Sentencia C-330 de 2016

C-330-16 Sentencia C-330/16 NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Criterio de buena fe “exenta de culpa” debe ser valorado por los jueces frente a segundos ocupantes de predios objeto de restitución que demuestren condición de vulnerabilidad y no hayan tenido relación directa o indirecta con el despojo NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Exhorto al Congreso de la República y Gobierno Nacional acerca de necesidad de establecer e implementar política pública sobre situación de segundos ocupantes en el marco de la justicia transicional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Pretensión de condicionamiento siempre que satisfaga requisitos argumentativos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas argumentativas que debe asumir el ciudadano/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencia de carga argumentativa ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Situación de terceros ocupantes de predios despojados o abandonados ACCESO A LA TIERRA, CONFLICTO ARMADO INTERNO Y DESPOJO-Relación PROBLEMAS DE ACCESO A LA TIERRA-Contexto histórico ACCESO A LA TIERRA-Problemas persistentes ABANDONO Y DESPOJO FORZADO DE LA TIERRA, LAS VIVIENDAS Y EL PATRIMONIO-Punto de vista jurídico ABANDONO Y DESPOJO DE TIERRAS-Adopción de normas relativas al proceso transicional de tierras PROCESO Y JUEZ DE RESTITUCION DE TIERRAS-Dimensión constitucional ACCION DE RESTITUCION DE TIERRAS A POBLACION DESPOJADA O DESPLAZADA VICTIMA DEL CONFLICTO INTERNO-Garantía del derecho a la reparación y restitución de tierras/DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Carácter fundamental RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance ACCION DE RESTITUCION DE TIERRAS-Conjunto de medidas adoptadas en un escenario de justicia transicional ACCION DE RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance JUEZ DE RESTITUCION DE TIERRAS-Función jurisdiccional JUEZ-Atención de reglas o principios fijados en la Ley 1448 de 2011 para el trámite de la acción de restitución de tierras JUEZ DE RESTITUCION DE TIERRAS-Protección derechos de los segundos ocupantes, según los Principios Pinheiro PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Esquema PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Jurisprudencia constitucional sobre fundamentos del Derecho Internacional de Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA REPARACION, VERDAD Y JUSTICIA FRENTE A PROCESOS DE RESTITUCION-Tratados e instrumentos internacionales VICTIMAS DE ABANDONO Y DESPOJO DE BIENES-Derecho a la propiedad o posesión y al uso, goce y libre disposición a partir de parámetros y normas contenidos en instrumentos internacionales DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y DOCTRINA IUSINTERNACIONALISTA-Derecho blando/PROCESOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Reconocimiento de documentos internacionales DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Derecho de las víctimas a interponer recursos y obtener reparaciones/DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Principios sobre restitución de viviendas y patrimonio o Principios Pinheiro/DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Principios rectores de desplazamientos internos o Principios Deng PRINCIPIOS DEL DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Herramientas hermenéuticas ineludibles al momento de determinar marco de protección de derechos de las víctimas/DERECHOS DE LAS VICTIMAS Y OBLIGACIONES DEL ESTADO EN PROCESOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Constitucionalización de documentos internacionales DERECHO A LA PROPIEDAD-Principios del Derecho Internacional de Derechos Humanos que delimitan su contenido y alcance en el marco del conflicto armado DERECHO DE LAS VICTIMAS A INTERPONER RECURSOS Y OBTENER REPARACIONES-Alcance de los principios y directrices básicos VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Alcance del Principios Deng DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance de los Principios Pinheiro DERECHOS DE POSEEDORES, OCUPANTES Y TENEDORES-Principios Pinheiro/PRINCIPIOS PINHEIRO-Contenido PRINCIPIOS PINHEIRO-Valor normativo según sentencia C-035 de 2016 DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Fundamento según sentencia C-035 de 2016/RESTITUCION DE TIERRAS COMO COMPONENTE DEL DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO PRINCIPIOS PINHEIRO E INSTRUMENTOS INTERNACIONALES SOBRE RESTITUCION-Marco general de protección del derecho de las víctimas a la restitución según Ley 1448 de 2011 DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Jurisprudencia constitucional DERECHO A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Marco de protección interno RESTITUCION DE TIERRAS-Mecanismo que satisface el derecho a la reparación integral y su conexión con derechos de las víctimas a la justicia y verdad REPARACION INTEGRAL-Carácter fundamental/DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS A VICTIMAS DE ABANDONO FORZADO, DESPOJO O USURPACION DE BIENES-Mecanismo preferente DERECHO A LA RESTITUCION DE LAS VICTIMAS-Componente preferencial y esencial del derecho a la reparación integral DERECHO A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION DE LAS VICTIMAS-Normas sustantivas y procedimentales en el contexto de justicia transicional LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Medidas de reparación LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Retorno, reubicación y restitución de bienes/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Medidas de restitución/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Principios LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Situación de despojo y abandono forzado de tierras LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Titularidad de la acción/RESTITUCION JURIDICA Y MATERIAL DE LAS TIERRAS DESPOJADAS O ABANDONADAS FORZADAMENTE-Tipos de personas como titulares del derecho TITULARES DEL DERECHO A LA RESTITUCION-Jurisprudencia constitucional LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Personas que pueden presentar la acción de restitución de tierras LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Proceso de restitución de tierras/PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Fase administrativa/FASE ADMINISTRATIVA DEL PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Requisito de procedibilidad de la acción judicial LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Medidas de protección del predio LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Etapa de oposición a la solicitud de restitución LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Traslado de la solicitud de restitución LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Sentencia definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Proceso de restitución previsto en la Ley 1448 de 2011 es de única instancia PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Tramite acaba cuando han sido cumplidas las órdenes de protección y restitución contenidas en la sentencia PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Buena fe exenta de culpa PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Reconocimiento constitucional PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Función integradora en el ordenamiento y reguladora de las relaciones entre particulares y Estado BUENA FE-Régimen civil/BUENA FE SIMPLE-Principio y forma de conducta BUENA FE CUALIFICADA O EXENTA DE CULPA-Operancia BUENA FE SIMPLE Y BUENA FE EXENTA DE CULPA-Diferencias/BUENA FE EXENTA DE CULPA-Elementos BUENA FE EXENTA DE CULPA EN LA LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Acreditación de actos que tercero pretenda hacer valer en relación con la tenencia, posesión, usufructo, propiedad o dominio de predios/BUENA FE EXENTA DE CULPA-Comprobación lleva a los terceros a ser merecedores de una compensación DESPOJO O ABANDONO FORZADO DE BIENES-Presunciones PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Distinción entre opositores y segundos ocupantes LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Tipos de oposiciones CONFLICTO ARMADO-Ocupación secundaria de predios en el ámbito internacional SEGUNDOS OCUPANTES-Definición según los Principios Pinheiro CONFLICTO ARMADO-Segundos ocupantes de predios abandonados o despojados SEGUNDOS OCUPANTES EN PROCESOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL EN EL MARCO DE LA RESTITUCION DE TIERRAS-Aplicación de los Principios Pinheiro PRINCIPIOS PINHEIRO EN EL DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato SEGUNDOS OCUPANTES EN PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS O ABANDONADAS FORZOSAMENTE-Inciden en la estabilidad, seguridad jurídica y eficacia material de derechos CONCEPTO DE “OPOSITOR” Y “SEGUNDO OCUPANTE”-No son sinónimos/CONCEPTO DE “OPOSITOR” Y “SEGUNDO OCUPANTE”-No es conveniente asimilarlos al momento de interpretar y aplicar la ley de víctimas y restitución de tierras LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Exige demostrar la buena fe exenta de culpa para acceder a una compensación BUENA FE EXENTA DE CULPA-Carga de la prueba y el hecho o conducta a probar LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Configuración de la buena fe calificada/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Exige al opositor una carga ordinaria en los procesos judiciales/CARGA PROBATORIA CALIFICADA Y CARGA DE PROBAR UNA CONDUCTA O UN HECHO CALIFICADO-Diferencia BUENA FE EXENTA DE CULPA EN LA LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Consecuencia jurídica/BUENA FE EXENTA DE CULPA EN LA LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Acceso a la compensación económica equivalente al valor probado del predio OPOSITOR EN LA LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No tiene legalmente una expectativa de permanecer en el predio sino de recibir una suma de dinero justa ante la obligación de entregarlo LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No ordena ni prohíbe que opositores puedan beneficiarse de las políticas públicas para la población vulnerable DISCRIMINACION PARA ACCEDER A LA COMPENSACION ECONOMICA EN LA LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Violación del principio de igualdad de opositores como segundos ocupantes vulnerables PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO-Importancia/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Regulación constitucional ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Trato diferencial y positivo a favor de víctimas de discriminación o en situación de debilidad manifiesta PRINCIPIO DE IGUALDAD-Juicio o test de igualdad/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carácter relacional IGUALDAD-Trasgresión cuando el Estado establece normas o medidas que impactan a ciertos grupos o personas en condiciones de vulnerabilidad o debilidad manifiesta SEGUNDOS OCUPANTES-Comparación en el marco del principio y derecho a la igualdad LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Discriminación indirecta frente a personas vulnerables que no tuvieron que ver con el despojo LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Refiere exclusivamente a víctimas y opositores respecto del trámite de restitución LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No establece diferenciación ni prevé trato especial para segundos ocupantes vulnerables sin relación con el despojo PRINCIPIO DE IGUALDAD-Razonabilidad y proporcionalidad LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Ignora a los segundos ocupantes vulnerables/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No existe manera de determinar porque no se da trato especial a personas vulnerables que no tuvieron relación directa ni indirecta con el despojo PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Fines esenciales de las normas/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Tratamiento diferencial favorable para las víctimas PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Naturaleza constitucional y especializada Referencia: expediente D-11106 Actor: Luis Alejandro Jiménez Castellanos Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 88, 91, 98 y 105 (parciales) de la Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Luis Alejandro Jiménez Castellanos, presidente de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), presentó acción de inconstitucionalidad contra la expresión exenta de culpa, contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones (En adelante, Ley de víctimas y restitución de tierras). II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las disposiciones objeto de la demanda y se señala la expresión acusada en cada uno de ellos: “LEY 1448 DE 2011 (junio 10) Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: ARTÍCULO 88. OPOSICIONES. Las oposiciones se deberán presentar ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la solicitud. Las oposiciones a la solicitud efectuadas por particulares se presentarán bajo la gravedad del juramento y se admitirán, si son pertinentes. Las oposiciones que presente la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención deberá ser valorada y tenida en cuenta por el Juez o Magistrado. