Sentencia C-357 de 2019

C-357-19 Sentencia C-357/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional PRECEDENTE Y COSA JUZGADA MATERIAL-Instituciones diferentes COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido La Sala Plena ha precisado que la configuración de la cosa juzgada depende de la valoración del objeto de control y del cargo de constitucionalidad, es decir, de la norma enjuiciada y la censura planteada en concreto. En el evento en que exista identidad de los criterios referidos, la Corte no podrá pronunciarse sobre una disposición cuestionada. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos respecto de inexequibilidad La cosa juzgada en decisiones de inexequibilidad es absoluta, dado que se suprime el contenido normativo del orden jurídico, según indica el artículo 243 de la Carta Política. Ello sucede con independencia del parámetro constitucional que se utilizó para eliminar el enunciado legal del sistema de derecho. En esos eventos, las autoridades tienen vedado reproducir esa proposición jurídica declarada inconstitucional, al punto que su nueva expedición acarreará su invalidez, por lo que el Tribunal debe “estarse a lo resuelto” en la providencia anterior. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Elementos En la hipótesis mencionada deben concurrir los siguientes presupuestos: i) un enunciado legal que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional; ii) la decisión se basó en razones de fondo y no formales en la elaboración de la ley; iii) la nueva disposición posee el mismo contenido normativo que el que fue excluido del ordenamiento jurídico; y iv) persiste el parámetro de constitucionalidad que se empleó en el juicio de validez de la norma inicial. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto La acción pública de inconstitucionalidad se materializa con una acusación de un ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones superiores que se consideran infringidas y con la explicación de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, pues lo contario conllevaría a una sentencia inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. Entonces, el ordenamiento exige del ciudadano la especial responsabilidad de ser diligente a fin de que la Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control de constitucionalidad. Así, se ha determinado que dicha censura debe cumplir con atributos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características El cargo es claro cuando se presentan argumentos comprensivos y consecuentes con lo solicitado. Además, l[a] censura de la demanda es cierta en el evento en que recae sobre una proposición normativa real así como existente, y no sobre una deducida por el actor, o implícita. El juez constitucional debe tener la posibilidad de verificar el contenido de la norma demandada con el fin de que la pueda contrastar con la Carta Política. El ataque debe ser específico, lo cual consiste en que el actor explique por qué la disposición acusada desconoce o vulnera la Constitución. Así mismo, el cargo debe ser pertinente, atributo que hace referencia a que los argumentos del actor sean de naturaleza constitucional y no meras discusiones legales, doctrinarias o de conveniencia. Por último, la demanda debe tener cargos suficientes, los cuales deben generar un verdadero debate constitucional, al punto que pongan en duda la validez de la norma impugnada. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia de razones de inconstitucionalidad ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO Y DERECHO DE PROPIEDAD-Relación/ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Fundamento constitucional La extinción de dominio tiene una clara relación con el derecho propiedad, porque se activa ante un título ilegitimo o el que adquiere esa connotación de manera sobreviviente. Dicha institución se encuentra consagrada en el artículo 34 de la Constitución para desconocer o declarar que la propiedad era aparente, sin compensación alguna, a los ciudadanos que ostenten un título ilegitimo. Se trata de casos que no merecen salvaguarda constitucional, los cuales fueron prefigurados directamente por la Carta Superior, como son: i) el enriquecimiento ilícito; ii) el perjuicio al tesoro público; o iii) el grave deterioro de la moral social. ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Elementos De lo expuesto, se derivan tres elementos normativos de la institución reconocida en el mencionado texto constitucional, a saber: i) requiere sentencia judicial para su materialización (Formal); ii) recae sobre los bienes (material-patrimonial); y iii) opera ante hipótesis definidas (causales). Ello evidencia que la ley puede imponer al propietario una serie de restricciones o limitaciones al derecho de propiedad privada, en aras de cumplir con las funciones sociales y ecológicas que reconoce la Constitución Política. ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Desarrollo legal/ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Connotación real/EXTINCION DE DOMINIO-Falta de reconocimiento estatal a la propiedad ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Características (…) la acción de extinción de dominio tiene una naturaleza especial, pues se trata de una acción constitucional, patrimonial, pública, jurisdiccional, autónoma de la responsabilidad penal, directa relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad. Además, la extinción del dominio es una acción sui-generis diferente a la expropiación, puesto que el paso del tiempo jamás subsana la ilegitimidad del título, por lo que nunca está sujeta a plazos de caducidad o prescripción. ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Jurisprudencia constitucional ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Debido proceso El derecho al debido proceso es una garantía constitucional que aplica a todo tipo de proceso. La extinción de dominio no es la excepción. Sin embargo, la concreción de esa garantía subjetiva se encuentra mediada por las normas constitucionales del artículo 34 Superior, la libertad configurativa del legislador y los principios de proporcionalidad y razonabilidad. EXTINCION DE DOMINIO-Concreción características del proceso por legislador [E]l legislador tiene la competencia para expedir las normas de procedimiento, puntualmente, regular las etapas del proceso, los recursos y lo atinente a las nulidades. (…). Además, el debido proceso gobierna el proceso de extinción de dominio y se articula con la libertad configurativa de Congreso para regular los procesos y acciones. DEBIDO PROCESO EN EXTINCION DE DOMINIO-Límites a la potestad de configuración del legislador No obstante, esa amplitud normativa nunca implica la arbitrariedad en el ejercicio de las potestades del legislador de hacer las leyes, pues se encuentra restringida en las siguientes hipótesis: (i) la fijación directa, por parte de la Constitución, de determinado recurso o trámite judicial; (ii) el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y particularmente de la administración de justicia; (iii) la satisfacción de principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que conforman el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Esas reglas han tenido un comportamiento particular en el proceso de extinción de dominio, por lo que los límites (iii) y (iv) han servido para evaluar la normatividad que se expide para regular esa acción. ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Autonomía respecto de la acción penal [L]a acción de extinción de dominio, si bien se articula con la política criminal del Estado, no es un proceso penal que examine la responsabilidad individual de una persona, sino que se trata de un proceso patrimonial en el que se busca establecer la licitud o ilicitud del título por medio del cual se adquirieron determinados bienes PRESUNCION DE INOCENCIA EN ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Carga de la prueba [L]a presunción de inocencia en ese tipo de proceso aplica en el principio de carga dinámica de la prueba y en la necesidad de demostrar el carácter ilegitimo del título DEBIDO PROCESO EN EXTINCION DE DOMINIO-Exigencia de plazo razonable [E]l ejercicio de la acción de extinción debe realizarse dentro de los principios que gobiernan la actividad judicial, por ello, las decisiones deben adoptarse dentro de plazos razonables. MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Concepto y alcance/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Derechos al debido proceso y propiedad MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Juicio de proporcionalidad (…) esta Corporación estima apropiado evaluar la validez del precepto censurado con base en el juicio intermedio de proporcionalidad, en tanto la medida de enajenación temprana, al ser definitiva interfiere los derechos de propiedad y el debido proceso. Ello pese a la libertad configurativa que tiene el legislador en la materia. ENAJENACION TEMPRANA EN EXTINCION DE DOMINIO-Juicio intermedio de proporcionalidad (…) la Corte encuentra razonable y proporcional la ponderación que realizó el Congreso de la República para reiterar la figura de la enajenación temprana y compensarla con requisitos legales de activación, el control judicial indirecto que se materializó en medidas cautelares y la compensación monetaria, lo que se traduce en medidas idóneas, necesarias y legitimas para alcanzar los fines que persigue la norma. Referencia: Expediente D-13024 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, “Por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio” Demandante: Carlos Enrique Robledo Solano Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Enrique Robledo Solano demandó la inexequibilidad del artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, “Por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio”, por considerar que vulnera los artículos 1, 2, 29, 34 y 58 de la Carta Política. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS El texto de la norma demandada es el siguiente (se subrayan las expresiones objeto de acusación): LEY 1849 DE 2017 (julio 19) Diario Oficial No. 50.299 de 19 de julio de 2017 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1708 de 2014 “Código de Extinción de Dominio” y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: “ARTÍCULO 24. Modifíquese el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, el cual quedará así: “Artículo 93. Enajenación temprana, chatarrización, demolición y destrucción. El administrador del Frisco, previa aprobación de un Comité conformado por un representante de la Presidencia de la República, un representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y un representante del Ministerio de Justicia y del Derecho y la Sociedad de Activos Especiales SAS en su calidad de Secretaría Técnica, deberá enajenar, destruir, demoler o chatarrizar tempranamente los bienes con medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio cuando se presente alguna de las siguientes circunstancias: 1. Sea necesario u obligatorio dada su naturaleza. 2. Representen un peligro para el medio ambiente. 3. Amenacen ruina, pérdida o deterioro. 4. Su administración o custodia ocasionen, de acuerdo con un análisis de costo-beneficio, perjuicios o gastos desproporcionados a su valor o administración. 5. Muebles sujetos a registro, de género, fungibles, consumibles, perecederos o los semovientes. 6. Los que sean materia de expropiación por utilidad pública, o servidumbre. 7. Aquellos bienes cuya ubicación geográfica o condiciones de seguridad implique la imposibilidad de su administración. La enajenación se realizará mediante subasta pública o sobre cerrado, directamente o a través de terceras personas, observando los principios del artículo 209 de la Constitución Política. Los dineros producto de la enajenación temprana y de los recursos que generen los bienes productivos en proceso de extinción de dominio, ingresarán al Frisco y se destinarán bajo los lineamientos del artículo 91 de la presente ley. Para efectos de la aplicación del presente artículo el administrador del Frisco constituirá una reserva técnica del treinta por ciento (30%) con los dineros producto de la enajenación temprana y los recursos que generan los bienes productivos en proceso de extinción de dominio, destinada a cumplir las órdenes judiciales de devolución de los bienes, tanto de los afectados actualmente como de los que se llegaren a afectar en procesos de extinción de dominio. En todos los eventos una vez el bien sea enajenado, chatarrizado, demolido o destruido, el administrador del Frisco deberá informar a la autoridad judicial que conoce del proceso de extinción de dominio. En la chatarrización o destrucción de bienes automotores, motonaves, aeronaves, será procedente la cancelación de la matrícula respectiva, sin los requisitos del pago de obligaciones tributarias de carácter nacional, revisión técnico-mecánica, seguro obligatorio, y sin que el bien llegue por sus propios medios a la desintegradora. Deberá dejarse un archivo fotográfico y fílmico del bien a destruir donde se deje evidencia sobre las razones por las que se ordenó la destrucción o chatarrización. En la destrucción de sustancias controladas, las autoridades ambientales serán las responsables de realizar el control preventivo y concomitante, con el fin de preservar el medio ambiente sano, atendiendo al plan de manejo ambiental. El administrador del Frisco podrá transferir el dominio a título de donación de los bienes perecederos a una entidad pública. En el evento de ordenarse la devolución el administrador del Frisco efectuará una valoración y se pagará con cargo al Frisco. (…) III. LA DEMANDA 1. El accionante consideró que el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017 desconoce los artículos 1, 2, 29, 34 y 58 de la Constitución, al permitir que la administración pueda extinguir el dominio de un inmueble, sin que haya concluido el proceso judicial de extinción de dominio y sin que exista sentencia. 