Sentencia C-395 de 2022

C-395-22 Sentencia C-395/22 SEGURO OBLIGATORIO DE ACCIDENTES DE TRÁNSITO SOAT-Potestad del Gobierno Nacional para fijar el porcentaje del descuento en la prima y el tope porcentual a los cargos por intermediación en su venta SEGURO OBLIGATORIO DE ACCIDENTES DE TRÁNSITO SOAT-Alcance de la competencia del legislador para su regulación La norma demandada regula una materia en general reservada a la ley marco, en tanto clasifica como una actividad aseguradora, en los términos previstos en los artículos 150, numeral 19 literal d), y 189 numeral 24 de la Constitución. Por ende, el Congreso en principio debía limitarse a expedir las “normas generales” del SOAT, y a señalar en ellas los objetivos, las políticas, orientaciones y criterios generales. No obstante, como el asunto regulado también se vincula al derecho de tránsito, en el cual el Congreso tiene una reserva competencial especial (CP arts 150 nums 23 y 25), la ley puede formular algunas precisiones a la política general e, inclusive, establecer reglas detalladas, con dos límites: (i) no puede regular exhaustivamente el asunto, y (ii) debe siempre dejarle al Ejecutivo el margen necesario para adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten en la realidad regulada. SEGURO OBLIGATORIO DE ACCIDENTES DE TRANSITO-Alcance/SEGURO OBLIGATORIO DE ACCIDENTES DE TRANSITO-Normas reguladoras SEGURO OBLIGATORIO DE ACCIDENTES DE TRÁNSITO-Materias sujetas tanto a la reserva de ley marco como a la reserva general que tiene el Congreso para regular el tránsito ACTIVIDAD ASEGURADORA-Reparto de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República La Carta Política establece que, en la regulación de la actividad “aseguradora”, al Congreso de la República le corresponde “[d]ictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios” aplicables, mientras que al Gobierno Nacional le compete ejercer la “inspección, vigilancia y control” de las personas que realizan esas actividades, para lo cual el Presidente de la República se reserva la posibilidad de expedir decretos de intervención en estos ámbitos, con sujeción al marco legal (CP arts 150, num 19 lit. d., y 189 num 24). Las ramas legislativa y ejecutiva concurren así, de forma y en momentos diferentes, para regular apropiadamente la actividad aseguradora. Pero ambas ramas cumplen, en este contexto, funciones distintas y separadas. LEY MARCO-Materias de las que se ocupa/LEY MARCO-Reserva ACTIVIDAD ASEGURADORA-No todas las materias tienen reserva de ley marco La jurisprudencia constitucional ha mostrado que no basta con que el asunto se relacione de algún modo con seguros, aseguramiento o entes aseguradores, para subordinarse a las reglas sobre leyes marco, puesto que ciertos preceptos de esa clase no se sujetan a tal tipo de ley. ACTIVIDAD ASEGURADORA-Concepto/ACTIVIDAD ASEGURADORA-Naturaleza La Corte ha señalado que la Constitución “menciona en sus artículos 150, 189 y 335 la actividad aseguradora, pero no define en qué consiste”, razón por la cual es el Congreso, en primer lugar, el autorizado para definirlo. En la sentencia C-940 de 2003, la Corporación concluyó que el legislador podía excluir a los servicios funerarios del ámbito de la actividad aseguradora, puesto que no sólo tenían diferencias con los contratos de seguro y el campo del aseguramiento, sino que además no suponían captación de recursos del público. En ese contexto, sostuvo que el legislador, para determinar si una actividad es aseguradora, puede atender a la naturaleza de la actividad regulada (criterio material), a la forma jurídica usada para desarrollarla (criterio formal), a la índole de quienes se desempeñan en el sector (criterio orgánico) y a las demás previsiones definitorias (criterio sistemático). ACTIVIDAD ASEGURADORA-Criterios para determinar asuntos sujetos a reserva de ley marco LEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y ejecutivo/LEY MARCO-Límites que debe atender el legislador Cuando una materia clasifique dentro del ámbito de las leyes marco, el Congreso debe limitarse a expedir las “normas generales”, y a señalar en ellas las políticas, orientaciones y criterios generales, o incluso las grandes pautas o directrices. No obstante, cuando los asuntos además pertenezcan a un ámbito que en principio la Constitución le reserve a la ley, el legislador puede formular “algunas precisiones necesarias a la política general” e, inclusive, establecer “reglas detalladas”, con dos límites: (i) no puede regular exhaustivamente el asunto, ya que esto implicaría vaciar la competencia del Gobierno Nacional, y (ii) debe dejar siempre el margen necesario, disponible para el Ejecutivo, “que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco”. Solo la observancia de estos límites preserva el diseño de las leyes marco y los principios constitucionales de separación de funciones y colaboración armónica (CP arts 113 y 150 num 19). Referencia: Expediente D-14765 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º de la Ley 2161 de 2021 “Por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la Ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones” Demandante: Juan Manuel Charry Urueña Magistrada ponente: NATALIA ÁNGEL CABO Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio del derecho consagrado en los artículos 40-6, y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña instauró acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º de la Ley 2161 de 2021[1] por presuntamente vulnerar los artículos 83, 150-19, literal d, 157 y 189-24 de la Constitución.[2] El inicio del proceso de constitucionalidad se comunicó al presidente de la República, a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, si lo consideraban preciso, intervinieran dentro de los 10 días siguientes al recibo de la comunicación respectiva con el fin de defender o cuestionar la constitucionalidad de la norma demandada. También se invitó a participar a otras autoridades públicas[3], a organizaciones civiles y académicas[4], se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente y se fijó en lista el proceso para permitir las intervenciones ciudadanas (CP art 242-1 y 2). 