Sentencia C-348 de 2021

C-348-21 Sentencia C-348/21 ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION O FALTA DE COMPETENCIA DE ORGANO REFORMADOR-Término de caducidad ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-La caducidad opera inexorablemente cualquiera sea el vicio de que se trate y en consecuencia pierde la Corte Constitucional su competencia para pronunciarse de fondo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE COMPETENCIA-Condiciones y requisitos exigidos para que la Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa En términos prácticos, esta Corte ha establecido que, a efectos de demostrar que un acto legislativo impugnado no constituye una reforma de la Constitución sino un vicio competencial, la demanda deberá: (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende. De manera posterior y en una tarea fundamentalmente descriptiva, es necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de manera que esta, después de la reforma, sea o se convierta en otra completamente distinta. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento de la carga argumentativa propia de las demandas por sustitución de Constitución ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites previstos en la Constitución y la ley En virtud de lo dispuesto en el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley. De esta manera, podría considerarse que, entre los medios para dicha gestión, el ordenamiento jurídico permite que se asocien y se organicen entidades territoriales para atender sus necesidades y, en esa medida, prevé distintos esquemas de asociatividad territorial, entre otros mecanismos. ESQUEMAS DE ASOCIATIVIDAD TERRITORIAL-Categorías Ahora bien, dichos esquemas de asociatividad territorial corresponden a lógicas distintas de organización y pueden discriminarse entre dos categorías: asociaciones que se relacionan con (i) la organización política del Estado y, en esa medida, impactan la forma del mismo al poder modificar, suprimir y/o crear entidades territoriales, y (ii) la organización administrativa del Estado en atención a la prestación de servicios y el cumplimiento de las funciones asignadas a cada nivel del Estado y que, si bien (a) permite la creación de entidades administrativas diferentes y (b) da lugar, a nivel territorial, a esquemas de asociación administrativos, no modifican la forma del Estado (v.gr. la organización política). Se advierte, tal y como se desarrollará a continuación (ver infra, numerales 65 y 66), que el Acto Legislativo establece la posibilidad de constituir la región metropolitana como una entidad administrativa de régimen especial, es decir, como una asociación en función de la organización administrativa dirigida al cumplimiento de las funciones asignadas a cada entidad territorial que se vincule, sin la facultad de modificar la organización política del Estado al no establecer la modificación, supresión ni creación de entidades territoriales. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Determinación sobre qué constituye un asunto nuevo PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Compatibilidad con las modificaciones y variaciones que se realicen en el texto de un proyecto Regla aplicable al trámite de actos legislativos, en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible. Destaca la Corte entonces que (i) el principio de consecutividad se garantiza “cuando los ocho debates se llevan a cabo de forma sucesiva ‘en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo’”; (ii) este principio se encuentra estrechamente relacionado con el de identidad flexible (art. 375 inciso 3º CP), bajo el cual el articulado estudiado puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a condición de que esas alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas anteriores del trámite legislativo; (iii) la inclusión de asuntos nuevos que carezcan de conexidad plausible y razonable con los temas generales de la iniciativa, afecta la identidad flexible, mientras que la consecutividad se desconoce cuándo se introduce un cambio esencial al proyecto en la segunda vuelta del trámite (Art. 226 Ley 51 de 1992); (iv) la novedad, según la jurisprudencia constitucional, debe calificarse teniendo en cuenta el grado o tipo de conexidad existente entre los asuntos que han sido objeto de consideración y aquellos que son incluidos en alguno de los debates, de manera que se requerirá que la conexión sea clara y evidente, no siendo suficiente una vinculación remota, distante o tangencial; y (v) en adición a ello, la Corte ha considerado que el examen de cumplimiento de los referidos principios, cuando se trata de actos legislativos, debe tener en cuenta que en este contexto “el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991”, por lo que se han admitido adiciones de temas de orden orgánico y funcional cuando guarden relación suficiente con aspectos sustantivos del proyecto del acto legislativo. En este sentido, según la jurisprudencia constitucional, los cambios introducidos en la segunda vuelta al proyecto de acto legislativo “pueden ser amplios y considerables, en tanto guarden relación con los temas principales del proyecto y no necesariamente con aquellos tratados en forma aislada e individual por un artículo específico” (negrillas fuera de texto original). PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de las modificaciones en segunda vuelta/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones en segunda vuelta de textos aprobados en primera PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-No introducción de temas nuevos en segundo periodo PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones que no constituyen una iniciativa nueva o un cambio sustancial inadmisible DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Contenido y alcance CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Procede cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecte directamente/MEDIDAS LEGISLATIVAS-Alcance de la expresión Cuando se trata de medidas legislativas o administrativas que afecten directamente a las comunidades, se activa la obligación de consulta previa (6.1.a). La expresión medidas legislativas comprende (i) leyes en sentido formal; y (ii) los actos reformatorios de la Constitución Política adoptados por el Congreso de la República. De esta manera, se busca evitar que las autoridades estatales diseñen, desarrollen y ejecuten políticas públicas que comprometan o puedan incidir en la identidad de las comunidades tradicionales “sin que estás hayan tenido conocimiento pleno de tales políticas ni hubiesen valorado sus ventajas o desventajas”. CONSULTA PREVIA-Afectación directa para determinar su procedencia CONSULTA PREVIA-Asuntos que deben ser consultados o medidas que suponen afectación directa a la comunidad DERECHO A LA CONSULTA PREVIA Y AL TERRITORIO COLECTIVO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Relación TERRITORIO ETNICO-Concepto CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Criterios