Sentencia C-391 de 2023

C-391-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-391/23 PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración en norma que crea contribución para beneficiar a estudiantes que financian estudios con créditos del ICETEX (...) se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible, por cuanto: i), el artículo demandado no fue debatido ni votado en las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes, sino que fue propuesto y aprobado en el segundo debate de las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República; y, ii) la creación de un tributo para beneficiar a estudiantes deudores del ICETEX es una materia de regulación autónoma y separable, que no se relaciona con lo debatido y decidido en las comisiones constitucionales permanentes. ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Vicios de forma PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD-Distinción y relación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Aplicación en materia tributaria (...) la jurisprudencia constitucional ha reconocido que aun cuando exista algún tipo de relación entre una norma introducida en segundo debate y los asuntos discutidos en primer debate, si la modificación comporta un tema nuevo, debe debatirse y votarse su contenido.De manera que si la disposición novedosa no surte el correspondiente debate, se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible. Dicho criterio ha sido de especial relevancia en asuntos de naturaleza tributaria en atención al principio democrático porque según este principio “la creación de las contribuciones públicas y sus elementos estructurales solo puede estar en cabeza de los órganos de representación popular.” Esto encuentra fundamento “en una de las primeras garantías políticas, que luego adquiere normativa en la Carta Magna de 1215, según la cual, no pueden existir tributos sin representación.” DERECHO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR, ACCESIBILIDAD Y FINANCIAMIENTO-Jurisprudencia constitucional SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Posibilidad de efectos lesivos para principios y valores contenidos en la Constitución La Corte estima preciso señalar con toda claridad que el aumento del recaudo o el alivio que puede generar para las finanzas públicas el mantenimiento temporal de un tributo inexequible en el ordenamiento no es una razón suficiente para adoptar una sentencia con efectos diferidos. Todo lo contrario, una posición en tal sentido constituiría un incentivo perverso para que el legislador adopte normas tributarias inexequibles en el entendido de que entre mayor sea la carga inválidamente impuesta mayor es la posibilidad de mantenerla en el ordenamiento pese a que se vulnere la Constitución. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-391 DE 2023 Expediente: D-15.127 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 95 de la Ley 2277 de 2023, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones” Demandante: Javier Fernando González Mac'mahón Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Bogotá D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas por los artículos 241 y 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES A. Trámite de admisión 1. El 16 de enero de 2023, el ciudadano Javier Fernando González Mac'mahón presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 95 de la Ley 2277 de 2022 “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, quien señaló que el contenido de la disposición atacada desconoce los artículos 157, 160 y 338 de la Constitución Política. Para sustentar su argumento, propuso tres cargos: (i) violación de los principios de consecutividad e identidad flexible; (ii) violación del artículo 338 de la Constitución Política por indebida identificación del sujeto pasivo del tributo; y, (iii) violación al principio de legalidad por falta de sistema y método.[1] 2. El 26 de enero de 2023 la demanda fue repartida y mediante Auto del 14 de febrero de 2023 se resolvió admitir la demanda. En el mismo auto, se dispuso (i) fijar en lista el proceso por el término de 10 días para dar la oportunidad a los ciudadanos de impugnar o defender la norma; y (ii) comunicar por conducto de la Secretaría General de la Corte Constitucional el inicio del proceso a la Presidencia de la República, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente del Senado y al Ministro de Hacienda y Crédito público. De igual forma, se ofició (iii) a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que remitieran los antecedentes del trámite legislativo de la Ley 2277 de 2022. Así mismo, (iv) se invitó a participar en este proceso a algunos expertos en la materia, para que rindieran concepto sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición acusada.[2] Por último, (v) se ordenó dar traslado a la Señora Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.[3] Solicitud de acumulación de expedientes 3. La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ICETEX presentó el 28 de marzo de 2023[4] una solicitud de acumulación de procesos. En particular, señaló que están en curso tres demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo 95 de la Ley 2277 de 2022,[5] por lo que solicitó que de conformidad con el artículo 5º del Decreto 2067 de 1991, se acumule los procesos por la identidad entre la disposición acusada y los cargos de inconstitucionalidad. 4. Mediante Auto 1269 del 21 de junio de 2023, la Sala Plena resolvió negar la solicitud de acumulación. 5. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. B. Norma demandada 6. A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada: “Ley 2277 de 2022[6] Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) TÍTULO VII OTRAS DISPOSICIONES (…) ARTÍCULO 95. Creación de una contribución para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios en educación superior mediante crédito educativo reembolsable con el ICETEX. Crear la contribución para los estudiantes que financian sus estudios en educación superior con créditos reembolsables con el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” –ICETEX–, que no cuenten con subsidio de tasa otorgado por el Gobierno nacional, y sus créditos no estén en periodo de amortización; con la cual se destinarán recursos para financiar la diferencia entre la tasa de interés de contratación y la variación anual del Índice de Precios al Consumidor -IPC- de los créditos otorgados, con el propósito de mejorar las condiciones de sus créditos. Sujeto activo. El sujeto activo será el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” – ICETEX–. Sujeto pasivo. Los sujetos pasivos serán las Instituciones de Educación Superior -IES- que cuenten con estudiantes que financien sus