2. Sostuvo que la Carta Política protege la propiedad adquirida conforme con las leyes civiles y, en tal sentido, sólo bajo tres condiciones el ordenamiento autoriza la extinción del derecho de dominio, saber: cuando los bienes son adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público y con grave deterioro de la moral social. Para que ello proceda y los bienes terminen siendo incorporados al patrimonio del Estado ‒indica‒ debe verificarse la existencia de un motivo previamente definido en la ley y que sea un juez, por medio de sentencia de naturaleza declarativa y con la observancia del debido proceso, quien determine si aquella protección queda desvirtuada, lo que excluye que dicha atribución pueda serle conferida a una autoridad administrativa. 3. Expuso que el marco constitucional de la acción de extinción de dominio implica que el legislador no pueda regular esta figura a su arbitrio. Por tanto, dado que se trata de una consecuencia negativa que se impone a una persona ‒aunque no constituya una sanción penal y, de hecho, comprenda un ámbito más amplio que el del delito‒, debe partirse de la presunción de inocencia, esto es, de la hipótesis de que quien figura como propietario sí es titular legítimo y está amparado por el principio de buena fe mientras el Estado no pruebe ante un juez y con la plenitud de las garantías procesales que la adquisición fue espuria o que, aun siendo ajeno al acto ilícito, obró con dolo o culpa grave. 4. Refirió que la Corte Constitucional se pronunció en control abstracto de constitucionalidad respecto de una norma con igual contenido prescriptivo: el artículo 2º del Decreto Legislativo 4826 de 2010, que autorizaba a la Dirección Nacional de Estupefacientes para enajenar directamente o través de terceros los bienes muebles e inmuebles incautados afectos a procesos de extinción de dominio, con el fin de que los recursos provenientes de dichas ventas fueran dirigidos por conducto del Fondo Nacional de Calamidades a la atención de las necesidades derivadas de la emergencia económica, social y ecológica causada por la ola invernal. 5. Señaló que, en la sentencia C-296 de 2011, la Corte había declarado inexequible dicha disposición, al encontrar que no había certeza durante el proceso sobre la licitud de la propiedad ‒lo cual solo se determina al final del trámite‒, si a la postre la persona no resulta vencida su derecho de propiedad deberá ser confirmado y defendido, resultando además afectadas las oportunidades adecuadas y suficientes para defenderse. 6. Bajo ese entendimiento, afirmó que el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, “resulta ser similar o semejante en su concepción” a la mencionada norma declarada inexequible, con el agravante de que en el Decreto Legislativo 4826 de 2010 se facultaba a una entidad pública a realizar la enajenación temprana de bienes ‒la Dirección Nacional de Estupefacientes‒, mientras que la disposición demandada habilita para ello a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., -en adelante SAE- una sociedad anónima de derecho privado. 7. Esgrimió que la función de la mencionada SAE es la de fungir como secuestre de los bienes incautados afectados con medidas cautelares en un proceso de extinción de dominio, a la cual, por virtud de la norma demandada, se le confiere la facultad de llevar a cabo la enajenación temprana de tales bienes ‒cuya titularidad permanece en cabeza de los particulares conforme con la presunción de inocencia que entretanto los ampara‒ sin que para tal determinación medie sentencia ejecutoriada ni orden judicial, sino como una decisión netamente administrativa. Insiste, en consecuencia, que sólo hasta que un juez de la República declare la extinción de dominio y el fallo cobre ejecutoria, y no antes, es dable la tradición de la tradición de los bienes al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado – en adelante FRISCO- para dejarlos a disposición del Estado. IV. INADMISIÓN Y CORRECCIÓN DE LA DEMANDA 1. Por auto del 19 de diciembre de 2018, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda al encontrar que no se cumplían los requisitos de claridad, certeza y pertinencia que debe reunir un cargo de inconstitucionalidad[1], y le concedió al actor el término de tres días para subsanar las falencias advertidas. 2. En el escrito de corrección de la demanda, el actor amplió su argumentación y señaló que si bien la norma demanda prescribe que la enajenación por parte de la SAE se realiza según los lineamientos de un Comité integrado por el Presidente de la República y representantes de los Ministerios de Hacienda y de Justicia, se trata de autoridades administrativas ajenas y extrañas al órgano judicial al que constitucionalmente se le ha deferido la competencia en materia de extinción de dominio, siendo el juez el único con autoridad para decidir sobre la titularidad del bien y definir si se extrae del patrimonio privado el derecho de propiedad para transferirlo a favor del FRISCO. 3. Indicó que las causales previstas en la ley demandada no tienen la virtualidad de obrar como garantía y salvaguarda del derecho a la propiedad en cabeza de los particulares y a la habilitación exclusiva a la autoridad judicial para determinan la pérdida del patrimonio. 4. Por otro lado, adujo que el producto de la enajenación de bienes incautados a iniciativa de la SAE y del Comité será destinado en ciertos porcentajes a entidades públicas y al Gobierno Nacional, lo que expolia al particular de la titularidad sobre tales bienes sin que medie orden judicial. 5. Expresó que la norma acusada quebranta el mandato contenido en el artículo 1 constitucional porque se atenta contra el Estado Social de Derecho y la manera como está concebida la acción de extinción de dominio en el artículo 34 ibídem; asimismo, el artículo 2 del Texto Fundamental es desconocido porque las autoridades públicas están instituidas para proteger a las personas en su vida, honra, bienes y libertades ‒incluido el derecho de propiedad reconocido en el artículo 58 superior‒, no obstante lo cual la disposición impugnada avala una forma de confiscación proscrita por el ordenamiento jurídico; e, igualmente, se atenta contra el artículo 29 de la Carta en tanto la decisión de enajenación temprana por parte del secuestre pasa por alto los derechos al debido proceso, a la defensa y a la presunción de inocencia, todo lo cual sólo puede ser desvirtuado por autoridad judicial competente al cabo de un proceso ‒además de la eventual aplicación retroactiva respecto de los bienes incautados bajo la Ley 793 de 2002‒. 6. Manifestó que existe una similitud entre las instituciones jurídicas del artículo 2º del Decreto Legislativo 4826 de 2010 y la norma demandada, basada en lo siguiente (i) habilitación al secuestre de los bienes, (ii) bienes incautados no extinguidos, (iii) enajenación temprana, y (iv) ausencia de sentencia judicial ejecutoriada. En tal sentido, afirmó que la Corte Constitucional se encuentra obligada a adoptar la misma decisión y seguir el precedente, pues “si no constituye eventualmente una cosa juzgada material equivaldría a un antecedente jurisprudencial constitucional”. V ADMISIÓN DE LA DEMANDA 1. Por auto del 31 de enero de 2019, el magistrado sustanciador admitió la demanda radicada bajo el número D-13024 contra el artículo 93 (parcial) de la Ley 1708 de 2014, modificado por el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, exclusivamente por la presunta violación de los artículos 29, 34 y 58 de la Constitución Política. Así mismo, rechazó la demanda en relación con los cargos que sustentaron el concepto de la violación en el desconocimiento de los artículos 1 y 2 Superiores. 