Sentencia C-322 de 2021

C-322-21 Sentencia C-322/21 SOSTENIBILIDAD FISCAL-Derecho comparado SOSTENIBILIDAD FISCAL-Contenido normativo SOSTENIBILIDAD FISCAL-Concepto y naturaleza jurídica La doctrina económica reconoce que no existe un concepto unívoco de la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, las diferentes definiciones coinciden en que se refiere a “una herramienta necesaria para que los Estados mantengan una disciplina económica que evite la configuración o extensión en el tiempo de hipótesis de déficit fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas, así como la garantía de los objetivos sociales a su cargo”. La sostenibilidad responde, de esta manera, a la necesidad de “regularizar la brecha existente entre los ingresos y gastos de una economía, cuando la misma pueda afectar la salud financiera del Estado y el cumplimiento de las obligaciones que le asisten con miras a garantizar la efectividad de los principios y derechos previstos en la Constitución”. SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho SOSTENIBILIDAD FISCAL-Es por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011-Alcance SOSTENIBILIDAD FISCAL-Criterio orientador de la actuación de las autoridades públicas Conforme a la modificación introducida en el artículo 334 de la Carta, la sostenibilidad fiscal “debe orientar a las ramas y órganos del poder público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica”. Esto significa que todas las entidades del Estado, incluidas aquellas que integran la Rama Judicial en sus distintos niveles, al momento de ejercer sus respectivas competencias y facultades deben actuar de forma coordinada bajo la orientación del citado objetivo, a efectos de preservar la estabilidad fiscal en las finanzas públicas. SOSTENIBILIDAD FISCAL-Se erige como un mandato de actuación coordinada entre todas las entidades del Estado, incluidos los jueces Finalmente, los jueces no pueden ser ajenos al objetivo de salvaguardar el equilibrio de las finanzas públicas, de suerte que este propósito constitucional conduciría a que, por ejemplo, como se explicó respecto de las Altas Cortes, al momento de proferir una sentencia, y sin perjuicio de reconocer plenamente los derechos que son objeto de controversia, sea posible la adopción, por ejemplo, de alguna técnica de modulación de sus efectos, cuyo fin sea el de reconocer la situación económica de la Nación y de las entidades territoriales, siempre que la decisión que se adopte tenga la capacidad de generar alteraciones serias en la sostenibilidad fiscal, y bajo el cumplimiento estricto de las dos cláusulas prohibitivas previamente expuestas, esto es, la primacía del gasto público social y la intangibilidad de los derechos fundamentales. INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Contenido y alcance INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Etapas procesales PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Finalidad PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de delimitación funcional rigurosa y modelo constitucional de frenos y contrapesos PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Objetivos diferenciados AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LOS ORGANOS DEL ESTADO-Supuesto esencial de la separación de poderes AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL-Alcance SOMETIMIENTO DE LOS JUECES AL IMPERIO DE LA LEY-Implica un límite para las actividades de los demás poderes públicos INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Escenario reglado de interlocución que no desvirtúa la separación de poderes INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Jurisprudencia constitucional CAPACIDAD FISCAL-Concepto (…) la capacidad fiscal se refiere en concreto al potencial recaudatorio, así como al manejo de fuentes exógenas y endógenas de recursos para la gestión y el cumplimiento de las funciones, atribuciones y competencias propias de los entes territoriales. CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-No puede ser invocado para menoscabar derechos fundamentales, ni restringir su alcance o negar su protección efectiva (…) teniendo en cuenta que el parágrafo del artículo 334 del Texto Superior dispone que los jueces no podrán “(…) invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”, la Sala Plena consideró que en este caso cabía declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el sentido de incorporar a la valoración dispuesta en la ley dicha cláusula prohibitiva, con miras a precaver que los jueces – al momento de determinar la forma como se cumplirá una condena que se imponga a entidad territorial– nieguen el valor o la efectividad de los derechos fundamentales. Referencia: Expediente D-14101 Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 16 (parcial) de la Ley 1695 de 2013, “[p]or medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Accionante: Emilfa Indira Orejuela Chaverra Magistrado ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El 11 de enero de 2021, la ciudadana Emilfa Indira Orejuela Chaverra presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 16 (parcial) de la Ley 1695 de 2013, “[p]or medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 2. En autos del 23 de febrero y del 15 de marzo de 2021, el magistrado sustanciador admitió la demanda por el cargo único relacionado con la violación de los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial y de sujeción a la ley. 3. Una vez concluida la etapa de admisión de la demanda, se corrió traslado de su contenido a la Procuraduría General de la Nación para que dicha autoridad rindiera el concepto de su competencia y se ordenó comunicar el inicio de este proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, indicaran las razones para justificar la declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal demandado. Asimismo, se invitó a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de controversia[1]. 4. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. A. NORMA DEMANDADA 5. A continuación, se transcribe el texto legal demandado, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 49.007 del 17 de diciembre de 2013, y se resalta el aparte acusado por la demandante: “LEY 1695 DE 2013 (diciembre 17) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones (…) ARTÍCULO 16. Con el fin de evitar alteraciones en la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales, el juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deberá tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado. Para tal efecto, y de conformidad con las condiciones del artículo 15 de la presente ley que resulten aplicables, cualquiera de las máximas corporaciones judiciales podrá, durante cualquier etapa del proceso, solicitar al representante legal de la entidad territorial vinculada dentro del proceso, que emita concepto sobre los efectos de una eventual condena en las finanzas públicas. Sin perjuicio de lo anterior, el Procurador General de la Nación o los Ministros del Gobierno podrán solicitar la apertura del incidente de impacto fiscal, si se altera la sostenibilidad fiscal de un municipio o departamento cuando resulte condenado por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales”. B. PRETENSIÓN Y CARGOS DE LA DEMANDA 6. Pretensión. La accionante solicita que se declare inexequible el aparte demandado del artículo 16 de la Ley 1695 de 2013, “por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 7. Cargo. A juicio de la accionante, el precepto previamente transcrito, en el aparte acusado, desconoce los principios de autonomía e independencia judicial, separación de poderes y de sujeción a la ley, toda vez que, al obligar al juez a tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, impone (i) una carga adicional a la prevista en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política para administrar justicia; (ii) conduce a que la capacidad de acción del juez “deje de ser autónoma e independiente”[2], puesto que lo somete a un criterio fiscal; (iii) subordina sus decisiones a la capacidad económica del ente territorial y no al derecho sustancial; y, por último (iv) le asigna al juez “una tarea que, per se, le corresponde realizar al ejecutivo”[3], esto es, la función de “estudiar [el] impacto que puede tener una sentencia en las finanzas públicas”[4]. C. INTERVENCIONES 8. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente siete escritos de intervención[5]. De ellos, cinco piden la declaratoria de exequibilidad del precepto legal demandado[6], uno pide su inexequibilidad[7] y otro solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada[8]. 9. Solicitudes de exequibilidad. Los intervinientes que consideran que la norma acusada es ajustada a la Constitución plantean dos argumentos. En primer lugar, alegan que el precepto demandado no genera limitaciones o restricciones sobre la sentencia, sino que sirve como parámetro para valorar sus efectos, frente a la capacidad del ente territorial para dar cumplimiento a lo ordenado[9]. De esta manera, no se altera la autonomía e independencia del juez, pues él sigue estando “(…) sujeto, únicamente, a la Constitución y a las leyes”[10]. Y, en segundo lugar, la disposición que se cuestiona se prevé como un mecanismo para la realización del principio de colaboración armónica, ya que propicia que las “diferentes ramas del poder público, puedan darle cumplimiento al mandato constitucional de salvaguardar la sostenibilidad fiscal”[11]. 10. Declaratoria de inexequibilidad. Un ciudadano coadyuva la demanda y le solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la disposición acusada. En su criterio, tal precepto establece “un impedimento para que las autoridades paguen una indemnización justa”[12], pues “la imposición de la condena (…) se ve limitada por la capacidad financiera del condenado”[13]. 11. Declaratoria de exequibilidad condicionada. La Universidad Libre le solicita a la Corte condicionar la exequibilidad de la palabra “deberá” prevista en la norma acusada, en el entendido que “no será obligatorio que el juez tenga que verificar la capacidad fiscal de la entidad, en vista de que se trata de un criterio que orienta las decisiones judiciales”[14]. A su juicio, la expresión en mención tiene la posibilidad de sugerir que no es facultativo del juez elegir tener en cuenta o no la capacidad fiscal de la entidad territorial, lo cual no resulta de recibo, dado que la sostenibilidad es un criterio orientador de las ramas del poder público y no un elemento coercitivo que fije el alcance y contenido de la resolución judicial. D. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 12. En escrito del 14 de mayo de 2021, la Procuradora General de la Nación rindió el concepto a su cargo y le solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición acusada. A su juicio, tal precepto no constituye una intromisión indebida en la labor del juez al momento de tomar una decisión, ya que “no tiene el alcance de interferir en el sentido de la misma”[15]. La norma bajo examen únicamente “establece que el juez en sus fallos deberá tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado, sin que se disponga que la conclusión en torno a dicho punto tenga el alcance de limitar o restringir la protección a las prerrogativas fundamentales que resulte procedente conforme a derecho”[16]. En ese sentido, destacó que se trata de un elemento que será valorado y ponderado “junto con las demás pruebas obrantes en el plenario a la luz del derecho vigente”[17]. Por lo anterior, la vista fiscal concluyó que la expresión demandada no desconoce los principios de separación de poderes y autonomía e independencia judicial. Por el contrario, destacó que es un válido desarrollo del artículo 334 de la Constitución que se enmarca dentro del amplio margen de configuración del legislador. 13. En el siguiente cuadro se resumen la totalidad de las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la norma objeto de control: Interviniente Cuestionamiento/Comentario Solicitud Procuradora General de la Nación (i) La carga impuesta al juez no interfiere en el sentido de la decisión. (ii) Los informes económicos y técnicos no son vinculantes y no tienen el alcance de limitar la protección de los derechos fundamentales. (iii) La expresión demandada es un desarrollo válido del artículo 334 de la Constitución. Exequible Federación Colombiana de Municipios (i) La separación de poderes y la autonomía judicial “no se vulneran cuando el legislador establece pautas que deben tomarse en consideración a la hora de imponer una condena, pues forma parte de la libertad de configuración legislativa”. (ii) La ley y la jurisprudencia constitucional tienen la posibilidad de definir y limitar la responsabilidad y las condenas que pueden imponer los jueces. Exequible Consejo Superior de la Judicatura (i) “Buscar que las decisiones judiciales consideren y valoren la capacidad fiscal, está en concordancia con el principio de colaboración armónica y no conlleva una violación a la separación de poderes”. (ii) Se trata únicamente de “un criterio orientador que no tiene un carácter coactivo en el marco de las decisiones judiciales”. Exequible Ministerio de Hacienda y Crédito Público La norma acusada no limita al operador judicial para efectos de decidir sobre el fondo del asunto con total libertad, porque la sostenibilidad fiscal es tan solo un criterio orientador. En este sentido, los jueces siguen sometidos únicamente al imperio de la ley y de la Constitución. Exequible Ministerio de Justicia y del Derecho La norma demandada desarrolla las estrategias previstas en el artículo 334 de la Constitución. Además, la sostenibilidad fiscal no es un principio ni una regla, con capacidad para limitar la autonomía y la independencia judicial. Exequible Universidad Externado de Colombia (i) “La disposición