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando no haya actuado como solicitante podrá presentar oposición a la solicitud de restitución. Al escrito de oposición se acompañarán los documentos que se quieran hacer valer como prueba de la calidad de despojado del respectivo predio, de la buena fe exenta de culpa, del justo título del derecho y las demás pruebas que pretenda hacer valer el opositor en el proceso, referentes al valor del derecho, o la tacha de la calidad de despojado de la persona o grupo en cuyo favor se presentó la solicitud de restitución o formalización. Cuando la solicitud haya sido presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas de conformidad con lo previsto en este capítulo y no se presenten opositores, el Juez o Magistrado procederá a dictar sentencia con base en el acervo probatorio presentado con la solicitud. ARTÍCULO 91. CONTENIDO DEL FALLO. La sentencia se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa dentro del proceso. Por lo tanto, la sentencia constituye título de propiedad suficiente […] r. Las órdenes necesarias para garantizar que las partes de buena fe exenta de culpa vencidas en el proceso sean compensadas cuando fuera del caso, en los términos establecidos por la presente ley; […] ARTÍCULO 98. PAGO DE COMPENSACIONES. El valor de las compensaciones que decrete la sentencia a favor de los opositores que probaron la buena fe exenta de culpa dentro del proceso, será pagado por el Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. En ningún caso el valor de la compensación o compensaciones excederá el valor del predio acreditado en el proceso. En los casos en que no sea procedente adelantar el proceso, y cuando de conformidad con el artículo 97 proceda la compensación en especie u otras compensaciones ordenadas en la sentencia, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tendrá competencia para acordar y pagar la compensación económica correspondiente, con cargo a los recursos del fondo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. El valor de las compensaciones monetarias deberá ser pagado en dinero. ARTÍCULO 105. FUNCIONES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS. Serán funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas las siguientes: 1. Diseñar, administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente de conformidad con esta ley y el reglamento. 2. Incluir en el registro las tierras despojadas y abandonadas forzosamente, de oficio o a solicitud de parte y certificar su inscripción en el registro. 3. Acopiar las pruebas de despojos y abandonos forzados sobre los predios para presentarlas en los procesos de restitución a que se refiere el presente capítulo. 4. Identificar física y jurídicamente, los predios que no cuenten con información catastral o registral y ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la consecuente apertura de folio de matrícula a nombre de la Nación y que se les asigne un número de matrícula inmobiliaria. 5. Tramitar ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares de la acción, en los casos previstos en esta ley. 6. Pagar en nombre del Estado las sumas ordenadas en las sentencias de los procesos de restitución a favor de los terceros de buena fe exenta de culpa. 7. Pagar a los despojados y desplazados las compensaciones a que haya lugar cuando, en casos particulares, no sea posible restituirles los predios, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional. 8. Formular y ejecutar programas de alivios de pasivos asociados a los predios restituidos y formalizados. 9. Crear y administrar programas de subsidios a favor de los restituidos o de quienes se les formalicen los predios de conformidad con este capítulo, para la cancelación de los impuestos territoriales y nacionales relacionados directamente con los predios restituidos y el alivio de créditos asociados al predio restituido o formalizado. 10. Las demás funciones afines con sus objetivos y funciones que le señale la ley […]”. III. LA DEMANDA 1. El veintiocho (28) de octubre de dos mil quince (2015), el señor Luis Alejandro Jiménez Castellanos, presidente de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (en adelante, ANUC), radicó en la Secretaría de la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra el enunciado “exenta de culpa”, contenido en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas y restitución de tierras). 2. El demandante plantea como pretensión principal que se declare inexequible de la expresión “exenta de culpa” contenida en las disposiciones citadas, pues en su concepto genera una omisión legislativa relativa, por déficit de protección a un conjunto de personas. Subsidiariamente, propone que se declare la constitucionalidad condicionada del enunciado, en el entendido de que “los opositores que no hayan tenido relación con los hechos victimizantes que causaron el despojo o abandono forzado del predio objeto de restitución, se hayan asentado a él con anterioridad a la focalización de predios efectuada por la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras y que no cuenten con los medios para acceder a una vivienda y/o se haga manifiesta su situación de desfavorabilidad, o tengan condición de niños, niñas, mujeres, personas de la tercera edad o sufran de alguna discapacidad, puedan acceder a la compensación respectiva o se adopten las medidas de atención adecuadas y necesarias por parte de los jueces y magistrados de restitución previo reconocimiento de su condición”. 3. Las medidas de atención a las que hace referencia son el acceso a tierras, vivienda y proyectos productivos, en concordancia con el marco normativo internacional que integra el ámbito de interpretación de la Ley de víctimas y restitución de tierras. 4. Considera que los mandatos acusados violan el preámbulo, y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 44, 47, 51, 60, 64, 83, 93, 94, 150, 229 y 66 transitorio de la Constitución Política; y que desconocen normas del bloque de constitucionalidad, como el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (sobre el derecho a un recurso judicial efectivo) y los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas (principios Pinheiro) y, específicamente, el principio 17.3 de este Instrumento. 5. Explica que la Restitución de Tierras consta de una etapa administrativa y otra judicial. Durante la primera, la Unidad de Restitución de Tierras efectúa una serie de acciones que culminan con la decisión de incluir o no a los solicitantes y a los predios objeto del trámite en el Registro de Tierras. En la segunda etapa, los jueces o magistrados especializados en restitución de tierras deciden mediante sentencia sobre las solicitudes. 6. De acuerdo con lo contemplado en los artículos 91 y 98 de la Ley 1448 de 2011 en la etapa judicial los falladores podrán ordenar compensaciones a favor de la víctima en los casos en que la restitución del bien resulta imposible, o a favor de terceros que se hayan constituido como opositores dentro del proceso judicial y que demuestren la buena fe exenta de culpa sin que, en ningún caso, el valor de la compensación exceda el del predio acreditado en el proceso. 