2. En la misma providencia se dispuso la fijación en lista del proceso, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, a los presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, a la Ministra de Justicia y del Derecho, a la Ministra del Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Defensa, al Fiscal General de la Nación, al Gerente de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. y al Director del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado ‒FRISCO‒, y se invitó a diferentes universidades y centros de pensamiento para que intervinieran en el presente trámite. VI. INTERVENCIONES 1. De las entidades públicas 1.1 Intervención del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público En intervención conjunta allegada el 27 de febrero de 2019, la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el representante legal de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. y el delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitaron a la Corte que declare exequible el artículo demandado. 1.1.1. En primer lugar, explicaron algunos aspectos conceptuales y normativos relacionados la extinción de dominio en el ordenamiento jurídico colombiano, la legalidad del decreto de las medidas cautelares en procesos de extinción de dominio y la enajenación temprana como mecanismo de administración de bienes en ese proceso. 1.1.2. En segundo lugar, manifestaron que no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional frente al pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-296 de 2011, en tanto que esa decisión fue proferida por la Corte Constitucional bajo el ejercicio de un control abstracto excepcional y el juicio que realizó se encuentra delimitado a las particularidades del Estado de Emergencia declarado por el poder ejecutivo. En estado de cosas, es preciso indicar que el control adelantado en aquella oportunidad se enfocó en contrastar las normas con un estado de la realidad alterado. Por esta razón, la Corte Constitucional ha señalado que no opera el fenómeno de la cosa juzgada entre el control de constitucionalidad ordinario y aquel que se desarrolla a la luz de los decretos legislativos[2] De esta manera y teniendo en cuenta que la Sentencia C-296 de 2011 fue proferida en un contexto de anormalidad y ameritó la expedición de un decreto legislativo, el juicio empleado por la Corte resulta excepcional por los elementos que ese análisis implica. En virtud de lo anterior, resulta relevante que la Corte Constitucional se pronuncie de fondo sobre este asunto sometido a consideración, pues trae consigo amplias repercusiones sobre la consolidación de la paz, lucha contra la corrupción y la búsqueda de la transformación de la sociedad, buscado lo anterior por el Constituyente de 1991 con la creación de la institución de la extinción de dominio. 1.1.3. En tercer lugar abordó el estudio de cada censura de la demanda. En relación con el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29), indicó que en términos generales supone el respeto a los procedimientos establecidos dentro de las actuaciones judiciales y administrativas”[3] Precisó que el mecanismo de administración bajo examen no pretende entregar al administrador del FRISCO funciones o facultades para resolver de fondo el estado legal de los bienes, esto es, extinguir el derecho de dominio que presuntamente se detenta, pues esta actividad continúa siendo exclusiva de la autoridad judicial quien solo mediante sentencia declara la extinción de dominio de los bienes. Por el contrario, el mecanismo pretende facilitar la administración de los bienes sobre los cuales recae una medida cautelar que ha sido declarada judicialmente[4]. Bajo este contexto, la enajenación temprana se encuentra en armonía con el mencionado precepto constitucional, al contar con un procedimiento especial para su aplicación, siendo consecuencia de la potestad legislativa de crear procedimientos judiciales y administrativos[5]. De igual manera, manifestó que queda desvirtuada la violación del artículo 34 Superior, porque ese medida de venta anticipada constituye un mecanismo tendiente a procurar la efectiva administración de los bienes colocados a disposición del Estado, evitando que por sus condiciones específicas puedan deteriorarse, perderse, desvalorizarse o emplearse el uso de recursos significativos para su mantenimiento. Resaltó que esta alternativa no sustituye las instancias judiciales, quienes finalmente son las que cuentan con la potestad para declarar o no la extinción de dominio. Por consiguiente, el administrador del FRISCO continúa siendo únicamente secuestre de los bienes sin que este llamado a debatir sobre la licitud del título bajo el cual fueron adquiridos. Acerca de la vulneración al derecho a la propiedad, debe resaltarse que ordenamiento constitucional contempló limitaciones a esta garantía en sus artículos 34 y 58, los cuales promueven la protección de la propiedad privada que goce de licitud, siendo elevadas tales restricciones a rango constitucional. Aunado a ello, el derecho reconocido en el artículo 58, no fue identificado con la connotación de fundamental, pues la Corte[6] ha entendido que la propiedad, al ser un derecho de naturaleza económico y social, dependerá del estudio que realice el juez constitucional en casa situación en concreto. En este orden de ideas, es preciso analizar que las disposiciones objeto de la demanda no vulneran el derecho de propiedad consagrado a través del artículo 58 de la Constitución Política, considerando que el mecanismo de enajenación temprana tiene como fin esencial permitir una eficiente administración de los bienes, gracias a la adopción de medidas que evitan el deterioro, pérdida, desvalorización o utilización de recursos para su mantenimiento; administración que se encuentra limitada por circunstancias taxativas previamente establecidas en la norma, que restringen el marco de discrecionalidad en su aplicación. El mecanismo así mismo busca la monetización de los bienes que ingresan al fondo a efectos de disminuir los gastos derivados de la administración de los bienes físicos, que de acuerdo a su naturaleza varían desde cargas impositivas, costas de administración, expensas, etc. En consecuencia, si bien el mecanismo afecta la materialidad de los bienes, el derecho de dominio y sus consecuencias patrimoniales perduran en todo el curso del proceso y se garantiza a través de la constitución de una reserva técnica[7]; esta previsión, por tanto asegura que la medida resulte proporcional y que el titular del derecho de dominio acceda al valor del bien, en el evento que se logre demostrar que el mismo no fue producto de la realización o ejecución de una actividad ilícita. En síntesis ‒expusieron‒, es evidente que el mecanismo de enajenación temprana no viola de manera alguna el derecho de propiedad privada y su núcleo esencial. La Corte Constitucional señaló en la sentencia T-427 de 1998[8] que el núcleo del derecho en sí mismo, es relativo al mínimo nivel de goce y disposición que permite a su titular obtener una utilidad económica y en sentencia T-554 de 1998[9] dispuso que el mínimo de goce y disposición de un bien se mantiene, aun cuando su titular no lo ejerza; por lo anterior la norma demandada a través del referido mecanismo no lo desconoce ni afecta, toda vez que a pesar de que el bien físicamente se transforma, los recursos derivados de dicha transformación se mantienen garantizados a través de la reserva técnica, que en caso de una orden judicial favorable garantizará la utilidad económica, ofreciéndole el valor de cambio del mismo. 