jurídica acusada no conlleva una limitación al ejercicio interpretativo y de aplicación del derecho que realiza el juez, sino que complementa e integra en el caso de las sentencias en las cuales se condene a un municipio o departamento, a un segmento del ordenamiento jurídico que ya es aplicable y que tiene un desarrollo constitucional, legal y jurisprudencial suficiente”. (ii) “En ningún caso, el análisis de la sostenibilidad fiscal puede vulnerar ni desconocer los derechos y los principios fundamentales de la Constitución”. Exequible Universidad Libre de Colombia Se debe condicionar la exequibilidad de la palabra “deberá” prevista en la norma acusada, en el entendido que “no será obligatorio que el juez tenga que verificar la capacidad fiscal de la entidad, en vista de que se trata de un criterio que orienta las decisiones judiciales”. Tal expresión tiene la posibilidad de sugerir que no es facultativo del juez elegir tener en cuenta o no la capacidad fiscal de la entidad territorial, lo cual no resulta de recibo, por el carácter orientador del criterio de sostenibilidad fiscal. Exequibilidad condicionada Juan Diego Buitrago La norma es inconstitucional, puesto que “la imposición de la condena justa se ve limitada por la capacidad financiera del condenado”. Inexequible II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 14. La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada según lo dispuesto por el artículo 241.4 del Texto Superior, en cuanto se trata de una acción promovida por una ciudadana en contra de una disposición de rango legal. B. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 15. Corresponde a la Corte decidir si la norma demandada desconoce los principios de autonomía e independencia judicial, separación de poderes y de sujeción a la ley (CP arts. 113, 229 y 230), al disponer que el juez deberá, al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, “tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado”, con el fin de evitar alteraciones en la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales. 16. Con el fin de abordar la definición del citado problema jurídico, la Corte se referirá (i) al criterio de sostenibilidad fiscal; (ii) al contenido y alcance de la norma objeto de control; (iii) a los principios de autonomía e independencia judicial, separación de poderes y de sujeción a ley (mandato de legalidad); y (iv) a la armonización entre estos principios y el criterio de sostenibilidad fiscal, en dos casos similares resueltos en las sentencias C-581 de 2013 y C-870 de 2014. Una vez expuestos los anteriores elementos, (v) se concluirá con la solución del caso concreto. C. EL CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL 17. Las reglas fiscales o cláusulas de disciplina fiscal en Estados Unidos y Europa. Antes de referir a la regulación que sobre el criterio de sostenibilidad fiscal se consagra en la Constitución de 1991, cabe aludir a los antecedentes que sobre el particular existen en el derecho comparado, con miras a advertir que las reglas fiscales se han previsto para limitar esencialmente a los parlamentos y a la administración, y no a la Rama Judicial del poder público. Por el contrario, suele recurrirse a las autoridades judiciales para que sean ellas las que verifiquen si el legislador y el ejecutivo se sujetan a la sostenibilidad fiscal (v.gr., como ocurre con los tribunales de cuentas). De esta manera, por una parte, las reglas de oro se usan para evitar que los Estados o sus entidades territoriales, a través de los órganos que directa o indirectamente están encargados del manejo de la política fiscal, se endeuden más de lo que en efecto podrían pagar; y por la otra, tienden a excluir de su aplicación al poder judicial o algunos órganos autónomos, a los que se les otorga el rol de verificación sobre el cumplimiento de dicha regla. 18. En Estados Unidos y en Europa, por ejemplo, se han adoptado reglas fiscales o cláusulas de disciplina fiscal en distintos ámbitos[18]. Estas reglas han tenido como propósito establecer limitaciones al presupuesto y garantizar que su funcionamiento sea estable y equilibrado. 19. Así, en Estados Unidos, durante el siglo XIX y con ocasión de la crisis financiera de 1837, se impulsó en los Estados Federados la consagración de límites al endeudamiento y de previsiones específicas encaminadas a asegurar los pagos de las deudas contraídas jurídicamente vinculantes[19]. La mayoría de los Estados (con excepción de Vermont) establecieron en sus constituciones o en su legislación reglas de presupuesto equilibrado (balanced budget), tales como, (i) contar con un cálculo balanceado en el proceso legislativo; (ii) la posibilidad de tener un déficit fiscal al finalizar el año, con la condición de que los gobernadores y las legislaturas incluyan fondos para pagarlo en el siguiente período fiscal; (iii) el requisito de mayorías calificadas para aumentar ciertos impuestos; y (iv) las limitaciones a los gobiernos locales para recaudar ingresos y emitir nueva deuda[20]. 20. Sin embargo, pese a las condiciones que existen en los Estados Federados, no se han incluido reglas de estabilidad presupuestaria en la Constitución de los Estados Unidos[21]. En los siglos XX y XXI hubo intentos de reforma, pero todos fueron fallidos. Como ejemplo de estas propuestas se encuentran: (i) la de 1936 que pretendía introducir un límite a la deuda federal en tiempos de paz; (ii) la de 1995 que establecía que, para poder superar el límite de los pasivos, se requeriría de la aprobación de las tres quintas partes de cada una de las cámaras; y (iii) la de 2011 que buscaba poner techo a la deuda y establecer un límite al gasto federal tomando como referencia el PIB[22]. 21. A pesar de lo anterior, a nivel federal, sí se han emitido leyes encaminadas a implementar limitaciones presupuestales. Así, (i) la Ley de Control de Déficit de Emergencia y Presupuesto Equilibrado de 1985 (Gramm-Rudman-Hollings Act) estableció un requisito para la reducción y eliminación gradual de los déficits durante un período de seis años, mediante la especificación de límites de déficits anuales y la creación de un mecanismo para desarrollar y hacer cumplir el presupuesto dentro de dichos límites (llamado secuestro de presupuesto)[23]. La ley requería que tanto el Presidente como el Congreso se adhirieran a los controles impuestos, al desarrollar sus planes anuales[24]. Posteriormente, (ii) la Ley de Ejecución Presupuestaria de 1990 (Budget Enforcement Act of 1990) reemplazó el enfoque de los objetivos de la ley de 1985 previamente expuesta, por un lado, mediante la implementación de procedimientos de pago por uso (PAYGO), para controlar la nueva legislación sobre gastos e ingresos directos y, por el otro, impuso restricciones al gasto discrecional para controlar el nivel de endeudamiento[25]. 