Sentencia C-315 de 2022

C-315-22 Sentencia C-315/22 TASA PRO DEPORTE Y RECREACIÓN-No vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria (…) para la Sala los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020 no desconocen los elementos esenciales de las tasas ni los principios de legalidad y certeza tributaria previstos en el artículo 338 de la Constitución Política, pues, como se mostró, la Ley 2023 de 2020 autorizó la creación de un impuesto territorial a pesar de su indebida denominación como tasa por parte del legislador. Esta falta de concordancia entre los elementos del tributo examinado y los elementos constitucionales de las tasas no generó una falta de claridad insuperable que afectara los principios constitucionales en mención, pues como lo plantearon la mayoría de los intervinientes y lo verificó esta Corporación de la Ley 2023 de 2020 es posible extraer, con claridad, los elementos esenciales de la Tasa Pro Deporte y Recreación, los cuales evidencian que se trata de un impuesto territorial. TASA PRO DEPORTE Y RECREACIÓN-Naturaleza (…) el tributo de la Ley 2023 de 2020 no corresponde a una tasa, a una tasa parafiscal, a una contribución especial ni a una contribución parafiscal. Para la Corte, se trata de un impuesto territorial TASA PRO DEPORTE Y RECREACIÓN-Elementos NATURALEZA JURIDICA DEL TRIBUTO-Denominación legal no siempre corresponde con precisión al contenido material del tributo (…) (i) En relación con los tributos, el examen de constitucionalidad debe recaer sobre su contenido material y no sobre su denominación. (ii) La falta de correspondencia entre la denominación del tributo y su contenido material no genera, por sí sola, un vicio de constitucionalidad. (iii) La falta de concordancia entre la denominación del tributo y sus elementos solo podría llevar a la inexequibilidad de la norma si existiera una falta de claridad insuperable en relación con los elementos del tributo. IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Concepto TASAS-Características/ IMPUESTOS-Características/ CONTRIBUCIONES-Características IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Diferencias PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos del tributo TRIBUTO NACIONAL-Fijación legislativa de todos los elementos/ TRIBUTO TERRITORIAL-Competencia entre Congreso y asambleas y concejos (…) la jurisprudencia constitucional ha precisado que el principio de legalidad se aplica a todas las modalidades de ingresos tributarios, pero existen diferentes niveles de exigencia. Así, por un lado, ha señalado que el legislador debe definir los elementos esenciales de los tributos nacionales de forma clara e inequívoca. Sin embargo, esta exigencia se atenúa en los tributos territoriales, pues la ley solo debe establecer los aspectos básicos de estos gravámenes para que las asambleas y concejos los concreten. De esta manera, ha considerado la Corte que el principio de legalidad en relación con los tributos territoriales involucra la materialización tanto del principio unitario como del principio de autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria. PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Tensión (…) el principio unitario “exige la intervención del Congreso en la configuración del tributo”. De otro lado, el principio de autonomía territorial “proscribe las interferencias excesivas [por parte del Legislador] en el derecho de las entidades territoriales para establecer sus tributos y administrar los recursos requeridos para el cumplimiento de sus tareas.” TRIBUTO TERRITORIAL-Reglas jurisprudenciales sobre intervención del legislador en la regulación PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad tributaria PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Exigencias (…) el principio de certeza tributaria exige claridad en la definición de los elementos estructurales de los tributos, a pesar de que se reconoce que todas las normas tienen algún nivel de indefinición, ambigüedad o vaguedad. En otros términos, las normas que definen tributos pueden tener cierto grado de indeterminación en sus elementos esenciales, “siempre y cuando est[e] sea superable a partir de las pautas y cánones generales de interpretación jurídica”. En consecuencia, una norma que determina los elementos de la obligación tributaria será declarada inconstitucional, desde la perspectiva de la certeza tributaria, únicamente cuando su falta de claridad sea insuperable. PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Casos en que se vulnera (…) la jurisprudencia constitucional ha precisado que la regla según la cual se desconoce la certeza tributaria únicamente cuando la falta de claridad sobre los elementos del tributo es insuperable respeta la competencia de los órganos de representación popular y reconoce que la exigencia de absoluta claridad en la redacción de las normas, constituye una carga