jurisprudenciales y metodología para determinar afectación directa por medidas legislativas y obligatoriedad de la consulta previa (...) existe una línea jurisprudencial clara, sólida y consistente desarrollada por la Corte Constitucional con respecto a definir qué constituye una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales en el caso de medidas legislativas, como en este caso, en tratándose de un acto legislativo. Bajo dicha línea jurisprudencial, en las sentencias a las que se hizo referencia en el numeral 124 a 130, la exigibilidad del derecho a la consulta previa está supeditada a que sea posible establecer si existe realmente una afectación directa de la comunidad, generada por la adopción de una medida legislativa o administrativa en particular, lo que depende, en últimas, del grado de incidencia que la misma tenga en el ejercicio libre y autónomo, por parte del sujeto colectivo o grupo étnicamente diferenciado, del modelo de desarrollo económico, social y cultural que le es propio (ver supra, numeral 129 anterior). CONSULTA PREVIA FRENTE A ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional De conformidad con lo señalado, en tratándose del derecho a la consulta previa en actos legislativos, se desprende una regla según la cual la aprobación de los actos legislativos exige el agotamiento de la consulta previa -tras una verificación caso a caso- en el sentido de definir si las comunidades étnicas en aquellos casos en los que la reforma a la Constitución las afecta directamente (ver supra, numeral 124 a 130). En adición a ello, de los referidos pronunciamientos se sigue también que dicho derecho es exigible con independencia de que la afectación incida positiva o negativamente en las comunidades protegidas. CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-No se requiere cuando la normatividad no dispone intervención específica a los pueblos o comunidades étnicas DERECHO A LA PARTICIPACION DE COMUNIDADES ETNICAMENTE DIFERENCIADAS-Niveles de participación Referencia: Expediente D-14000 Demanda de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo 02 de 2020 “Por el cual se modifica el artículo 325 de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. Demandantes: Feliciano Valencia Medina, María José Pizarro Rodríguez, David Ricardo Racero Mayorca, Heidy Lorena Sánchez Barreto, Ana Teresa Bernal Montañez y María Susana Muhamad González. Magistrado sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política (en adelante, la “Constitución” o “CP”), y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.1 y 242 de la misma, los ciudadanos Feliciano Valencia Medina, María José Pizarro Rodríguez, David Ricardo Racero Mayorca, Heidy Lorena Sánchez Barreto, Ana Teresa Bernal Montañez y María Susana Muhamad González (en adelante, los “demandantes”) demandaron la totalidad del Acto Legislativo 02 de 2020 (en adelante, el “Acto Legislativo”) “Por el cual se modifica el artículo 325 de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones” [1]. 2. Mediante el auto de fecha 27 de octubre de 2020, el magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda de la referencia, tras constatar que los demandantes no cumplieron con la carga de acreditar la condición de ciudadanía. 3. Tras la corrección de la demanda, por medio de auto de fecha 24 de noviembre de 2020, el magistrado sustanciador: (i) admitió la demanda; (ii) solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que se sirvieran remitir a la Corte ciertas pruebas[2]; (iii) solicitó al Ministerio del Interior y al Ministerio de Justicia y del Derecho para que se sirvieran remitir a la Corte certificación indicando si con las comunidades indígenas, las comunidades afrodescendientes y las comunidades raizales se adelantaron procesos de información o concertación, diálogos, reuniones o consultas orientadas a identificar el impacto de la aprobación del Acto Legislativo en tales comunidades, así como la opinión de sus integrantes y, en caso de haberse ejecutado las actividades mencionadas, aportar los soportes correspondientes, indicando los mecanismos de convocatoria, las fechas en que se llevaron a cabo tales reuniones y los resultados de las mismas; (iv) dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación; (v) de manera paralela fijar en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (vi) ordenó comunicar su iniciación al Presidente de la República, al Presidente del Congreso y al Ministerio del Interior, para que, de considerarlo pertinente, intervinieran en el presente proceso; asimismo (vii) invitó a participar a varias entidades, organizaciones y universidades del país[3]. A. LA NORMA DEMANDADA 4. A continuación, se transcribe el texto de la norma demandada[4]: “ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2020 (julio 22) Por el cual se modifica el artículo 325 de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones ARTÍCULO 1º. Modifíquese el artículo 325 de la Constitución Política de Colombia así: “Artículo 325. Créese la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca como entidad administrativa de asociatividad regional de régimen especial, con el objeto de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo. El Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca y los municipios de Cundinamarca podrán asociarse a esta región cuando compartan dinámicas territoriales, ambientales, sociales o económicas. En su jurisdicción las decisiones de la Región Metropolitana tendrán superior jerarquía sobre las del Distrito, las de los Municipios que se asocien y las del Departamento de Cundinamarca, en lo relacionado con los temas objeto de su competencia. Las entidades territoriales que la conformen mantendrán su autonomía territorial y no quedarán incorporadas al Distrito Capital. El Distrito Capital también podrá conformar una región administrativa con otras entidades territoriales de carácter departamental. Parágrafo Transitorio 1. Tras la promulgación de este Acto Legislativo, la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca someterán a votación del concejo distrital y la asamblea departamental su ingreso a la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca, con lo cual entrará en funcionamiento. Parágrafo transitorio 2. Una Ley Orgánica definirá el funcionamiento de la Región Metropolitana y en todo caso deberá atender las siguientes reglas y asuntos: 1. Para su trámite, el Congreso de la República promoverá la participación ciudadana y de los entes territoriales interesados. 2. El procedimiento y las condiciones para la asociación de los municipios a la Región Metropolitana. 3. El grado de autonomía de la Región Metropolitana. 4. El Consejo Regional será su máximo órgano de gobierno y estará conformado por el Alcalde Mayor de Bogotá, los Alcaldes de los municipios de Cundinamarca que se asocien y el Gobernador de Cundinamarca. 