7. En ese orden de ideas, sostiene que la inconstitucionalidad alegada se deriva de la exigencia del estándar de buena fe exenta de culpa a cualquier persona, sin tener en cuenta la multiplicidad de condiciones de quienes se constituyen como opositores dentro del proceso judicial, y que podrían hallarse en imposibilidad de demostrar ese estándar probatorio: “[E]l derecho a recibir una compensación excluye a los opositores que no lograron demostrar la buena fe exenta de culpa, entre los cuales se encuentran grupos de personas muy heterogéneos que no necesariamente tuvieron relación con los hechos victimizantes, o que a pesar de haber actuado de buena fe al momento de acceder al predio, no demostraron una actuación plenamente informada para no incurrir en el error, también es posible que dentro de este grupo de excluidos existan opositores que accedieron al predio objeto de restitución en razón a su condición de vulnerabilidad, situación de pobreza o insatisfacción del derecho a la vivienda y/o subsistencia. Lo cual permite aseverar que con esta circunstancia se están (sic) impidiendo el ejercicio de sus derechos fundamentales que se hallan vinculados con una relación de interdependencia con su condición procedimental y judicial. De manera tal que, el derecho a la oposición se tornará en un derecho a organización y procedimiento por medio del cual se materializan los derechos fundamentales”. 8. Por otro lado –indica– debe reconocerse que entre las razones que motivaron la expedición de la ley de víctimas y restitución de tierras se encuentra la relación entre despojador y victimario; no obstante, este sistema ha revelado nuevas relaciones frente a los terceros u opositores no vinculados con ninguna de las dos partes indicadas. Al respecto, en el marco de la relación víctima y victimario, “la exigencia de la buena fe exenta de culpa como presupuesto para obtener compensación para los ocupantes pretendería aportar certeza sobre situaciones como las compras forzadas a menor valor, o los traspasos a terceros de aparente buena fe y en general todas las formas del despojo de tierras legalizado con transferencias forzadas” lo que justificaría, en principio, la medida; sin embargo, esta diferenciación de trato impone una carga desproporcionada a un significativo número de familias o individuos que, a pesar de no tener relación con los hechos victimizantes de despojo o abandono de tierras y hallarse en situación de vulnerabilidad, no están en capacidad de demostrar la buena fe exenta de culpa. 9. Ello trasgrede diversas normas constitucionales y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos asociadas al deber de los Estados de “proporcionar alternativas de vivienda y tierras a los segundos ocupantes cuando su desalojo sea justificado e inevitable con el fin de facilitar la restitución oportuna y efectiva a las víctimas”, y no es coherente el deber estatal de “garantizar en condiciones de igualdad los derechos a la vivienda y el disfrute de los derechos económicos sociales y culturales de todas las personas” en el marco de los desalojos forzosos, explicado por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. 10. El actor describe y contextualiza los derechos de los segundos ocupantes en el contexto de la acción de restitución, a la luz del derecho internacional y constitucional. Se refiere a los problemas que ha suscitado la ocupación secundaria en el marco de los procesos de restitución de tierras y a las normas que imponen al Estado el deber de proteger a los segundos ocupantes cuando no dispongan de medios para acceder a una vivienda adecuada o cuando hayan tenido que abandonar la que ocupaban (principios Pinheiro; principio 17.3), o cuando se encuentren en situación de indigencia, desalojo injustificado y otras situaciones que puedan afectar sus derechos humanos (Manual sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de Refugiados y Personas Desplazadas), en un contexto transicional. 11. Posteriormente, se refiere al marco normativo que ordena a los Estados dar prioridad a los segundos ocupantes que se encuentren en condiciones desfavorables, a partir de las observaciones 4 y 7 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. Agrega que, como correlato de este deber, existe el derecho de las personas a no ser desalojadas forzosamente, sin una protección adecuada, y destaca que esta garantía no está condicionada a declaración judicial. También propone que los desalojos deben realizarse en consonancia con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y no deben llevar a que algunas personas se queden sin vivienda, o expuestas a violaciones de derechos humanos. 12. Luego, realiza una descripción e identificación del marco jurídico que reconoce, tanto de manera general[1], como frente a sectores específicos de la población[2], el derecho a un nivel de vida satisfactorio que incluye la garantía de acceso a una vivienda digna. Además hace alusión a la regulación de la propiedad[3] y destaca que a nivel constitucional en los artículos 58 y 64 CP “se establece un deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a que el Estado garantice el derecho a la propiedad y a los derechos adquiridos”. De acuerdo con lo expuesto, el actor encuentra que el derecho a la vivienda digna goza de un nivel más amplio de protección que la propiedad y sostiene que a través del primero se logra materializar el segundo. 13. Concluye que “al no consagrarse un mecanismo expreso en la Ley 1448 de 2011 a través del cual se garantice el acceso a tierras y a la vivienda a favor de los segundos ocupantes en la acción de restitución, y que el mecanismo de compensación para terceros se circunscriba a quienes demuestren la buena fe exenta de culpa, sin tener en cuenta las condiciones desfavorables de esta población o la necesidad de tratos diferenciados, de forma directa se configura una vulneración de los artículos 58 y 64 superiores”. 14. Más adelante, se refiere al sentido de la jurisprudencia constitucional en torno a la situación de los segundos ocupantes. Indica que en la sentencia C-795 de 2014 la Corte Constitucional, reconociendo la importancia de los estándares internacionales, destacó la obligación de los Estados de proteger y garantizar los derechos de los segundos ocupantes en el marco de la justicia restitutiva. 