estudios mediante crédito educativo reembolsable con el ICETEX, que no tengan subsidio de tasa y que se (sic) no estén en periodo de amortización. Hecho generador. El hecho generador de la contribución de que trata este artículo está constituido por el valor de la matrícula a desembolsar a las Instituciones de Educación Superior en la adjudicación y/o renovación de crédito educativo reembolsable a personas naturales que financien su educación superior a través del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” (ICETEX), en programas de educación superior, que no cuenten con subsidio de tasa otorgado por el Gobierno nacional y que sus créditos no estén en periodo de amortización. Base gravable. La base gravable será el valor de la matrícula a desembolsar a las Instituciones de Educación Superior de acuerdo con lo establecido en el hecho generador de la contribución. Tarifa. La tarifa será la diferencia entre la tasa de interés contratada por el estudiante con el ICETEX y la variación anual del Índice de Precios al Consumidor –IPC– determinado cada inicio de año por el DANE, vigente al momento del giro. Beneficiarios. Son beneficiarios las personas naturales que financien sus estudios mediante crédito educativo reembolsable para el acceso y permanencia en educación superior con el ICETEX, que no cuenten con subsidio de tasa otorgado por el Gobierno nacional, y sus créditos no estén en periodo de amortización. Se entiende por amortización aquel periodo en el que no se generan nuevos desembolsos en virtud de la finalización del programa académico, la solicitud de terminación de los desembolsos o, por incurrir en alguna de las causales de terminación establecidas en el Reglamento de Crédito de ICETEX. Causación de la contribución. Se causará por concepto de cada giro de matrícula a las Instituciones de Educación Superior -IES-, para los estudiantes que no cuenten con subsidio de tasa otorgado por el Gobierno nacional, y sus créditos no estén en periodo de amortización. Fiscalización, determinación y recaudo. El ICETEX realizará las acciones de fiscalización, determinación y recaudo a los sujetos pasivos de esta contribución, la cual se recaudará mediante el descuento al momento del giro y compensará el menor recaudo recibido. Para tal efecto, la Junta Directiva del ICETEX dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente Reforma Tributaria, reglamentará la aplicación de los recursos de la contribución. Parágrafo. La contribución establecida en el presente artículo no podrá ser trasladado a las matrículas universitarias. El Ministerio de Educación regulará la materia y realizará la inspección y vigilancia de acuerdo con sus competencias.” C. Cargos admitidos Primer cargo: vulneración del principio de consecutividad y del principio de identidad flexible 7. El demandante señala que la Constitución Política establece la forma en la que se deben realizar los debates legislativos, toda vez que los artículos 157 y 160 de la misma prevén la obligación de las células legislativas de “tramitar los proyectos en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas” salvo las excepciones constitucionales o legales.[7] 8. Así, sostiene que el principio de consecutividad “exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario.”[8] Refiere que este principio debe analizarse a partir de los siguientes requisitos: “(i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen.”[9] Además, también afirma que la jurisprudencia constitucional ha establecido los requisitos para considerar un artículo como nuevo. 9. A su turno, el actor señala que el principio de identidad flexible “exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso” lo que implica que “(i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto.”[10] Agregó que en materia tributaria, este principio exige “el cumplimiento pleno del principio de legalidad al imponerse un nuevo tributo.”[11] 10. En consecuencia, considera que estos principios se vulneran cuando no se da “la conexidad temática con los objetivos, el contenido y la finalidad del proyecto de Ley”[12] y cuando se introducen al debate “temas autónomos, nuevos y separables”, por lo que las modificaciones o adiciones a los proyectos de ley en segundo debate deben identificar “una conexidad clara y específica, estrecha, necesaria y evidente entre los textos.”[13] 11. Según el demandante, durante el trámite legislativo, el Congreso de la República vulneró el principio de consecutividad al aprobar el artículo 95 de la Ley 2277 de 2022, toda vez que dicha disposición (i) no agotó los debates que por disposición constitucional corresponde, es decir, no fue debatido en los tres debates que surtió el Proyecto de Ley No.118/2022 (Cámara) y 131/2022 (Senado) porque “el artículo no fue presentado en el proyecto de ley por el Ministerio de Hacienda y tampoco existía una norma dentro del mismo que fuera similar a la que fue incorporada”;[14] (ii) no fue discutido en las sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes,[15] dado que el artículo demandado “fue creado por la Comisión Accidental de Conciliación, y aparece en el Informe de Conciliación al Proyecto de Ley No. 118/2022 (Cámara y 131/2022).”[16] Finalmente, refirió que la disposición (iii) no tiene conexión temática o algún tipo de relación con los asuntos discutidos y votados en el trámite legislativo,[17] pues el proyecto de ley presentado “no contenía la contribución, antes por el contrario, incluía un beneficio tributario para aquellas personas naturales o jurídicas que realizaran donaciones al ICETEX.”[18] En particular, señala que el proyecto de ley presentado por el Gobierno y discutido en comisiones conjuntas incluía un beneficio tributario consistente en un descuento del impuesto de renta del 30% de las donaciones hechas a programas creados por las instituciones de educación superior consistentes en becas o créditos condonables. Resalta que este beneficio tributario es totalmente diferente, incluso contrario, a la disposición acusada que, en lugar de generar beneficios en favor de las IES les impone una nueva carga tributaria. 12. Por último, añade que el artículo demandado no cumple ninguna de las condiciones previstas en la jurisprudencia para tener por válida la introducción de una norma nueva en el informe de la comisión accidental de conciliación como mecanismo de unificación de textos disímiles aprobados en una y otra Cámara legislativa. 