2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, y una vez recibido el concepto de la Procuradora General de la Nación, se procede a decidir el asunto. II. NORMA DEMANDADA 3. A continuación, se transcribe la disposición demandada, tal como se publicó en el Diario Oficial No. 51.870 de 26 de noviembre de 2021: “LEY 2161 DE 2021 (Noviembre 26) ‘por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (soat), se modifica la ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones’ EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] Artículo 2. Adiciónense los parágrafos 1, 2 y 3 al artículo 42 de la Ley 769 de 2002, los cuales quedaran así: Parágrafo 1. Los propietarios de los vehículos que registren un buen comportamiento vial por no reportar siniestros que afecten la póliza del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), y haber renovado su póliza de manera oportuna, definida coma la renovación de la póliza antes de su vencimiento, tendrán derecho a la disminución en el valor del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), así: Si en los dos años inmediatamente anteriores al vencimiento de la póliza, registra un buen comportamiento vial; tendrán derecho a un descuento, por única vez, del diez por ciento (10%) sobre el valor de la prima emitida del Seguro Obligatorio Accidente de Tránsito (SOAT). Esta medida será aplicable para aquellos propietarios de vehículos que hayan tenido un buen comportamiento durante los años 2020 y 2021, con lo cual se aplicará el descuento a la prima que aplique durante 2022, y de ninguna manera afectará el valor de la contribución a la ADRES, que se calculará sobre el valor de la prima fijado por la Superintendencia Financiera de Colombia. El descuento por única vez a que se refiere el presente parágrafo se otorgara a la combinación entre el vehículo y el tomador del seguro. En ningún caso, el tomador del seguro podrá hacerse acreedor del beneficio más de una vez por el mismo vehículo. PARÁGRAFO 2. El Gobierno nacional, en un plazo de tres meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, definirá el procedimiento para la verificación de las condiciones exigidas para acceder al descuento. En caso de cambio de propietario de vehículo deberá proceder el cambio de tomador, de manera tal que los beneficios no sean conmutables entre el antiguo y el nuevo propietario. PARÁGRAFO 3. A partir del 2022, las compañías aseguradoras reconocerán un máximo del 5% de las primas mensuales emitidas por cargos de intermediación por venta del SOAT.” III. LA DEMANDA 4. El ciudadano Juan Manuel Charry Urueña interpuso acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 2161 de 2021, incluidos sus tres parágrafos, por considerar que vulnera los artículos 150 numeral 19 literal d,[5] y 189 numeral 24 de la Constitución Política.[6] Desde el inicio de su demanda, el accionante sostiene que con “la norma acusada”, en su integridad, el Congreso de la República desbordó “la competencia de fijar pautas y criterios generales, invadiendo la órbita del Gobierno Nacional de establecer las disposiciones específicas en la materia”.[7] El demandante desarrolla esta acusación, de la siguiente manera: 4.1. Para empezar, el demandante se refiere a tres providencias de la Corte Constitucional que han tratado sobre la técnica de las leyes marco. Primero, menciona la sentencia C-553 de 2007, de la cual cita un apartado en el que la Corte señala que las leyes marco permiten la “injerencia del legislador” en la regulación de la actividad aseguradora, mediante pautas generales, y le fijan el deber al Gobierno nacional de someterse a dichos criterios legislativos en su regulación.[8] Segundo, expone un segmento de la sentencia C-438 de 2011, según el cual la intervención estatal en la actividad aseguradora está parcialmente “deslegalizada”, ya que se sujeta a la técnica de las leyes marco. Por último, invoca la sentencia C-026 de 2020, mediante la cual esta Corporación declaró inexequibles dos disposiciones legales, luego de advertir que el Congreso desbordó su competencia en la regulación de un asunto reservado a la ley marco, puesto que no se limitó, como debía hacerlo, a fijar pautas o criterios generales, sino que definió todos los elementos de la materia, con lo cual le impidió al Ejecutivo ejercer sus facultades de regulación. 4.2. En criterio del actor, el Congreso de la República “desbordó su competencia” con la previsión cuestionada, al definir elementos específicos del SOAT, pues debía limitarse “únicamente a establecer los criterios generales en los cuales debe basarse el Gobierno Nacional para regular el sector asegurador”.[9] Desde la perspectiva del accionante, el legislador no puede establecer un “descuento puntual” ni disponer los “elementos específicos” de la regulación de esta actividad, pues tales cuestiones forman parte de las facultades constitucionales exclusivas del Gobierno Nacional. Este argumento lo plantea expresamente así: “en el presente caso tratándose de una materia igualmente sometida a la técnica de ley marco, el Congreso desbordó su competencia de fijar pautas y criterios generales, pues lo que hizo fue establecer un descuento puntual, por una sola vez, del 10% del valor de la prima en el seguro obligatorio para los propietarios de vehículos que hayan tenido buen comportamiento durante los años 2020 y 2021, siendo estos, elementos específicos de reglamentación exclusiva del Gobierno Nacional.”[10] 4.3. Dado que, según el accionante, el Congreso de la República ejerció una potestad que constitucionalmente se encuentra en cabeza del Gobierno Nacional, se desconoce no solo el artículo 150 numeral 19 literal d) de la Carta Política, el cual regula las leyes marco, sino también el artículo 189 numeral 24 Superior, que se refiere a las competencias del Presidente de la República para llevar a cabo la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades aseguradoras. Para fundar esta última parte de la acusación, el actor cita un apartado de la sentencia C-057 de 1994. En ella, la Corte estableció que la Constitución “le permite al legislador establecer las reglas correspondientes para que se produzca la inspección, vigilancia y control del Presidente de la República sobre las personas que realicen actividades […] aseguradoras”.[11] En las palabras del demandante: “De acuerdo con lo establecido en el artículo 189 numeral 24 de la Constitución Política, el legislador establece las reglas generales para que el Gobierno realice las funciones de intervención, inspección, vigilancia y control sobre aquellas personas que realicen actividades aseguradoras, bursátil, entre otros. [E]s el Gobierno Nacional quien debe expedir la reglamentación específica sobre la actividad aseguradora, con fundamento en la norma general expedida por el Congreso de la República, por lo tanto, no es función del Congreso determinar descuentos puntuales del 10% del seguro obligatorio de accidentes de tránsito para los propietarios de vehículos que hayan tenido buen comportamiento durante los años 2020 y 2021.”[12] IV. INTERVENCIONES[13] Intervención del Ministerio de Transporte 5. El Ministerio de Transporte intervino para pedirle a la Corte que se inhiba de emitir una decisión de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. En su defecto, solicitó declarar exequible el precepto acusado. La propuesta de inhibición la fundó, primero, en que la acción pública no se concreta en una argumentación cierta que permita confrontar la disposición acusada con la Constitución. Segundo, la basó en que la demanda tampoco ofrece razones de cómo la norma cuestionada vulnera la Carta Política, por lo cual carece de especificidad, aunque el escrito de intervención no explica luego por qué la demanda tiene estos dos déficits. En cuanto al fondo, el Ministerio mencionó que el legislador ya dictó al menos otras dos normas con descuentos para las primas del SOAT lo cual, a su juicio, es un “ejemplo de que s[í] es el Congreso de la [R]epública quien tiene la facultad e iniciativa legislativa en este tipo de asuntos”.[14] Tras citar textual y ampliamente un estudio sobre la iniciativa legislativa del Gobierno Nacional en la Constitución, dijo que es claro que, entonces, el legislativo estaba facultado para expedir el precepto acusado. 