15. Después se ocupa de los conceptos de buena fe y buena fe exenta de culpa, y afirma que la segunda establece la necesidad de desplegar, más allá de una actuación honesta, un comportamiento exento de error, diligente y oportuno de acuerdo con la finalidad perseguida y con los resultados que se esperan, y se encuentran previstos en la ley. Argumenta que respecto del opositor en el proceso de restitución de tierras, se entiende que “este actuó de buena fe exenta de culpa, si tuvo conciencia de obrar con honestidad, lealtad y rectitud y con la seguridad de haber empleado todos los medios a su alcance para saber si al momento de realizar un negocio jurídico, quien lo celebraba era legítimo titular de derechos sobre el predio, si pagaba el precio justo, y si el predio no había sido despojado o abandonado por la violencia”. 16. La exigencia de demostrar la buena fe exenta de culpa por parte de los opositores dentro del proceso de restitución para acceder a la compensación es un requisito demasiado estricto, que impone a todas las personas una carga probatoria idéntica, sin evaluar sus condiciones particulares, lo que puede llevar a situaciones injustas que agravarían los conflictos sociales y, en consecuencia, no cumpliría los objetivos de sostenibilidad, acción sin daño y garantías para el retorno, así como los mandatos internacionales que imponen al Estado el deber de adoptar medidas de protección a los segundos ocupantes, incluido el acceso efectivo a la justicia (artículo 229 CP). Indica que así lo ha reconocido la justicia de tierras en un amplio número de trámites. 17. Afirma que la omisión legislativa relativa legislativa se produce a raíz de las normas contenidas en los artículos 91 y 98, pues estos “debería[n] incluir también a los segundos ocupantes que no lograron demostrar la buena fe exenta de culpa ante el Juez”, en virtud de la obligación del Estado de adoptar programas y medidas positivas a su favor, para garantizar el acceso a una vivienda digna, o a la tierra, cuando estos no tienen recursos para obtener otra. 18. Señala que ninguno de los artículos demandados autoriza al juez de tierras a dar un trato diferencial en lo que tiene que ver con el estándar de la buena fe exenta de culpa, desconociendo las particularidades y la situación especial en los contextos complejos en los que se desarrolla la acción de restitución y que, en criterio del actor, es el elemento esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta. Agrega que ello implica un trato discriminatorio, prohibido por la Constitución Política. 19. Resalta que la normatividad internacional no limita las medidas positivas a favor de los segundos ocupantes (en particular, los que deben abandonar el predio y no cuentan con alternativas para hacer efectivos sus derechos fundamentales), ni las condiciona al cumplimiento de exigencias probatorias como la buena fe exenta de culpa. 20. Por último, sostiene que la imposibilidad del fallador de aplicar un tratamiento diferenciado al aplicar el estándar de la buena fe exenta de culpa frente a ciertos grupos de opositores genera una desigualdad negativa y los excluye del acceso a derechos de rango fundamental. “Hasta aquí es posible inferir que la aplicación de la regla de la buena fe exenta de culpa, tal y como se encuentra contemplada actualmente en la Ley 1448 de 2011, no resulta adecuada para el fin constitucional que persigue, atendiendo a que termina imponiendo unas cargas desproporcionadas a aquellos opositores que no participaron de hechos constitutivos de desalojo o abandono de predios, se encuentran en situación desfavorable y son sujetos de especial protección constitucional. Esta situación vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política que además autoriza la incorporación de criterios diferenciales, y sacrifica los derechos de acceso a la justicia, debido proceso, reparación, vida digna (mínimo vital), derecho de acceso a la vivienda, entre otros, debido a que les niega el acceso a la compensación y expresamente no se autoriza al juez a que adopte medidas de atención en su favor de acuerdo con las prescripciones del derecho internacional de los derechos humanos […]. Además no resulta necesaria, al existir otros medios menos onerosos para observar la intención y condiciones socioeconómicas del opositor e impedir premiar a aquellos que se han beneficiado del despojo, estos medios pueden ser entre otros la inmediación judicial subjetiva y las pruebas institucionales sobre pobreza y vulnerabilidad.” IV. INTERVENCIONES En el caso objeto de estudio se presentaron un amplio número de intervenciones, extensas y argumentativamente complejas. A continuación se presenta un cuadro que resume las peticiones que cada participante en el trámite eleva a la Corte, con el propósito de guiar después la lectura de sus intervenciones. Solicitudes de la demanda y las intervenciones Organización o entidad Petición principal Petición subsidiaria o concurrente Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, ANUC (Demandante) Inexequibilidad simple Exequibilidad condicionada, en el entendido de que “los opositores que no hayan tenido relación con los hechos victimizantes que causaron el despojo o abandono forzado del predio objeto de restitución, se hayan asentado a él con anterioridad a la focalización de predios efectuada por la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras y que no cuenten con los medios para acceder a una vivienda y/o se haga manifiesta su situación de desfavorabilidad, o tengan condición de niños, niñas, mujeres, personas de la tercera edad o sufran de alguna discapacidad, puedan acceder a la compensación respectiva o se adopten las medidas de atención adecuadas y necesarias por parte de los jueces y magistrados de restitución previo reconocimiento de su condición”. Ministerio de Justicia Exequibilidad simple. Afirma que no se cumple el primero de los requisitos para que se configure una omisión legislativa relativa, pues (i) las normas impugnadas no excluyen de sus beneficios a un sector de la población en desventaja de otro; y (ii) existe un marco normativo de protección a los derechos de los segundos ocupantes, destacando los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas de las Naciones Unidas (2005), y el Acuerdo 021 de 2015 de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Unidad Administrativa Especial de Gestión de restitución de Tierras Despojadas Exequibilidad condicionada, “bajo el entendido de que es un estándar que debe ser valorado por el juez de restitución de manera diferenciada para el caso de los Segundos Ocupantes, quienes al no tener relación con la situación de despojo o abandono forzado del predio objeto de restitución, asentados con anterioridad al proceso de restitución, y por el hecho de encontrarse en situación de vulnerabilidad (sujetos especiales de protección o sin recursos suficientes para acceder a una vivienda) no podrán fácilmente acreditarlo, de lo que se colige la necesidad de modular la exigencia probatoria de la buena fe calificada, con el fin de que aquellos, una vez probada ese estándar diferenciado, sean titulares de