13. En adición, el accionante señala que en el trámite de aprobación del artículo 95 demandado se violó el principio de identidad flexible. Para el efecto indica que este “implica identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible.” Añade que en este caso se violó el principio de identidad flexible por cuanto la norma acusada fue introducida en el informe de conciliación sin que se hubiera debatido previamente de forma independiente. En su opinión, “ el artículo 95 contempla un contenido normativo (creación de un tributo de tipo contribución) que tiene autonomía normativa propia, pues requiere de un trámite especial y no son (sic) de la esencial de la institución debatida en las etapas anteriores como era la del beneficio tributario, por lo que es una adición inconstitucional que desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible o relativa.” 14. En tal virtud, el demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo demandado, toda vez que “el gobierno nacional no incluyó dentro del proyecto de reforma tributaria la contribución para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios de educación superior mediante crédito educativo reembolsable con el ICETEX” y la disposición “ni siquiera fue objeto de discusión por parte del Congreso.” Segundo cargo: violación del artículo 338 de la Constitución Política por indebida identificación del sujeto pasivo 15. El accionante alega que la norma demandada vulnera el artículo 338 de la Constitución Política. Para ello, argumenta que el tributo creado por el artículo 95 demandado es una contribución especial y la Constitución exige que el sujeto pasivo de dicha contribución sea quien se beneficie de una actuación estatal con la realización de una obra o la ampliación de un servicio público. 16. Aduce que, según lo expresado en la Sentencia C-545 de 1994, las contribuciones especiales se caracterizan por ser un ingreso público ordinario, obligatorio y tasado proporcionalmente, que el Estado percibe de un grupo de personas para financiar obras públicas o establecer servicios públicos que proporcionan una ventaja particular a los contribuyentes. 17. Con base en lo anterior, el demandante argumenta que la norma demandada es contraria al artículo 338 de la Constitución Política, habida cuenta que el sujeto pasivo de la obligación tributaria -instituciones de educación superior-, no coincide con los beneficiarios reales -personas naturales que financiaran sus estudios mediante crédito educativo reembolsable con el ICETEX, que no cuenten con subsidio de tasa otorgado por el Gobierno Nacional y cuyos créditos no estuvieran en periodo de amortización-. 18. En particular, el ciudadano accionante señala que “no es la institución educativa la beneficiaria [del recurso], pues ella incurre en una serie de gastos, costos, etc., para prestar un servicio, razón por la cual no se encuentra justificada la vinculación como sujeto pasivo de las IES pues no reciben un beneficio del recurso.” Añade que el único beneficiado con la contribución es el ICETEX, puesto que recibe el capital e intereses y demás costos del crédito educativo que pagan los estudiantes; y, ahora recibirá los recursos que genere el recaudo de la contribución. 19. Por último, afirma que la disposición no establece el monto individual del beneficio ni siquiera para los estudiantes; lo cual evidencia la falta de un estudio económico de la situación de los estudiantes y de las instituciones de educación superior que sustente la creación de la contribución. Concluye que esta falta de estudio económico impide apreciar la justificación por la cual se identifica como beneficiarios únicamente a las personas naturales que cumplen con ciertos requisitos. A juicio del demandante, lo anterior es discriminatorio en comparación con los demás estudiantes que financian o financiaron sus estudios con el ICETEX. Tercer cargo: violación al principio de legalidad por falta de determinación del sistema y método para fijar la tarifa del tributo. 20. El demandante señala que la norma demandada viola el principio de legalidad en materia tributaria reconocido en el artículo 338 de la Constitución Política, por cuanto no determina con certeza la tarifa del tributo. En particular, porque la ley no fija el sistema y método para definir los costos o beneficios que se financian con la contribución, ni el monto individual del beneficio, lo que a su parecer genera incertidumbre para los contribuyentes. 21. En ese sentido, refiere que de conformidad con el artículo 338 referido, la tarifa es uno de los elementos del tributo y debe ser establecida directamente por ley. Asimismo, manifiesta que en el caso de las contribuciones, la tarifa representa un pago proporcional a una inversión que beneficia a un grupo de personas. En el caso concreto, señala que el artículo 95 de la Ley 2277 de 2022 dispuso una tarifa variable para la contribución determinada por dos variables: (i) la variación de los índices de precios al consumidor determinado por el DANE y (ii) la tasa de interés contratada. 22. Por ello, alega que la fijación de la tarifa contraría el artículo 338 de la Constitución Política, ya que las variables en mención no se relacionan con el beneficio que perciben las personas naturales que financien sus estudios mediante crédito educativo reembolsable para el acceso y permanencia en educación superior con el ICETEX. D. Pruebas recaudadas 23. En respuesta al cuestionario formulado en el Auto Admisorio del 14 de febrero de 2023, la Secretaría General de la Cámara de Representantes y la Secretaría General del Senado de la República remitieron los antecedentes del proceso legislativo del Proyecto de Ley 118/22 Cámara – 131/22 Senado, correspondiente a la Ley 2277 de 2022:[19] Tabla 1 – Pruebas de antecedentes del proceso legislativo No. Gaceta del Congreso Contenido 1 Gaceta 917 de 2022 Publicación Proyecto de ley y exposición de motivos. 2 Gaceta 1200 de 2022 Ponencia tercer debate (comisión senado) 3 Gaceta 1199 de 2022 Ponencia primer debate cámara (positiva y negativa) 4 Gaceta 1309 de 2022 Informe de Ponencia 5 Gaceta 1170 de 2022 Discusión y aprobación 6 Gaceta 1426 de 2022 Discusión y aprobación 7 Gaceta 166 de 2022 Discusión y aprobación 8 Gaceta 1283 de 2022 Discusión y aprobación 9 Gaceta 1359 de 2022 Publicación texto aprobado en primer debate conjuntas 10 Gaceta 1364 de 2022 Ponencia segundo debate 11 Gaceta 121 de 2023 Ponencia segundo debate negativa 12 Gaceta 1380 y 1387 de 2022 Discusión y aprobación 13 Gaceta 1367 de 2022 Publicación texto aprobado y notas aclaratorias 14 Gaceta 175 de 2023 Discusión y aprobación 15 Gaceta 1385 de 2022 Publicación de texto aprobado 16 Gaceta 1413 de 2022 Publicación informe de conciliación 17 Gaceta 1739 de 2022 Discusión y aprobación del informe de conciliación 18 Gaceta 107 de 2023 Discusión y aprobación del informe de conciliación E. Intervenciones oficiales 24. Vencido el término de fijación en lista, se recibieron las intervenciones oficiales del Ministerio del Interior, del Ministerio de Justicia y Derecho, del Ministerio de Educación y en conjunto de la Presidencia de la República, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y del ICETEX. Además, se recibió la intervención de varios congresistas.