5. Habrá un sistema de toma de decisiones que promueva el consenso. No se contemplará la figura de municipio núcleo como estructura organizacional ni habrá lugar al derecho al veto. Ninguna decisión sobre los temas que defina la Región Metropolitana podrá ser tomada por una sola de las entidades territoriales asociadas. Para las decisiones referentes al nombramiento y retiro del Director, y los gastos y las inversiones de la Región Metropolitana, se requerirá la aceptación de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca. 6. Se establecerán los parámetros de identificación de hechos metropolitanos, los mecanismos de financiación, la estructura administrativa del Consejo Regional, sus funciones, la secretaría técnica, los mecanismos de participación ciudadana y la transferencia de competencias de la nación. 7. La Región Metropolitana no modifica el régimen de financiación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, ni los municipios que componen su jurisdicción. 8. En todo caso el control político de las decisiones de la Región Metropolitana lo ejercerán el concejo distrital, los concejos municipales y la Asamblea departamental. ARTÍCULO 2. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación”. B. LA DEMANDA 5. Para los demandantes el Acto Legislativo demandado infringe el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 40, 95, 287, 307, 319, 321, 374 y 375 de la CP: (i) al desconocer los principios de consecutividad e identidad flexible; (ii) por haber incurrido en un vicio competencial, al vulnerar y reemplazar el principio democrático y el carácter participativo del Estado colombiano junto con el principio de autonomía territorial; y (iii) por haber vulnerado el derecho a la consulta previa de las comunidades afrodescendientes, raizales y palenqueras, de los pueblos indígenas[5] y del pueblo ROM asentados en la ciudad de Bogotá D.C., en la sabana de Bogotá y en el departamento de Cundinamarca. A continuación, se exponen en detalle los argumentos de la demanda. 6. (a) Vulneración del artículo 375 de la CP, por desconocer los principios de consecutividad e identidad flexible. Los demandantes argumentan que en la aprobación de la disposiciones de la norma demanda en relación con (i) el régimen de financiamiento de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante, la “CAR”) y de los municipios que se asocien a la Región Metropolitana Bogotá Cundinamarca (en adelante, la “región metropolitana” o la “región”); (ii) la creación de la región como imperativo; (iii) la sujeción del ingreso del Distrito Capital y del departamento de Cundinamarca a la decisión del Consejo Distrital y la Asamblea Departamental, respectivamente; (iv) la creación de la figura del Director de la región metropolitana; y (v) el deber de control político por parte del Concejo Distrital, de la Asamblea Departamental y de los concejos municipales, se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible, vulnerando así lo dispuesto en el artículo 375 de la Constitución. 7. En tal contexto, los demandantes señalan que (i) la creación de una entidad administrativa no fue debatida en ninguno de los siete primeros debates del proceso legislativo, afirmando que lo que se debatió fue autorización al Distrito Capital y a los municipios circunvecinos para conformar la región metropolitana; (ii) la sujeción del ingreso por parte del Distrito Capital y el departamento de Cundinamarca a la votación del Concejo Distrital y de la Asamblea Departamental no fue discutida ni debatida en la primera vuelta del proyecto de la norma demandada y representa una alteración en la esencia de lo aprobado; (iii) en la segunda vuelta del trámite legislativo se incluyó la figura de un director de la región metropolitana, lo cual no fue incluido en la primera vuelta; (iv) el deber de control político del Concejo Distrital, de los concejos municipales y de la Asamblea Departamental establecido en la norma demandada fue incluido en el octavo debate, es decir, no fue discutido ni puesto a consideración en los siete debates anteriores del trámite legislativo y, adicionalmente, amplía las competencias de dichas corporaciones públicas territoriales; y (v) la disposición relacionada a la no modificación del régimen de financiación de la CAR y de los municipios que componen la región metropolitana fue eliminada en la primera vuelta, por lo que correspondía a una iniciativa negada que se volvió a introducir en el texto de la norma demandada en la segunda vuelta, vulnerando además el artículo 226 de la Ley 5a de 1992. 8. (b) Sustitución de la Constitución. Los demandantes argumentan que se configuró un vicio de competencia de la Constitución por cuanto: (i) Se creó una entidad regional de superior jerarquía a la de los entes territoriales que la componen, sin haberse practicado ningún mecanismo de participación ciudadana[6], con lo cual se prescindió de la aplicación del principio democrático y el carácter participativo del Estado colombiano[7]. En desarrollo del cargo, los demandantes establecen como premisa mayor, en el juicio de sustitución, el eje definitorio de la Constitución consistente en “el principio democrático y su expresión en la democracia participativa”[8] (preámbulo y de los artículos 1, 2, 3 y 40 de la Constitución)[9]. Dicho eje, a juicio de los demandantes, fue desconocido dado que el Acto Legislativo violó la regla fijada[10] en la Constitución consistente en que la “creación de asociaciones territoriales cuyas normas sean jerárquicamente superiores a las de los entes que las componen debe primero agotarse el requisito de que dicha creación sea avalada por el pueblo mediante un mecanismo de participación democrática”[11]. Lo cual, los conlleva a afirmar que la violación de dicho principio, conforma la premisa menor del análisis de sustitución de la Constitución[12]. Así, consideran los accionantes que al haberse creado una entidad de superior jerarquía en el ordenamiento territorial colombiano sin un mecanismo de refrendación ciudadana se sustituyó la Constitución al suprimir la universalidad y expansividad del principio democrático, reemplazándolo por otro integralmente diferente[13]. (ii) Asimismo, afirmaron los demandantes que el Acto Legislativo demandado establece que las decisiones de la región metropolitana tendrán superior jerarquía que las del Distrito Capital, las de los municipios que se asocien y las del departamento de Cundinamarca, en lo relacionado con los temas de su competencia, y dicho hecho conlleva a una clara vulneración del principio de autonomía territorial establecido en el artículo 287 de la Constitución. En esta medida, consideraron que se eliminó la facultad autónoma de dichos entes territoriales para tomar las decisiones que los conciernen, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales[14]. 