Sentencia C-316 de 2025

C-316-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-316/25 PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Se vulnera por norma que impone a los municipios pagar la seguridad social en salud y riesgos laborales de sus ediles en función del número de habitantes (...) la Corte determinó que la medida que le impone a los entes territoriales cuya población supere los cien mil habitantes el pago de la seguridad social de los ediles vulnera el principio de la autonomía territorial. De un lado, la Sala Plena evidenció que la disposición normativa desconoce la regla de decisión fijada en la Sentencia C-078 de 2018. Allí, la Corte reiteró que, si bien el legislador es competente para regular materias relativas al ejercicio de las funciones de los ediles y a las prerrogativas que su ejercicio comporta, ello no puede regularse en función del volumen poblacional, esto es, no es posible consagrar una garantía como la seguridad social en salud y riesgos laborales atendiendo el volumen poblacional, de suerte que no se satisfaga el criterio de la universalidad. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Se vulnera por norma que impone a los municipios pagar la seguridad social en salud y riesgos laborales de sus ediles (...) la medida no respeta el principio de proporcionalidad. En particular, la Sala evidenció que la disposición no resulta necesaria porque el mismo propósito se puede alcanzar con otros medios menos gravosos en términos de respeto al principio de autonomía financiera y presupuestal de las entidades territoriales. A su vez, la medida tampoco superó el examen de proporcionalidad en sentido estricto. En efecto, la disposición le impone una grave restricción a la autonomía de las entidades territoriales que no se encuentra compensada por la importancia de los propósitos perseguidos. PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Facultad de los municipios de pagar la seguridad social de los ediles mediante recursos endógenos Este Tribunal reconoce la facultad de los entes territoriales de pagar los honorarios de los ediles mediante recursos endógenos (en los términos señalados en el inciso 3 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el artículo 1 de la Ley 2086 de 2021). De la misma manera, la Sala Plena encuentra que si los entes territoriales deciden, de manera autónoma, asumir el pago de los honorarios (en los términos consignados en la Sentencia C-078 de 2018), también puedan asumir, de manera autónoma y a través de los mismos recursos, el pago de la seguridad social Es de esa forma que se garantiza que el legislador puede concretar las competencias que la Constitución le entregó y, al mismo tiempo, se respeta la autonomía territorial en materia financiera de los recursos endógenos de los municipios. PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites (...) el principio de autonomía de las entidades territoriales contenido en la Constitución de 1991 pretende promover la definición y ejecución libre de las políticas administrativas y fiscales por parte de los departamentos, los distritos y los municipios. Esta regla se fundamenta en la idea de que las autoridades locales conocen con mayor detalle las necesidades e intereses de sus comunidades y pueden gestionarlas de forma más eficiente en comparación con el gobierno central. A pesar de la importancia de este principio, el constituyente estableció algunos límites al ejercicio de esa autonomía. ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes exógenas y endógenas de financiación ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para clasificar fuentes exógenas y endógenas de financiación La jurisprudencia constitucional ha empleado tres criterios para determinar si un ingreso o renta es exógeno o endógeno: formal, orgánico y material. El criterio formal impone constatar la definición que el legislador le dio al ingreso (artículos 150.12, 287, 300.4 y 313.4 de la Constitución). El criterio orgánico: “reside en identificar los órganos políticos que participan en su creación. Si para perfeccionar un determinado tributo es necesaria una decisión política de los órganos de representación local o regional, es procedente afirmar que se trata de un tributo de las entidades territoriales y no de una fuente nacional de financiación”. Finalmente, el criterio material establece que una renta o ingreso es endógeno: “si se recaudan integralmente en su jurisdicción y se destina a sufragar gastos propios de la entidad territorial”. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención excepcional del legislador en fuentes endógenas de financiación (...) la intervención del legislador sobre la destinación de los recursos provenientes de fuentes endógenas de financiación de las entidades territoriales es excepcional. En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia, las razones que avalan la destinación legal de los recursos nacionales cedidos o transferidos a las entidades territoriales no sirven para justificar la injerencia del legislador en este tipo de recursos. Como ya se señaló, esta distinción cobra relevancia para efectos de determinar hasta qué punto el legislador puede intervenir en la regulación, destinación y manejo de dichos recursos, sin afectar la autonomía territorial. CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE TIENEN COMO EFECTO REGULAR RECURSOS ENDOGENOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Lineamientos metodológicos aplicables EDIL-Naturaleza (...) los ediles son servidores públicos como miembros de una corporación pública (las Juntas Administradoras Locales). De conformidad con el artículo 125 constitucional y el artículo 119 de la Ley 136 de 1994, los ediles son servidores públicos de elección popular, a partir de la circunscripción electoral que cada corregimiento o comuna del respectivo municipio realice. Sus funciones están descritas en el artículo 131 de la Ley 136 de 1994. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Definición GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Comprende gastos de seguridad social y riesgos laborales de ediles (...) los gastos de seguridad social y riesgos laborales de los ediles corresponden a gastos de funcionamiento, pues tienen por objeto atender las necesidades del municipio y se refieren, en principio, a gastos de personal. Además, no se trata de gastos de inversión ni de aquellos asociados al servicio de la deuda pública. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Se financian con ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Estado debe garantizar el ejercicio efectivo (...) es el Estado el obligado a dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecución. A su vez, este bien jurídico es: “un servicio público de carácter obligatorio”, el cual se garantizará:“a todos los habitantes”. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Principios de universalidad y solidaridad (...) el régimen de prestaciones de la seguridad social en pensiones busca desarrollar el principio de solidaridad: “porque en este subsistema se da la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos y las comunidades, bajo la protección del más fuerte hacia el más débil”. Asimismo, y en aplicación del principio de universalidad, ese esquema pretende extenderse a todos los habitantes del territorio nacional. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-316 de 2025 Referencia: expediente D-15542 Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012[1] (modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021[2]) Demandante: Everaldo Lamprea Montealegre Magistrado sustanciador: José Fernando Reyes Cuartas Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional profiere la siguiente: SENTENCIA Síntesis de la decisión A la Corte Constitucional le correspondió decidir la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021). El demandante formuló un cargo relativo a la posible vulneración del principio de autonomía de las entidades territoriales derivado de la imposición a los municipios de más de cien mil habitantes del pago de la seguridad social en salud y riesgos laborales de sus ediles. Esto porque el legislador posiblemente interfirió en la destinación de los recursos endógenos de los entes territoriales, fuente de la cual se debe asumir dicha carga. Respecto a la idoneidad del cargo formulado por la presunta vulneración de la autonomía territorial, la Sala Plena constató que el accionante presentó razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes a fin de evidenciar la contradicción de la disposición demandada frente a lo dispuesto tanto en el artículo 287 de la Constitución como en la jurisprudencia constitucional relativa a la intervención excepcional del legislador en la destinación de los recursos endógenos de los municipios. La Sala Plena estableció que el examen constitucional debía girar en torno al primer inciso del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021). Esto es así porque tanto de la lectura de la demanda como del escrito de subsanación se evidencia que el demandante solo reprochó la decisión del legislador de intervenir en la destinación de los recursos de los municipios para el pago de la seguridad social de los ediles, materia que está reglamentada solo en el primer inciso de esa disposición normativa. Con el propósito de precisar el alcance de la disposición objeto de control, la Corte determinó que el pago de la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles a los que se refiere la disposición demandada deben ser cubiertos, en principio, con las rentas endógenas, conformadas por los ingresos corrientes de libre destinación. El Tribunal formuló el siguiente problema jurídico: ¿el primer inciso del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021), desconoce la autonomía de los entes territoriales, consagrada en el artículo 287 de la Constitución, al establecer como obligación de los municipios cuya población supere los cien mil habitantes el deber de pagar la seguridad social en salud y los riesgos laborales a los ediles elegidos para conformar las Juntas Administradoras Locales de su jurisdicción? La Sala Plena resaltó la extraordinaria importancia de la autonomía territorial y destacó la deuda histórica frente al cumplimiento de las promesas que la Constitución de 1991 consagró en la materia. Adicionalmente, el Tribunal reiteró su jurisprudencia relacionada con: (i) la prohibición vinculante para el legislador de imponerle erogaciones a los entes territoriales respecto de sus recursos endógenos en función del número de habitantes; (ii) la intervención excepcional del legislador en los recursos endógenos de los entes territoriales, y (iii) las condiciones que debe cumplir una interferencia legislativa en la competencia de las entidades territoriales para decidir la destinación de los ingresos corrientes de los municipios. Más adelante, la Corte también abordó los principios de solidaridad y universalidad del Sistema de Seguridad Social. Al realizar el examen de constitucionalidad, la Corte determinó que la medida que le impone a los entes territoriales cuya población supere los cien mil habitantes el pago de la seguridad social de los ediles vulnera el principio de la autonomía territorial. De un lado, la Sala Plena evidenció que la disposición normativa desconoce la regla de decisión fijada en la Sentencia C-078 de 2018. Allí, la Corte reiteró que, si bien el legislador es competente para regular materias relativas al ejercicio de las funciones de los ediles y a las prerrogativas que su ejercicio comporta, ello no puede regularse en función del volumen poblacional, esto es, no es posible consagrar una garantía como la seguridad social en salud y riesgos laborales atendiendo el volumen poblacional, de suerte que no se satisfaga el criterio de la universalidad. En consecuencia, el Tribunal declaró inexequible la expresión "[e]n aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes," contenida en el inciso juzgado. De otro lado, y al examinar si la medida supera el juicio fijado por la jurisprudencia constitucional para definir la validez de las intervenciones legislativas sobre las fuentes endógenas de las entidades territoriales, la Corte encontró que la medida tiene autorización en la Constitución. Conforme al artículo 123 de la Carta Política, aunque se trata de servidores públicos (porque están vinculados a una corporación pública), la vinculación de los ediles con el Estado no corresponde, en estricto sentido, a una vinculación laboral. Por ende, y aunque la Constitución se abstiene de establecer el carácter remunerado o gratuito de las actividades de los ediles[3], no se puede desprender la conclusión según la cual los ediles, como servidores públicos, no sean titulares del derecho a la seguridad social. No obstante, la medida no respeta el principio de proporcionalidad. En particular, la Sala evidenció que la disposición no resulta necesaria porque el mismo propósito se puede alcanzar con otros medios menos gravosos en términos de respeto al principio de autonomía financiera y presupuestal de las entidades territoriales. A su vez, la medida tampoco superó el examen de proporcionalidad en sentido estricto. En efecto, la disposición le impone una grave restricción a la autonomía de las entidades territoriales que no se encuentra compensada por la importancia de los propósitos perseguidos. La Sala Plena puso de presente que, respecto del servicio público brindado por los ediles a un municipio o distrito, se reconoció la facultad de los entes territoriales de pagar sus honorarios mediante recursos endógenos (en los términos señalados en el inciso 3 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el artículo 1 de la Ley 2086 de 2021). Esto derivado del beneficio que reciben de manera exclusiva esos entes territoriales por el servicio prestado. Conforme a ello, el Tribunal determinó que el legislador también pueda consagrar (por mandato del artículo 48 superior) que, independientemente de que exista, o no, vínculo laboral -tal y como lo determina el parágrafo demandado-, si los entes territoriales de manera autónoma