[20] 25. Las intervenciones oficiales propusieron razones comunes para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. A continuación, se resumen los principales argumentos expuestos: Sobre el cargo por violación de los principios de consecutividad de identidad flexible 26. El Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Educación, la Presidencia de la República, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez – ICETEX; y, diferentes Representantes a la Cámara y Senadores de la República señalaron que el artículo 95 demandado no vulnera los principios de consecutividad y de identidad flexible.[21] 27. Las entidades consideran primero, que los principios de consecutividad e identidad flexible exigen que las modificaciones y adiciones que realicen los congresistas guarden una identidad conceptual y jurídica sobre la motivación misma del proyecto de ley como de las discusiones y deliberaciones.[22] Segundo, sostienen que el artículo demandado guarda relación con los temas debatidos en la plenaria de la Cámara de Representantes y en la plenaria del Senado de la República.[23] Tercero, indicaron que la disposición también guarda una relación con los propósitos presentados en el proyecto de ley; es decir, el artículo demandado tiene una relación de conexidad con el gasto social en educación superior.[24] 28. Finalmente, las entidades refirieron que una vez revisados los antecedentes del proceso legislativo relacionado con el proyecto de ley, no se acreditaron las presuntas irregularidades indicadas por el actor. Afirmaron por el contrario que el artículo demandado no resultaba, en ninguna circunstancia, un tema que no hubiese sido objeto de discusión desde el primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones de Asuntos Económicos de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.[25] Sobre el cargo por violación al principio de legalidad por falta de sistema y método 29. El Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Educación, la Presidencia de la República, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el ICETEX compartieron la perspectiva de que el artículo 95 se concibe como una contribución parafiscal, que no viola los principios de legalidad y certeza tributaria. Estos argumentos se basan en la idea de que tal contribución está destinada específicamente al sector educativo, mejora las condiciones de los créditos estudiantiles, promueve el acceso y la permanencia en la educación superior. También destacaron que, de acuerdo con precedentes jurídicos, las rentas parafiscales tienen una destinación precisa y no hacen parte del presupuesto nacional. Además, la contribución se justifica ya que beneficia a estudiantes actuales y futuros, enfrentando problemas como la deserción escolar. La esencia de esta contribución es neutralizar el efecto del incremento del costo de vida sobre los créditos, proporcionar estabilidad en las tasas de interés, y promover la solidaridad y desarrollo en el sector educativo. 30. Un grupo de Representantes y Senadores -Jaime Raúl Salamanca, Daniel Carvalho Mejía y otros- defendieron que el mencionado artículo respeta los preceptos constitucionales al definir de forma clara todos los elementos de una contribución, como el hecho generador, la base gravable, entre otros. Agregaron que el ICETEX, bajo la supervisión de la Junta Directiva encabezada por el Ministerio de Educación Nacional, está habilitado para reglamentar la aplicación de los recursos, en concordancia con la jurisprudencia constitucional que otorga un papel residual y subordinado de competencia reglamentaria a las entidades administrativas. F. Intervenciones ciudadanas 31. Vencido el término de fijación en lista, se recibieron nueve (9) intervenciones de los ciudadanos Juan Camilo de Bedout, Harold Sua Montaña, Martha Luz Barros Tovar (Directora del Consultorio Jurídico del Programa de Derecho de la facultad de Sociedad, Cultura y Creatividad del Politécnico Grancolombiano), Marlly Yaneth Rojas Ortiz (en calidad de Representante Legal de la Fundación Tecnológica Autónoma de Bogotá), Blanca Juliet Rincón Carreño (en calidad de Rectora y Representante de la Fundación Universitaria Luis G. Páez), Sandra Bibiana Castillo Castillo (en calidad de Representante Legal y de Vicerrector Ejecutivo de la Corporación Unificada Nacional de Educación Superior), Louis Amadeus Arteaga Benavides y Sofía Valentina Hernández Buitrago (en calidad de delegados del colectivo de usuarios “Jóvenes ICETEX”), Oscar Domínguez González (en calidad de Director Ejecutivo de la Asociación Colombiana de Universidades) y Olga Lucía González (en calidad de Directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia). Los ciudadanos formularon razones comunes para respaldar la inexequibilidad y la exequibilidad de la disposición acusada.[26] 32. A continuación, se resumen los principales argumentos expuestos por los ciudadanos intervinientes. Sobre el cargo por violación del principio de consecutividad y del principio de identidad flexible 33. Los ciudadanos Juan Camilo de Bedout,[27] Harold Sua Montaña[28] y Martha Luz Barros Tovar[29]-[30] solicitaron a la Corte declarar inexequible el artículo 95 acusado. Alegaron que dicha disposición vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible. Argumentaron que la disposición fue introducida de manera tardía en el proceso legislativo, careció de una debida deliberación en las etapas iniciales y no mantuvo una relación temática adecuada con la reforma tributaria general. 34. Además, resaltaron que el artículo surgió sin la adecuada publicación y aprobación; y que, en esencia, no fue debatido de forma correcta, ya que no guardó conexidad con lo debatido y presentó una regulación distinta a la inicialmente discutida. Estas consideraciones llevan a la conclusión de que el artículo contravino los principios constitucionales. 35. En contraste, las ciudadanas Marlly Yaneth Rojas Ortiz,[31]-[32] Blanca Juliet Rincón Carreño,[33]-[34] Sandra Bibiana Castillo Castillo[35]-[36] y Louis Amadeus Arteaga Benavides junto a Sofía Valentina Hernández Buitrago[37]-[38] presentaron ante la Corte peticiones en favor de la exequibilidad del artículo 95 de la Ley 2277 de 2022. Argumentaron que el trámite legislativo no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible, dado que se reflejó la necesidad de obtener más recursos para el gasto social, particularmente en educación. En este contexto, consideran que el artículo en cuestión no representa un tema autónomo ni separable de la reforma en general. Los representantes de "Jóvenes ICETEX" solicitaron que, en caso de una declaratoria de inexequibilidad por motivos formales, se definieran los efectos de la sentencia hasta que el Congreso proceda a su nueva legislación. 