9. Por último, con respecto al argumento de violación del principio de autonomía territorial, la Corte advierte que ciertos intervinientes (ver infra, numeral 22) consideran que se trata de un cargo independiente al cargo por sustitución de la Constitución. No obstante, la Corte observa que, a pesar de señalarse como el “Tercer cargo – Violación del principio de autonomía territorial”[15] antecedido por el “Segundo Cargo – Sustitución de la Constitución”[16], ambos cargos corresponden a elementos propios del juicio de sustitución, por lo que, se establecen bajo la sección 2.3 de la demanda titulada “Sustitución de la Constitución”[17]. De esta manera, es claro que el cargo de violación del principio de autonomía territorial también se dirige a endilgar la existencia de un vicio competencial del Congreso, y en consecuencia será tratado como tal en el análisis de la presente demanda. 10. (c) Vulneración del derecho a la consulta previa. Los demandantes argumentan que se vulneró el derecho a la consulta previa de las comunidades y pueblos indígenas que habitan no sólo en Bogotá D.C., sino también en la sabana de Bogotá y en el departamento de Cundinamarca, al no haberse adelantando una consulta previa en relación con la creación de la región metropolitana. C. INTERVENCIONES 11. Durante el trámite del presente asunto se recibieron once (11) escritos de intervención[18]. Al respecto, siete (7) intervenciones solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada[19], tres (3) intervenciones solicitaron a la Corte la inexequibilidad[20] de la misma; y una (1) intervención solicitó a la Corte retrotraer el trámite legislativo a efectos de subsanar supuestos defectos incurridos en dicho proceso[21]. 12. Solicitudes de exequibilidad. En relación con la presunta vulneración a los principios de consecutividad e identidad flexible, expresan los intervinientes que el proceso de formación de la norma demandada no incurrió en las irregularidades planteadas. Advierten que (i) desde la primera vuelta el tema de la creación de la Región Metropolitana fue discutido y guarda conexidad con el texto finalmente aprobado; si bien el texto fue modificado, la intención inicial era clara y se mantuvo durante todo el trámite legislativo: “constituir la figura jurídica de la Región Metropolitana y dejar a la autonomía de las entidades territoriales la posibilidad de asociarse a la misma, sujeto a una reglamentación previa por parte de una ley orgánica”. 13. De esta manera, señalan que (ii) desde la ponencia presentada para primer debate en primera vuelta se hizo referencia a un modelo de asociatividad cuya implementación estaría supeditada a la voluntad de los participantes. Igualmente, indicaron que (iii) la inclusión de la figura del director se dio en dicho proyecto de acto legislativo, y a raíz del marco de discusiones que se tuvieron desde la primera vuelta con respecto al sistema de decisiones del esquema asociativo y la importancia de delimitar la competencia del mismo; (iv) la inclusión sobre el control político por parte de los concejos y la asamblea departamental guarda relación con la discusión que se dio desde el inicio del trámite legislativo sobre el alcance y temas que debía atender la ley orgánica; y (v) la disposición sobre el régimen de financiamiento de la CAR y de los municipios que se asocien a la Región Metropolitana fue discutido desde el inicio del trámite de proyecto de ley y en los debates subsiguientes y también hizo parte de los temas que serían objeto de regulación a través de la ley orgánica. 14. En síntesis, concluyen que las disposiciones incluidas en la segunda vuelta del trámite legislativo no corresponden a temas nuevos al guardar estrecha relación con las discusiones dadas y temas tratados desde el inicio del mismo: “La discusión siempre fue la misma, en primera y segunda vuelta, (i) la posibilidad de integración de las entidades territoriales a nueva figura de asociatividad regional, (ii) el propósito desde el inicio del proyecto ha sido la conformación de una región metropolitana que permitiera mejorar los procesos de articulación, desarrollo sostenible del territorio e implementación de políticas públicas subregionales, (iii) a pesar de “crear” la región metropolitana, determina que debe respetarse la voluntad de las entidades territoriales; el Acto Legislativo 02 de 2020 es tan solo una habilitación constitucional que dependerá de las entidades territoriales, (iv) siempre se dispuso que (a) el Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y los municipios de Cundinamarca podrán asociarse a esta región, (b) las decisiones de la Región Metropolitana tendrían superior jerarquía en lo que corresponda a sus competencias, sobre las del Distrito, las de los municipios que se asocien y a las del Departamento de Cundinamarca, así como la disposición de mantener la autonomía territorial dado que no quedarían incorporadas al Distrito Capital, (c) los municipios que quisieran asociarse eran aquellos que compartían dinámicas territoriales, ambientales, sociales o económicos y (d) mediante ley orgánica se desarrollaría un sistema de toma de decisiones que respetará el principio de autonomía territorial y promoviera el consenso, sin contemplar la figura del municipio núcleo, ni lugar al derecho al veto”. 15. En relación con el cargo relacionado con el vicio competencial, algunos intervinientes señalan que el cargo no cumple con los requerimientos argumentativos necesarios para demandas contra actos legislativos dado que no se satisfacen los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia y que, de cualquier modo, la norma demandada no sustituye la CP. Advierten que “(i) si bien el principio democrático es un eje definitorio de la Constitución no se demuestra por cuál principio integralmente diferente es reemplazado al expedirse el Acto Legislativo 02 de 2020, (ii) dicho acto legislativo no reemplaza el principio democrático; el principio democrático impregna el acto legislativo tanto para la conformación de la región como para la construcción de la ley orgánica que la regulará, (iii) siendo una figura de asociatividad nueva y voluntaria, no puede afirmarse que al no replicar los mismos mecanismos de participación exigidos para otras figuras (i.e. 307 y 319 de la Constitución) la consecuencia es la sustitución de la Constitución; asimismo, aunque el principio democrático sea un pilar, los mecanismos de participación que expresan dicho principio no se circunscriben a los consagrados en el artículo 103 de la constitución u otras normas constitucionales y (iv) aunque no hay un reemplazo del principio democrático por otro opuesto, la reforma constitucional es armonizable con el resto de las normas constitucionales que reflejan la participación democrática, al garantizar pluralismo y la posibilidad de manifestar oposición por parte de las minorías”. 16. Asimismo, señalan que el principio de autonomía territorial no se ve afectado ni reemplazado en razón a que la norma demandada prevé expresamente la protección de la autonomía territorial y además establece mecanismos para la protección del principio de referencia al, entre otros, (i) supeditar el funcionamiento del esquema asociativo al voto del Concejo Distrital y la Asamblea Departamental; (ii) requerir la participación ciudadana y de los entes territoriales en la promulgación de la ley orgánica que además regulará las competencias de la región metropolitana, por lo que no puede predicarse una afectación a la autonomía territorial sin existir la delimitación de las competencias del esquema asociativo; (iii) adoptar sistemas de decisiones de consenso; (iv) proscribir la figura del municipio núcleo; y (v) garantizar la representación de cada entidad territorial en el órgano de gobierno del esquema asociativo. 