22. Por su parte, en lo que respecta a Europa, las reglas fiscales o cláusulas de disciplina fiscal se han establecido en dos escenarios: (i) en el marco de tratados y pactos suscritos por países miembros de la Unión Europea (UE), y (ii) en el ordenamiento jurídico interno de algunos países europeos. En 1992 se firmó el Tratado de Maastricht (oficialmente llamado Tratado de la Unión Europea o TUE)[26]. Este instrumento y sus protocolos establecen, entre otras, (a) que la inflación no podrá superar en 1.5 puntos porcentuales la tasa media de los tres países menos inflacionistas de la UE, y (b) que el techo de la deuda pública será de un 60% respecto del PIB, poniendo un límite de déficit público que se fijará en un 3% de ese mismo indicador[27]. 23. En línea con lo anterior, como medidas de desarrollo, en 1997 se firmó el Pacto de Estabilización para el Crecimiento (PEC), que tenía como propósito asegurar que los países miembros de la UE mantuvieran unas finanzas públicas sanas, luego de la introducción del Euro[28]. Este pacto estaba compuesto por una resolución[29] y por dos reglamentos del Consejo Europeo[30]. La resolución establecía, entre otras, que los Estados Parte se comprometían a respetar el objetivo presupuestario a mediano plazo fijando programas de estabilidad o convergencia, con el fin de conseguir situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o con superávit[31]. Por otro lado, el PEC contemplaba la posibilidad de que el Consejo Europeo impusiera sanciones a los Estados que no hubiesen adoptado medidas para corregir situaciones de déficit excesivo[32]. En el año 2005 se reformó el PEC y se flexibilizó su aplicación, a raíz de los debates suscitados frente a ciertos países como Alemania y Francia[33]. 24. En el año 2012, se firmó el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica Monetaria (llamado Pacto Fiscal Europeo), el cual fijó como propósito la adopción de un conjunto de normas destinadas a promover la disciplina fiscal mediante un pacto presupuestario[34]. En general, se dispuso que los gobiernos debían mantener unas finanzas públicas sanas y sostenibles, que el déficit no podía exceder del 3% del PIB y que la deuda debía mantenerse por debajo del 60% de ese mismo indicador. Asimismo, el pacto incorporó en el numeral 1° del artículo 3 una regla de equilibrio presupuestario que comprende, entre otras, (i) el deber de que la situación presupuestaria de los Estados sea de equilibrio o superávit, y (ii) el compromiso de mantener su déficit estructural del 0,5% del PIB, salvo frente a aquellos cuya deuda sea inferior al 60%, que debían mantenerlo en el tope máximo del 1%. Por otro lado, se fijó el compromiso de incorporar las reglas expuestas en el ordenamiento interno, preferiblemente en la Constitución, así como la de establecer instituciones independientes encargadas de su supervisión, lo cual sería verificado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. 25. Los Estados miembros de la Unión Europea que firmaron los citados acuerdos son los destinatarios de las reglas allí contenidas. Sin embargo, varios países europeos han incorporado reglas fiscales o de equilibrio presupuestario en su ordenamiento interno, bien sea en la Constitución[35], en sus leyes o en ambas. En algunos casos, tales reglas fueron acogidas antes de la firma del Pacto Fiscal Europeo. Dentro del grupo de países que las han admitido en sus constituciones se hallan Polonia, Suiza, Alemania, Austria, España, Hungría, Italia y Eslovenia. En el grupo de países que las han previsto a nivel de su legislación se encuentran, entre otros, Francia, Suecia y el Reino Unido[36]. 26. A continuación, se presenta una tabla que sintetiza las reglas que han sido adoptadas por estos países y se especifican sus destinatarios. En todo caso, cabe aclarar que varios países europeos han establecido agencias y organismos (en su mayoría independientes), con el propósito de evaluar las políticas fiscales y la sostenibilidad de las finanzas públicas[37]. Estado Reglas fiscales o de equilibrio presupuestario Destinatarios POLONIA Artículo 216, numeral 5, de la Constitución de 1997. · No se permite la contratación de préstamos, la concesión de garantías, ni la emisión de obligaciones de las que se derive una deuda pública nacional que exceda las tres quintas partes del valor del PIB anual. · El método para el cálculo del valor del PIB anual y la deuda pública nacional se establecerá por la ley. Una interpretación razonable de la norma supondría que sus destinatarios son las autoridades de las Ramas Legislativa y Ejecutiva del poder público. SUIZA Artículo 126 de la Constitución (reforma de 2001). · La Confederación mantiene a largo plazo el equilibrio entre sus gastos e ingresos. · La cantidad máxima de la estimación del gasto total previsto en el presupuesto se calculará dependiendo de los ingresos totales, teniendo en cuenta la situación económica. · Requisitos financieros excepcionales pueden apoyar un aumento adecuado del tope. La Asamblea Federal decidirá sobre cualquier aumento. La Confederación (el Estado de Suiza) y la Asamblea Federal (Poder Legislativo). ALEMANIA · Artículos 109, 109A y 115 de la Constitución (reformas de 2006 y 2009[38]). · La Federación y los Länder cumplen conjuntamente las obligaciones de la República Federal de Alemania, en lo que atañe a la Unión Europea, con base en el artículo 104 del TUE, en relación con la disciplina presupuestaria y tienen en cuenta en este marco las exigencias del equilibrio global de la economía. · Los presupuestos de la Federación y de los Länder deben ser equilibrados, en principio, sin ingresos provenientes de créditos. · Las medidas de sanción de la Unión Europea, sobre el respeto a la disciplina presupuestaria, son soportadas por la Federación y los Länder en una proporción de 65% a 35%. · Los ingresos y gastos tienen que equilibrarse, en principio, sin ingresos provenientes de créditos. Dicho principio se cumple si las rentas provenientes de créditos no superan un 0,35% en proporción al PIB nominal. · Para evitar una emergencia presupuestaria, la ley federal que requiere la aprobación del Bundesrat deberá prever, entre otras, la supervisión continua de la gestión presupuestaria de la Federación y los Länder, a través de un órgano comunitario denominado Consejo de Estabilidad. · El Consejo de Estabilidad se encargará, a partir del año 2020, de supervisar el cumplimiento de los supuestos del artículo 109, apartado 3, de la Constitución, por parte de la Federación y de los Länder[39]. La Federación, los Länder (Estados), el Parlamento y el Consejo de Estabilidad (órgano comunitario). AUSTRIA Artículo 13.2 de la Constitución (reforma de 2008). · La Federación, los Estados y los municipios deben aspirar a lograr un equilibrio general y presupuestos equilibrados sostenibles en la conducción de sus asuntos económicos. · Deberán coordinar sus presupuestos en relación con sus objetivos. · En el año 2013 se creó el Consejo Asesor Fiscal, organismo independiente encargado de supervisar la disciplina