante para establecer el calcular el término de caducidad. Contra esta norma es que se dirige la acusación. 48. En vista de los elementos anteriores, conviene analizar más detenidamente el segundo y el tercero, de acuerdo a la cronología que podría darse en los hechos. Para este propósito, es necesario distinguir entre la comisión del delito por las personas naturales (administradores, funcionarios o empleados) y la determinación de responsabilidad penal por dicho delito (sentencia ejecutoriada) o definición de la situación en el proceso penal (principio de oportunidad). Esto es importante, porque no hay ninguna objeción en la demanda a que si el delito se cometió después de la vigencia de la Ley 2195 de 2022, el término de caducidad se cuente conforme a lo previsto en el artículo 34 de dicha ley. Los problemas surgen si el delito se cometió antes de la vigencia de dicha ley. Esta posibilidad, que se torna irrelevante a la luz de la norma demandada, conforme a la cual el término de caducidad debe contarse “independientemente de la fecha de la comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales.” 49. Ante la circunstancia descrita, no resulta irrazonable o caprichoso asumir, como lo hace la demanda, que la norma cuestionada permite desdeñar la fecha de comisión del delito para efectos de contar la caducidad aplicable al ejercicio de la facultad sancionatoria administrativa. Ello, como sostiene el actor, genera dos problemas relevantes para la acusación. El primer problema es el que surge cuando la conducta punible se cometió por las personas naturales antes de que entrara en vigencia la Ley 1474 de 2011, es decir, antes de que el ordenamiento jurídico previera la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas. De atender al mandato de la norma demandada, ello no importaría, siempre y cuando la condena ejecutoriada o la firmeza del principio de oportunidad se produjeran luego de haber entrado en vigencia la Ley 2195 de 2022. El segundo problema es el que surge cuando la conducta punible se cometió después de la vigencia de la Ley 1474 de 2011 y antes de la vigencia de la Ley 2195 de 2022, pues en ese lapso, si bien ya se preveía la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas, había reglas diferentes sobre el término de caducidad y sobre los hitos a partir de los cuales debería contarse, los cuales estaban previstos en los artículos 34 de la Ley 1474 de 2011 y 35 de la Ley 1778 de 2016. 50. Como puede verse, la norma demandada permite, si la ejecutoria de la sentencia penal o la firmeza del principio de oportunidad, respecto de las conductas de administradores, funcionarios o empleados, se produce luego de la vigencia de la Ley 2195 de 2022, el ejercicio de la facultad sancionatoria administrativa, a la que somete a un término de caducidad de diez años, con independencia de que la conducta punible haya sido cometida antes de dicha vigencia, e incluso antes de que la ley previese la responsabilidad administrativa de la persona jurídica. Por ello, en el plano teórico no se puede descartar que, con fundamento en el precepto acusado, se llegue a sancionar a una persona jurídica con fundamento en un delito cometido por sus administradores, funcionarios o empleados antes de que entrara en vigor la Ley 1474 de 2011, valga decir, antes de que este proceder pudiere llegar a comprometer su responsabilidad administrativa. 51. En vista de las anteriores circunstancias, la Sala encuentra que la acusación corresponde al contenido normativo objetivo del precepto demandado, lo que significa que cumple con el mínimo argumentativo de certeza. 52. Frente al requisito de especificidad, la argumentación abordada por el demandante no es global ni abstracta y, por el contrario, expone razones de contenido concreto de cara a sustentar la inconstitucionalidad de la norma censurada. En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad pone de presente que el aparte normativo sometido a examen contraviene la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley, debido a que permite la aplicación hacia el pasado de normas sustanciales que no estaban vigentes al momento de la comisión de la conducta. 53. En torno al requisito de pertinencia, la discusión que presenta el actor se funda en argumentos propios de un debate constitucional, en la medida en que los argumentos empleados para desarrollar el cargo, relativo al principio de irretroactividad de la ley en materia sancionatoria, son estrictamente constitucionales. 54. En estas condiciones, la demanda tiene alcance persuasivo, valga decir, satisface el requisito de suficiencia, puesto que, las razones de la acusación logran suscitar dudas sobre la constitucionalidad de la norma demandada y, además, brinda los elementos necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad. 55. Establecido lo anterior, la Corte no puede pasar por alto que en la Sentencia C-298 de 2022 se declaró inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma prevista en el artículo 8 (parcial) de la Ley 2195 de 2022. En efecto, en aquella oportunidad la demanda se dirigió en contra de la norma enunciada en la expresión “que hayan quedado ejecutoriados o en firme con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley e independientemente de la fecha de comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales.” La actora argumentaba que, según el principio de legalidad, las sanciones administrativas deben fundamentarse en normas preexistentes en las que esté tipificada la conducta. Sobre esta base indicaba que las expresiones demandadas desconocen este principio, pues establecen causales y sanciones administrativas que no eran previsibles para los administrados, en el momento en el que incurrieron en las conductas sancionadas. Por ello, se argüía que la norma acusada afecta la seguridad jurídica y desnaturaliza el Estado Social de Derecho, pues tiene efectos retroactivos y se concluía que la norma acusada podía afectar los derechos fundamentales de las personas que antes del 18 de enero de 2022 hayan incurrido en las nuevas conductas tipificadas y que sean condenadas luego de la expedición de la Ley 2195 de 2022. 