1.1.4. En escrito separado, el representante de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. explicó que en el derecho comparado de diferentes países latinoamericanos[10] y España[11] existe la figura de la enajenación anticipada, venta previa o enajenación temprana de los bienes incautados y su aplicación ha sido cada vez más común dentro del procedimiento de administración de bienes especiales; este mecanismo busca disminuir los gastos de administración y con ello garantizar el valor de los activos para evitar su disminución o deterioro. Así mismo, reseñó que la Secretaría de Seguridad Multidimensional de la Organización de Estados Americanos a través de una reunión con un grupo de expertos realizó un estudio a través del cual hizo un análisis de derecho comparado de los países miembros que cuentan en su ordenamiento interno con la figura de la enajenación anticipada de bienes incautados y la venta de bienes decomisados, con el propósito de identificar buenas prácticas en la aplicación de la referida figura y que en ultimas busca una administración eficiente de los bienes, disminuyendo los gastos de administración y garantizando el mantenimiento del valor de los activos[12]. 1.2. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho El Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante memorial aportado el 27 de febrero de 2019, solicitó a esta Corporación que los enunciados impugnados sean declarados exequibles. Consideró que el artículo 34 superior no resulta infringido, por cuanto en los procesos de extinción de dominio las funciones concernientes a la afectación y decisión de los bienes objeto de medidas cautelares “se encuentran radicadas en la Rama Ejecutiva y Judicial, las cuales colaboran armónicamente en el desarrollo de los fines asignados por mandato legal.” Así, la competencia relativa a iniciar el trámite, imponer medidas cautelares, ejercer control de legalidad, recaudar pruebas sobre la configuración de las causales de extinción y proferir sentencia definitiva sobre la extinción del dominio está en cabeza de los jueces. Esgrimió que la Ley 1849 de 2017 incorporó mejoras al procedimiento previsto en el Código de Extinción de Dominio, en aras de garantizar una mayor eficiencia dadas las críticas que recibió la Ley 1708 de 2014 respecto de los escasos recursos recibidos por el Estado así como el coste operativo y financiero generado de la administración de los bienes, puesto que en la práctica la enajenación enfrentaba serias dificultades por el tiempo que solía tomar la autorización judicial para la enajenación, lo que implicaba que los bienes se deterioraran, sufrieran pérdida total o parcial, o generaran mayores costos para su administración y cuidado. Manifestó que el artículo 58 de la Carta protege la propiedad privada bajo la premisa de que el interés particular debe ceder al interés general, y que en esa misma línea el artículo 34 ibídem autoriza la extinción de dominio como un mecanismo para hacer primar la función social de la propiedad. Señaló que el artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 deja en manos del FRISCO la administración de los bienes con extinción de dominio y afectados con medidas cautelares, lo cual es realizado por la S.A.S., y que el artículo 92 de la misma ley contempla la enajenación como mecanismo para que el ente depositario los resguarde, evite su depreciación y garantice que los mismos sean productivos bajo las causales allí consagradas, sin lo cual no se garantizaría la productividad como expresión de la función social de la propiedad e incluso existiría la posibilidad de perder el bien o generar riesgos mayores en su tenencia[13]. Aunado a lo anterior, manifestó que el proceso no finaliza con la enajenación administrativa del bien afecto a la medida cautelar sino con la sentencia en la que el juez declara la extinción de dominio, de suerte que no se produce una afectación al debido proceso; a más que el propio precepto señala que se debe constituir una reserva técnica como garantía para pagar al propietario el valor actualizado del bien si el juez así lo ordena (dado que no sería posible la devolución material del mismo), evitándose de ese modo gastos administrativos innecesarios. Finalizó expresando que frente al argumento de la configuración de la cosa juzgada constitucional no es dable atender lo alegado por el actor, pues los supuesto analizados al declarar la inexequibilidad del artículo 2 del Decreto 4826 de 2010 son completamente diferentes a los dispuestos por el Código de Extinción de Dominio, pues en ese entonces se trató de una medida para conjurar una calamidad pública en el marco de la declaratoria de un estado de emergencia, mientras que ahora la norma bajo estudio no se halla supeditada a una medida de urgencia y el análisis de constitucionalidad debe realizarse en abstracto y no con fundamento en un hecho concreto y específico. 1.3. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional A través de apoderada judicial, en escrito remitido a esta Corte el 27 de febrero de 2019, el Ministerio de Defensa solicitó que se nieguen las pretensiones del accionante. Alegó en primera medida que se presenta una ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto el concepto de la violación no se conformó a partir de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[14]. Seguidamente, manifestó que la norma no desconoce artículo constitucional alguno, dado que es una posibilidad de administración eficiente que tiene el Estado y que respeta la reserva judicial de privación de derechos de propiedad. 