36. Por último, el ciudadano Oscar Domínguez González, en calidad de director ejecutivo de la Asociación Colombiana de Universidades – ASCUN – manifestó que la asociación se mantiene imparcial frente a la disposición acusada.[39] Sobre el cargo por violación del artículo 338 por indebida identificación del sujeto pasivo 37. El ciudadano Juan Camilo de Bedout solicitó a la Corte declarar inexequible el artículo 95 acusado por la violación del principio de legalidad establecido en el artículo 338 de la Constitución Política. En su opinión, los sujetos pasivos de la contribución especial, es decir, las instituciones de educación superior, no reciben ningún beneficio ni recuperan costos por la prestación de un servicio. En ese sentido sostuvo que la jurisprudencia constitucional ha establecido que las contribuciones especiales deben estar vinculadas a la recuperación de costos en los que incurran los contribuyentes o a la participación en los beneficios que les proporcione un servicio u obra realizada por una entidad pública. 38. A juicio del interviniente, la contribución creada por el artículo 95 no cumple con este criterio, ya que no existe una relación directa entre el hecho generador del tributo y el sujeto pasivo como beneficiario de este. Esto podría afectar la prestación del servicio de educación y contradecir los principios constitucionales mencionados. 39. La ciudadana Olga Lucía González, en calidad de directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicitó a la Corte declarar inexequible el artículo 95 acusado. Explicó que la contribución creada por el artículo 95 se cobra a las instituciones de educación superior, pero beneficia a los estudiantes que financian sus estudios con crédito educativo reembolsable del ICETEX. De modo que esto crea una clara divergencia entre el sujeto pasivo y el beneficiario, y contraviene el principio de beneficio o equivalencia, según el cual las contribuciones deben justificarse en función de la relación bilateral entre el Estado y el contribuyente. 40. La interviniente aclaró que el tributo establecido en el artículo 95 no corresponde ni a un impuesto ni a una tasa, sino a una contribución. Esta contribución desconoce la Constitución Política ya que no existe una correlación entre el sujeto pasivo y el beneficiario para mantener la relación conmutativa con el Estado. Además, argumentó que la norma resulta arbitraria en la medida que les impide a las universidades hacer partícipes a los estudiantes del cobro del tributo sin garantizar su participación en beneficios, lo cual podría tener efectos perjudiciales sobre ellas. Sobre el cargo por violación del principio de legalidad por la falta de sistema y método 41. El ciudadano Juan Camilo de Bedout Grajales argumentó que el artículo 95 de la Ley 2277 de 2022 debe ser declarado inconstitucional debido a que viola el principio de legalidad establecido en el artículo 338 de la Constitución Política. En concreto sostuvo que el artículo acusado no define con claridad la tarifa de la contribución, ya que se establece como un factor incierto basado en la diferencia entre la tasa de interés del ICETEX y la variación anual del IPC determinada por el DANE al momento del giro. Esto genera incertidumbre para los contribuyentes y delega indebidamente en el DANE la función de fijar la tarifa del tributo, lo cual corresponde únicamente al Congreso. 42. Además, sostuvo que la disposición también infringe los principios de justicia y equidad, ya que no se establece de manera clara cómo se distribuirá el beneficio de la contribución entre los estudiantes que financian sus estudios con el ICETEX y las instituciones de educación superior. Asimismo, menciona que la disposición vulnera el principio de certeza tributaria, lo que puede dar lugar a abusos impositivos por parte del gobierno o fomentar la evasión debido a la falta de claridad en la definición de los elementos esenciales del tributo. 43. El ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña argumentó que el artículo 95 de la Ley 2277 de 2022 es inconstitucional porque no cumple con la obligación de fijar directamente la tarifa, el hecho generador y la base gravable del tributo; y además delega indebidamente esas funciones en factores externos y/o en el administrador del tributo. A su juicio, la disposición vulnera el principio de legalidad establecido en el artículo 338 de la Constitución Política según el cual el legislador debe fijar directamente esos elementos en tiempo de paz. 44. Las ciudadanas Marlly Yaneth Rojas Ortiz[40]-[41], Blanca Juliet Rincón Carreño[42]-[43], Sandra Bibiana Castillo Castillo[44]-[45] y Louis Amadeus Arteaga Benavides junto a Sofía Valentina Hernández Buitrago[46]-[47] presentaron ante la Corte peticiones en favor de la exequibilidad del artículo 95 de la Ley 2277 de 2022. Todos ellos sostuvieron, en esencia, que el artículo respeta el principio de legalidad tributaria, define los elementos esenciales del tributo como el sujeto activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable, la tarifa y los beneficiarios. Añadieron que, conforme al artículo 338 de la Constitución Política, es válida la delegación a la Junta Directiva del ICETEX para reglamentar aspectos técnicos de la contribución, ya que esto no implica crear un nuevo impuesto, sino garantizar su operatividad. Además, señalaron que cierta indeterminación semántica en la ley no vulnera el principio de certeza tributaria, siempre que no resulte insuperable o irresoluble. G. Concepto de expertos invitados 45. En el término de fijación en lista, se recibieron cuatro (4) conceptos de expertos,[48] quienes formularon razones comunes para señalar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas. A continuación, se resumen los principales argumentos expuestos: Sobre el cargo por violación del principio de consecutividad y del principio de identidad flexible 46. El ciudadano Alfonso Palacios, en calidad de experto invitado a intervenir en el proceso, indicó a la Corte que el artículo demandado vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible. Se refirió al trámite legislativo del artículo 95 de la Ley 227 de 2022 y concluyó que “[e]n los documentos allegados al proceso por las secretarías generales de la Cámara de Representantes y el Senado de la República no se encuentra proposición alguna que se refiriera a una contribución como la prevista en el artículo 95 de la Ley 2277 de 2022. Las proposiciones que mencionan a las IES o al ICETEX no parecen indicar que existiera la voluntad de crear un gravamen en beneficio de los estudiantes que financian sus estudios con esta entidad de crédito.” 