6. Frente al reproche por supuesto desconocimiento del artículo 189 numeral 24 de la Constitución, la cartera de Transporte adujo que la norma constitucional invocada se refiere a funciones de control al funcionamiento de diversas clases de entidades, entre ellas las aseguradoras. Esta competencia, según la intervención, la ejerce el Presidente de la República “mediante las respectivas superintendencias”[15]. La atribución gubernamental a la cual se refiere el precepto constitucional citado no le impide al Congreso ejercer su función de legislar. Lo que establece la Constitución es que mientras el Congreso legisla al Ejecutivo le compete observar que las entidades señaladas cumplan las leyes en la materia y, eventualmente, sancionar a las que no lo hagan. Con fundamento en lo anterior, señaló que si hay un pronunciamiento de fondo, la norma acusada debería declararse exequible. Intervención del ciudadano Hernán David Martínez Gómez 7. El ciudadano Hernán David Martínez Gómez solicitó un pronunciamiento inhibitorio por falta de aptitud de la demanda y, de forma subsidiaria, declarar la exequibilidad del precepto demandado. Para este interviniente, las razones de inconstitucionalidad no son suficientes, pues hay otras normas que también prevén descuentos en la prima del SOAT.[16] A su juicio, este hecho “deja en evidencia que el Congreso de la República […] ha creado descuentos en materia de seguros”, lo cual implica, en su sentir, que el Congreso “s[í] puede establecer” una norma como la demandada.[17] Esto lo vincula la intervención a un supuesto problema de falta de “certeza” y “especificidad” en los cuestionamientos. A su juicio, el accionante dirige reparos vagos, no contra el texto legal, sino contra “opiniones o consideraciones particulares” acerca de la disposición y contra apartes normativos que no consultan el verdadero sentido integral de la norma. 8. En concepto del interviniente, si la Corte decide hacer un estudio de fondo debería considerar que las sentencias C-057 de 1994, C-553 de 2007 y C-026 de 2020, citadas por el demandante, no son precedentes para este caso. Al respecto indica que la sentencia C-057 de 1994 estudió una acción contra normas que regulaban asuntos financieros y concluyó con una decisión de exequibilidad, lo cual muestra –según el ciudadano—que no es un caso análogo a este, pues si lo fuera no sustentaría la petición de inexequibilidad. Por su parte, señala esta intervención, la sentencia C-553 de 2007 examinó la constitucionalidad de un texto legal sobre la actividad aseguradora, pero también lo declaró exequible, por lo cual tampoco respalda la pretensión de inexequibilidad formulada en este caso. Finalmente, la sentencia C-026 de 2020 consideró inconstitucional que el legislador fijara todos los elementos de un arancel a las importaciones y de aduanas nacionales. Pero, a su juicio, ese caso es “totalmente ajeno a lo que estudiamos” esta vez.[18] 9. Adicionalmente, este interviniente manifestó que la norma acusada “no agota la regulación de la materia”, ya que el Ejecutivo puede complementarla, como lo reconoce expresamente la disposición al prever que el Gobierno debe contemplar el procedimiento para verificar las condiciones que hacen posible el descuento en la prima del SOAT. Dijo, al respecto: “[…] el mismo parágrafo segundo de la disposición demandada remitió a la competencia reglamentaria del Gobierno Nacional para definir el procedimiento para la verificación de las condiciones exigidas para acceder al descuento. En ese sentido, no se vació o anuló la competencia del Ejecutivo en la materia, pues al respecto puede definir el trámite de verificación de requisitos para el descuento, establecer las condiciones y plazos de causación, e incluso está en la posibilidad de señalar cuáles son las pautas para determinar si un conductor registró o no un ‘buen comportamiento vial’”.[19] Intervención de la Asociación Colombiana de Derecho de Seguros (ACOLDESE) 10. ACOLDESE coadyuvó la demanda y, en consecuencia, abogó por la declaratoria de inexequibilidad de la norma legal demandada. Sostuvo que, en el orden constitucional, al Congreso le corresponde estatuir los objetivos y los criterios generales a los cuales debe sujetarse el Presidente de la República en la regulación de la actividad aseguradora, mientras que al Ejecutivo le compete mediante decretos ejercer la intervención sobre la actividad. El legislador no puede, entonces, “entrar a regular aspectos específicos o individuales”, en tanto esta es una atribución del Presidente de la República.[20] Por ende, “[l]a fijación de descuentos sobre las primas y de topes para las comisiones de los intermediarios en el SOAT (lo que equivale a mecanismos de control de precios)” es inconstitucional, pues “no solo implican una intervención específica y exagerada en una actividad económica, sino que además carece de sustento o justificación”.[21] En palabras de esta asociación: “En el presente caso, el legislador se extralimitó en sus funciones e invadió la competencia regulatoria que la Constitución le asignó al Presidente de la República al regular directa y específicamente un porcentaje de descuento de la prima del SOAT y un monto máximo de comisión de intermediación. La regulación respecto de coberturas, primas, condiciones, vigencias, etc., del SOAT, implica manifestarse sobre aspectos técnicos particularizados lo cual corresponde exclusivamente al Presidente de la República de Colombia en ejercicio de sus funciones constitucionales y el legislador no puede vaciar dicha competencia desplazándolo”.[22] 11. En su intervención, ACOLDESE manifestó, además, que la prima de todo seguro -y también la del SOAT- debe determinarse según principios técnicos y cálculos actuariales. En cuanto al SOAT, este elemento lo define anualmente la Superintendencia Financiera, con arreglo a los principios previstos en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) y sus normas complementarias, dentro de ellas el Decreto 780 de 2016. El artículo 193 del EOSF enuncia los principios de “equidad, suficiencia y moderación”, como aquellos que controlan jurídicamente la determinación de la prima del SOAT. La Asociación refiere algunas fuentes doctrinales, según las cuales el principio de equidad implica establecer una relación directa entre el riesgo y la tarifa (“a mayor riesgo mayor tarifa”), de manera que esta cubra verdaderamente el riesgo asegurado.[23] Por su parte, el principio de suficiencia supone que la prima cubra no solo el riesgo, sino también los costos propios de la operación de aseguramiento, como los de adquisición, administración y utilidades esperadas. Para aplicar estos principios, la Superintendencia Financiera debe recaudar periódicamente la información estadística pertinente que cumpla las exigencias de homogeneidad y representatividad, dispuestas en el artículo 184 del EOSF.[24] 12. Sin embargo, continúa ACOLDESE, pese a que el ideal técnico es que la prima del SOAT consulte todos estos parámetros, el descuento que instituye la norma para la prima del SOAT “[n]o se sustenta en ningún estudio técnico ni actuarial, evaluación de gastos, tasa de riesgos, costos operativos, etc.”