17. En síntesis, concluyen que (i) no hay claridad sobre el fundamento constitucional para requerir que la vinculación de entidades tal y como lo propone la norma demandada necesariamente esté supeditada a una consulta popular; (ii) el argumento parte de una premisa equivocada en la medida en que (a) la norma demandada no erige una entidad territorial sino un esquema asociativo el cual no tendrá jerarquía superior sino que ciertas decisiones adoptadas por dicho esquema tendrán jerarquía sobre temas restringidos y establecidos en una ley orgánica, y (b) la norma demandada no pone en funcionamiento el esquema asociativo sino que crea la base constitucional para ello; el funcionamiento e implementación de la región metropolitana está supeditada a una ley orgánica que deberá contar con participación ciudadana y de los entes territoriales; (iii) la norma demandada establece mecanismos y garantías para proteger el principio democrático y el principio de autonomía territorial; y (iv) la reforma constitucional es armonizable con el resto de normas constitucionales y materializa mandatos de la CP. 18. Además, en síntesis, afirman que no se incumplió el deber de agotar la consulta previa dado que la misma no debía adelantarse, en atención a que el Acto Legislativo (i) es una medida legislativa de carácter general que impacta por igual a todos los habitantes de la región; y (ii) no constituye una afectación directa a las comunidades étnicas. 19. Solicitudes de inexequibilidad. Las intervenciones coadyuvan los cargos reseñados la sección I.B anterior presentados por los demandantes. Asimismo, advierten que la norma demandada no contó con los estudios y soportes necesarios para asegurar la solución a ciertas problemáticas, incluyendo la protección de recursos naturales, ordenamiento territorial y seguridad alimentaria y que, por el contrario, profundiza dichas problemáticas. D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 20. Mediante el concepto del 15 de junio de 2021, la Procuradora General de la Nación le solicitó a esta Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Resalta que dicha norma (i) se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible dado que las modificaciones incorporadas al texto en la segunda vuelta guardan conexidad con el tema central y los temas estuvieron presentes desde el inicio del proceso legislativo y fueron precisados en las últimas sesiones; y (ii) no omitió el deber de consulta previa dado que no debió adelantarse dicha consulta, ya que la “creación nominal” de un esquema administrativo de asociación territorial no afecta directamente a una comunidad étnica. 21. Igualmente, señaló que no hay lugar a declarar una sustitución de la Constitución al no haber alterado el principio democrático ni el principio de autonomía territorial, a saber: (i) la implementación del esquema asociativo requiere de la participación del Concejo Distrital y de la Asamblea Departamental y de la participación ciudadana en la expedición de la ley orgánica que definirá el funcionamiento del esquema de referencia; y (ii) si bien ciertas decisiones del esquema asociativo tendrán jerarquía superior a las decisiones de las entidades territoriales asociadas, “se establece una serie de condicionamientos para evitar la afectación al principio de autonomía territorial, incluyendo, entre otros, asociación voluntaria, competencia restringida establecida en una ley orgánica para cuya promulgación se requiere participación ciudadana y de los entes territoriales, sistema de decisiones que promueve el consenso, exclusión de la figura del municipio núcleo y del derecho al veto, prohibición de toma de decisiones unilaterales, representación equitativa de las entidades territoriales en el órgano de gobierno del esquema asociativo”. 22. En suma, los escritos de intervención y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda se resumen en el siguiente cuadro: Interviniente/ PGN Concepto Solicitud Procuradora General de la Nación Principios de Consecutividad e Identidad Flexible La norma acusada se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible dado que las modificaciones incorporadas al texto en el segundo periodo guardan conexidad con el tema central y los temas estuvieron presentes desde las primeras deliberaciones y simplemente fueron precisados en las últimas sesiones. Consulta Previa No se omitió el deber de consulta previa dado que no debió adelantarse dicha consulta ya que la creación nominal de un esquema administrativo de asociación territorial no afecta directamente a una comunidad indígena o tribunal. Sustitución de la Constitución El Acto Legislativo no sustituyó la Constitución en la medida en que no alteró el principio democrático ni el principio de autonomía territorial; (i) la implementación de la norma acusada requiere de la participación de representantes del pueblo (i.e. el Concejo Distrital y la Asamblea Departamental) y de la participación ciudadana en la expedición de la ley orgánica que definirá el funcionamiento del esquema asociativo; y (ii) si bien ciertas decisiones del esquema asociativo tendrán jerarquía superior a las decisiones de las entidades territoriales asociadas, la norma acusada establece una serie de condicionamientos para evitar la afectación al principio de autonomía territorial, incluyendo, entre otros, asociación voluntaria, competencia restringida establecida en una ley orgánica para cuya promulgación se requiere participación ciudadana y de los entes territoriales, sistema de decisiones que promueve el consenso, exclusión de la figura del municipio núcleo y del derecho al veto, prohibición de toma de decisiones unilaterales, representación equitativa de las entidades territoriales en el órgano de gobierno del esquema asociativo. Exequibilidad Gobernación de Cundinamarca Principios de Consecutividad e Identidad Flexible La disposición se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible en la medida en que las discusiones sobre (i) la posibilidad de crear la región; (ii) supeditar el ingreso del Distrito Capital y del departamento de Cundinamarca a la decisión del concejo y de la asamblea; (iii) la figura del director o gerente de la Región; y (iv) los aspectos que debían ser regulados en una ley orgánica, entre ellos el control político y la financiación de la CAR, siempre estuvieron presentes, tanto en primera como en segunda vuelta. La discusión siempre fue la misma, en primera y segunda vuelta, (i) la posibilidad de integración de las entidades territoriales a nueva figura de asociatividad regional; (ii) el propósito desde el inicio del proyecto ha sido la