1.4. Intervención de la Fiscalía General de la Nación La Directora de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación, mediante memorial allegado el 27 de febrero de 2019, solicitó a la Corte que se declare inhibida para resolver la demanda de la referencia y, de manera subsidiaria, que declare exequibles los enunciados demandados. En primer lugar, sostuvo que el demandante no expone razones claras, pertinentes y suficientes para impugnar la norma. En cuanto al requisito de claridad, indicó que el ciudadano afirma que la norma viola el principio de no retroactividad, pero no explica por qué la disposición demandada se aplicaría en relación con los procesos regulados por la Ley 793 de 2002 ni cuáles son los argumentos constitucionales de su reparo. En referencia a la pertinencia, aseguró que el demandante alude al artículo 1521 del Código Civil que establece la ilicitud del objeto “de las cosas embargadas por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en ello” para concluir que existe una infracción a la Constitución. Y respecto del requisito de suficiencia, sostuvo que el actor aduce que se presenta una confiscación sin presentar las razones que lo llevan a esa conclusión, pasando por alto que el Código de Extinción de Dominio establece la devolución del dinero que sea producto de la enajenación temprana. En segundo lugar, señaló los argumentos por los que considera que la norma se ajusta a la Constitución. Esgrimió que no se viola el artículo 34 de la Carta, porque no se desconoce el carácter judicial de la acción de extinción de dominio. Tras hacer una contextualización de la mencionada acción, subrayando sus características de constitucional, pública, autónoma y directa, patrimonial y judicial, se refirió a las medidas cautelares como mecanismo preventivo ‒no sancionatorio‒ para proteger la integridad de un derecho controvertido en un proceso. Aseguró que el artículo 24 de la Ley 1849 tampoco viola el artículo 29 constitucional. Indicó que la enajenación temprana de activos, desde la creación de la acción extintiva en la Ley 333 de 1996, es uno de los mecanismos más efectivos de administración de los bienes incautados en una actuación judicial, y que la Ley 1708 de 2014 introdujo la previa autorización judicial para su materialización. Sin embargo, la eliminación de ese requisito guarda coherencia con la Ley Modelo sobre Extinción de Dominio de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), elaborada en el año 2011 por el programa de Asistencia Legal para América Latina y el Caribe. Ratificó que la norma demandada lo que contempla es la posibilidad de la venta anticipada de aquellos bienes respecto de los cuales pesen medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio, siempre y cuando se presente una de las siete circunstancias allí contempladas, para evitar los efectos nocivos que se puedan generar a causa del tiempo excesivo que toman los procesos judiciales. El decreto judicial de las medidas cautelares prevé la oportunidad para interponer recursos, por lo que están garantizados el debido proceso y la defensa; es decir que “el papel de la SAE S.A.S. es de mero ejecutor de las decisiones que sean adoptadas por la autoridad judicial”. Expresó que dicha limitación al ejercicio de los derechos sobre los activos antes del fallo no obedece al capricho de un funcionario, sino a la concurrencia de elementos probatorios de los que se infiere, de manera razonable, que tales bienes tienen procedencia ilícita, y además destacó que la norma contempla que un porcentaje del dinero de la venta (30%) se destine a devolver el valor actualizado del bien, lo que garantiza al afectado la recuperación patrimonial del bien y propende al equilibrio entre los involucrados. Agregó que la acción de extinción de dominio es autónoma e independiente, relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad y que a ella no se extienden las garantías del proceso penal, por lo cual no se puede afirmar que la enajenación temprana vulnera la presunción de inocencia, sin que ello quiera decir que se pueda aplicar una presunción de origen ilícito de los bienes[15]. Por otro lado, afirmó que la enajenación temprana de bienes no desconoce el artículo 58 superior ni el régimen convencional del derecho a la propiedad. Anotó que la jurisprudencia interamericana ha sostenido que la limitación al derecho de propiedad debe atender a criterios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y legitimidad, todos los cuales se satisfacen con respecto al artículo 24 de la Ley 1849 de 2017. Aunado a ello, el derecho de propiedad que garantiza la Constitución es el adquirido de manera lícita, ajustada a las exigencias de la ley, sin daño ni ofensa a los particulares ni al Estado y dentro de los límites de la moral social, por lo que la propiedad emanada de un título viciado carece de legitimidad. Señaló, a su vez, que al aplicar un test intermedio de razonabilidad respecto de la disposición acusada se encuentra que la medida de enajenación temprana de bienes atiende a una finalidad legítima ‒la materialización de los principios constitucionales de eficacia y economía‒, persigue un propósito constitucionalmente importante ‒preservar el valor de los bienes y mitigar el riesgo de la depreciación‒, es idónea ‒es capaz de salvaguardar los intereses tanto del afectado como del Estado‒, y conducente ‒asegura el cumplimiento de la decisión que adopte el juez‒. Para terminar, indicó que el precedente de la sentencia C-296 de 2011 no es aplicable a este caso, dado que la enajenación temprana de bienes prevista en el Código de Extinción de Dominio tiene diferencias relevantes respecto del Decreto Legislativo 4826 de 2010, proferido por el Presidente de la República en el estado de emergencia económica, social ecológica decretado como consecuencia de la ola invernal, mientras que lo que ahora ocupa a la Corte es una norma expedida en el marco de la libertad legislativa conferida por la Constitución para la regulación de la acción de extinción de dominio. Además, la norma analizada en esa ocasión no preveía ningún tipo de compensación económica al titular, al paso que la que ahora es objeto de escrutinio sí contempla la posibilidad de restituir el valor del bien debidamente actualizado y con rendimientos financieros, si así lo ordena el juez 2. Intervenciones de las instituciones de educación superior 2.2. Universidad Santo Tomás ‒Bogotá‒ Mediante escrito arrimado el 25 de febrero de 2019, el Decano de la Facultad de Derecho y el Asesor del Consultorio Jurídico Internacional de la Universidad Santo Tomás solicitaron que se declare la inconstitucionalidad de los apartes acusados. Afirmaron que la acción de extinción de dominio se caracteriza por ser una acción judicial de rango constitucional que se da por tres causales, a saber: i) el enriquecimiento ilícito, ii) atentar contra el Tesoro Público, y iii) grave deterioro de la moral social, las cuales necesitan un desarrollo legislativo dentro de los límites de los artículos 34 y 58 superiores Expusieron que en la Ley 1708 de 2014 el legislador redefinió la acción de extinción de dominio y que implica la declaración de titularidad de bienes a favor del Estado mediante sentencia (subrayas originales). Anotaron que el ejercicio de la acción de extinción de dominio se encuentra supeditado a la garantía y observancia de la naturaleza judicial de la acción y el derecho fundamental al debido proceso, la defensa y la presunción de inocencia (subrayas originales) como pilares. Respecto a lo primero, indicaron que “la extinción de dominio procede únicamente mediante sentencia judicial ejecutoriada de carácter declarativo, previo un proceso de carácter judicial con plena observancia de las garantías y derechos fundamentales”, y sobre lo segundo, “se deben salvaguardar a plenitud los derechos fundamentales a la defensa, el debido proceso, la presunción de inocencia de los titulares de los derechos sobre los bienes inmersos en la acción y de la forma en como fueron adquiridos.” Sobre el numeral 24 de la Ley 1849 de 2017, que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, manifestaron que dicha disposición habilita a la S.A.S. que es una entidad de derecho privado que ejerce