compensación y otras medidas de protección a través de programas sociales.” Defensoría del Pueblo Exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que no resulta aplicable respecto de segundos ocupantes en condiciones de vulnerabilidad dentro de los predios objeto de restitución. Exhorto al Congreso de la República para que adopte medidas tendientes a la protección de segundos ocupantes de los predios que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad, y que por esta situación no puedan demostrar su buena fe exenta de culpa al interior de los procesos de restitución de tierras. Procuraduría General de la Nación Exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que “no resulta aplicable a quienes, en calidad de segundos ocupantes, tengan a su vez la condición de víctimas o concurran en ellos circunstancias de debilidad manifiesta debido a su condición sexual, mental o física”. Ministerio de Agricultura Exequibilidad. Afirma que los actores no establecen claramente el concepto de violación, mediante una argumentación adecuada, suficiente y razonable. Sin embargo, estima que actualmente los segundos ocupantes son acogidos por los Principios Pinheiro que establecen obligaciones a su favor en cabeza del Estado; lineamientos adoptados por la Corte Constitucional, la URT y la Defensoría, que tienen en cuenta a esta población como sujetos de relevancia constitucional dentro de la acción de restitución de tierras. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Inhibición. La demanda no cumple los requisitos para la configuración de una omisión legislativa relativa, porque las normas acusadas (i) contemplan consecuencias jurídicas para los diferentes grupos poblaciones que se ven involucrados en su aplicación; y (ii) no establecen un trato diferenciado injustificado entre ocupantes de buena fe exenta de culpa y segundos ocupantes. Ministerio del Interior Exequibilidad simple Señala que la interpretación de la norma debe ser sistemática, pues si bien la Ley 1448 no desarrolló el contenido de la expresión “exenta de culpa” esta sí ha tenido un desarrollo por parte de la jurisprudencia constitucional. Indica que el derecho debe responder a los cambios sociales, y en ese sentido, aunque el proceso de restitución de tierras en su evolución mostrará las soluciones para cada caso concreto, es ideal la construcción de una doctrina probable por parte del Juez, coadyuvada por el procurador que interviene en el proceso. Codhes, CCJ y Equipo de Verificación de la Comisión de Seguimiento de la Situación de Desplazamiento Forzado (CSPD) Exequibilidad simple La norma acusada es constitucional teniendo en cuenta (i) el contexto de justicia transicional en el que se enmarca; y (ii) que la Ley 1448 y el proceso de restitución otorgan un carácter preferente del derecho de las víctimas. No obstante, estima que a pesar de que la norma no se refiera expresamente a los segundos ocupantes y terceros sujetos de especial protección constitucional, estos deben ser reconocidos por los funcionarios administrativos y judiciales encargados de su aplicación, en virtud de las normas internacionales integradas al ordenamiento y a lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional. Dejusticia Exequibilidad condicionada El condicionamiento consiste en que la evaluación de la debida diligencia, como un componente de la buena fe exenta de culpa, debe observar las condiciones de los sujetos a quienes se exige. En concreto, debe evaluar si el opositor se encuentra en situación de vulnerabilidad o especial protección constitucional. Nota: Dejusticia propone que la demanda involucra dos problemas distintos. Uno, acerca de la buena fe exenta de culpa, y otro, sobre la atención a segundos ocupantes afectados por el proceso de restitución de tierras. Afirma que sobre el segundo punto, el sistema jurídico ya tiene respuestas institucionales. Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria Exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando los jueces y magistrados de restitución de tierras adviertan en los opositores una circunstancia de debilidad manifiesta, deberán adoptar todas las medidas necesarias para garantizarles sus derechos a la vivienda digna y el acceso progresivo a la tierra conforme a la normativa vigente. Unidad para la atención y reparación integral a las víctimas (UARIV) Inhibición, porque la demanda carece del requisito de certeza, pues el actor desconoce que la ley 1448 de 2011 se enmarca en el contexto de justicia transicional, donde un tratamiento excepcional, destinado a satisfacer los derechos de las víctimas es válido. Exequibilidad, teniendo en cuenta que la ley 1448 protege de manera preferente los derechos de las víctimas, y que los derechos de los opositores en condiciones de vulnerabilidad han sido protegidos en la práctica por los jueces y magistrados de tierras. Departamento Nacional de Planeación (DNP) Inhibición, pues la demanda carece de los requisitos de claridad, suficiencia y precisión, toda vez que la acusación plantea consideraciones de carácter subjetivo que no hacen posible efectuar una verdadera confrontación en el marco constitucional. Exequibilidad simple Debido a que la buena fe cualificada resulta necesaria teniendo en cuenta la complejidad del asunto regulado y en su criterio, no es una medida discriminatoria ni atenta contra el derecho a la igualdad. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS) Exequibilidad simple A pesar de señalar que la demanda no evidencia una confrontación entre las disposiciones legales acusadas y las normas constitucionales aparentemente violadas, ni cumple con los requisitos de suficiencia y certeza, efectúa algunas consideraciones en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada. Inhibición, frente al cargo de omisión legislativa relativa, pues las normas acusadas “no contiene[n] exclusiones en sus consecuencias jurídicas y todas las personas pueden acceder a los beneficios, siempre que acrediten haber actuado de buena fe exenta de culpa, por tal razón no existe una regulación incompleta”. Convenciones Para facilitar la exposición, la Sala utilizará las siguientes convenciones: Ley 1448 de 2001, sobre derechos de las víctimas y restitución de tierras Ley de víctimas y restitución de tierras Jueces y tribunales de restitución de tierras Jueces de tierras Unidad Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas Unidad de Restitución de Tierras Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Unidad de Víctimas Ministerio del Interior Mininterior Ministerio de Justicia y del Derecho Minjusticia Ministerio de Hacienda y Crédito Público Minhacienda Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Minagricultura Centro Comisión histórica del conflicto y sus víctimas Comisión histórica Asociación Nacional de Usuarios Campesino ANUC Defensoría del Pueblo La Defensoría Procuraduría General de la Nación La Procuraduría Observatorio de restitución y regulación de derechos de propiedad agraria Observatorio de Tierras Comisión Colombiana de Juristas, Consultoría para los derechos humanos y Equipo de verificación de la Comisión de Seguimiento de la Situación de Desplazamiento Forzado. CCJ, Codhes y CSPD. Los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Principios y directrices para la reparación de las víctimas. Los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos Principios Pinheiro Los principios rectores de los desplazamientos internos Principios Deng V. CONSIDERACIONES Competencia La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en virtud del artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política Cuestión previa. De la aptitud de la demanda. 