.[25] El legislador tampoco consideró, según esta intervención, el impacto que tendría este descuento “en el SOAT” propiamente dicho ni “en la asunción y pago de los siniestros de todos los demás vehículos asegurados que sí se hubieran siniestrado”. Finalmente, conceptuó que la previsión de un porcentaje máximo de remuneración por comisión para los intermediarios del SOAT no tiene, a su turno, “ningún fundamento técnico, comercial, económico o financiero” ni incide en el monto de la prima, pues esta la impone el Estado.[26] Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) 13. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud le solicitó a la Corte inhibirse de emitir una decisión de fondo. La ADRES declaró, primero, que a partir de lo regulado en la Ley 1753 de 2015 es la encargada de administrar diversos recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y Protección Social (incluidos los que antes hacían parte del Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA). En cuanto a la demanda, la ADRES señaló que, desde su perspectiva, el accionante se limitó a plantear argumentos generales, “sin mayor carga argumentativa”, pues no “aportó con el escrito argumentos y pruebas que sostuvieran su manifestación, haciendo imposible acceder por este cargo a la declaratoria de inconstitucionalidad”.[27] V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 14. La Procuradora General de la Nación defendió la exequibilidad de la disposición acusada. En su Concepto número 7087, la Jefa del Ministerio Público señaló que las leyes marco deben regular de manera general materias técnicas y dinámicas, para que el reglamento presidencial luego las desarrolle con amplitud. De acuerdo con este Concepto, para definir si el Congreso de la República invade las competencias del Presidente de la República en asuntos reservados a la ley marco, la Corte Constitucional, en la sentencia C-438 de 2011, sostuvo que se deben verificar dos cuestiones. Primero, si la temática regulada en la norma es de aquellas enlistadas en el artículo 150 numeral 19 superior. Segundo, si la disposición cuestionada regula la materia de una forma que “no puede calificarse como general”, sino que lo hace “en detalle”, en un tema “especializado o dinámico”.[28] 15. Con base en esta premisa, el Ministerio Público afirmó que la temática del artículo estudiado sí hace parte de las materias enunciadas en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución (actividad aseguradora). No obstante, dijo que su contenido no afecta las competencias de la rama ejecutiva para la regulación específica de la materia, ya que “la disposición acusada simplemente adiciona un criterio general temporal para la regulación ejecutiva del SOAT”.[29] Pero fuera de ese parámetro, la determinación técnica de la prima permanece a cargo del Ejecutivo, conforme a las demás normas aplicables. Para ilustrarlo, se refirió a la Circular Externa 35 de 2021, mediante la cual la Superintendencia Financiera de Colombia incrementó en un 12,24% las tarifas del SOAT en función de parámetros técnicos como la frecuencia, severidad, siniestralidad y los costos provenientes de la Ley 2161 de 2021. Esto prueba, según el Ministerio Público, que la norma demandada no anuló la competencia del presidente de la República, estatuida en el artículo 189 numeral 24 de la Carta Política. VI. CONSIDERACIONES Competencia 16. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre esta demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241 y el numeral 1 del artículo 242 de la Constitución Política. Cuestión previa: aptitud sustantiva de la demanda 17. Tres intervinientes le solicitaron a la Corte Constitucional inhibirse de fallar de fondo la demanda. Adujeron falta de certeza, especificidad y suficiencia en las razones de inconstitucionalidad que presentó el accionante. Tras valorar estas posiciones, la Sala Plena considera que no deben prosperar. 17.1. Para empezar, el actor asevera que la norma legal prevé un descuento del 10%, por única vez en 2022, en la prima del SOAT para quienes hayan tenido buen comportamiento vial durante los años 2020 y 2021, y la disposición además fija un límite del 5% a la comisión por intermediación en la venta de ese seguro. El cargo se dirige contra proposiciones que se infieren del texto legal, ya que este inequívocamente prevé el descuento de esa forma y contempla un límite como el indicado a los pagos por intermediación en la venta del SOAT.[30] Por ende, la acusación es cierta.[31] El hecho de que otros ciudadanos discrepen de la valoración que hace el accionante de la previsión demandada no implica que su acusación carezca de certeza. Los desacuerdos acerca de cómo se valora constitucionalmente una norma son propios de esta clase de procesos de constitucionalidad. 17.2. Por otra parte, el actor afirma que la disposición legal impugnada vulnera las normas constitucionales sobre las leyes marco –contenidas en los artículos 15 numeral 19, y 189 numeral 24 de la Constitución— y expone de qué manera las desconoce. Aduce que el precepto cuestionado prevé un “descuento puntual” y, además, regula “elementos específicos” del SOAT, dentro de los cuales está el tope a los porcentajes de intermediación en la venta de este seguro. La norma hace esto, pese a que la Constitución estatuye que el Congreso debe definir solo los objetivos y criterios “generales” de la actividad aseguradora, mientras que las cuestiones puntuales y específicas de esta materia deben quedar en cabeza del Presidente de la República. En consecuencia, para la Sala Plena la acusación es específica, ya que define “con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera” la Constitución Política.[32] 18. Con esta argumentación, de otro lado, el ciudadano expone que la norma, al contemplar un descuento, por una sola vez, del 10% en la prima de un seguro obligatorio, y consagrar también un tope a los cargos por intermediación en la venta del SOAT, desconoce la distribución de competencias propia de la ley marco. Dice que, según la Constitución, el Congreso, al regular la actividad aseguradora, debe dictar solo las “normas generales”, no las específicas. En su criterio, por tanto, la previsión demandada supone una extralimitación en las competencias del Congreso al regular la actividad aseguradora. La acción pública suministra, así, “todos los elementos de juicio […] necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad”[33] y, al hacerlo, despierta también “una duda mínima sobre la constitucionalidad”[34] del enunciado legal impugnado. Por estos motivos, la acusación es suficiente. 