47. Indicó que en el acta del debate y votación en la plenaria del Senado del proyecto de ley 131 (Senado) consta “la proposición presentada por el senador Juan Pablo Gallo Maya (p. 183) para agregar un artículo nuevo al proyecto cuyo contenido no es otro que la creación de una contribución para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios en educación superior mediante crédito educativo reembolsable con el ICETEX.” Precisó que los artículos nuevos fueron aprobados por el Senado sin que mediara intervención alguna sobre la creación de la contribución y sus elementos; y agregó que en el texto definitivo aprobado por la plenaria del Senado consta el artículo 95 que contiene la contribución. 48. El experto indicó que el informe de ponencia para el debate en la Cámara de Representantes da cuenta de que el contenido de la ponencia presentada es igual al incluido en la ponencia presentada en el Senado. Agregó que en el debate de la plenaria de la Cámara de Representantes, “los representantes Jaime Raúl Salamanca, Daniel Carvalho, Wilmer Castellanos, Luis Albán y otros, presentaron una proposición de artículo nuevo consistente en la creación de una contribución para beneficiar los estudiantes que financian sus estudios en educación superior mediante crédito educativo reembolsable con el ICETEX”, el cual fue aprobado por la plenaria. Con base en lo anterior, concluyó, de un lado, que “no existen divergencias entre los artículos propuestos y finalmente aprobados por las plenarias.” Del otro, que lo “más cercano a una discusión sobre algún asunto relativo al ICETEX dentro del primer debate parlamentario, fue la presentada por el representante Armando Antonio Zabaraín D’ Arce sobre la inclusión como exentas del GMF, de las transacciones financieras que realizara el ICETEX para garantizar su funcionamiento y el cumplimiento de su objeto social. No obstante, de esta lacónica proposición no se desprende elemento de juicio que permita tender un vínculo entre una exención tributaria a favor del ICETEX y una contribución en cabeza de las IES en beneficio de los estudiantes que tienen créditos del ICETEX. Más allá de la entidad, no existe ningún otro vaso comunicante entre la exención a un gravamen ya creado por la ley, y el nacimiento de uno totalmente nuevo.” 49. En segundo lugar, manifestó que (i) la “contribución que finalmente fue incluida como artículo 95 de la Ley 2277 de 2022 no hacía parte del proyecto radicado; durante el debate en comisiones permanentes no se tiene rastro de una proposición sobre ese tema; y, el texto finalmente aprobado por las comisiones permanentes no incluyó un artículo en este sentido, o siquiera un artículo con un tema que guarde identidad de alguna naturaleza con el ahora demandado”; (ii) la disposición fue incluida como un artículo nuevo en los debates de plenaria del Senado y de la Cámara de Representantes; y, por último, (iii) no existe prueba que dé cuenta que “dicho artículo nuevo tuviera conexión, siquiera mediata o incidental, con alguno de los temas debatidos en sede de las comisiones permanentes.” En consecuencia, a su juicio, el artículo demandado vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible. 50. El experto Mauricio Plazas Vega señaló que “a la luz de la exposición fáctica esgrimida por el actor, y sin perjuicio de la constatación que, al respecto, ha de realizar la Honorable Corte para corroborar si verdaderamente no hubo debate alguno, parece absolutamente claro que se quebrantó, sin atenuantes, el principio democrático y, por tanto, la disposición debe ser declarada inexequible, aun abstracción hecha de la temática sustancial que se aborda en el punto siguiente.” Sobre el cargo por violación del artículo 338 de la Constitución Política por indebida identificación del sujeto pasivo 51. Juan Rafael Bravo señaló que la disposición acusada vulnera el artículo 338 de la Constitución Política porque denomina contribución a lo que en realidad es una novación de contrato entre el estudiante (antiguo deudor) y la institución de educación superior (nuevo deudor). Esta denominación incorrecta desconoce la definición constitucional de una contribución, ya que en este caso los estudiantes no son los contribuyentes, sino las instituciones. Además, refirió que el hecho generador de la obligación tributaria se define como el valor de la matrícula a desembolsar a las instituciones, lo cual es incoherente porque este valor es la contraprestación del servicio que presta la universidad al estudiante, no el hecho que genera la obligación tributaria. Finalmente, agregó que la norma acusada viola el artículo 150 de la Constitución Política, dado que no establece que le corresponda al Congreso, a través de una ley, ordenar la novación de contratos celebrados. 52. El experto Mauricio Plazas Vega indicó que el artículo demandado es inconstitucional y debe ser declarado inexequible. Planteó que el artículo 338 de la Constitución Política exige que las contribuciones especiales se cuantifiquen y tengan lugar en función del costo del servicio u obra que el Estado realice, con un beneficio para el contribuyente. Pese a ello, el tributo analizado no cumple con este requisito, ya que se asemeja más a un impuesto sin una contraprestación o beneficio debidamente mesurado para las instituciones de educación superior que lo pagan. Sostuvo que en lugar de ser una contribución especial, la norma asigna a las instituciones de educación superior la carga financiera que corresponde al Estado a través del ICETEX para financiar la educación superior. No se puede considerar al sujeto pasivo como beneficiario del servicio prestado por el ICETEX, ya que su función es asumir el costo financiero que compete al Estado en el ejercicio de su deber de garantizar el derecho a la educación. Por último, argumentó que el artículo crea una destinación específica, lo cual no está permitido por el artículo 359 de la Constitución Política. 53. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT- le solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma enjuiciada. Argumentó que el artículo acusado es una contribución especial, ya que cumple con ser obligatoria para las instituciones de educación superior, beneficiar a un grupo específico de la sociedad (la comunidad educativa, compuesta por estudiantes e instituciones educativas) y revertir en el mismo sector (comunidad educativa) los recursos obtenidos. Sobre el cargo por violación al principio de legalidad por la falta de sistema y método 54. El ICDT le solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo 95 demandado. Refirió que la disposición respeta el principio de reserva de ley, ya que la tarifa de la contribución está fijada en la ley, y se basa en elementos determinables y objetivos como la tasa de interés contratada con el estudiante y la variación anual del IPC. Asimismo, alegó que la delegación a la Junta Directiva del ICETEX para reglamentar la aplicación de los recursos no afectaba la determinación de la tarifa establecida por la ley. H. Concepto de la Procuradora General de la Nación[49] 55. El 31 de mayo de 2023, la señora Procuradora General de la Nación rindió concepto en cumplimiento de lo previsto en el artículo 275-8 de la Constitución Política y solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 95 de la Ley 2277 de 2022. 