1. El accionante, en representación de la ANUC, cuestiona la expresión ‘exenta de culpa’ contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011 y que califica la conducta de buena fe que deben demostrar los opositores que pretendan acceder a una compensación económica, en el marco de los procesos judiciales de restitución de tierras. En su concepto, lesiona los derechos fundamentales de aquellos opositores que (i) no tuvieron relación con el despojo, (ii) se asentaron en el predio con posterioridad a su micro focalización, (ii) carecen de medios para acceder a una vivienda, (iii) presenten una situación de “desfavorabilidad” manifiesta o sean personas vulnerables, tales como mujeres, niños y personas con discapacidad. Afirma que el Legislador incurrió en una omisión legislativa y generó un déficit de protección, que afecta a la población mencionada pues, en su criterio, la carga de acreditar que actuaron de buena fe exente de culpa es desproporcionada. Por eso solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión mencionada (exenta de culpa) o su constitucionalidad condicionada, de manera que las personas mencionadas puedan acceder a “la compensación respectiva” o a “medidas de atención adecuadas y necesarias”, adoptadas por los jueces de restitución de tierras. 2. Los intervinientes ofrecen puntos de vista distintos. Algunos comparten los argumentos de la demanda y la necesidad de que la Corte declare la exequibilidad condicionada propuesta por el actor; otros, están de acuerdo con sus razones, aunque consideran que debe adoptarse una interpretación distinta; algunos estiman que debe precisarse el problema jurídico; y, finalmente, un grupo de intervenciones cuestiona la aptitud de la demanda. En el último caso, porque consideran que no cumple los requisitos argumentativos de la acción de inconstitucionalidad o aquellos específicos de la omisión legislativa relativa. Estiman que la ley sí prevé la protección de los sujetos mencionados o afirman que no se demostró que la ley deje de regular algunos casos, como lo supone la omisión. 3. En ese contexto es imprescindible comenzar por un estudio de la aptitud sustantiva de la demanda. Para ello, la Sala analizará a continuación la aptitud de la demanda. Primero, se ocupará primero de la viabilidad de las pretensiones (inexequibilidad o constitucionalidad condicionada); después, del cumplimiento de los requisitos generales de argumentación; y, finalmente, de los que tienen que ver con la doctrina de la omisión legislativa relativa. 3.1. Sobre las pretensiones planteadas en la demanda. El actor solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión demandada (‘exenta de culpa’) y, de forma subsidiaria, la declaratoria de constitucionalidad condicionada, en los términos ya explicados. Para empezar, se observa que la pretensión de inexequibilidad es incompatible con las razones expuestas en la demanda para definir el concepto de la violación, pues el accionante no cuestiona de forma general o absoluta la exigencia de que el opositor demuestre que obró de buena fe exenta de culpa si pretende una compensación; por el contrario, afirma que este es un elemento cardinal en el diseño del proceso de restitución de tierras. La pretensión que guarda relación con las premisas de la demanda es la de constitucionalidad condicionada. En cambio, su solicitud de condicionamiento es consistente con la argumentación que edifica la demanda. La Sala considera que la situación descrita es explicable, debido a que la jurisprudencia constitucional, durante un período, sostuvo que los demandantes no podían acudir al Tribunal para solicitar una decisión modulada, como única pretensión. Sin embargo, en la sentencia C-020 de 2015[4], la Corporación aclaró que sí es posible presentar una demanda con tal pretensión (condicionamiento), siempre que satisfaga los demás requisitos argumentativos de la demanda, pues no es admisible desde el punto de vista constitucional exigirle a los ciudadanos que actúen en contra del principio de lealtad procesal (ocultando su pretensión) y abandonen su pretensión de justicia, al requerir que se dicte una sentencia incompatible con lo que –en su criterio– ordena la Constitución. En consecuencia, de las pretensiones de la demanda no se deduce su ineptitud. 3.2. Requisitos argumentativos de la demanda De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación. La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con los propósitos de (i) evitar que la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; (ii) evitar que, en ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, se profiera un fallo inhibitorio, que frustre el objeto de la acción; y (iii) propiciar un amplio debate participativo. En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”. (C-1052 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En los casos en que el accionante afirma que existe una omisión legislativa relativa, debe asumir unas cargas especiales que, en realidad, hacen parte de la condición de suficiencias. Concretamente, debe acreditar: “(i) Que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador”[5]. Ahora bien, la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de las herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y un derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de constitucionalidad.[6] Procede la Corte a analizar el cumplimiento de las cargas argumentativas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 3.2.1. Claridad La demanda cumple este requisito. Como puede verse de la síntesis presentada en los antecedentes, no existen dificultades serias para entender los argumentos y razones sobre los que se estructura la pregunta de constitucionalidad propuesta por el actor. El escrito posee un hilo argumentativo fácil de identificar y discernir. Esta impresión inicial se ve corroborada por el hecho de que ningún interviniente ha considerado que sea difícil, desentrañar el sentido de la demanda. 