asumen el pago de los honorarios, también puedan asumir -a través de los mismos recursos- el pago de la seguridad social de sus ediles. La Corte concluyó que, ciertamente, la ley no puede imponer a los entes territoriales el pago de la seguridad social de los ediles con recursos endógenos, por atentar ello contra su autonomía territorial. Pero ello no obsta para que autónomamente puedan hacerlo si ese es su querer, justamente en uso de la referida autonomía. De allí que se trate entonces de una autorización de pago y no de una imposición. A partir de lo anterior, la Corte declaró exequible el primer inciso del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021, bajo el entendido de que, el pago de la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles, es una atribución de la entidad territorial, la cual ejercerá con base en su autonomía, pero que ciertamente no puede imponerse su pago mediante la ley como algo imperativo, al interferir ello con el principio de autonomía territorial. I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el 2 de octubre de 2023, Everaldo Lamprea Montealegre (como ciudadano y director jurídico de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales - Asocapitales) presentó una demanda en contra del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021[4]. 2. Mediante Auto del 4 de diciembre de 2023, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda al advertir algunos yerros relacionados con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia[5]. En consecuencia, se concedieron tres días para que se corrigiera la demanda. 3. Dentro del término para corregir la demanda, el 12 de diciembre de 2023 el actor presentó un escrito de subsanación[6]. Por Auto del 19 de enero de 2024, el despacho sustanciador admitió la demanda por el cargo denominado “la configuración de una potencial omisión legislativa relativa en relación con los ingredientes normativos imperativos que deberían ser definidos para satisfacer el principio de la autonomía de las entidades territoriales y el criterio de sostenibilidad fiscal en una dimensión sustancial”[7] (cursiva propia de la cita). 4. Por Auto 1271 del 25 de julio de 2024, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del expediente D- 15542, desde el Auto admisorio de la demanda de fecha 19 de enero de 2024, inclusive[8]. La Sala Plena estableció: “la caracterización de un único cargo en el auto admisorio de la demanda, bajo la denominación omisión legislativa relativa, no permitió identificar la naturaleza autónoma de la acusación que, por la infracción de la autonomía territorial, fue propuesta por el demandante. Ello incidió en las posibilidades de la ciudadanía y de las instituciones para participar efectivamente en el proceso respecto de esa acusación”[9]. 5. Dando cumplimiento a lo dispuesto en el Auto 1271 del 25 de julio de 2024, mediante Auto del 9 de octubre de 2024, el magistrado sustanciador se pronunció nuevamente sobre el escrito de subsanación y admitió la demanda respecto del cargo por la presunta vulneración del principio de autonomía territorial consagrado en el artículo 287 de la Constitución. En la misma providencia, el magistrado solicitó algunas pruebas[10] y ordenó su fijación en lista, la notificación a la procuradora general de la Nación, la comunicación de la iniciación del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República y a los ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Interior. Igualmente, se invitó a participar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, al Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (CIDER) de la Universidad de los Andes, a la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), a la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y a las facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, de Caldas, del Cauca, Externado de Colombia, ICESI, Autónoma de Bucaramanga, Industrial de Santander, Libre de Colombia (Seccional Bogotá́), Nacional de Colombia (sede Bogotá), Pontificia Universidad Javeriana (sede Bogotá) y del Norte. 1. Texto de la norma demandada 6. A continuación se transcribe y se subraya la disposición demandada: “LEY 2086 DE 2021 “Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 2. Modifica el artículo 119 de la Ley 136 de 1994. El artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 se modifica y adiciona, quedando así: Artículo 42. Juntas Administradoras Locales. En cada una de las comunas o corregimientos habrá una Junta Administradora Local, integrado por no menos de tres (3) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para periodos de cuatro (4) años, que deberán coincidir con el periodo del Alcalde y de los Concejos municipales. (…) PARÁGRAFO 2. En aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes, los alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un (1) salario mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación laboral con la entidad territorial, a través de la suscripción de una póliza de seguros con una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que para tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia pensional los miembros de las Juntas Administradoras Locales gozarán de los beneficios establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá suscribirles una póliza de vida en los términos del artículo 68 de la Ley 136 de 1994. Las Juntas Administradoras Locales tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias en el año; la ausencia injustificada en cada período mensual de sesiones a por lo menos a la tercera parte de ellas, excluirá al miembro de la Junta Administradora Local de los beneficios contemplados en el presente artículo. Cuando concurran faltas absolutas de los miembros de las Juntas Administradoras Locales, quienes ocupen las vacantes tendrán derecho a los beneficios a que se refiere este artículo, desde el momento de su posesión y hasta que concluyan el periodo respectivo (…)”. 2. La demanda 7. El ciudadano presentó como cargo de inconstitucionalidad el presunto desconocimiento del principio de la autonomía territorial consagrado en el artículo 287 de la Constitución. El demandante sostuvo que el legislador intervino en la destinación de los recursos endógenos de las entidades territoriales sin cumplir con los supuestos que establece la jurisprudencia constitucional para ello[11]. 8. El accionante precisó que la disposición acusada no determinaba la fuente con la que se garantizaría la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles. Sin embargo, adujo que: “es indudable que -en la práctica- los recursos que deberán usar los alcaldes son endógenos”[12]. El actor expuso que: (i) el pago de la seguridad social de los ediles constituye un gasto de funcionamiento; (ii) los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales se deben financiar con sus ingresos corrientes de libre destinación; (iii) la intervención del legislador en estos rubros es excepcional por tratarse de recursos y rentas propias (endógenos); y (iv) la Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad de expresiones que obligan a las entidades territoriales a financiar nuevos gastos con ingresos corrientes de libre destinación[13]. 