fiscal de las entidades gubernamentales (ley 149 de 2013)[40]. La Federación, los Estados, los municipios y el Consejo Asesor Fiscal (organismo independiente). ESPAÑA Artículo 135 de la Constitución (reforma de 2011). · Todas las administraciones públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. · El Estado y las comunidades autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su Producto Interior Bruto. Las entidades locales deberán mantener el equilibrio presupuestario. · El Estado y las comunidades autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Artículos 3 y 4 de la L.O. 2° de 2012 sobre Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad financiera. · Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las administraciones públicas la situación de equilibrio o superávit estructural. · Se entenderá por principio de sostenibilidad financiera, la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial, conforme a lo establecido en esta ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea. Artículos 1 y 2 de L.O. 6 de 2013. · Se crea la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal[41], cuyo fin es garantizar el cumplimiento efectivo del principio de estabilidad presupuestaria, mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público y el análisis de las previsiones económicas. El Estado, el Parlamento, las comunidades autónomas, las administraciones públicas y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (órgano autónomo). HUNGRÍA Artículos N, 36.4 y 37 de la Constitución de 2011. · Se observará el principio de gestión presupuestaria equilibrada, transparente y sostenible. · La Asamblea Nacional y el Gobierno serán los principales responsables de la observancia del citado principio. · En el desempeño de sus funciones, el Tribunal Constitucional, los tribunales, los gobiernos locales y demás órganos estatales estarán obligados a respetar el principio. · La Asamblea Nacional no podrá adoptar una ley sobre el presupuesto central, en la cual la deuda estatal exceda la mitad del PIB. · No se podrá contraer ningún compromiso financiero en el curso de la ejecución del presupuesto central que permita que la deuda estatal supere la mitad del PIB. · En el año 2008 se creó el Consejo Fiscal, al cual le corresponde, entre otras, realizar comentarios sobre el proyecto de Ley de Presupuesto Central, sobre la planificación y ejecución del presupuesto, el uso de los fondos públicos y el estado de las finanzas públicas[42]. El Estado en su conjunto (Gobierno, Asamblea Nacional, Tribunal Constitucional, tribunales, gobiernos locales y demás órganos estatales). ITALIA Artículos 81 y 119 de la Constitución (reforma de 2012). · El Estado asegurará el equilibrio entre los ingresos y los gastos del presupuesto, teniendo en cuenta las fases adversas y las fases favorables del ciclo económico. · El endeudamiento solo se admite con el fin de considerar los efectos del ciclo económico y previa autorización de las cámaras concedida por mayoría absoluta de sus miembros respectivos, en presencia de acontecimientos excepcionales. · El contenido de la ley de presupuesto, las normas y los criterios dirigidos a asegurar el equilibrio entre los ingresos y los gastos, se establecerán mediante ley aprobada por mayoría absoluta de los componentes de cada cámara, respetando los principios definidos por ley constitucional. · Los municipios, las provincias, las ciudades metropolitanas y las regiones gozarán de autonomía financiera para el manejo de sus ingresos y gastos, respetando el equilibrio de los presupuestos y velando por el cumplimiento de los vínculos económicos y financieros derivados del ordenamiento de la Unión Europea. · En el año 2014 se creó la Oficina de Presupuesto Parlamentario (PBO), organismo independiente para evaluar las previsiones macroeconómicas y fiscales del Gobierno y para verificar el cumplimiento de las normas fiscales nacionales y europeas (Decreto Legislativo 4 de 2014)[43]. El Estado, el Parlamento, las administraciones públicas, los municipios, las provincias, las ciudades metropolitanas, las regiones y la Oficina de Presupuesto Parlamentario (órgano independiente). ESLOVENIA Artículo 148 de la Constitución (reforma de 2013). · Los ingresos y los gastos del presupuesto del Estado deben equilibrarse en el mediano plazo y los ingresos deben exceder los gastos. Dicho principio podrá exceptuarse solo cuando circunstancias excepcionales afecten al Estado. El Estado. FRANCIA Ley Orgánica de 2012 relativa a la programación y a la gobernanza de la hacienda pública. · Atribuye a las leyes de programación plurianual de la hacienda pública la finalidad de establecer los requisitos exigidos en el Pacto Fiscal Europeo: un déficit presupuestario estructural, con independencia de la coyuntura económica, no puede ser superior al 0,5% del PIB. · Crea un organismo independiente denominado Alto Consejo de la Hacienda Pública[44], que será el encargado de velar por la fiabilidad de las previsiones macroeconómicas. El poder Ejecutivo y Legislativo y el Alto Consejo de la Hacienda Pública (órgano independiente). SUECIA · En 1997 se estableció un tope de gasto para el gobierno central y en el año 2000 se introdujo, a nivel local, una regla de equilibrio presupuestario, en virtud de la cual cada municipio y consejo de condado debe presupuestar, para que los ingresos superen los costos[45]. · En el año 2007 se creó el Consejo de Políticas Presupuestarias Sueco, dependiente del Gobierno, y encargado de evaluar los objetivos presupuestarios, la sostenibilidad a largo plazo, la meta de superávit, el techo de gasto público y la política presupuestaria congruente con la situación cíclica[46]. Gobierno Central, Parlamento, municipios, consejos de condado y Consejo de Políticas Presupuestarias Sueco (órgano dependiente del gobierno). REINO UNIDO · En 1997 se adoptaron dos reglas fiscales, a saber: (i) a lo largo del ciclo económico, el Gobierno solo debe endeudarse para financiar capital y no gasto corriente; y (ii) a lo largo del ciclo económico, la ratio de la deuda neta a PIB debe mantenerse en un nivel prudente. En el 2010, el Gobierno adoptó una nueva regla de presupuesto balanceado ajustado por el ciclo económico y se estableció un techo de deuda que busca reducir la razón de deuda/PIB[47]. · En el 2010, el Gobierno creó la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria, como una agencia independiente encargada de, entre otras, (i) elaborar previsiones económicas y presupuestarias; (ii) juzgar el desempeño del Gobierno en comparación con sus objetivos fiscales y el desarrollo de gasto social; y (iii) evaluar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas[48]. Gobierno y Oficina de Responsabilidad Presupuestaria (agencia independiente). 