el rol de secuestre de los bienes incautados con medidas cautelares para que, sin que medie sentencia judicial y por una decisión de carácter administrativo, se declare la extinción del derecho de dominio y la tradición de los bienes al FRISCO, o sin que medie orden de autoridad judicial competente conforme al artículo 34 de la Constitución. La titularidad de tales bienes se encuentra en cabeza de los particulares afectos a la acción extintiva, ya sea como presuntos infractores o terceros de buena fe exenta de culpa, quienes están amparados por la presunción de inocencia hasta que no sea desvirtuada por sentencia judicial ejecutoriada que declare la extinción del derecho de dominio y la tradición al FRISCO, único momento a partir del cual los mismos pasan a ser propiedad del Estado. En esa medida, consideraron que reconocer dichas atribuciones a la S.A.S. “equivale a desnaturalizar la característica constitucional de la acción prevista en el artículo 34 superior, en tanto que la decisión de disposición del bien no se encontraría radicada en la autoridad judicial sino en un ente particular o administrativo.” 2.2. Universidad Libre ‒Bogotá‒ Por escrito radicado en la Corte Constitucional el 26 de febrero de 2019, el Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y un docente del Área de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre solicitaron declarar exequible las expresiones demandadas. Expresaron que la norma no transgrede la Constitución, al configurar casos especiales y específicos donde es razonable y proporcional autorizar la enajenación anticipada de los bienes objeto de investigación de extinción de dominio. Estimaron que el demandante parte de una afirmación equivocada, pues si bien la disposición autoriza la enajenación no lo hace de manera general sino excepcional y en los precisos supuestos contemplados en los numerales 1 a 7 ibidem, en los cuales “de esperarse la decisión judicial el bien perdería y no tendría significación económica alguna, tanto para el propietario actual como para el Estado, en caso de declarar su origen ilícito.” Anotaron que la norma no resulta irrazonable ni desproporcionada, ni desconoce derechos fundamentales, toda vez que “normas semejantes regulan desde hace décadas situaciones similares, y como se insiste la naturaleza jurídica y del bien mismo, implican urgencia en su disposición y limpian cualquier duda frente a la constitucionalidad de la norma.” Además, la norma prevé un fondo especial al que se destinan los dineros que resulten de la enajenación temprana, como una garantía que tiene el investigado en caso de triunfar en el proceso, para resarcírsele la pérdida ocasionada por la venta. Finalmente, agregaron que los pronunciamientos traídos a colación por el actor no constituyen precedentes aplicables para el caso bajo estudio, pues no se trata de una misma situación fáctica normativa. 3. Intervenciones ciudadanas e institutos convocados 3.1. Intervención del ciudadano Santiago Sierra Angulo En escrito allegado a esta Corporación el 13 de febrero de 2019, el ciudadano Santiago Sierra Angulo solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes demandados. Consideró que la medida cautelar en el proceso de extinción de dominio es un acto jurisdiccional realizado por la Fiscalía General de la Nación que se encuentra sujeto a control judicial por parte del Juez Especializado de Extinción de Dominio, cuya finalidad es preventiva y provisional en tanto se dirige a evitar la evasión del objeto de pretensión y se culmina con decisión judicial de fondo sobre la pretensión de extinción del derecho de dominio. Señaló que la S.A.S. tiene como función la administración y custodia de los bienes objeto de medida cautelar, y que la norma objeto de impugnación la faculta para enajenar, destruir, demoler o chatarrizar bienes afectados con medida cautelar de secuestro, sin control judicial, lo que se traduce en afectación del derecho de dominio de los titulares de dichos bienes. En tal sentido, sostuvo que la S.A.S. no es la entidad idónea para garantizar los estándares constitucionales del debido proceso, pues “su estructura administrativa se encuentra diseñada para usar las facultades de enajenación temprana, como fuente de enriquecimiento para el Estado, no teniendo una posición imparcial” de conformidad con el numeral 4 del artículo 93 del Código de Extinción de Dominio. Agregó que el derecho al debido proceso exige la previa autorización judicial al auxiliar de la justicia (secuestre) para proceder a la venta anticipada de los bienes objeto de las cautelas, a través de un incidente en el que se garantizara la contradicción al afectado titular del bien, o de lo contrario la selección administrativa de los bienes objeto de enajenación temprana podría ser caprichosa y subordinada a intereses particulares. Así pues, “es inconstitucional la eliminación que del control judicial realizó el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017”. 3.2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal Por escrito allegado a esta Corporación el 27 de febrero de 2019, el delegado del Instituto Colombiano de Derecho Procesal solicitó que se declare la constitucionalidad de la norma demandada. Sostuvo que, la sentencia C-296 de 2011, la inexequibilidad de la enajenación temprana contemplada en el Decreto Legislativo 4826 de 2010 se sustentó en que la medida era desproporcionada, porque la enajenación no tenía limitaciones e indemnización en favor del propietario del bien, lo cual fue corregido por el legislador en la disposición acusada. Adujo que en esa oportunidad, la Corte señaló que la enajenación temprana no se ajustaba a la Carta en tanto generaba una carga excesiva a los derechos de propiedad y del debido proceso, a la vez que poco impacto lograban en materia de protección a los damnificados del llamado ‘fenómeno de La Niña’. En contraste, el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017 dispuso que la enajenación temprana, chatarrización, demolición y destrucción sólo procedía en siete casos taxativos previstos en la propia norma, es decir, no se aplica a todos los bienes afectos al proceso de extinción de dominio, sino para aquellos cuya administración en cabeza de la SAE S.A.S. resulte compleja, costosa e ineficiente. Además ‒subrayó‒, el artículo acusado reguló una indemnización a favor del propietario del bien, con la constitución de una reserva técnica del 30% destinada a cumplir las órdenes judiciales de devolución de bienes. Consideró que la norma aplica a casos excepcionales y bajo unas reglas claras de indemnización, lo que no ocurría con el Decreto Legislativo antes mencionado, por lo que el análisis de la sentencia C-296 de 2011 no podía ser trasladado al problema bajo estudio. Agregó que, conforme a los numerales del artículo impugnado, se extrae que la medida únicamente aplica por necesidad, urgencia, para proteger el patrimonio público o por utilidad pública, eventos todos que obedecen a un criterio de razonabilidad. Se trata de un problema práctico y financiero frente al que no existe medida legal idónea distinta a la enajenación temprana, en virtud de la cual no se imponen cargas desproporcionadas a los