9. El peticionario aclaró que con la demanda no pretendía discutir el derecho a la seguridad social de los ediles y la correlativa obligación a cargo de las entidades territoriales. Por el contrario, sus reparos giraban en torno a: “la forma en la que el legislador impuso a las entidades territoriales asumir tal carga sin asignar una fuente de recursos, pues imposibilita que las entidades territoriales asignen o procuren los recursos necesarios para cumplir con la función del pago de seguridad social y riesgos laborales de los ediles”[14]. Aseguró que la autonomía territorial resulta transgredida pero no debido al pago de esta prestación social a los ediles, sino por la falta de asignación y definición de los recursos para cubrir dicha responsabilidad (diferente a los recursos endógenos). 10. El solicitante advirtió que la intervención en las rentas o los ingresos endógenos de las entidades territoriales se encuentra permitida solo en tres situaciones y cuando estas satisfagan un juicio de proporcionalidad[15]. El demandante concluyó que el legislador no satisfizo dichos supuestos cuando les ordenó a las entidades territoriales garantizar la seguridad social de los ediles con cargo a su presupuesto. Ello porque: “(i) la Constitución Política no autoriza ni ordena expresamente asumir a las entidades territoriales el pago de seguridad social a los ediles; (ii) la norma demandada no tiene como fin proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa, y (iii) el pago de la seguridad social a los ediles es un asunto que no excede el ámbito municipal”[16]. 11. El actor le solicitó a este tribunal declarar la inexequibilidad del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021). 3. Pruebas recabadas durante el trámite de la demanda 12. A través de los numerales segundo y tercero del Auto del 9 de octubre de 2024 se le solicitó a la Federación Nacional de Municipios y a los alcaldes de los municipios de Apartadó y Turbo (Antioquia); Magangué y Turbaco (Bolívar); Duitama (Boyacá); Florencia (Caquetá); Quibdó (Chocó); Girardot, Fusagasugá y Zipaquirá (Cundinamarca); Pitalito (Huila); Maicao y Riohacha (La Guajira); Ciénaga (Magdalena); Ipiales y Tumaco (Nariño); Ocaña (Norte de Santander); Dosquebradas (Risaralda); Sincelejo (Sucre), y Buenaventura, Buga, Cartago y Tuluá (Valle del Cauca) que, en el término de diez días contados a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda, remitieran un informe en el que suministraran información sobre: (i) la forma en que los diferentes municipios financian los gastos previstos en la disposición demandada y (ii) las principales dificultades que ha supuesto su implementación. A continuación, en la tabla 1, se sintetiza el sentido de las respuestas recibidas en el despacho del magistrado sustanciador. Tabla 1. Síntesis de las respuestas dadas por la Federación Nacional de Municipios y los alcaldes de varios municipios al Auto del 9 de octubre de 2024 Entidad Síntesis Federación Nacional de Municipios[17] 1. La principal fuente de financiación para que los territorios atiendan los 18 sectores señalados en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 son los recursos de la asignación de Propósito General del Sistema General de Participaciones (en adelante SGP). 2. Con base en lo dispuesto en el capítulo tercero de la Ley 715 de 2001, la distribución de la bolsa de Propósito General del SGP corresponde a solo el 11,6%, previo descuento del 4% de las asignaciones especiales, y cuya destinación específica debe dirigirse a 18 sectores. Por ende, el porcentaje de libre inversión en los municipios es únicamente de 5, 9% con respecto a todo el SGP. 3. Del 5,9% de la bolsa de libre inversión, las administraciones municipales deben disponer de estos recursos para responder a las necesidades de servicios públicos, tomar las medidas necesarias para la preservación del medio ambiente, prestar asistencia técnica agropecuaria, promover programas de vivienda de interés social, prevenir y atender desastres de su jurisdicción, financiar inspecciones de policía, brindar servicios de restaurante escolar y en materia de población vulnerable, establecer programas de apoyo integral a estos grupos, entre otras acciones establecidas en la Ley 715 de 2001. Municipio de Dosquebradas (Risaralda)[18] 1. El Municipio de Dosquebradas asumirá los gastos derivados de la implementación de las disposiciones objeto de la demanda mediante recursos propios. Este financiamiento no genera un impacto fiscal negativo, ya que, en todo momento, el impacto fiscal debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. 2. No se evidencian dificultades que obstaculicen su ejecución. Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura[19] No se ha dado cumplimiento a lo concerniente con el pago de la seguridad social de los ediles porque: “no existe claridad sobre la procedencia de tramitar la seguridad social de los mismos”[20]. Municipio de Magangué (Bolívar)[21] 1. Teniendo en cuenta que la norma demandada no prevé la fuente de financiación de la carga impuesta al ente territorial (de garantizar la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles), el municipio debe cumplir con dicho mandato a través de los recursos de ingresos corrientes y libre destinación. 2. El municipio evidenció tres dificultades: (i) el ente territorial se encuentra sometido a las disposiciones de la Ley 550 de 1999. Por ende, la imposición normativa demandada representa un gasto adicional. Además, (ii) se trata de un gasto frente a unas personas que la misma norma advierte no tienen vínculo laboral con el ente territorial, y (iii) algunos ediles se reúsan a suministrar los datos personales necesarios para la compra de la póliza de salud, bajo el argumento de que perderían algunos beneficios otorgado por el Gobierno Nacional y, en consecuencia, serían retirados del Sisbén. Municipio de Tuluá (Valle del Cauca)[22] Al momento de la remisión de la respuesta (22 de octubre de 2024), en el municipio no se habían realizado las elecciones para las Juntas Administradoras Locales. En consecuencia, no existía una apropiación para cubrir erogaciones que comprometieran a esa corporación. Municipio de Florencia (Caquetá)[23] 1. El municipio cuenta con 40 ediles posesionados (39 se encuentran en ejercicio), y se cancela seguridad social y ARL a la totalidad de los miembros de las Juntas Administradoras Locales. Esto a través de sus recursos propios. 2. No se advirtió alguna dificultad para asumir dicho gasto. Cartago (Valle del Cauca)[24] 1. El municipio cancela seguridad social y ARL a los ediles a través de recursos propios. 