27. En suma, se concluye que en los Estados Unidos y en Europa se han adoptado reglas fiscales o cláusulas de disciplina fiscal, con el propósito de equilibrar el presupuesto, atender los ciclos económicos y garantizar que el gasto público sea estable y equilibrado respecto de los ingresos. En Estados Unidos las reglas se han dirigido por sobre todo a los Estados federados, bien sea en las constituciones o a nivel de la legislación, cuyos destinatarios son los gobiernos y las legislaturas estatales. En el ámbito federal se han previsto normas a nivel de legislación, cuyos receptores son el Gobierno y el Congreso. Por su parte, en Europa se han adoptado directrices por dos vías, de un lado, a través de tratados y protocolos suscritos por países miembros de la Unión Europea y, del otro, mediante el ordenamiento jurídico interno de varios países europeos, bien sea con la incorporación en la Constitución o en la legislación. Los mandatos que se han implementado tienen distintos destinatarios, a veces el Estado en su conjunto, por regla general las autoridades de las Ramas Legislativa y Ejecutiva, en algunos casos órganos y entidades territoriales específicas, y por excepción los miembros del Poder Judicial (ya sea el tribunal constitucional o los tribunales generales). Salvo que estos últimos tenga la atribución de comprobar la observancia de las reglas fiscales, se advierte una tendencia a establecer órganos autónomos encargados de supervisar y evaluar las políticas fiscales y la sostenibilidad de las finanzas públicas (en su mayoría, independientes). 28. Antecedentes y sistematicidad en la preservación y estabilidad de las finanzas públicas en Colombia. El artículo 334 del Texto Superior establece que la dirección general de la economía está a cargo del Estado y determina que la sostenibilidad fiscal es un criterio de orientación de la función pública. Aunque este último concepto se introdujo en la Constitución a través del Acto Legislativo 03 de 2011, lo cierto es que, desde antes de su consagración en la Carta, el ordenamiento jurídico colombiano ya contenía normas orientadas a asegurar la disciplina, estabilidad y responsabilidad fiscal. 29. En este sentido, en primer lugar, a mediados de la década de los 90 se adoptaron varias medidas para racionalizar el gasto de las entidades territoriales, habida cuenta de que aquellas atravesaban serios problemas financieros creados por, entre otras cosas, su exceso de endeudamiento y su incapacidad de pago. Así se destacan las Leyes 358 de 1997 y 617 de 2000. En la primera se consagró, por ejemplo, que el endeudamiento de dichas entidades no podía exceder su capacidad de pago, entendiendo por esta última el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones[49]. Por su parte, en la segunda, se establecieron límites a sus gastos de funcionamiento y se excluyeron varias rentas de la potencial afectación a favor de dicho rubro (como las regalías, la sobretasa al ACPM, etc.), consagrando una regla por virtud de la cual las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, “(…) de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional, y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas”[50]. 30. En segundo lugar, con la expedición de la Ley 819 de 2003, el legislador adoptó “normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal”. Al respecto, en la exposición de motivos del proyecto de ley presentado en su momento por el Gobierno nacional, se adujo que dicha iniciativa “hace parte del conjunto de reformas estructurales que tienen como propósito mejorar la situación fiscal del país en el largo plazo y retornar la economía a una senda de crecimiento elevado y sostenido” [51], con el propósito de asegurar “(…) que se mantenga la disciplina fiscal hacia el futuro”[52], con base en “una propuesta para establecer unas reglas fiscales que limiten el déficit fiscal y garanticen la sostenibilidad de la deuda pública”[53]. 31. Una de las medidas que el legislador previó en la citada Ley 819 de 2003 para alcanzar dicho objetivo fue la adopción del Marco Fiscal de Mediano Plazo (en adelante “MFMP”). Se trata de un instrumento de planeación financiera que contiene un recuento del comportamiento de la economía del país en el año anterior, establece las metas macroeconómicas anuales a un horizonte de 10 años y define la hoja de ruta para alcanzarlas, con base en análisis y proyecciones de las principales variables macroeconómicas[54]. En concreto, la Ley 819 establece que el MFMP constituye un referente para la estructuración, discusión y aprobación del Presupuesto General de la Nación, y de cualquier otro proyecto de ley que contemple erogaciones con recursos públicos o beneficios tributarios, tal y como a continuación se precisa. 32. En efecto, (i) el artículo 1° de la citada Ley 819 de 2003 establece que el Gobierno nacional debe presentar el MFMP a las comisiones económicas del Congreso a más tardar el 15 de junio de cada vigencia fiscal, para ser “estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto”, cuyo proyecto debe ser sometido a consideración del Congreso durante los primeros 10 días de cada legislatura (CP art. 345), la cual, por disposición constitucional, inicia el 20 de julio de cada año (CP art. 138). 33. De otra parte, (ii) el artículo 7° del estatuto legal en mención precisa que el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que contemple gastos o el otorgamiento de beneficios tributarios debe ser compatible con el MFMP. Al respecto, en su jurisprudencia, la Corte ha precisado lo siguiente: “(a) el Congreso tiene la responsabilidad –como lo dejó dicho la sentencia C-502 de 2007 y con fundamento en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003– de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley. Tal carga (b) no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y las fuentes de financiamiento. Sin embargo, (c) sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales del proyecto de ley”[55]. 34. En la reciente sentencia C-170 de 2021, este tribunal unificó el alcance de esta obligación tanto para los casos en que la iniciativa legislativa es de origen congresional, como para aquellos eventos en que el proyecto de ley es radicado por iniciativa del Gobierno nacional, especialmente, cuando se trata del régimen de iniciativa privativa prevista en el artículo 154 de la Constitución[56]. Sobre el particular, se expuso que: “El primero [evento de aplicación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003] corresponde a los proyectos de ley originados en la iniciativa de los congresistas. La jurisprudencia constitucional ha unificado la materia señalando lo siguiente: (i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP[[57]] por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adición a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposición al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes señalados. El segundo supuesto [que se dispone en el mismo precepto normativo antes citado] se refiere a los casos en los que el proyecto de ley es de iniciativa gubernamental. La