particulares, sino que son actos de administración que se implementan en casos excepcionales. Adicionalmente, indicó que la norma demandada no desconoce el derecho de propiedad en tanto prevé que un porcentaje de las enajenaciones se destine a proteger a los propietarios afectados, garantizándoles un pago equivalente al valor del bien enajenado o destruido en el caso de que un juez ordene la devolución, aspecto que preocupó a la Corte cuando evaluó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4826 de 2010 y que, por lo tanto, descarta la inconstitucionalidad del artículo bajo examen. Afirmó que tampoco se viola la presunción de inocencia que solo puede ser desvirtuada con la sentencia ejecutoriada, comoquiera que la enajenación temprana se produce antes de la terminación del proceso extintivo y es posible que a la postre la decisión judicial sea favorable al propietario del bien, caso en el cual el Estado reconocerá que no es titular del mismo y la denominada reserva técnica entrará a garantizar el pago del perjuicio causado. Finalmente, anotó que la decisión definitiva de extinción de dominio está reservada a la autoridad judicial competente y la SAE S.A.S. sólo funge como un administrador o depositario provisional de los bienes llamado a actuar de manera eficiente y razonable frente a una situación compleja, de suerte que no le asiste razón al demandante cuando asevera que se está asignando la función judicial de resolver sobre la extinción a la referida entidad. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rindió concepto número 6546 dentro del proceso de constitucionalidad correspondiente a la demanda D-13024, en el cual solicitó a la Corte que declare exequibles los apartes demandados porque, en su criterio, la disposición no vulnera el debido proceso, la definición constitucional de la extinción de dominio y la propiedad privada. 2., Expuso como cuestión previa que no existe cosa juzgada constitucional en relación con la supuesta identidad que, según el actor, existe entre el artículo 2 del Decreto Legislativo 4826 de 2010 y el artículo 93 de la Ley 1708 de 12014 tal como fue modificado por el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017. Sobre el particular, señaló que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 fue expedido con el objetivo de mitigar el impacto de la ola invernal, y que allí se autorizaba a la Dirección Nacional de Estupefacientes a enajenar los bienes que se encontraban en proceso de extinción de dominio durante la emergencia económica, social y ecológica con el fin de obtener liquidez para el Fondo Nacional de Calamidades. En sentencia C-296 de 2011, la Corte declaró inexequible dicha medida al encontrar que no era necesaria para atender las contingencias propias del estado de excepción y que las facultades a la citada entidad no habían sido debidamente delimitadas. En contraste ‒indicó‒, el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014 habilita al administrador del FRISCO para llevar a cabo la enajenación temprana de bienes en las hipótesis consagradas de forma taxativa y bajo la condición de que se haya decretado una medida cautelar. Por lo tanto, estimó que no se configuraban los elementos de la cosa juzgada, en la medida en que el objeto de control en ambos casos era diferente, además de que el contexto en el que se expidieron las referidas normas también era distinto, lo que implicaba que el parámetro de control de constitucionalidad fuera también dispar. 3. Por otro lado, agregó que la enajenación temprana de bienes sobre los que recaen medidas cautelares dentro del proceso extintivo es exequible, toda vez que es un mecanismo para facilitar la administración de tales bienes y no una forma de extinguir el dominio sin el lleno de los requisitos legales. La misma procede para bienes respecto de los cuales recaen medidas cautelares, lo que implica que existan elementos de juicio suficientes que permiten inferir que podría configurarse alguna de las causales de extinción. En esa línea, afirmó que el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014 prevé que el administrador del FRISCO, en calidad de secuestre, puede aplicar la enajenación temprana bajo tres condiciones, a saber: (i) la aprobación de un Comité en el que participan diversos representantes de la Rama Ejecutiva, tanto del sector central como del sector descentralizado, (ii) el decreto previa de medida cautelar, y (iii) que se configure una de las causales establecidas en la misma ley. El jefe del Ministerio Público aseguró que no le asiste razón al demandante cuando aduce que la enajenación temprana vulnera los artículos 29, 34 y 58 de la Carta, pues el legislador está investido de la competencia para diseñar la política criminal y la fijación de procedimientos en distintas materias además de la penal, como lo es lo relativo a la acción de extinción de dominio. 4. Añadió que la aplicación de la medida en cuestión no implica la extinción del dominio, pues cuando el administrador del FRISCO procede a la enajenación temprana el juez no ha adoptado una decisión definitiva, ni ha terminado el proceso encaminado a esclarecer el origen lícito o ilícito de los bienes. Se trata de un mecanismo eficaz para preservar el objeto del litigio y garantizar el acceso a la justicia, la seguridad pública y el patrimonio. En esa medida tampoco viola la propiedad privada, pues no se retira del dominio el bien de manera definitiva, sino que es un acto de administración que tiene lugar en casos muy puntuales en los que resulta más gravoso para el Estado el mantenimiento de ciertos bienes hasta el fin del proceso. 5. Adicionalmente, consideró que es obvio que en todas las etapas de la actuación se aplican las garantías asociadas al debido proceso respecto del titular del bien, lo cual se ve reforzado con el control de legalidad de las medidas cautelares por parte del juez especializado. En cuanto al principio de presunción de inocencia, indicó que el mismo no se desconoce, pues el proceso de extinción de dominio ‒y, dentro de él, la enajenación temprana‒ no implica un juicio de naturaleza penal, sino que es una acción autónoma con consecuencias estrictamente patrimoniales, como lo ha reconocido la propia Corte. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia de la Corte 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1849 de 2017. Cuestiones previas Cosa juzgada 2. Uno de los argumentos de la demanda consistió en advertir que, en la Sentencia C-296 de 2011, la Corte declaró inexequible el artículo 2º del Decreto Legislativo 4826 de 2010, que permitía una enajenación temprana en el contexto de un estado de emergencia económica, social y ecológica. Entonces, indicó que la Sala Plena debía aplicar ese precedente a este caso. Por su parte, el Fiscal General de la Nación y el Instituto de Derecho Procesal Colombiano manifestaron que ese antecedente jurisprudencial no vinculaba la presente decisión, como quiera que el contexto normativo es diferente. Agregaron que en el pasado se controló un enunciado con fuerza de ley que había sido expedido en el marco de un estado de emergencia económica, social y ecológica; mientras hoy se estudia una disposición...