2. No se advirtió alguna dificultad para asumir dicho gasto. Zipaquirá (Cundinamarca)[25] 1. El municipio cancela seguridad social y ARL a los ediles a través de ingresos corrientes de libre destinación. A su vez, reconoce el pago de honorarios a razón de 1 UVT por asistencia a sesión, previo el lleno de los requisitos de ley. 2. Como única dificultad en la implementación del parágrafo 2° se tiene que, en materia pensional, tanto la Ley 1551 de 2012 como la Ley 2086 de 2021 no previeron de manera expresa la aplicación de lo consignado en el inciso segundo del parágrafo mencionado. Además, de la no existencia de reglamentación del artículo 26 de la Ley 100 de 1993, respecto de cómo dar aplicación del Fondo de Solidaridad Pensional. Pitalito (Huila)[26] 1. El municipio cancela seguridad social y ARL a los ediles a través de recursos propios. 2. Frente a las principales dificultades que ha supuesto la implementación de la imposición de dicha carga, mencionó las limitaciones presupuestales de la entidad territorial. El municipio ha transitado en los últimos años por categoría quinta, cuarta, tercera, y cuenta con más de 135.000 habitantes según proyecciones del DANE. Guadalajara de Buga (Valle del Cauca)[27] La Secretaría Municipal de Planeación informó que no podía dar respuesta a la solicitud porque “este despacho no es competente ni idóneo para otorgar la información requerida referente a los gastos que surgen a raíz de la disposición de una demanda y su implementación”[28]. Fuente: elaboración propia 4. Intervenciones 13. Durante el término de fijación en lista, la Corte recibió tres escritos. Uno de ellos manifiesta su no interés en intervenir en el presente trámite de constitucionalidad[29]. Los otros dos le solicitan a la Corte Constitucional declarar inexequible la norma demandada. El sentido de las intervenciones se sintetiza en la tabla 2. Tabla 2. Síntesis de las intervenciones Intervenciones Síntesis Sentido de la decisión Academia Colombiana de Jurisprudencia[30] Frente al cargo por vulneración al principio de autonomía territorial y a partir de la transcripción de varios apartados de algunas sentencias de este tribunal, señaló: (i) el pago de la seguridad social para los ediles dispuesto en la norma demandada constituye un gasto de funcionamiento; (ii) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales se financian con sus ingresos corrientes (fuentes endógenas); (iii) la intervención del legislador en este tipo de fuentes de financiación -endógenas-, por ser rentas propias de las entidades territoriales, está limitada y solo podrá hacerse de manera general y excepcional; (iv) existen antecedentes de declaratoria de inconstitucionalidad en casos en que se obliga a las entidades territoriales a financiar gastos con rentas propias de libre destinación; (v) la intervención del legislador en los recursos propios de las entidades territoriales, en el caso de la norma demandada, se torna inconstitucional porque se trata de una medida que no es proporcional y vulnera el principio de la autonomía territorial que le otorga a estas entidades el derecho de administrar sus propias rentas, y (vi) el legislador intervino en la destinación de las fuentes endógenas de financiación de las entidades territoriales sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para ello en el ordenamiento jurídico. Inexequibilidad Defensoría del Pueblo[31] A partir del recuento de la jurisprudencia constitucional en relación con la autonomía territorial y la destinación de los recursos endógenos, adujo que este principio superior: “implica que tienen derecho a disponer de los recursos que perciben en razón a sus rentas, lo que trae consigo que las entidades territoriales descentralizadas tengan la libertad de tener sus respectivos mecanismos presupuestales y de planeación”[32]. Adicionalmente, destacó la limitación del Congreso de la República para intervenir de manera excepcional los recursos endógenos territoriales, caso en el cual se deberán cumplir algunos presupuestos que justifiquen la necesidad de intervención del legislador (presupuestados en la Sentencia C-262 de 2015). Asimismo, mencionó la jurisprudencia relevante cuando se trata de leyes que implican impacto fiscal y por ende gasto a los municipios[33]. A partir de lo anterior, concluyó que la disposición objeto de análisis no cumple con los parámetros fijados por en la Sentencia C-262 de 2015 por las siguientes razones: (i) la Constitución no autoriza ni ordena a los municipios el reconocimiento de pagos a los ediles; (ii) la iniciativa legislativa en la que se obliga a los municipios con poblaciones superiores a los cien mil (100.000) habitantes a pagar honorarios a los ediles, no está orientada a amparar el patrimonio público o preservar la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa, y (iii) el pago de honorarios a los ediles es un asunto que no excede el ámbito municipal, razón por la cual tampoco se cumple esta tercera condición. Finalmente, advirtió que, al tratarse de una norma en la que se ordena gasto, la misma antes de su promulgación debió contar con un estudio de impacto fiscal, en el que se evaluaran los efectos que puede generar en las finanzas de los municipios. Sin embargo, una vez revisadas las gacetas del Congreso de la República aportadas por el accionante a la demanda se pudo evidenciar que el órgano legislativo no realizó el análisis del impacto fiscal o la revisión de la fuente de financiación, lo que también vulneraría el principio de autonomía territorial. Para este ente, se incumplieron las reglas constitucionales reconocidas en la Sentencia C-075 de 2022 relacionadas con el contenido y alcance del deber de análisis de impacto fiscal de iniciativas legislativas que imponen gastos a las entidades territoriales y le solicitó a la Corte tener en cuenta lo anterior al momento de analizar de fondo el presente asunto. Inexequibilidad Fuente: elaboración propia 5. Concepto del procurador general de la Nación[34] 14. El procurador general de la Nación le solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la disposición normativa demandada bajo el entendido de que se trata de una facultad de la entidad territorial, sin distinción de los municipios en razón de su población[35]. 15. El procurador realizó un recuento sobre el marco constitucional y normativo de las Juntas Administradoras Locales y las funciones que ejecutan los ediles, así como de la autonomía territorial y la jurisprudencia constitucional que se ha pronunciado al respecto. A partir de lo anterior, adujo que: “la obligatoriedad impuesta en materia de seguridad social y riesgos laborales para los ediles en municipios con más de cien mil (100.000) habitantes (…) es una injerencia desproporcionada del legislador en las competencias de las entidades territoriales”[36]. Esto porque se impuso un gasto específico sin atender las particularidades financieras de cada municipio, lo que impacta en la capacidad de autogestión y planificación presupuestal de las administradoras locales. 16. Más adelante, el procurador afirmó que: “la norma en cuestión establece una carga económica diferenciada según el tamaño poblacional del municipio, sin que se sustente de manera objetiva por qué esta medida debe aplicarse exclusivamente a aquellos [municipios] con más de cien mil (100.000) habitantes”[37]. A su vez, que: “la imposición de un criterio poblacional sin un análisis detallado de la capacidad fiscal de cada municipio genera una afectación desproporcionada en la autonomía presupuestal y financiera de las entidades territoriales. Esta distinción, un tanto arbitraria, puede generar un impacto entre los municipios, afectando la capacidad de algunos para cumplir con otras obligaciones esenciales derivadas de su autonomía administrativa”[38]. 