jurisprudencia ha establecido que en estos eventos el artículo 7º impone un deber especial al Gobierno y su incumplimiento afecta la constitucionalidad de la ley. Tal deber implica la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis de impacto fiscal y, cuando quiera que se produzca una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva. (…) Debe la Corte destacar que la valoración del impacto fiscal de un proyecto de ley podrá tener grados de especificidad diferenciados en función de la naturaleza de la regulación y de la mayor o menor fiabilidad de los supuestos económicos en los que se funda. Sin embargo, dicha valoración será exigible en todos los casos y su ausencia –siguiendo los propósitos en los que se apoya el artículo 7 de la Ley 819 de 2003– constituye un vicio de inconstitucionalidad. Para efectos del cumplimiento de esta exigencia el Gobierno Nacional puede considerar, por ejemplo, (i) los análisis tenidos en cuenta en la etapa de negociación y celebración del acuerdo, [en los casos en que se trata del proceso de incorporación de un tratado internacional], (ii) los costos fiscales de la aplicación de las exenciones y demás beneficios a conceder a la luz de la legislación tributaria, (iii) la incidencia de tales costos en el alcance de las medidas de desarrollo adoptadas (…) (iv) así como consideraciones sobre su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.” 35. Aunado al MFMP, y con el mismo propósito de asegurar la disciplina, estabilidad y responsabilidad en el manejo de las finanzas públicas, en tercer lugar, se adoptó la regla fiscal a través de la Ley 1473 de 2011[58], en cuyo artículo 5° se establece que “el gasto estructural no podrá superar al ingreso estructural, en un monto que exceda la meta anual de balance estructural establecido”[59], precepto que en la actualidad reviste trascendental importancia para el equilibrio de las finanzas públicas y que puede ser exceptuado en su aplicación en casos extraordinarios, en los que se comprometa la estabilidad macroeconómica del país[60]. 36. En suma, las medidas adoptadas para racionalizar el gasto de las entidades territoriales, el MFMP y la regla fiscal desempeñan un papel determinante en el régimen de hacienda pública, específicamente en lo que al aseguramiento de la estabilidad fiscal respecta. Así, el MFMP asume un rol preponderante, pues recoge la medición de las variables macroeconómicas de la vigencia anterior, genera proyecciones sobre su proceder hacia el futuro y con ello establece niveles máximos de gasto para el Gobierno nacional. De ahí su importancia para el análisis y discusión del proyecto de Presupuesto General de la Nación ante el Congreso de la República, y de cualquier otro proyecto de ley que ordene un gasto o conceda un beneficio tributario. Por su parte, la regla fiscal (que tiene un alcance nacional) y las medidas de racionalización del gasto territorial previstas en las Leyes 358 de 1997 y 617 de 2000 mantienen el equilibrio de las finanzas públicas, y velan por la solidez fiscal de la Nación y de las entidades territoriales, asegurando (i) el cumplimiento de los objetivos del Estado Social de Derecho, (ii) la credibilidad en los mercados, y (iii) la coordinación entre la política fiscal y la política monetaria del Estado. 37. Sin embargo, es preciso aclarar que los citados instrumentos, a pesar de estar relacionados, tienen un ámbito de aplicación limitado a las funciones de determinadas autoridades públicas (en las que se incluyen básicamente a las autoridades de la Rama Legislativa y de la Rama Ejecutiva), y no se extienden al poder judicial. De ahí que, no cabe duda de que las reglas sobre preservación y estabilidad de las finanzas públicas en Colombia no operan con la misma intensidad, pues al tiempo que las limitaciones al legislador y al impacto fiscal de sus actos normativos son mayores, como también lo son las restricciones que tienen el Gobierno nacional y los entes territoriales con miras a resguardar el saneamiento estructural de sus rentas, tales condicionamientos no abarcan a los jueces en el ejercicio ordinario de sus funciones, por el riesgo de vulnerar la independencia y autonomía judicial. Este mismo panorama se advirtió en el derecho comparado, lo que permitiría concluir que la imposición de limitaciones fiscales al poder judicial, así se justifiquen en la obligación de mantener unas finanzas públicas sanas, salvo que provengan de la propia Carta Política, exigen ser valoradas de forma estricta y suscitan una duda fundada sobre su constitucionalidad, dado el ámbito de aplicación de los citados principios, del derecho de acceso a la administración de justicia y de la garantía judicial de los derechos constitucionales. 38. En todo caso, y sin perjuicio de lo expuesto, es claro que cualquiera que sea el instrumento al que se acuda en términos de conservación de las finanzas públicas, lo es cierto es que su rigor se ve limitado, en el ámbito de acción de cada uno de ellos, (i) por el deber de garantizar la efectividad de los principios y derechos previstos en la Carta (CP art. 2) y (ii) por la imposibilidad de afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales (CP art. 334), como garantía que opera en cualquier expresión de intervención y de manifestación de dirección del Estado en la economía (CP art. 334)[61]. 39. Concepto y finalidad de la sostenibilidad fiscal. La doctrina económica reconoce que no existe un concepto unívoco de la sostenibilidad fiscal[62]. Sin embargo, las diferentes definiciones coinciden en que se refiere a “una herramienta necesaria para que los Estados mantengan una disciplina económica que evite la configuración o extensión en el tiempo de hipótesis de déficit fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas, así como la garantía de los objetivos sociales a su cargo”[63]. La sostenibilidad responde, de esta manera, a la necesidad de “regularizar la brecha existente entre los ingresos y gastos de una economía, cuando la misma pueda afectar la salud financiera del Estado y el cumplimiento de las obligaciones que le asisten con miras a garantizar la efectividad de los principios y derechos previstos en la Constitución”[64]. 40. Por otra parte, y siguiendo lo expuesto, en la sentencia C-753 de 2013, se destacó que la sostenibilidad también corresponde a “(…) la capacidad de un gobierno de hacer frente a sus obligaciones de pago y de mantener la estabilidad macroeconómica. Específicamente, se ha señalado que este criterio tiene como fin disciplinar las finanzas públicas para reducir el déficit fiscal limitando la diferencia entre los ingresos nacionales y el gasto público.” 