19. En consecuencia, la demanda es apta y la Corte la decidirá de fondo. Planteamiento de los problemas jurídicos 20. La acción pública se dirige contra todo el artículo 2 de la Ley 2161 de 2021. Esta norma tiene dos contenidos centrales. Primero, la previsión de un descuento, por única vez en el año 2022, del 10% en la prima del SOAT, bajo determinado supuesto. Segundo, el establecimiento de un tope porcentual a las comisiones por intermediación en la venta del SOAT. El demandante cuestiona ambos contenidos, por vulnerar la distribución de competencias propia de la ley marco. Si bien la demanda se ocupa predominantemente de impugnar el primer contenido (el descuento), y en menor medida el segundo (el tope a los cargos de intermediación), no por eso puede decirse que los reparos se dirijan sólo contra aquel y no contra este. Desde el encabezamiento, el actor anticipa una clave de interpretación de sus acusaciones, pues dice expresamente que “[l]a norma acusada desborda la competencia de fijar pautas y criterios generales, invadiendo la órbita del Gobierno Nacional de establecer las disposiciones específicas en la materia”. Allí señala inequívocamente que el cuestionamiento de inconstitucionalidad recae sobre toda la norma legal, por suponer una extralimitación de competencias del Congreso de la República. 21. Una intervención contribuye a corroborar este entendimiento de la demanda, porque declara que participa en el proceso para “coadyuvar la solicitud de inexequibilidad de la norma acusada”, con todos sus parágrafos. Además, esta coadyuvancia se sustenta en que los contenidos de los parágrafos 1 y 3 son puntuales y específicos, en un ámbito como el asegurador, sometido a la técnica de las leyes marco, en el que la expedición de esta clase de normas debería estar reservada al Presidente de la República, razón por la cual el Congreso incurrió en una extralimitación de competencias.[35] Es decir, es justamente la misma acusación del demandante. Es verdad que otra intervención[36] y el concepto del Ministerio Público abogan en favor de la constitucionalidad de la previsión cuestionada, y al hacerlo se centran esencialmente en defender la validez del parágrafo 1°. Pero la razón que dan es extensible al parágrafo 3°, pues dicen que si bien la disposición es puntual, el Presidente de la República aún preserva un margen para la regulación del SOAT, ya que puede expedir el procedimiento de verificación del supuesto que genera el descuento y, en últimas, puede definir el monto de la prima con base en los demás criterios, de manera que el precepto no desconoce la distribución de competencias establecidas en la Constitución. 22. A partir de lo anterior, la Corte Constitucional responderá los siguientes dos problemas jurídicos: 22.1. ¿Desborda el Congreso de la República su competencia constitucional en el campo de las leyes marco (CP arts 150 num 19 y 189 num 24) al fijar por “única vez” un descuento del 10% en la prima de un seguro obligatorio y ordenarle al Gobierno Nacional la definición del procedimiento para acreditar las condiciones de acceso al descuento, competencia que debe ejercer además de la de fijar el monto de la prima? 22.2. ¿Desconoce el Congreso de la República sus límites competenciales en el ámbito constitucional de las leyes marco (CP arts 150 num 19 y 189 num 24), al prever con vocación de vigencia temporal indefinida un porcentaje máximo del 5% en los cargos por intermediación en la venta del SOAT? 23. Para resolver estos problemas, la Corporación expondrá, primero, el contenido de la norma acusada; segundo, el sentido de la regulación constitucional de las leyes marco en materia aseguradora y; tercero, estudiará si el precepto legal demandado desconoce estos parámetros constitucionales. El SOAT, sus elementos, el descuento por única vez de un 10% de la prima y el límite a las comisiones por intermediación en la venta 24. Para comprender el sentido de la norma sujeta a examen, la Corte considera útil ofrecer, primero, una perspectiva general acerca del SOAT y sus elementos centrales y, luego, una exposición del precepto demandado. a. Una caracterización general del SOAT y de sus elementos 25. SOAT es la sigla para designar de forma práctica el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito.[37] El SOAT es un seguro con determinadas especificidades, la más notoria de las cuales es probablemente su carácter “obligatorio”. La obligatoriedad de este seguro reside, por un lado, en que “[p]ara poder transitar en el territorio nacional todos los vehículos deben estar amparados por un seguro obligatorio vigente” (L 769 de 2002 art 42).[38] Sin embargo, eso no es todo, pues la índole obligatoria de estos seguros estriba, por otro lado, en que todas las entidades aseguradoras, cuando cumplan determinadas condiciones previstas en el ordenamiento, se encuentran obligadas a otorgarlos (EOSF arts 192.1 “Obligatoriedad” y 196). 26. La regulación del SOAT prescribe que las partes de este seguro son el tomador, quien paga el precio a cambio de obtenerlo, y el asegurador, quien asume el riesgo cuando está debidamente autorizado por la ley para hacerlo. Las personas aseguradas son las víctimas de los accidentes de tránsito, incluido el conductor del vehículo, lo que comprende también las víctimas de aquellos accidentes causados por vehículos automotores no asegurados o no identificados. El precio que paga el tomador del SOAT para recibir el seguro se denomina “prima”. El documento que contiene el contrato de seguros se conoce en términos jurídicos como “póliza”. La entrega de la póliza está supeditada al pago de la prima, con algunas excepciones. Cada póliza tendrá una vigencia al menos “anual”, salvo que las reglas en la materia dispongan lo contrario (EOSF art 193 num 2). El ámbito de lo que está cubierto por el SOAT lo determinan las normas estatales por las que este seguro se rige. El artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero menciona de forma técnica que la póliza del SOAT incluye las siguientes coberturas: “a. Gastos médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios por lesiones, de acuerdo con la cobertura que defina el Gobierno Nacional. Para la determinación de la cobertura el Gobierno Nacional deberá tener en cuenta el monto de los recursos disponibles; b. Incapacidad permanente, entendiéndose por tal la prevista en los artículos 209 y 211 del Código Sustantivo del Trabajo, con una indemnización máxima de ciento ochenta (180) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente, a la cual se le aplicarán los porcentajes contenidos en las tablas respectivas; c. Muerte y gastos funerarios de la víctima como consecuencia del accidente, siempre y cuando ocurra dentro del año siguiente a la fecha de éste, en cuantía equivalente a setecientas cincuenta (750) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente; d. Gastos de transporte y movilización de las victimas a los establecimientos hospitalarios o clínicos y las entidades de seguridad y previsión social de los subsectores oficial y privado del sector salud, en cuantía equivalente a diez (10) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente”. 27. Debido a que el SOAT es obligatorio, el Gobierno Nacional debe señalar las condiciones aplicables en general a las respectivas pólizas y, dentro de esas condiciones, fijar la tarifa de las primas (EOSF art 193 num 5). Para establecer tales tarifas, la Superintendencia Financiera debe observar “los principios de equidad, suficiencia y moderación” (ídem). Estos principios tienen un sentido técnico. La Superintendencia Financiera de Colombia define el principio de equidad como una exigencia de “correlación positiva” entre la prima y el riesgo, “de acuerdo con las condiciones objetivas del riesgo”, lo cual significa que los cambios en la magnitud de la prima deben ir en la misma dirección que los cambios que experimente el riesgo.