conformación de una región metropolitana que permitiera mejorar los procesos de articulación, desarrollo sostenible del territorio e implementación de políticas públicas subregionales; (iii) a pesar de “crear” la región, debe respetarse la voluntad de las entidades territoriales; el Acto Legislativo es únicamente una habilitación constitucional que dependerá de las entidades territoriales, (iv) siempre se dispuso que (a) el Distrito Capital, el departamento de Cundinamarca y los municipios de Cundinamarca podrán asociarse a esta Región, (b) las decisiones de la Región Metropolitana tendrían superior jerarquía en lo que corresponda a sus competencias, sobre las del Distrito, las de los municipios que se asocien y a las del departamento de Cundinamarca, así como la disposición de mantener la autonomía territorial dado que no quedarían incorporadas al Distrito Capital, (c) los municipios que quisieran asociarse eran aquellos que compartían dinámicas territoriales, ambientales, sociales o económicos , y (d) mediante ley orgánica se desarrollaría un sistema de toma de decisiones que respetará el principio de autonomía territorial y promoviera el consenso, sin contemplar la figura del municipio núcleo, ni lugar al derecho al veto. - Sujeción a los votos del Concejo de Bogotá D.C. y Asamblea de Cundinamarca Un proyecto de ley, no necesariamente debe ser exactamente el mismo en las diferentes instancias de su trámite, dado que (i) en el mismo se pueden introducir modificaciones, siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida; y (ii) las comisiones accidentales, con el fin de alcanzar la unidad normativa, están habilitadas para preparar el texto unificado que supere las diferencias. - Director (i) No se trata de una modificación sustancial del texto o de un nuevo artículo, sino el cambio del nombre de un cargo público por el de un sinónimo; y (ii) desde la primera vuelta se planteó la discusión de contar con un cargo gerencial o de dirección de la Región. - Control político (i) Está relacionado con el alcance dispuesto para la ley orgánica que regule la región metropolitana, desde el inicio se contempló que mediante la ley orgánica se regularían los aspectos necesarios para el funcionamiento de la región; (ii) la determinación a nivel constitucional del contenido mínimo que debe tener la ley orgánica buscar limitar el principio de libertad de configuración del legislador; y (iii) su inclusión guarda relación con la discusión que se dio desde el inicio del trámite legislativo sobre el alcance y temas que debía regular y atender la ley orgánica y, a la vez, conserva el contenido esencial de la reforma constitucional. - Financiación CAR (i) Se verifica el respeto y aplicación del principio de consecutividad dado que se verifica que el asunto fue discutido desde el inicio del trámite de proyecto de ley y en los debates subsiguientes; y (ii) se estableció que dicho tema sería objeto de regulación por la ley orgánica; determinando la regla de que no puede modificarse el régimen de financiación de la CAR ni los municipios. Sustitución El cargo no es apto en la medida en que no se satisfacen los requisitos mínimos para un cargo de inconstitucional: (i) no se expresa con claridad los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende la exigencia de que la vinculación a las entidades de asociatividad requiera consulta popular; (ii) se presentan deficiencias en la formulación del cargo, ya que (a) la Región Metropolitana no se erige como una entidad territorial, sino una entidad de asociatividad, (b) el Acto Legislativo no definió las competencias ni funciones de la Región Metropolitana, por lo que no puede predicarse la afectación de la autonomía territorial cuando ni siquiera se ha definido sus funciones, (c) no se creó una institución de superior jerarquía, simplemente se estableció que en los asuntos de su competencias, las decisiones que se adopten tendrán superar jerarquía, y (d) la vinculación a las entidades de asociatividad no requiere consulta popular, lo cual solo se prevé en el caso de entidades territoriales. En consecuencia, se incumple el requisito de certeza, por lo que se sugiere desestimar el cargo por ineptitud sustantiva de la demanda. Desde el inicio se planteó que la región metropolitana sería una figura distinta al área metropolitana, y de esa manera se introdujeron elementos nuevos: (i) ninguna entidad podrá vetar las decisiones, contrario a lo que sucede en las áreas metropolitanas en virtud de la facultad que tiene el municipio núcleo; (ii) ninguna entidad unilateralmente podrá tomar las decisiones de la Región Metropolitana; (iii) los municipios de Cundinamarca que se asocien no se adhieren al Distrito Capital; y (iv) no existe el municipio núcleo. La Constitución de 1991 solamente previó la consulta popular para la conformación de departamentos y áreas metropolitanas más no para la creación de entidades de asociatividad. De esta manera, el Congreso bien podía crear una nueva figura de asociatividad sin que fuese para ello imperioso acudir a un mecanismo especifico de participación ciudadana y, asimismo, dicho mecanismo no puede considerarse como un pilar esencial de la constitución o no se explica de manera suficiente. Por último, la Ley 1454 de 2011 amplió la posibilidad de articular la integración de entidades con nuevas figuras asociatividad sin la necesidad de consulta popular. De conformidad con los artículos 241 y 379 de la Constitución, los actos legislativos solo pueden ser declarados inconstitucionales por vicios de procedimiento, si bien competencia es un presupuesto del procedimiento, en ninguno momento puede equipararse con un control material de la Constitución, lo cual pretenden los demandantes al plantear una violación de una cláusula específica de la constitución y no la sustitución de uno de sus pilares. De esta manera la Corte debe inhibirse. Principios de autonomía territorial debe armonizarse con principio de estado unitario, no se puede absolutizar La CP de 1991 no estableció que para la conformación de una entidad de asociatividad regional se requiera consulta popular. Por lo que si para la Región no se estableció en nada altera el principio de autonomía y es más permitir que las entidades se integren es una expresión adicional de esa autonomía. Resalta el interviniente que el principio de autonomía territorial fue una preocupación durante el trámite legislativo: (i) la entidad se regirá por el principio de autonomía territorial; (ii) los municipios que se asocien no se incorporan al DC ni perderán su autonomía territorial; y (iii) la ley orgánica desarrolla un sistema de mayorías para la toma de decisiones que respete dicho principio. Consulta Previa No se crea una entidad territorial sino una entidad administrativa de asociatividad y no se advierte cómo el Acto Legislativo representa una afectación directa de las comunidades étnicas. Exequibilidad / Inhibición Secretaría Jurídica Distrital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Vicios de Procedimiento Se