56. En dicha sentencia, la Sala consideró que la demanda no tenía aptitud sustancial. En particular, puso de presente que la acusación no satisfacía varios mínimos argumentativos. De manera puntual, la acusación no cumplía con los requisitos de: (i) certeza, pues hacía una lectura incompleta y parcial de la expresión acusada en la que no se consideró el asunto regulado por la disposición, esto es, la definición del término de caducidad y las reglas para su contabilización, y no explicó los efectos que le atribuyó a la disposición cuestionada; (ii) claridad, ya que a partir de la demanda no era posible establecer si el actor cuestionaba la supuesta tipificación de nuevas conductas o la eventual aplicación de una regla procesal a conductas cometidas antes de la expedición de la ley; (iii) especificidad, pues no se lograba demostrar la existencia de una incompatibilidad entre la norma acusada y la prevista en el artículo 29 de la Carta; y (iv) suficiencia, por cuanto la acusación, así planteada, no mostraba que la norma acusada tuviese el alcance propuesto en la demanda y, además, no daba cuenta de la vulneración de la norma prevista en el artículo 29 de la Constitución, por lo cual no lograba despertar siquiera una duda mínima sobre la constitucionalidad de aquella. 57. En el presente caso, la demanda cumple con todos los requisitos exigibles, como se ha puesto de presente en los párrafos anteriores. Por tanto, la Sala concluye que ella tiene aptitud sustancial y, en consecuencia, se pronunciará de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada. Planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión 58. Corresponde a la Sala determinar si la norma enunciada en la expresión: “e independientemente de la fecha de comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales”, contenida en el artículo 8 de la Ley 2195 de 2022 es compatible con lo previsto en los artículos 29 y 58 de la Constitución Política. 59. Para resolver dicho problema jurídico, la Sala seguirá la siguiente agenda. En primer lugar, analizará lo relativo al objeto de la norma demandada, es decir, al ejercicio de la potestad sancionadora de la administración, y lo que tiene que ver con los límites constitucionales a dicho ejercicio, valga decir, los principios del debido proceso, irretroactividad, legalidad y favorabilidad. En segundo lugar, para dar cuenta del contexto del asunto, hará alusión a los efectos negativos de la corrupción en el Estado Social y Democrático de Derecho. En tercer lugar, fijará, a partir de su contexto histórico y normativo, el sentido y alcance de la norma demandada. Con fundamento en estos elementos de juicio, se juzgará la constitucionalidad de la norma demandada. La potestad sancionadora de la administración y los principios del debido proceso, irretroactividad, legalidad y favorabilidad. Reiteración de jurisprudencia 60. La potestad sancionadora de la administración. Esta potestad es una manifestación del ius puniendi estatal, que consiste en la aplicación de medidas coercitivas por parte de las autoridades que ejercen funciones de naturaleza administrativa frente a los particulares y/o a los servidores públicos cuando estos incurren en actuaciones que afectan y/o amenazan el ordenamiento jurídico.[5] 61. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “a través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no solo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados (sic) y aún a las mismas autoridades públicas.”[6] 62. Esta Corporación ha sostenido que en el derecho administrativo sancionador, como expresión punitiva del Estado relacionada con la investigación y el juzgamiento de una determinada conducta encaminada a deducir responsabilidad e imponer una sanción administrativa, son aplicables mutatis mutandi, los principios constitucionales que rigen en materia penal, entre ellos, los principios de legalidad, de tipicidad y de reserva de ley que, a su vez, operan como garantías del debido proceso que se predica de toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.[7] 63. Dentro del derecho administrativo sancionador se han identificado diferentes especies, en las cuales se destacan “i) el derecho administrativo sancionador referente al orden, a la seguridad, a la tranquilidad y la salubridad pública, el cual está contenido principalmente en las normas del Código de Seguridad y Convivencia Ciudadana (…); ii) el derecho administrativo sancionador referente a la vigilancia y control de los servicios públicos, de la libre competencia y de la economía, el cual se ejerce a través de las respectivas superintendencias y es conocido como derecho correccional; y, iii) el derecho administrativo disciplinario.”