[39] El principio de suficiencia, por su parte, implica que la “tarifa debe cubrir razonablemente la tasa de riesgo y los costos propios de la operación, tales como los costos de adquisición y los administrativos, así como las utilidades”.[40] El principio de moderación, por último, tiene que ver con el “equilibrio que debe tener la tarifa aplicable, con la población vulnerable y su respectivo nivel de riesgo”.[41] 28. Para aplicar estos principios, la Superintendencia Financiera debe recaudar la información pertinente. Normalmente, un requisito normativo para la fijación de tarifas en los seguros es que sean producto de la utilización de estadísticas que cumplan las exigencias de homogeneidad y representatividad (EOSF art 184 num 3). En la definición de las tarifas del SOAT, lo que exige la reglamentación es que la Superintendencia Financiera revise “periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente” (EOSF art 193 num 5). Debido a esta forma de calcularlas, las tarifas pueden subir o bajar año a año, según la información recolectada y su análisis conforme a los principios técnicos del campo. Por ejemplo, en los debates que antecedieron a la aprobación de la disposición demandada, se registraron los cambios introducidos a las tarifas del SOAT desde 2018 hasta 2020, como resultado de las variaciones –tanto al alza como a la baja—en los niveles de accidentalidad y siniestralidad, así: “[…] la tarifa establecida para el 2018, como producto de los accidentes y la siniestralidad del 2017 tuvo que ser aumentada. En diciembre de 2017, se llegó a la conclusión que la alta accidentalidad y el costo que esto representa llevaron a la Superintendencia Financiera a realizar un alza en las tarifas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (Soat) a partir del primero de enero del 2018. […] Como resultado del mismo ejercicio de análisis registrado en el año 2018, la Superintendencia Financiera concluyó que las tarifas vigentes para el año 2019 podrían mantenerse en el mismo nivel, es decir, no iban a sufrir ningún aumento como el del año inmediatamente anterior. […] Finalmente, conviene revisar lo sucedido en el año 2019, cuando a finales del mes de diciembre, la Superintendencia Financiera publicó nuevamente la tabla de tarifas, esta vez la correspondiente al 2020. En esta oportunidad la Superintendencia encontró que ‘como resultado de la revisión anual de las condiciones técnicas y financieras del SOAT se determinó que el sistema tiene una suficiencia de prima del 4,89% aplicable a partir del primero de enero de 2020’. […] En consecuencia, la tarifa máxima del Seguro Obligatorio […] para 2020 expresada en Salarios Mínimos Diarios Legales Vigentes (SMDLV) se reduce en 4,89% para las 36 categorías del parque automotor”. [42] En este contexto regulatorio, el Congreso expidió la norma bajo examen. b. El contenido del artículo 2 de la Ley 2161 de 2021, demandado 29. La disposición cuestionada le adiciona tres parágrafos al artículo 42 del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002). Cada uno de esos parágrafos tiene contenidos y alcances distintos, como se muestra enseguida: 29.1. El parágrafo 1°, en su primer inciso, enuncia el derecho a un descuento en el valor del SOAT para los propietarios de vehículos que registren buen comportamiento vial. El “buen comportamiento vial” se define como aquel en el cual la persona no reporta “siniestros que afecten la póliza” del SOAT y hayan renovado la póliza de forma oportuna, esto es, antes de su vencimiento. El inciso 2 del mismo parágrafo estipula que este descuento es del 10%, aplica “por única vez” sobre la prima que rija en el año 2022 y beneficia solo a quienes hayan tenido buen comportamiento vial “en los dos años anteriores al vencimiento de la póliza”. Finalmente, este inciso precisa que la disminución de la prima no afectará el valor de la contribución a la ADRES, pues esta se calculará sobre el valor de la prima general, sin descuentos. Esta última parte alude a la contribución que se debe cobrar en adición al SOAT, equivalente al 52% de la prima anual de este, y que se destina a la ADRES para el cubrimiento de las enfermedades catastróficas (Ley 100 de 1993 arts 166 y 223). El inciso final del parágrafo 1° aclara que el descuento aplica a “la combinación entre el vehículo y el tomador del seguro”. Por ende, el tomador del seguro no puede “hacerse acreedor del beneficio más de una vez por el mismo vehículo”. 29.2. El parágrafo 2° declara la facultad del Gobierno Nacional para definir “el procedimiento para la verificación de las condiciones exigidas para acceder al descuento”. Esa atribución debía ejercerla en un plazo de “tres meses contados a partir de la vigencia de la presente ley”. Dado que la Ley 2161 de 2021 entró en vigor con su promulgación, que se produjo el 26 de noviembre de 2021, este plazo fenecía el 27 de febrero de 2022. El parágrafo segundo también reguló el supuesto de un cambio de propietario del vehículo: prescribió que los beneficios no son conmutables entre el antiguo y el nuevo propietario. 29.3. El parágrafo tercero y último de este artículo instaura un tope del 5% a los pagos que hagan las compañías de seguros a los intermediarios en la venta del SOAT. Esta remuneración se denomina normalmente comisión.[43] A diferencia de lo consignado en el parágrafo 1°, que luego se comunica también al parágrafo 2°, este máximo porcentual en las comisiones de los intermediarios no tiene limitación en el tiempo, por lo cual ha de entenderse que cuenta con una vocación regulatoria temporalmente indefinida. 30. Los objetivos de esta norma se infieren de su contenido, del título de la ley y de los antecedentes parlamentarios. En cuanto al descuento en la prima, en distintas etapas del procedimiento legislativo, se mencionaron estadísticas conforme a las cuales cerca de la mitad del parque automotor registrado en el RUNT no tiene SOAT, pese a que debe tenerlo.[44] A través de esta reforma, el Congreso de la República buscó crear un estímulo no sólo para el buen comportamiento vial, sino también para reducir la evasión evidenciada en la adquisición de este seguro. Por eso la ley, desde su título, informa que su finalidad es establecer “medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT)”. 31. La limitación a los porcentajes de comisión a los intermediarios se justificó, a lo largo de las deliberaciones, como una manera de balancear el seguro tras la introducción de una propuesta de ampliación de su cobertura obligatoria.[45] La idea principal era ampliar el amparo del SOAT a otras situaciones, pero sin inducir un incremento en el valor de las pólizas y, al tiempo, sin desfinanciar el fondo destinado a cubrir a las víctimas. La forma de lograr esto era entonces limitar la cuantía de lo pagado a los intermediarios en la venta del SOAT. Al final, sin embargo, la propuesta principal no prosperó: lo que se incluyó finalmente fue un aseguramiento voluntario y complementario al obligatorio. No obstante, el establecimiento de un porcentaje máximo por estas comisiones quedó como una norma encaminada a restringir el uso de los recursos recaudados en la venta de estos seguros. 