56. Luego de sintetizar los cargos de la demanda, la Procuradora General de la Nación expuso que el artículo 338 de la Constitución Política determina los tipos de tributos, establece el principio de beneficio o equivalencia y fija un mandato según el cual no hay tributo sin representación. Señaló que según la jurisprudencia constitucional,[50] se vulnera el artículo 338 de la Constitución Política cuando la ordenación de tasas o contribuciones no establece “la recuperación de los costos de los servicios que les presten o la participación en los beneficios que les proporcionen las autoridades a los sujetos pasivos” y se incurre en la prohibición del artículo 359 de la Constitución Política. En ese sentido, consideró que el legislador debe asegurarse al establecer una contribución especial, que exista una convergencia entre el sujeto pasivo del tributo y el beneficiario de este. 57. Con base en lo anterior, la Procuradora conceptuó que el legislador omitió las reglas del artículo 338 de la Constitución Política para la creación de contribuciones, pues existe una divergencia entre el sujeto pasivo y el beneficiario de la contribución. En particular, porque no se advierte un beneficio directo toda vez que los sujetos pasivos son las IES y los beneficiarios de la contribución son los estudiantes que financian sus estudios mediante crédito educativo con el ICETEX. 58. Tampoco se advierte un beneficio indirecto porque los recursos recaudados se destinarán a mejorar las condiciones de los créditos estudiantiles, lo que no representa un beneficio para las IES. De esa manera, las instituciones no podrán transferir los costos a los usuarios del crédito, lo que “puede derivar en eventuales escenarios de discriminación indirecta para las personas que financian sus estudios con créditos del ICETEX” porque “será más oneroso para las Instituciones de Educación Superior prestar sus servicios a dichos estudiantes en comparación con los alumnos que no acuden a mecanismos de financiación estatales.” 59. Así, consideró que la disposición acusada establece un impuesto nacional con destinación específica producto de las “falencias de los beneficios que deben reconocerse al sujeto pasivo del tributo” y, por lo mismo, estimó que el Congreso de la República desconoció la caracterización constitucional de las contribuciones porque no gravó al beneficiario real del servicio. 60. La señora Procuradora señaló que aunque el legislador estableció la tarifa de la contribución – diferencia entre la tasa de interés contratada por el estudiante con el ICETEX y la variación del IPC determinado cada cinco años por el DANE –, la inexistencia en la convergencia entre el sujeto pasivo y el beneficiario de la contribución genera que “no sea clara la forma en la que el legislador fija el sistema y el método para definir los beneficios que percibirán las Instituciones de Educación Superior, ni la forma de hacer el reparto del recaudo correspondiente.” En otras palabras, no es posible determinar la forma en la que las IES obtendrán un provecho del recaudo obtenido con ocasión del tributo. 61. Finalmente, la señora Procuradora expuso que se vulneró el principio de consecutividad porque, de un lado, la disposición demandada fue incorporada en los debates en las sesiones plenarias vía proposición; y, del otro, no se concibió como una regulación integral sobre el crédito educativo, pues no fue ampliamente deliberada y discutida. Así, para la Procuradora General de la Nación, el artículo acusado desconoce los mandatos constitucionales sobre la elaboración de contribuciones. I. Resumen de las intervenciones y los conceptos de expertos 62. A continuación, se presentan dos cuadros, el primero, con el resumen de la opinión de los expertos y el segundo, con el resumen de las intervenciones y concepto de la Procuradora General de la Nación. Tabla Nº 2: Resumen de los conceptos emitidos por los expertos invitados No. Experto Concepto 1 Juan Rafael Bravo Inexequibilidad 2 Mauricio Plazas Vega 3 Alfonso Palacios 4 Instituto Colombiano de Derecho Tributario Exequibilidad Tabla Nº 3: Resumen de las intervenciones y el concepto de la Procuradora General de la Nación No Interviniente Solicitud 1 Juan Camilo de Bedout Inexequibilidad 2 Harol Sua Montaña 3 Martha Luz Barros Tovar 4 Procuraduría General de la Nación 5 Ministerio de Justicia y del Derecho Exequibilidad 6 Ministerio del Interior 7 Ministerio de Educación 8 Presidencia de la República 9 Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 10 Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez - ICETEX 11 Jaime Raúl Salamanca, Daniel Carvalho Mejía, Jorge Hernán Bastidas Rosero, María del Mar Pizarro García, Andrés Cancimance López, Duvalier Sánchez Arango, Alejandro García Ríos, Jairo Reinaldo Cala, Laura Estefer Fortch Sánchez, Jezmi Lizeth Barraza, Efraín Cepeda Sarabia, Armando Zabaraín, Wilmer Castellanos Hernández, José Alberto Tejada, Hernando González, Juan Pablo Gallo, Pedro José Suárez Vacca, Gabriel Becerra Yañez, Katherine Miranda y Andrés David Calle Aguas 12 Marlly Yaneth Rojas Ortiz 13 Blanca Juliet Rincón Carreño 14 Sandra Bibiana Castillo Castillo 15 Sofía Valentina Hernández Buitrago 16 Louis Amadeus Arteaga Benavides II. CONSIDERACIONES A. Competencia En virtud de lo previsto en artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y pronunciarse de forma definitiva sobre la constitucionalidad de la norma demandada, ya que se trata de una disposición contenida en una ley de la República.[51] B. Precisión metodológica 63. Se advierte que los argumentos del demandante se refieren a vicios de forma en el trámite legislativo, así como también a reparos sustantivos de la disposición. Por cuestiones metodológicas, la Sala se referirá primero, al cargo relativo al vicio en la formación del artículo 95 de la Ley 2277 de 2022 y posteriormente abordará en conjunto los cargos sobre los defectos sustantivos del artículo demandado. C. Cuestiones previas La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue presentada en el término constitucional 64. En el caso objeto de examen, el demandante presentó un cargo por vicios de trámite en la formación del artículo 95 de la Ley 2277 de 2022. Por esa razón, debe establecerse, en primer lugar, respecto de este cargo por vicios de forma, si la demanda se promovió en el término indicado en el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución Política.