considera que el Acto Legislativo acusado cumplió con las exigencias requeridas para el trámite legislativo, esto es, (i) el número de miembros necesarios para presentar el proyecto; (ii) la gestión en dos periodos ordinarios y consecutivos; (iii) el voto aprobatorio de la mayoría de los miembros de cada cámara durante el segundo periodo de discusión; y (iv) el debate en el segundo periodo de iniciativas presentadas en el primero. Sustitución de la Constitución El cargo no está llamado a prospero dado que (i) no se reemplazó ninguno de los ejes definitorios de la Constitución, en la medida en que no se transformó la organización política del Estado; (ii) la norma acusada preserva y materializa principios constitucionales de descentralización, autonomía y coordinación territorial; (iii) la norma acusada no crea una entidad administrativa de asociatividad territorial sin reconocer espacios de participación a la ciudadanía y las entidades territoriales interesadas; se garantiza la autonomía de las entidades territoriales y se establece un mandato al legislador de regular el funcionamiento de la Región Metropolitana contando con la participación de la ciudadanía y los entes territoriales involucrados; y (iv) la consulta popular no es necesaria siempre para la creación de esquemas de asociatividad al únicamente estar prevista para la conformación de departamentos y áreas metropolitanas, Principios de Consecutividad e Identidad flexible La norma acusada se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible en la medida en que las modificaciones efectuadas en el trámite legislativo no incluyeron temas que no hayan sido debatidos previamente y, asimismo, precisaron y desarrollaron asuntos debidamente debatidos, a saber: (i) la iniciativa legislativa desde el comienzo se dirigió a generar una entidad administrativa entre Bogotá D.C. y las entidades territoriales relacionadas; (ii) la modificación consistente en condicionar la vinculación de Bogotá D.C. y el departamento de Cundinamarca a la votación ante el Concejo y la Asamblea, respectivamente, es insustancial en virtud de que se dieron a lo largo del trámite legislativo discusiones sobre la necesidad de que la corporación político administrativa decida sobre la vinculación de la entidad territorial al esquema de asociatividad; (iii) el cambio de “gerente” a “director” es intranscendente y se dio en el marco de las discusiones a lo largo del trámite legislativo relativo al tema de prever un cargo unipersonal de dirección en la Región Metropolitana; y (iv) establecer que el Concejo Distrital, los concejos municipales y la Asamblea Departamental harán control político de los actos del esquema de asociatividad es una reiteración de una función constitucional propia de dichas corporaciones. Autonomía territorial La norma acusada no viola el principio de autonomía territorial ya que (i) la región no suprime las facultades constitucionales de las entidades territoriales que la conformen; (ii) la asociación es voluntaria y no implica la pérdida de autonomía, por lo que las entidades que decidan asociarse están aceptando de manera libre y autónoma que ciertas decisiones del Consejo Regional tienen carácter superior; (iii) la norma acusada prevé que no hay lugar al veto; (iv) se establece un sistema de consenso para tomar decisiones, hasta el punto que una decisión no puede ser tomada únicamente por una entidad territorial asociada; (v) el Consejo Regional contará con la representación de todas las entidades territoriales asociadas; (vi) se evitan modelos de asociatividad en los que se dan la concentración de beneficios (v.gr. áreas metropolitanas y el municipio núcleo); y (vii) la región metropolitana solo podrá adoptar decisiones de su competencia la cual estará circunscrita a dinámicas ambientales, sociales y económicas, por lo que las entidades territoriales asociadas no podrán vaciar en el esquema de asociatividad sus atribuciones. Consulta Previa La creación de la región es una medida general que recae sobre la totalidad de la población de la Sabana y por tanto no tiene capacidad por si misma de generar un impacto distinto y particular sobre las comunidades indígenas que habiten el territorio mencionado. En el evento en que las entidades territoriales decidan asociarse a la Región Metropolitana cuando esta entre en funcionamiento y empiece a adoptar medidas en el marco de su competencia, la institucionalidad del esquema asociativo y las entidades territoriales asociadas deben analizar si las decisiones particulares o específicas que van a adoptar generen posibles afectaciones a las comunidades étnicas y, en consecuencia, tengan que agotar el trámite de consulta previa. Exequibilidad Juanita María Goebertus Estrada y otros congresistas Principios de Consecutividad e Identidad Flexible La disposición acusada se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible dado que: (i) desde la primera vuelta el tema de la creación de la región metropolitana fue discutido y guarda conexidad con el texto finalmente aprobado. Aunque el texto varió, la intención inicial era clara y se mantuvo latente durante todo el trámite legislativo: constituir la figura jurídica de la región metropolitana y dejar a la autonomía de las entidades territoriales la posibilidad de asociarse a la misma, previa reglamentación por parte de una ley orgánica; (ii) desde la ponencia presentada para primer debate en primera vuelta se hizo referencia a un modelo de asociatividad sujeto a la voluntad de los participantes para su concreción; y (iii) la inclusión de la figura del director se dio en el, y a raíz del, marco de discusiones que se tuvieron desde la primera vuelta con respecto al sistema de decisiones de la figura asociativa y la importancia de delimitar ciertas decisiones. Sustitución de la Constitución No está llamado a prosperar en razón a que: (i) si bien el principio democrático es un eje definitorio de la Constitución no se demuestra por cuál principio integralmente diferente es reemplazado al expedirse el Acto Legislativo; (ii) dicho Acto Legislativo no reemplaza el principio democrático; por el contrario, el principio democrático impregna la creación de la región metropolitana, como para la construcción de la ley orgánica que la regulará; (iii) siendo una figura de asociatividad nueva y voluntaria, no puede afirmarse que al no replicar los mismos mecanismos de participación exigidos para otras figuras (i.e. 307 y 319 de la Constitución) la consecuencia es la sustitución de la Constitución. Asimismo, aunque el principio democrático sea un pilar, los mecanismos de participación que expresan dicho principio no se circunscriben a los consagrados en el artículo 103 de la constitución u otras normas constitucionales; y (iv) aunque no hay un reemplazo del principio democrático por otro opuesto, la reforma constitucional es armonizable con el resto de las normas constitucionales que reflejan la participación democrática, al garantizar pluralismo y la posibilidad de manifestar oposición por parte de