32. Este es el sentido de la norma demandada. A continuación, la Corte expondrá cuál es la regulación constitucional de las leyes marco o cuadro. La ley marco en la actividad aseguradora. Criterios para identificar estas actividades y distribuir competencias constitucionales 33. En este proceso se discute si el Congreso de la República excedió su competencia en la regulación de la actividad aseguradora (CP arts 150 num 19, 189 num 24). Con el fin de resolver esta cuestión general, es necesario primero comprender las razones tras el diseño constitucional de las leyes marco, segundo establecer cómo se determina si la norma demandada versa sobre la actividad aseguradora –materia reservada a ese tipo de leyes—y, si lo hace, examinar cuáles son los límites competenciales de la rama legislativa. A continuación, la Sala expondrá cada uno de esos puntos. a. El diseño constitucional de las leyes marco 34. La Carta Política establece que, en la regulación de la actividad “aseguradora”, al Congreso de la República le corresponde “[d]ictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios” aplicables, mientras que al Gobierno Nacional le compete ejercer la “inspección, vigilancia y control” de las personas que realizan esas actividades, para lo cual el Presidente de la República se reserva la posibilidad de expedir decretos de intervención en estos ámbitos, con sujeción al marco legal (CP arts 150, num 19 lit. d., y 189 num 24).[46] Las ramas legislativa y ejecutiva concurren así, de forma y en momentos diferentes, para regular apropiadamente la actividad aseguradora. Pero ambas ramas cumplen, en este contexto, funciones distintas y separadas. 35. Este diseño de las leyes marco responde a la naturaleza especial de las materias bajo su reserva. En general, se sujetan a ese tipo de leyes asuntos técnicos y expuestos a variaciones rápidas y, en ocasiones, constantes en la realidad. Piénsese, por ejemplo, en el crédito público, el cambio internacional y las actividades financiera, bursátil y aseguradora. Estos campos requieren estabilidad, pero también oportuna adaptación técnica al cambio en las circunstancias. Desde temprano, la Corte Constitucional expresó que la técnica de las leyes marco satisface ambas necesidades, debido a que “combina el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de la política general que se satisface con el decreto”.[47] 36. En las leyes marco se reflejan, pues, dos principios esenciales de la Constitución, en tanto hay “separación de funciones” entre dos ramas del poder público que, sin embargo, “colaboran armónicamente” en la regulación de asuntos de interés público (CP art 113). No obstante, las leyes marco representan un límite a la potestad de configuración normativa que por regla general debe detentar el Congreso de la República en una democracia. Esta regla debe ser guardada con especial cuidado, pues aunque el cargo de Presidente de la República es de elección popular, el Congreso recoge de mejor manera los valores democráticos, en tanto no sólo es representativo, sino además plural y sus normas son resultado de un proceso deliberativo.[48] Por su carácter excepcional, las leyes marco sólo se extienden a las materias “expresamente señaladas” por el artículo 150 numeral 19 de la Constitución, las cuales además se deben interpretar “de manera estricta”.[49] 37. En este caso, la demanda asevera que la disposición acusada prevé reglas sobre la actividad “aseguradora” y que, por ende, debe respetar el esquema de las leyes marco. En principio, parece que es así, en la medida en que se refiere al SOAT. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha mostrado que no basta con que el asunto se relacione de algún modo con seguros, aseguramiento o entes aseguradores, para subordinarse a las reglas sobre leyes marco, puesto que ciertos preceptos de esa clase no se sujetan a tal tipo de ley. Por ejemplo, en la sentencia C-1161 de 2000, la Corte declaró exequibles unas normas con fuerza de ley que autorizaban al Gobierno Nacional para establecer e imponer sanciones por infracción de la regulación sobre la actividad aseguradora. El actor consideró que, por referirse a la actividad aseguradora, las disposiciones debían obedecer a la distribución de competencias propia de las leyes marco. La Corporación manifestó que si bien existía “una cierta conexidad temática” con las materias reservadas a la ley marco, el cargo no debía prosperar. Señaló entonces lo siguiente: “La Corte no niega que existe una cierta conexidad temática entre la regulación de la actividad financiera y la imposición de sanciones a quienes vulneren esas reglamentaciones. Sin embargo, no por ello debe inferirse que esas sanciones tienen reserva de ley marco, pues esa conclusión es inaceptable […] la ley marco existe para aquellas materias, que por su propia naturaleza y dinámica, están sujetas a cambios rápidos, por lo cual la Carta establece un particular reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno. El primero se limita a establecer "las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación". Este reparto competencial es razonable para el ejercicio de la facultad reglamentaria en esos ámbitos, pero no tiene por qué extenderse al diseño de las sanciones en esos mismos campos, puesto que, por razones de seguridad jurídica y protección de los derechos de las personas, la definición de las infracciones debe ser más permanente y estar incorporada en la propia ley”.[50] 38. Esa jurisprudencia se reiteró recientemente, en la sentencia C-441 de 2021. En este fallo, la Corte estudió una norma legal, según la cual las disposiciones del régimen sancionatorio aduanero y de decomiso de mercancías debían estar en los decretos de desarrollo de la ley marco. La Corporación examinó si esta forma de regular el régimen sancionatorio aduanero estaba reservada al diseño de las leyes marco y concluyó que no, para lo cual reiteró la sentencia C-1161 de 2000. 39. Por consiguiente, es necesario, como se hará a continuación, precisar los parámetros para definir si una norma se ocupa de la actividad aseguradora reservada a las leyes marco y sus decretos de desarrollo. b. Los criterios de reconocimiento de la actividad aseguradora comprendida por el artículo 150 numeral 19 literal d) superior 40. La Corte ha señalado que la Constitución “menciona en sus artículos 150, 189 y 335 la actividad aseguradora, pero no define en qué consiste”, razón por la cual es el Congreso, en primer lugar, el autorizado para definirlo.