17. Como tercera razón, el procurador sostuvo que: “la imposición de una carga económica sin un análisis claro sobre su impacto a largo plazo en las finanzas municipales puede comprometer la estabilidad financiera de los municipios afectados. Esto es especialmente problemático, si se tiene en cuenta que los recursos municipales son limitados y deben destinarse a múltiples obligaciones de interés local, como educación, salud, infraestructura y seguridad ciudadana”[39]. 18. El procurador concluyó que: “la falta de una justificación constitucional clara, la afectación de fuentes endógenas de financiación, el impacto diferenciado en los municipios y la vulneración directa a la planificación financiera de las entidades territoriales confirman que la norma en cuestión no solo es desproporcionada, sino también compromete el ejercicio legítimo de la autonomía de los entes territoriales, desnaturalizando su facultad de autogobierno y administración de recursos”[40]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 19. Según lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, este tribunal es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. 2. Primera cuestión previa: examen de aptitud de la demanda[41] 20. La Corte Constitucional ha establecido un sistema de filtros para la admisión y decisión de fondo de las acciones públicas de constitucionalidad. Este esquema de filtros evita las demandas temerarias, racionaliza el ejercicio del derecho político a demandar la constitucionalidad de las leyes y cualifica deliberativamente el proceso de control de constitucionalidad. Como ha señalado la Corte, se trata de una manifestación del carácter rogado del control de constitucionalidad, de una carga mínima de quien ejerce el derecho político a demandar las leyes y de una dimensión del principio democrático que se concreta en la presunción de constitucionalidad de los actos normativos proferidos por el legislador. 21. Ese sistema de filtros se basa en los requisitos que deben satisfacer las demandas de inconstitucionalidad. Además de los elementos generales establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 (objeto de la demanda, concepto de la violación y fundamento de la competencia), la jurisprudencia definió las condiciones mínimas que debe observar el concepto de la violación: (i) el señalamiento de las disposiciones de la Constitución que se consideran infringidas; (ii) la descripción del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, y (iii) la exposición de los argumentos por los cuales las disposiciones normativas atacadas son contrarias a la Constitución. Estos últimos argumentos deberán ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[42]. 22. En cuanto al requisito de la claridad, la Corte Constitucional ha indicado que este se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que le permita al lector la comprensión del contenido de la demanda[43]. La exigencia de certeza implica que el actor formula cargos contra una norma real, existente y que tenga conexión con la disposición acusada. De manera que se excluyen las demandas que se basan en las simples deducciones del demandante[44]. El requerimiento de especificidad hace alusión a que el ciudadano debe proponer, al menos, un cargo constitucional concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan. Eso significa que no se admiten razonamientos vagos o indeterminados[45]. En cuanto a la pertinencia, la Corte ha establecido que esta se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontación de una norma de la Constitución con el contenido normativo de la disposición demandada. En consecuencia, las premisas no deben ser de orden legal o doctrinario ni expresar meros puntos de vista subjetivos del accionante[46]. Finalmente, el criterio de suficiencia guarda relación con la exposición de los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición atacada; de manera que la demanda tenga un alcance persuasivo y ponga en duda la presunción de constitucionalidad de las leyes[47]. 23. La Sala Plena constata que, tanto en el escrito de la demanda como en el de corrección, el actor formuló un cargo por el presunto desconocimiento de la autonomía territorial derivado del deber impuesto por el legislador a los municipios cuya población supere los cien mil habitantes de asumir el pago de la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles. 24. La Corte encuentra que los argumentos del accionante en contra de la disposición demandada son claros y se formularon en conexión directa, concreta y específica con las normas constitucionales que fueron propuestas en la demanda como parámetro de constitucionalidad. En efecto, el actor expuso que la disposición demandada desconocía tanto el artículo 287 de la Constitución como la jurisprudencia constitucional que habilita de manera excepcional la intervención del legislador en los recursos endógenos de los entes territoriales. Adicionalmente, el cargo propuso un juicio de contraste específico entre esa norma constitucional y la norma acusada. Además, se indicó el contenido normativo preciso de la Constitución que resultaba contrario a las normas específicas objeto de la demanda (autonomía territorial). Lo anterior, derivado del ejercicio que realizó el ciudadano de contrastar si la medida acusada superaba, o no, las dos etapas del juicio fijado por el precedente de este tribunal para la intervención excepcional del Congreso de la República en tales recursos. 25. Por las anteriores razones, se concluye que los argumentos formulados en la demanda son suficientes para decidir de fondo el cargo formulado contra el parágrafo 2 (parcial) del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012. 3. Segunda cuestión previa: el sentido de la acusación y la disposición objeto de control 26. El demandante identificó como disposición objeto de control la totalidad del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021). No obstante, la Sala Plena advierte que los reproches del actor recayeron exclusivamente sobre el primer inciso del parágrafo: el deber de los municipios, cuya población sea superior a cien mil habitantes, de garantizar el pago de la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles. 27. En efecto, de la lectura tanto de la demanda como del escrito de subsanación se evidencia que el demandante solo reprochó que el legislador interviniera en la destinación de los recursos endógenos de esos municipios. Para ello, el ciudadano mencionó: (i) la diferenciación que el precedente constitucional ha hecho entre los recursos exógenos y endógenos de los entes territoriales; (ii) la regla según la cual el pago de la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles se debe hacer con cargo a los recursos endógenos de los municipios porque se trata de gastos de funcionamiento (que, a su vez, corresponden a ingresos corrientes de libre destinación); (iii) las tres causales con las cuales este tribunal ha habilitado de manera excepcional la intervención del legislador en los recursos territoriales endógenos; (iv) el hecho de que la obligación para que los municipios cuya población supere los cien mil habitantes de pagar la seguridad social en salud y riesgos laborales no supera tal estándar; y (v) la decisión previa de la Corte en la que declaró contrarias a la Constitución las expresiones normativas que obligaban a las entidades territoriales a financiar los honorarios de los ediles con los ingresos corrientes de libre destinación (Sentencia C-078 de 2018). 