las minorías. Por último, el Acto Legislativo no crea normas aplicadas a unos sujetos determinados y concretos. En consecuencia, indica la interviniente que en el cargo por sustitución de la Constitución no se cumplen con los requisitos argumentativos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad, ya que la demanda (i) no demuestra que el principio democrático fue eliminado o reemplazado con la reforma; y (ii) no expone las razones por las que el Congreso sustituye total o parcialmente la Constitución por una distinta y, en consecuencia, resulta insuficiente para generar una duda sobre la constitución de la reforma en virtud de una sustitución de la Constitución. Asimismo, los intervinientes propusieron una ineptitud de la demanda frente al cargo de violación del principio de autonomía territorial dado que los actos legislativos solo pueden ser demandados por inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación, por lo que era necesaria la construcción de un cargo de sustitución de la Constitución. Consulta Previa No se configuró una omisión al deber de consulta previa ya que: (i) el Acto Legislativo tiene un carácter general sobre toda la población que habite o concurra en la región metropolitana, y no tiene contenidos específicos para las comunidades étnicas, ni sus territorios; (ii) la creación de la figura de asociatividad busca ser una herramienta para tramitar soluciones a dinámicas que afectan a toda la población de la región; y (iii) no medidas que afecten de manera directa, especifica ni exclusivas a las comunidades étnicas. Exequibilidad / Inhibición Presidente de la Asamblea Departamental de Cundinamarca La demanda no cumple con las exigencias establecidas en los artículos 379 y 241 de la Constitución en la medida en que los demandantes pretenden enmascarar objeciones o dudas personales en supuestos vicios en la formación de la reforma y, de esa manera, adelantar un control material o de fondo sobre el contenido del Acto Legislativo. Los demandantes utilizan indebidamente la teoría de la sustitución de la Constitución dado que la demanda centra sus argumentos centrales en una supuesta violación de derechos fundamentales, obviando la necesaria demostración de los elementos esenciales de la Constitución que se verían impactados con la región. Asimismo, la mayoría de las objeciones están encaminadas a atacar el eventual desarrollo de la región metropolitana y no a fundamentar como tal la sustitución que se alega. Se señala que el Acto Legislativo refleja un claro desarrollo de los postulados y mandatos contenidos de la Constitución sobre el desarrollo territorial y económico. Exequibilidad / Inhibición Cámara Regional de la Construcción de Bogotá D.C. y Cundinamarca – Camacol B&C Principios de Consecutividad e Identidad Flexible La disposición acusada se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible dado que la expresión “crease” era posible introducir como una modificación al acto legislativo aprobado en la primera vuelta, dado que corresponda al mismo núcleo temático de la iniciativa discutida y concertada en la primera vuelta y a lo largo del proceso legislativo, por lo que, además, dicha modificación no alteró la esencia del texto original del Acto Legislativo. Sustitución de la Constitución No prospera el cargo sobre la sustitución de la constitución, en razón a que (i) no se crea una Región Metropolitana en Bogotá y Cundinamarca superior a las entidades territoriales, sino se configura un esquema de asociatividad voluntario; y (ii) debe inhibirse la Corte en estudiar el cargo dado que no resulta apto la formulación del cargo no cumple con los mínimos argumentativos requeridos en demandas contra actos legislativos. Las demandas de inconstitucionalidad solo pueden versar sobre vicios de procedimiento, por lo que la violación al principio de autonomía territorial no es cargo de constitucionalidad. Asimismo, se reitera que (i) no se crea una nueva entidad territorial sino una figura asociativa regional de carácter voluntario, lo cual no es contrario a la Constitución; (ii) no sea crear un ente de superior jerarquía, sino ciertas decisiones en materia de la que se ocupe la Región Metropolitana tendrán superior jerarquía; y (iii) será la ley orgánica la que desarrolla la figura asociativa y por lo que deberá ser dicha ley lay que observe y respete los límites de la autonomía territorial. Consulta Previa No se violó el derecho fundamental a la consulta previa de pueblos indígenas, comunidades afro, raizales y palenqueras y a todos aquellos grupos étnicos que tienen presencia en Bogotá y en toda la región ya que (i) se promulgó una norma general en donde no hay afectación directa a un grupo étnico o comunidad con especial protección; (ii) no se cumplen los criterios fijados en la jurisprudencia constitucional para determinar que existe una relación de afectación directa del Acto Legislativo en relación con las comunidades citadas anteriormente; (iii) el Acto Legislativo al crear únicamente la figura asociativa, no reglamenta el funcionamiento de la figura, ni desarrolla proyectos y obras, ni adopta ninguna decisión al interior de dicha figura asociativa no era necesario surtir la etapa de consulta previa, por lo que será la ley orgánica la que debe prever la participación de la ciudadanía, incluyendo minorías. Exequibilidad / Inhibición Asociación Colombiana de Ciudades Capitales – Asocapitales Principios de Consecutividad e Identidad Flexible La disposición acusada se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible dado que: (i) tanto las comisiones como las plenarias de ambas cámaras debatieron a lo largo de los ocho debates los temas propuestos, específicamente la conformación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca; (ii) en la segunda vuelta se debatieron las iniciativas presentadas en la primera, sin perjuicio de que en la segunda vuelta se hayan efectuado modificaciones al proyecto legislativo, lo cual no viola los principios de consecutividad e identidad flexible dado que, en virtud del principio democrático, no es obligación mantener inalterado el proyecto; y (iii) las modificaciones efectuadas guardan conexidad temática directa con el tema debatido y objeto y esencia del proyecto legislativo; la constitución de la Región. Sustitución de la Constitución El cargo consistente en que el Acto Legislativo sustituyó la constitución no está llamado a prosperar dado que el análisis de los demandantes es equivocado: (i) la necesidad de realizar consultas populares para áreas metropolitanas no se extiende a la constitución de la Región Metropolitana ya que (a) las áreas metropolitanas y la Región Metropolitana son esquemas asociativos distintos, diferenciándose este último por buscar crear una paridad de condiciones entre Bogotá D.C. y los municipios que autónomamente decidan ser parte de dicho esquema asociativo y, en esa línea, y (b) el constituyente instauró el mecanismo de consulta previa para las áreas metropolitanas en aras de evitar una afectación desprop...