[52] 65. De acuerdo con lo dispuesto por el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto.[53] La Ley 2277 de 2022 fue expedida y publicada en el Diario Oficial No. 52.247 del 13 de diciembre de 2022. La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 16 de enero de 2023, es decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del artículo 242 de la Constitución Política. D. Primer cargo: presentación del caso, problema jurídico y metodología de la decisión 66. El artículo 95 establece una contribución para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios de educación superior mediante créditos educativos reembolsables concedidos por el ICETEX. El accionante y algunos intervinientes consideran que en el proceso de aprobación de esta disposición se violaron los principios de consecutividad e identidad flexible, porque el artículo no fue debatido por las Comisiones Conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. Además, sostienen que no guarda conexidad temática con los temas discutidos en el primer debate del trámite legislativo de la Ley 2277 de 2022. 67. Por otro lado, las intervenciones que defienden la exequibilidad de la norma afirman, de un lado, que la disposición se incluyó con el propósito de obtener recursos destinados al gasto social, en particular para financiar el derecho a la educación, lo cual hace parte de las finalidades perseguidas en la Ley 2277 de 2022. Del otro, sostienen que durante el primer debate del trámite legislativo se discutieron asuntos relacionados con la financiación del ICETEX, de modo que la disposición acusada guarda conexidad temática con los temas discutidos en comisiones conjuntas. 68. Con base en lo anterior, corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Congreso de la República vulneró los artículos 157 y 160 de la Constitución Política, que prevén los principios de consecutividad e identidad flexible, al aprobar el artículo 95 de la Ley 2277 de 2022? 69. Para resolver el problema propuesto, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia sobre los principios de consecutividad e identidad flexible y su aplicación en materia tributaria y (ii) solucionará el caso concreto. Los principios de consecutividad e identidad flexible. Reiteración de jurisprudencia 70. Los artículos 157 y 160 de la Constitución Política establecen los requisitos generales de forma para la existencia de una ley; y, a su turno, determinan las reglas del proceso legislativo ordinario que se desarrollan en la ley orgánica del Congreso, así: “Artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: “1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. “2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras. “3. Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate. “4. Haber obtenido la sanción del Gobierno. (…) “Artículo 160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. “En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. “Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente. “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación. 71. De conformidad con lo previsto en el artículo 157, en cada etapa del proceso legislativo, las comisiones constitucionales permanentes respectivas y las plenarias de cada cámara legislativa deben estudiar y debatir todos los temas puestos a su consideración, de manera que “los asuntos no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deban devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad.” La jurisprudencia constitucional ha indicado que del artículo 157 de la Constitución Política se deriva el principio de consecutividad, según el cual “ningún proyecto será ley sin (i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, sin perjuicio de los casos en los cuales el primer debate pueda surtirse en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras, conforme se prevea en el Reglamento del Congreso, (iii) haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate, y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno.”[54] 72. Sin perjuicio de lo anterior, la Constitución admite que no toda disposición contenida en una ley debe haber sido aprobada desde el inicio del proceso legislativo y con idéntico contenido hasta su culminación. El principio de identidad flexible se infiere del inciso segundo del artículo 160 constitucional según el cual “(…) [d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.” De modo que, aunque es posible introducir modificaciones a un proyecto de ley durante el segundo debate en cualquiera de las cámaras legislativas, es imperativo que las disposiciones aprobadas tengan una conexión o identidad flexible con aquellas que fueron votadas en el primer debate. Dicho de otro modo, el principio de identidad flexible se refiere a “la potestad [que tiene el Congreso] de introducir en segundo debate modificaciones, adiciones o supresiones a los textos aprobados en el primer debate, ya sea que este se haya surtido a través de sesión conjunta de las comisiones o en la comisión constitucional permanente de la cámara correspondiente”, siempre que dichas alteraciones versen sobre la misma materia, tema o asunto que debatido en comisiones.[55] Este principio requiere que “la iniciativa se conserve sustancialmente a lo largo del trámite legislativo, por lo que las exigencias de este principio se predican de los proyectos de ley o su articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos analizados de manera aislada.”[56] 73. La Sala Plena de la Corte Constitucional ha señalado de forma pacífica las subreglas que delimitan el alcance y el contenido de los principios de consecutividad y de identidad flexible así:[57] 74. Subregla 1. Las Comisiones y las Plenarias del Congreso deben estudiar y debatir todos los temas que hayan sido propuestos durante el proceso legislativo. El cumplimiento de dicha obligación materializa la regla de que trata el artículo 157 de la Constitución Política sobre los debates que deben surtirse en cada cámara. Así, ninguna célula legislativa puede omitir “el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto, por lo que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración.”[58] 75. Subregla 2. El principio de consecutividad se debe armonizar con el principio de identidad flexible. Por lo cual, las modificaciones que se incorporen en debates posteriores deben guardar una relación temática con los temas discutidos de forma previa en el curso del proceso legislativo.[59] De esta forma, la Corte ha resaltado que “(i) un ar...