28. En consecuencia, el examen constitucional girará en torno al primer inciso del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021). 4. Problema constitucional y estructura de la decisión 29. Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena debe resolver el siguiente problema jurídico. 30. ¿El primer inciso del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021), desconoce la autonomía de los entes territoriales, consagrada en el artículo 287 de la Constitución, al establecer como obligación de los municipios, cuya población supere los cien mil habitantes, el deber de pagar la seguridad social en salud y los riesgos laborales a los ediles elegidos para conformar las Juntas Administradoras Locales de su jurisdicción? 31. Para resolver la cuestión planteada, la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente, se referirá la fuente de los recursos que los municipios pueden destinar para cubrir los gastos de la seguridad social de los ediles (sección 5). Más adelante, reiterará la autonomía de las entidades territoriales (sección 6). Finalmente, analizará el carácter universal y solidario de la seguridad social (sección 7). Con fundamento en lo anterior, evaluará la constitucionalidad de la medida y adoptará las decisiones correspondientes (sección 8). 5. La fuente de los recursos que los municipios pueden destinar para cubrir los gastos de la seguridad social de los ediles. Reiteración de jurisprudencia 32. Con el propósito de precisar el alcance de la disposición objeto de control, la Corte encuentra necesario establecer con cargo a qué tipo de recursos los municipios cuya población supere los cien mil habitantes deben asumir, en principio, el pago de los gastos relativos a la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles. Con tal propósito, la Corte (5.1) reiterará brevemente la distinción entre rentas endógenas y exógenas. Luego de ello (5.2) caracterizará la naturaleza de los gastos de seguridad social de los ediles. A continuación, concluirá que, conforme la regulación vigente (5.3) el pago de la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles a los que se refiere la disposición demandada deberán ser cubiertos con las rentas endógenas, conformadas por los ingresos corrientes de libre destinación. 5.1. Los criterios para diferenciar entre las rentas endógenas y exógenas 33. Las entidades territoriales cuentan con dos tipos de fuentes de financiación[48]. Las primeras han sido denominadas fuentes exógenas, dado que provienen de transferencias de los recursos de la Nación o de la participación en los recursos del Estado -como los provenientes de las regalías-. Las segundas, o fuentes endógenas, son aquellas que se originan en la jurisdicción de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de las autoridades locales o seccionales[49]. 34. La jurisprudencia constitucional ha empleado tres criterios para determinar si un ingreso o renta es exógeno o endógeno: formal, orgánico y material[50]. El criterio formal impone constatar la definición que el legislador le dio al ingreso (artículos 150.12, 287, 300.4 y 313.4 de la Constitución). El criterio orgánico: “reside en identificar los órganos políticos que participan en su creación. Si para perfeccionar un determinado tributo es necesaria una decisión política de los órganos de representación local o regional, es procedente afirmar que se trata de un tributo de las entidades territoriales y no de una fuente nacional de financiación”[51]. Finalmente, el criterio material establece que una renta o ingreso es endógeno: “si se recaudan integralmente en su jurisdicción y se destina a sufragar gastos propios de la entidad territorial”[52]. 35. Adicionalmente, la Corte ha sostenido que los ingresos o rentas exógenas de las entidades territoriales son: “a manera de ejemplo, los aportes y las participaciones que la nación le trasfiere a un distrito o municipio”[53]. Por su parte, los ingresos o rentas endógenas de las entidades territoriales se conforman, entre otras, de: “los recursos provenientes de la explotación de bienes de propiedad de la entidad territorial o de los ingresos derivados de sus propios impuestos, tasas o contribuciones”[54]. 5.2. Los gastos relativos al pago de la seguridad social de los ediles son gastos de funcionamiento 36. Según el artículo 123 de la Constitución, los ediles son servidores públicos como miembros de una corporación pública (las Juntas Administradoras Locales). De conformidad con el artículo 125 constitucional y el artículo 119 de la Ley 136 de 1994, los ediles son servidores públicos de elección popular, a partir de la circunscripción electoral que cada corregimiento o comuna del respectivo municipio realice[55]. Sus funciones están descritas en el artículo 131 de la Ley 136 de 1994. 37. El Estatuto Orgánico de Presupuesto determina que la programación integral de presupuesto incluye, entre otros, los gastos de inversión y de funcionamiento. Estos gastos constituyen aquellos requeridos para cubrir las exigencias técnicas y administrativas que sean necesarios para la ejecución y operación de los gastos de inversión, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes[56]. Los decretos nacionales de liquidación de presupuesto han definido en numerosas oportunidades los gastos de funcionamiento como: “aquellos gastos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución Política y la Ley”[57]. Entre tales gastos se encuentran los gastos de personal que, según tales decretos “[s]on los gastos asociados con el personal vinculado laboralmente con el Estado a través de una relación legal/reglamentaria o de una relación contractual laboral”[58]. 38. Precisamente la jurisprudencia del Consejo de Estado ha delimitado los gastos de funcionamiento acudiendo a la definición que de ellos se hace en los decretos de liquidación de presupuesto[59]. Ha indicado, además, que esa definición es aplicable a los entes territoriales[60]. Igualmente, en sentencias del 13 de mayo de 2010[61] y 19 de abril de 2021[62], esa Corporación precisó que los gastos de funcionamiento hacen alusión a aquellas erogaciones que deben realizar las entidades públicas para garantizar el normal funcionamiento de su aparato administrativo[63]. 