[8] 64. El principio del debido proceso. Esta Corte ha señalado que el principio del debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución, implica que “toda actuación se desarrolle con sujeción al procedimiento legalmente preestablecido en la materia.” Dicho de otro modo, la referida prerrogativa constitucional comprende el conjunto de garantías que tienen como propósito “sujetar las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas a reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas en ellas involucrados.”[9] Sobre el particular, esta Corporación ha recordado que, además de que se trata de un pilar fundamental del Estado Social y Democrático del Derecho, es un derecho de aplicación inmediata, que no puede ser suspendido en estados de excepción y que tiene diversos matices según el campo del derecho en el que se aplique.[10] 65. En lo concerniente al ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de la administración, en la Sentencia C-412 de 1993 se señaló que se requiere: (i) de una ley previa que determine los supuestos que dan lugar a la sanción, así como la definición de los destinatarios de la misma, sin que necesariamente estén desarrollados todos los elementos del tipo sancionatorio, ya que es válida la habilitación al ejecutivo con las limitaciones que la propia ley impone; (ii) que exista proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción prevista, de tal forma que se asegure tanto al particular destinatario de la decisión como al funcionario competente, un marco de referencia que permita la determinación de la sanción en el caso concreto; y, (iii) que la actuación administrativa se desarrolle conforme a la normatividad existente, en procura de garantizar el debido proceso.[11] 66. En suma, puede afirmarse que para el derecho administrativo sancionador la garantía del debido proceso no se presenta como un aspecto accesorio o aislado, sino que conforma el núcleo de sus actuaciones, pues dentro de él se incorpora la necesidad de acatar distintos principios de innegable relevancia para proferir una decisión justa. Aunque se trata de decisiones que, por su naturaleza, cuentan con un control judicial posterior, es verdad que, como bien lo ha reiterado esta Corte, la administración no está exenta de dar cumplimiento a los altos estándares de rigor que exige el uso del ius puniendi por parte del Estado. 67. El principio de legalidad. Ese principio está previsto en el artículo 29 de la Constitución, al disponer que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa.” Este principio también ha sido reconocido en el artículo 11.2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos,[12] en el artículo 6.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el artículo 4.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 68. Aunque la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en el derecho administrativo sancionador el principio de legalidad no se aplica con la misma rigurosidad que en materia penal, dada la naturaleza de los bienes jurídicos involucrados, ello no excluye la obligación de que, siempre y en todos los casos, (i) el comportamiento sancionable, (ii) las sanciones, (iii) los criterios para su determinación; y, (iv) los procedimientos previstos para la imposición de las sanciones estén previamente definidos, de forma suficientemente clara, en la ley.[13] 69. La intensidad del principio de legalidad guarda una relación directamente proporcional con el rango de los derechos cuya restricción puede prever cada tipo de régimen sancionatorio, esto es, a mayor jerarquía del derecho potencialmente afectado, mayor rigor en la aplicación del principio de legalidad y viceversa.[14] 70. Por último, esta Corporación ha distinguido tres elementos esenciales que caracterizan el mencionado principio, a saber: (i) la lex previa, según la cual se “exige que la conducta y la sanción antecedan en el tiempo a la comisión de la infracción, es decir, que estén previamente señaladas”; (ii) la lex scripta, en cuya virtud “los aspectos esenciales de la conducta y de la sanción estén contenidos en la ley”; y, (iii) la lex certa, que “alude a que tanto la conducta como la sanción deben ser determinadas de forma que no hayan ambigüedades.”[15] 71. El principio de irretroactividad. Las normas superiores que hacen referencia de manera explícita a los efectos que se derivan del fenómeno del tránsito de las leyes en el tiempo, están contenidas en los artículos 58 y 29 de la Constitución. De acuerdo con el primero, “se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.” Al tenor del segundo, “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.” 72. Con sustento en las precitadas normas fundamentales, esta Corte ha advertido que la regla general en relación con los efectos de la ley en el tiempo es la irretroactividad. Por ejemplo, en la Sentencia C-069 de 2019, esta Corporación definió dicho principio como un fenómeno según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia. De tal modo que, si una situación jurídica se ha consolidado completamente bajo la ley antigua, no se traba propiamente un conflicto de leyes, como tampoco se da el mismo cuando los hechos o situaciones que deben ser regulados se generan durante la vigencia de la nueva ley. De manera puntual, el mencionado...