41. La consagración de la sostenibilidad fiscal en la Constitución de 1991. Por intermedio del Acto Legislativo 03 de 2011, el Congreso incorporó a la Constitución el criterio de sostenibilidad fiscal para efectos de preservar una disciplina económica que evite, controle o dé solución a la extensión en el tiempo de hipótesis de déficit fiscal, que pongan en serio riesgo la estabilidad de las finanzas públicas[65]. Este criterio opera como un instrumento de intervención en la economía que, desde el Estado Social de Derecho, busca contribuir en el objetivo de alcanzar de forma progresiva el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo[66]. De esta manera, la Corte ha dicho que la sostenibilidad fiscal actúa como un “criterio orientador, instrumental y adjetivo de la actuación de las ramas del poder, disciplina la administración de las finanzas públicas a fin de que sea posible que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos. Tiene entonces una naturaleza exclusivamente instrumental que emplaza a las autoridades públicas a valorar, discutir y tomar las medidas que se requieran para evitar un desequilibrio entre los gastos e ingresos públicos que pueda afectar la vigencia de la cláusula de Estado Social”[67]. 42. En línea con lo expuesto, en los antecedentes del acto de reforma se manifestó que: “La sostenibilidad fiscal es importante para el progreso económico y social de un país en la medida en que el sector público busca que, ante una determinada y limitada capacidad para recaudar ingresos y para acceder a recursos de financiamiento, la política de gasto pueda mantenerse o sostenerse en el tiempo, de manera que en el mediano y largo plazo se logren importantes objetivos públicos, como la reducción de la pobreza y la desigualdad y la equidad intergeneracional, y un crecimiento económico estable. En otras palabras, el Gobierno protege la sostenibilidad fiscal cuando la senda del gasto que adopta en el presente no socava su capacidad de seguir gastando en la promoción de los derechos sociales y en los demás objetivos del Estado en el mediano plazo”[68]. 43. Atendiendo a esta última consideración, se puso de presente por el órgano reformador de la Constitución, la naturaleza instrumental de la sostenibilidad fiscal, cuando se sostuvo que: “(…) la sostenibilidad fiscal es un requisito para garantizar la prestación de los derechos económicos, sociales y culturales como parte esencial del Estado Social de Derecho (…) teniendo como marco la disponibilidad de recursos destinados para ello, encontrando como fundamento superior la prevalencia del interés general y atendiendo las prioridades de gasto de acuerdo con las disposiciones constitucionales tal y como lo prevé, por ejemplo, el artículo 350 Constitucional”[69]. 44. Un tema importante en los antecedentes del acto de reforma y que se debatió ampliamente fue la naturaleza jurídica de la sostenibilidad fiscal, pues se pasó de una fórmula inicial de considerarlo un derecho-deber, para luego darle un contenido de principio constitucional y, por último, concluir en que se trata de un criterio técnico y orientador, sin posibilidad de suscitar el uso de la técnica de la ponderación. Tal examen histórico se halla plasmado y fue desarrollado en la sentencia C-288 de 2012 (fundamentos 32 a 64.5), y cuyo resumen es el siguiente: “[La] entidad jurídica de la SF como principio no se deriva del Acto Legislativo acusado, pues no existe evidencia que se esté ante un nuevo principio constitucional o ante una reformulación de la arquitectura de derechos, principios y valores que informan la Carta Política. En apartado anterior de esta decisión se explicó que, en una instancia original del proyecto de reforma constitucional, la intención del Gobierno fue lograr la aprobación de la SF como un derecho-deber, con carácter vinculante para las autoridades del Estado. Este objetivo original fue radicalmente modificado por el Congreso durante el trámite de la iniciativa, en tanto (i) reformuló la naturaleza jurídica de la SF, asignándole la condición de criterio orientador; y (ii) subordinó la aplicación de la SF a la satisfacción de los fines constitucionales del ESDD, al punto que como se explicará con mayor detalle en aparte siguiente, instauró cláusulas límite y de prohibición respecto de los derechos fundamentales. Esta comprobación es importante, pues obliga a concluir que la SF no puede ser considerada en modo alguno como un nuevo principio constitucional, que tenga la misma naturaleza y jerarquía que los principios fundamentales que otorgan identidad a la Carta Política. (Arts. 1º a 10 C.P). (…) [E]l Acto Legislativo define a la SF como un ‘marco’ que tiene la función de ‘orientar’. La acepción usual de esos conceptos indica que la SF, así entendida, consiste en un patrón o guía para la actuación de las autoridades del Estado. Al carecer de la naturaleza y peso específico de los principios constitucionales, no cumple objetivos autónomos ni prescribe mandatos particulares que deban ser optimizados, sino que es una herramienta que solo adquirirá validez y función constitucionalmente relevante cuando permita cumplir los fines para los cuales fue prevista. Estas finalidades, debe insistirse, por expresa prescripción del Acto Legislativo 3/11, no son otras que las propias del Estado Social y Democrático de Derecho. (…) Por ende, se impone una conclusión sobre la interpretación adecuada de la sostenibilidad fiscal: Como la SF es, por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho, estos sí con mandatos particulares que deben ser optimizados, no podrá predicarse en casos concretos que estos principios puedan ser limitados o restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello significaría que un principio constitucional que otorga identidad a la Carta Política sería desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que es manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la interpretación constitucional”. 45. Dentro de este marco, y sobre la base de la revisión histórica, el citado Acto Legislativo consagró a la sostenibilidad fiscal de la siguiente manera: (i) en primer lugar, reformó el artículo 334 del Texto Superior y dispuso que “debe orientar” a las ramas y órganos del poder público, “dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica”. Lo que ratifica su naturaleza como criterio orientador y no como principio constitucional. Nótese, por lo demás, que al referir a la totalidad de la estructura orgánica del Estado, su exigibilidad se extiende a la Rama Judicial. Sin embargo, como ya se explicó, toda imposición fiscal que se haga a las autoridades que integran dicha Rama debe ser valorada de forma estricta y suscita una duda fundada sobre su constitucionalidad, en aquello que no haya sido regulado de forma directa por la Carta, por ejemplo, como se expondrá en seguida, en lo referente al IIF, por los riesgos que existen respecto de la autonomía e independencia judicial, del derecho de acceso a la justicia y de la garantía judicial de los derechos constitucionales. 46. En segundo lugar, (ii) dispuso un escenario de interlocución y diálogo entre la Rama Judicial y los ministros de gobierno o el Procurador General de la Nación denominado incidente de im...