39. A su vez, conforme al Catálogo de Clasificación Presupuestal de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[64], dentro de los “Gastos de las entidades territoriales” aparece el pago de honorarios a ediles en la categoría de “remuneraciones no constitutivas de factor salarial”, dentro del concepto de “gastos de personal” y “gastos de funcionamiento”[65] (negrilla fuera de texto). 40. De lo expuesto, se desprende que los gastos de seguridad social y riesgos laborales de los ediles corresponden a gastos de funcionamiento, pues tienen por objeto atender las necesidades del municipio y se refieren, en principio, a gastos de personal. Además, no se trata de gastos de inversión ni de aquellos asociados al servicio de la deuda pública. 5.3. El pago de la seguridad social de los ediles debe realizarse, por regla general, con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación de los municipios 41. El artículo 358 de la Constitución dispone que los ingresos corrientes son los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios, exceptuando los recursos de capital. Sin embargo, la Carta Política no define el concepto de ingresos corrientes de libre destinación, asunto que le corresponde al legislador. 42. El artículo 3 de la Ley 617 de 2000 establece que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales se deben financiar con sus ingresos corrientes de libre destinación. El parágrafo 1 de esa norma dispone que los ingresos corrientes de libre destinación corresponden a los ingresos corrientes de los que se excluyen las rentas de destinación específica[66]. 43. El artículo 27 del Estatuto Orgánico de Presupuesto establece que los ingresos corrientes son tributarios y no tributarios[67]. Los ingresos tributarios se componen de impuestos directos e indirectos[68]. Los ingresos no tributarios comprenden las tasas, las multas, las contribuciones[69], las rentas[70] y las transferencias (del Sistema General de Participaciones[71] y del Sistema General de Regalías[72]). No todos los ingresos no tributarios son recaudados dentro de la jurisdicción de los entes territoriales. Este es el caso de las transferencias, las cuales realiza el Gobierno Nacional para fines específicos establecidos tanto en la Constitución como en la ley. Sin embargo, estas sí se destinan a sufragar los gastos de la entidad territorial. 44. Los gastos de funcionamiento se deben financiar con los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales. Según lo indicó la Sentencia C-078 de 2018, dichos ingresos corresponden a rentas propias de las entidades territoriales[73]. Por ende, se puede concluir que, por regla general, el pago de la seguridad social de los ediles debe ser cubiertos con recursos de naturaleza endógena. 6. La autonomía de las entidades territoriales. Reiteración de jurisprudencia 45. A continuación, la Corte Constitucional abordará la autonomía territorial y algunos debates adelantados por la Asamblea Nacional Constituyente sobre la organización territorial y la división política del país (sección 6.1)[74]. Luego, determinará el alcance del régimen constitucional y legal de las fuentes de financiación de los entes territoriales (sección 6.2). Por último, reiterará las reglas jurisprudenciales para la intervención excepcional del legislador sobre las fuentes endógenas de las entidades territoriales (sección 6.3). 6.1. La organización territorial y la división política de Colombia según la Constitución de 1991 46. La Constitución de 1991 organiza a Colombia como república unitaria[75], descentralizada[76] y con autonomía de sus entidades territoriales[77]. Según la jurisprudencia de este Tribunal, dicha configuración busca: “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial, religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como bloque monolítico”[78]. 47. El modelo concebido por el Constituyente de 1991 difiere del Estado unitario centralizado. En efecto, el actual modelo busca: “hacer efectivo el respeto de la identidad comunitaria local a través de su autodeterminación, pero sin desconocer su sujeción al ordenamiento superior, que le da cohesión al Estado”[79]. La unidad nacional y la autonomía territorial: “no son, pues, conceptos antagónicos; por el contrario, se implican mutuamente”[80]. 48. La jurisprudencia de este Tribunal ha destacado cómo los debates sobre el ordenamiento territorial no son una discusión acabada[81]. Por décadas, Colombia ha deliberado sobre cuál es la mejor manera de dividir política y administrativamente al Estado para cumplir a cabalidad los presupuestos dogmáticos de la Constitución de 1991. Entre otras discusiones, se han oído propuestas de transitar hacia un país de regiones, y se han materializado a través de los años transformaciones importantes en materia de ordenamiento territorial. Desde la elección popular de alcaldes y gobernadores, al cambio del centro de impulsión política a nivel territorial del departamento al municipio. No obstante, persiste una deuda histórica frente a la asignación real de competencias a los territorios. 49. Los debates de la Asamblea Nacional Constituyente fueron arduos en ese sentido, e ilustran una discusión que, aunque no esté cerrada del todo, sí tuvo una definición clara por parte del constituyente: establecer un modelo unitario de Estado, pero en el que se fortalecería la autonomía y descentralización territorial[82]. El artículo 1 de la Constitución, así lo expresa con claridad: Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. 50. El modelo de Estado unitario ha sido un rasgo constante en la arquitectura constitucional colombiana. La Asamblea Nacional Constituyente -que dio lugar a la Constitución de 1991- buscó reivindicar este modelo de Estado con atenuantes significativos al centralismo radical que caracterizó la vida republicana gobernada por la Constitución de 1886. Desde los primeros debates[83], la Asamblea se decantó por mantener la forma de Estado unitario anclado a un modelo de descentralización territorial que garantizara un importante grado de autonomía política y económica a las entidades territoriales[84]. 51. En la Asamblea Nacional Constituyente se discutieron múltiples propuestas en torno a la organización territorial y a la división política del país[85]. En particular, se destacan dos grandes discusiones. Por un lado, se debatió sobre la posibilidad de reconocer a las provincias y a las regiones como entidades territoriales separadas del departamento y del municipio[86]. Esta propuesta, que gozaba de respaldo mayoritario en la Comisión, buscaba crear mayores escenarios de autonomía que mediaran entre la célula del ordenamiento territorial -el municipio- y el nivel central, de modo que se profundizara la descentralización y se superara la crisis de los departamentos. En contraste, la minoría de los delegatarios consideraban inconveniente crear nuevas entidades territoriales -salvo los territorios indígenas-, pues a su juicio ello permitiría la atomización del territorio y generaría mayores problemas de coordinación entre las distintas instancias locales y el nivel central[87]. 52. Por otra pa...