3.2.2. Certeza Esta condición hace referencia al deber de identificar adecuadamente, de manera plausible o razonable, lo que ordenan las normas o expresiones demandadas. Es decir, su contenido semántico. Como lo afirma la ANUC, la expresión cuestionada exige a los opositores en los procesos de restitución de tierras acreditar que la relación de tenencia, posesión, ocupación o propiedad del predio objeto del trámite está amparada por la buena fe exenta de culpa, como condición para acceder a una compensación económica. Es un acercamiento al contenido normativo de los artículos 88, 91, 98 y 10, que se desprende directamente de su tenor literal y, por lo tanto, resulta plausible y razonable. Ello no excluye la existencia de disputas interpretativas en torno a algunos términos contenidos en la ley, que pueden ser relevantes al momento de determinar el problema jurídico o abordar el fondo del cargo; pero que no se oponen, en esta mirada inicial, a continuar con el juicio abstracto de constitucionalidad. 3.2.3. Pertinencia. El cargo elevado por los actores gira en torno a la compatibilidad entre los mandatos demandados y normas de la Carta Política, tales como el principio de igualdad, los derechos de las víctimas, los derechos de los segundos ocupantes, y los de la población vulnerable en el marco de la aplicación de las normas de justicia transicional de la ley de víctimas y restitución de tierras, el derecho a un recurso judicial efectivo y al acceso a la administración de justicia. Además, se solicita contrastar las normas con los principios Pinheiro (sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos). Es cierto, como lo indican algunos intervinientes, que el accionante utiliza, en apartes de la demanda, casos hipotéticos para explicar el concepto de la violación. Sin embargo, ello no implica que la demanda se torne inepta. Si bien los problemas de control abstracto no están diseñados para discutir casos concretos, el actor lo que utiliza es una estrategia argumentativa para mostrar cómo la experiencia de la implementación de la ley de tierras podría llevar a concebir problemas generales, o susceptibles de ser generalizados. 3.3.4. Especificidad Este requisito se dirige a que los cargos no se limitan a mencionar una posible violación de la Carta, sino que se esfuercen por demostrarla. La Sala observa que el actor plantea la violación de un amplísimo conjunto de mandatos superiores, pero no explica la manera en que la expresión demandada los desconoce. Esto ocurre con la presunta violación al preámbulo, los fines del Estado, el principio de eficacia de los derechos fundamentales, la supremacía constitucional, los derechos de los niños o las personas con discapacidad, la protección de la familia, el principio de buena fe, la potestad de configuración del Congreso o el marco jurídico para la paz. La explicación del actor gira en torno a la situación de un grupo de personas que podrían presentarse como opositores y que enfrentarían problemas para acceder a la justicia en busca de una compensación; o tendrían que asumir cargas desproporcionadas para lograrlo; e indica que se trata de personas que tendrían que dejar los predios objeto del trámite, para que sean restituidos a las víctimas. Tales argumentos permiten, únicamente, construir un cargo por violación a los artículos 13, 29, 228 de la Constitución y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en relación con los principios Pinheiro, previamente citados. Esta conclusión se reflejará en la definición del problema jurídico y en consideraciones ulteriores. 3.4.5. Suficiencia Esta condición exige que la demanda genere una duda inicial acerca de la constitucionalidad de la expresión demandada. Además, cuando el cuestionamiento involucra el principio de igualdad, es necesaria la definición de los grupos en torno a los cuales se hará la comparación. A su vez, en los cargos por omisión legislativa, es indispensable la identificación del mandato constitucional que exigía su incorporación, de la norma legal que debió incorporarlo y de las consecuencias inconstitucionales que se desprenden de lo que la legislación calla. Todas las condiciones descritas son relevantes, pues la Defensoría plantea que este caso debe estudiarse a la luz del principio de igualdad, mientras otros intervinientes cuestionan el cumplimiento de los requisitos especiales para que la Corte se pronuncie sobre omisiones legislativas. Al respecto, el actor identifica las normas objeto de control. Se trata de aquellos contenidos normativos que exigen al opositor interesado en obtener una compensación en el proceso de restitución de tierras demostrar que obró de buena fe al generar una relación con el predio reclamado (requisito i) y brinda un amplio conjunto de argumentos para demostrar que esta situación es resultado del incumplimiento de deberes constitucionales y del DIH (principios de igualdad, protección a segundos ocupantes, acceso a la administración de justicia). En concepto de la Sala, si bien podrían existir dudas acerca de la fuerza de los argumentos de la demanda para iniciar una evaluación por la existencia de una omisión legislativa relativa, debido a que el núcleo de la argumentación no radica en que haga falta incluir un elemento normativo que se añora en las disposiciones demandadas, sino en la forma en que su aplicación afecta derechos de grupos vulnerables, lo cierto es que la demanda sí presenta razones suficientes para adelantar un estudio por la posible violación del principio de igualdad. En efecto, el actor aporta elementos suficientes para entender a qué grupo de personas se refiere, al describir su situación de vulnerabilidad, el hecho de que no tuvieron que ver con el despojo, y que carecen de alternativas de vivienda; e incluye un breve juicio de igualdad para apoyar su punto de vista, a partir del cual propone que las normas demandadas imponen una carga desproporcionada para la eficacia de sus derechos. Con independencia de la conclusión a la que llegue la Sala Plena al evaluar el cargo, a la luz de los distintos argumentos incorporados a este trámite, esa pregunta genera una cuestión de inconstitucionalidad relevante, a la luz del concepto de discriminación indirecta, al que la Corte Constitucional se ha referido para explicar la situación en que una medida de carácter general impacta de forma especial a grupos vulnerables, personas en situación de debilidad manifiesta o sujetos de especial protección constitucional. Por otra parte, el actor también afirma que no existen actualmente otras medidas de protección en la ley de víctimas y restitución de tierras para la protección de los derechos de la población vulnerable que pueda enfrentar consecuencia...