[51] En la sentencia C-940 de 2003, la Corporación concluyó que el legislador podía excluir a los servicios funerarios del ámbito de la actividad aseguradora, puesto que no sólo tenían diferencias con los contratos de seguro y el campo del aseguramiento, sino que además no suponían captación de recursos del público. En ese contexto, sostuvo que el legislador, para determinar si una actividad es aseguradora, puede atender a la naturaleza de la actividad regulada (criterio material), a la forma jurídica usada para desarrollarla (criterio formal), a la índole de quienes se desempeñan en el sector (criterio orgánico) y a las demás previsiones definitorias (criterio sistemático). Las pautas son las siguientes: “Para definir el concepto de actividad aseguradora, el legislador puede acudir a diversos criterios. Uno de ellos es el criterio material, que mira a la naturaleza misma de la actividad; desde este punto de vista, por ejemplo, podría decir que actividad aseguradora es la que implica la asunción de un riesgo, cualquiera que sea la forma jurídica que revista. Otro criterio que podría ser utilizado sería el formal, que atendería principalmente a la forma jurídica utilizada para el desarrollo de la actividad; aquí podría el legislador indicar que la actividad aseguradora es la que se desarrolla bajo la forma jurídica del contrato de seguros, entrando a definir este último en todos sus elementos. Podría también utilizar elementos definitorios positivos o negativos, es decir podría señalar operaciones jurídicas que considera que constituyen actividad aseguradora, y otras que no considera como tales. Otro de los criterios a que podría acudir el legislador para definir la actividad aseguradora, sería uno de naturaleza orgánica, a partir del cual podría considerar como aseguradora la actividad de ciertos entes jurídicos previamente definidos legalmente. Este criterio, por ejemplo, es [el] que utiliza el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero […] Criterio que también es acogido, en forma negativa, por el artículo 108 ibídem, en el cual el legislador, prescindiendo de ciertos elementos que materialmente podrían llevar a considerar que una actividad es aseguradora, expresamente la excluye de esta definición […]”.[52] 41. Estos criterios los puede emplear no solo el Congreso en ejercicio de su configuración legislativa, sino también el intérprete al decidir si una normatividad debe obedecer al diseño de las leyes marco. Por ejemplo, en la referida sentencia C-940 de 2003, la Corte examinó los servicios funerarios a la luz de estos criterios, para resolver si el legislador podía sustraerlos del campo de la actividad aseguradora y, con ello, de la reserva de ley marco. Por una parte, analizó la concurrencia del criterio formal, para lo cual comparó los servicios funerarios con los contratos de seguro. Por otra parte, al definir si se presentaba el criterio material, evaluó si la prestación de esos servicios involucraba el “manejo, aprovechamiento e inversión” de recursos captados del público (CP arts 150 num 19, 189 nums 24 y 25, y 335).[53] Tras encontrar diferencias entre los servicios funerarios y los contratos de seguro y, además, advertir que no había en esa actividad captación, manejo y aprovechamiento de recursos del público, la Corporación concluyó que el Congreso podía excluir a la prestación de servicios funerarios de la actividad aseguradora, sin que ello implicara desconocer las normas constitucionales sobre leyes marco. 42. Pero incluso si las normas enjuiciadas comprenden temáticamente actividades aseguradoras, la jurisprudencia ha admitido que se sustraigan del ámbito de las leyes marco, cuando regulan una dimensión de la materia que no esté expuesta a variaciones permanentes en el futuro, ya que en tal supuesto no se necesita que el Gobierno intervenga mediante reformas ágiles y flexibles. Como antes se mencionó, en la sentencia C-1161 de 2000, la Corte Constitucional consideró ajustado a la Constitución que las sanciones por infringir la regulación de actividades aseguradoras, previstas en un decreto ley, no se reservaran a la ley marco. Eso se debió, entre otras razones, a que las leyes marco se justifican cuando es necesario permitir el cambio frecuente de la regulación, para que se ajuste a las variaciones coyunturales de la realidad, lo cual no se exige en materia sancionatoria, donde lo que debe haber en principio es estabilidad y una cierta permanencia regulatoria. Por ello, en su decisión, la Corte descartó que se tratara en realidad de una actividad aseguradora.[54] En la sentencia C-441 de 2021, la Corporación recogió ese criterio así: “para verificar si un tema es propio de las materias sujetas a la legislación marco […] es necesario examinar, […] en términos generales, si se está en presencia de un tema que requiere una regulación especialmente dinámica y especializada, pues no hay que olvidar que son éstas las razones de índole material que justifican el empleo de dicha técnica excepcional de producción normativa”.[55] 43. En contraste, cuando la Corporación ha encontrado la necesidad de un cambio dinámico y flexible en la normatividad, lo ha invocado como un motivo para concluir que el asunto está reservado a la ley marco. En la sentencia C-553 de 2007, se resolvió la demanda contra la norma legal que regulaba la constitución e inversión de reservas técnicas a cargo de las aseguradoras y reconocía la competencia del Gobierno para señalar reservas adicionales y dictar otras normas técnicas en la materia. Las disposiciones eran acusadas por no contemplar, como lo exige la Constitución, los objetivos y criterios generales a los cuales se debía sujetar el Gobierno para regular un asunto reservado a la ley marco. La Corte primero examinó si se regulaba, en verdad, una actividad sometida a la ley marco y concluyó que sí, pues versaba sobre un asunto técnico que, aparte, debía poder ser cambiante. Al respecto, sostuvo: “La segunda razón por la cual el asunto del régimen de constitución e inversión de las reservas técnicas de las empresas aseguradoras y de las que administran el Sistema General de Riesgos Profesionales debe observar la técnica de las leyes marco radica en la naturaleza de la materia que se pretende regular. […] la conveniencia de cada uno de los diversos métodos y técnicas de cálculo actuarial de las reservas, la eventual importancia de exigir en ciertas circunstancias reservas generales o especiales adicionales, la necesidad coyuntural de modificar el régimen de su inversión, etc., son asuntos que a juicio de la Corte responden a criterios altamente técnicos y a variables económicas y sociales mutables cuyo ajuste oportuno escapa a las posibilidades logísticas del órgano legislativo. De esta manera, tales asuntos se acomodan a las materias que la técnica legislativa de las leyes marco reserva para la regulación gubernamental”.[56] 44. Cuando la actividad regulada se considere aseguradora y, según la Constitución, se encuentre bajo las reglas constitucionales de las leyes marco, habrá que evaluar si el Congreso se extralimitó en el ejercicio de sus funciones. c. Criterios para delimitar las competencias constitucionales del Congreso de la República en la expedición de leyes marco 45. La Constitución Política le confía al Congreso la potestad de expedir leyes marco, para lo cual ha de dictar “normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios” a los cuales ha de sujetarse el Gobierno Nacional (CP art 150 num 19). En aras de valorar si la legislación se ajusta a estas pautas, la jurisprudencia constitucional emplea dos criterios, que pueden ser complementarios según las características del caso: 45.1. En primer lugar, esta Corporación ha explicado de manera consistente que...