desproporcionada y, en consecuencia, reduciría radicalmente su poder tributario, que resulta esencial en un Estado Social de Derecho. Entonces, para lograr un equilibrio y asegurar un ámbito de certeza suficiente en todo tributo, esta Corporación ha establecido que una imprecisión en la regulación de los elementos esenciales del tributo solo es inconstitucional cuando la falta de claridad del texto legal hace imposible encontrar una interpretación razonable sobre su contenido. Expediente: D-14.647 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020, “Por medio de la cual se crea la Tasa Pro Deporte y Recreación” Demandante: Juan Camilo De Bedout Grajales Magistrada Sustanciadora: NATALIA ÁNGEL CABO Bogotá, D. C., siete (7) de septiembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por las magistradas y los magistrados Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, Natalia Ángel Cabo, Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Hernán Correa Cardozo, Paola Andrea Meneses Mosquera, y José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan Camilo De Bedout Grajales demandó los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020 por la violación de los artículos 13, 333 y 338 superiores. El actor formuló inicialmente tres cargos de inconstitucionalidad. Primero, señala que las normas acusadas violan los principios de legalidad y certeza tributaria previstos en artículo 338 de la Constitución Política, porque crean una tasa que no pretende la recuperación de costos por la prestación de un servicio público o el aprovechamiento de un bien de naturaleza pública. Segundo, indica el actor que las disposiciones acusadas violan el artículo 13 superior porque establecen un trato diferenciado injustificado entre las personas que contratan con entidades públicas territoriales y aquéllas que contratan con particulares. Tercero, el demandante considera que las normas acusadas violan la libertad económica prevista en el artículo 333 de la Constitución Política, porque gravan la contratación en el ámbito territorial y, en consecuencia, afectan los beneficios económicos de los contratantes. 2. En auto del 10 de febrero de 2022, el entonces magistrado sustanciador[1] inadmitió la demanda por el incumplimiento de los requisitos de aptitud y concedió un término de tres días hábiles para corregir la demanda. 3. El 17 de febrero de 2022, el accionante desistió de los cargos segundo y tercero, y presentó elementos dirigidos a subsanar el cargo primero en el que planteó la vulneración del artículo 338 de la Constitución Política. El 4 de marzo de 2022, el despacho admitió la demanda por la vulneración del artículo 338 de la Constitución Política y precisó: “La cuestión de fondo reside en determinar si el legislador en el marco de su amplio margen de configuración en la materia desconoció los principios de legalidad y certeza en los que se funda el sistema tributario, los cuales se deprenden del artículo 338 de la Constitución. Específicamente “al no generarse, ni configurarse en función de la prestación de un servicio por parte del Estado, ni de la utilización de un bien público, previa solicitud del sujeto pasivo”[2] . Dado que el accionante no subsanó los cargos por la violación de los artículos 13 y 333 superiores, estos fueron rechazados. Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, la magistrada sustanciadora de entonces ordenó: fijar en lista la norma acusada para garantizar las intervenciones ciudadanas, correr traslado a la Procuradora General de la Nación para que rinda concepto ante la Corte y comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, al presidente del Senado, al presidente de la Cámara de Representantes, a los ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, y del Deporte, y al Defensor del Pueblo para que , si lo estimaban pertinente, plantearan las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o no de las normas demandadas. De igual manera, el entonces magistrada sustanciadora invitó a participar al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Escuela Superior de Administración Pública, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario – ICDT, a la Red por la Justicia Tributaria en Colombia, y a las facultades de Derecho de las universidades EAFIT de Medellín, del Norte de Barranquilla, Autónoma de Bucaramanga, del Cauca, La Gran Colombia de Armenia, del Rosario, Libre, La Sabana, Tecnológica de Bolívar, de los Andes, Externado de Colombia, Sergio Arboleda, Nacional de Colombia, y Javeriana de Bogotá, para defender o atacar la constitucionalidad de las normas acusadas. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS 4. Las normas demandas son las siguientes: “LEY 2023 DE 2020 (julio 23) Diario Oficial No. 51.384 de 23 de julio de 2020 PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA Por medio de la cual se crea la Tasa Pro Deporte y Recreación. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 4o. HECHO GENERADOR. Es la suscripción de contratos y convenios que realicen la Administración Central del Departamento, Municipio o Distrito, sus Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales, y Sociales del Estado del Departamento, Municipio o Distrito, las Sociedades de Economía Mixta donde la Entidad Territorial posea capital social o accionario superior al 50% y las entidades descentralizadas indirectas con personas naturales o jurídicas. PARÁGRAFO 1o. Están exentos de la Tasa Pro Deporte y Recreación los convenios y contratos de condiciones uniformes de los servicios públicos domiciliarios, de prestación de servicios suscritos con personas naturales, educativos y los que tienen que ver con el refinanciamiento y el servicio de la deuda pública. PARÁGRAFO 2o. A las entidades que se les transfieran recursos por parte de la Administración Central del Departamento, Municipio o Distrito y/o las Empresas citadas en el presente artículo, a través de convenios interadministrativos, deben aplicar la Tasa Pro Deporte al recurso transferido cuando contrate con terceros. (…) ARTÍCULO 6o. SUJETO PASIVO. Es toda persona natural o jurídica que suscriba contratos, convenios o negocie en forma ocasional, temporal o permanente los suministros, obras, asesorías, consultorías, provisiones e intermediaciones y demás formas contractuales que celebren con la Administración Central del Departamento, Municipio o Distrito, sus Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales, y Sociales del Estado de la Entidad Territorial respectiva y/o sus entidades descentralizadas que posean capital social superior al 50% y las entidades descentralizadas indirectas. PARÁGRAFO. Las entidades señaladas en el presente artículo se constituirán en agentes recaudadores de la Tasa Pro Deporte y Recreación. Así mismo, serán agentes recaudadores de la Tasa Pro Deporte y Recreación las entidades objeto del parágrafo 2 del artículo4o de la presente ley. ARTÍCULO 7o. BASE GRAVABLE. La base gravable será el valor total de la cuenta determinada en el comprobante de egreso que se autorice para la persona natural o jurídica, o el valor de su contrato. ARTÍCULO 8o. TARIFA. La tarifa de la Tasa Pro Deporte y Recreación establecida por las asambleas departamentales y Concejos Distritales y Municipales no puede exceder los dos puntos cinco por ciento (2.5%) del valor total del contrato determinado en el comprobante de egreso que se establezcan entre el ente territorial y las personas naturales y/o jurídicas, públicas o privadas. (…)” III. LA DEMANDA 5. Juan Camilo De Bedout Grajales presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020. En el auto del 4 de marzo de 2022 se admitió un cargo único fundado en la violación de los principios de legalidad y certeza tributaria previstos en el artículo 338 superior. Para respaldar el cargo, en primer lugar, el demandante, con fundamento en varias sentencias de esta Corporación[3], inició su demanda con la identificación de los siguientes elementos característicos de las tasas: (i) el Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; (ii) el precio pagado por el sujeto pasivo al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; (iii) el contribuyente tiene la opción de adquirir o no el bien o el servicio; (iv) el precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para la amortización y el crecimiento de la inversión; y (v) ocasionalmente, la tarifa puede sustentarse en criterios redistributivos. En segundo lugar, el accionante adujo que los tributos denominados tasas que no cuenten con los elementos descritos previamente violan los principios constitucionales de legalidad y certeza tributaria. Lo anterior, porque se genera una falta de coherencia entre los elementos que caracterizan las tasas y los tributos definidos como tales por el legislador, con lo cual se afecta la claridad que se impone en materia tributaria. Para el demandante, esta falta de coherencia se presenta respecto de la llamada Tasa Pro Deporte y Recreación, contemplada en los artículos acusados de la Ley 2023 de 2020, que no cumple con las características que la Constitución le atribuye a las tasas. Para el actor, el hecho generador de las tasas se materializa cuando los sujetos pasivos: (i) solicitan del Estado la prestación de un servicio público y este se presta de manera efectiva, y (ii) utilizan privativamente o aprovechan, previa autorización, un bien de uso público cuya conservación esté a cargo del Estado. En atención al alcance de este hecho generador, para el demandante el artículo 4 acusado transgredió el artículo 338 superior porque no hace referencia a la prestación efectiva de un servicio público por parte del Estado ni a la utilización privativa o al aprovechamiento de un bien de uso público por parte del contribuyente. Por su parte, el sujeto pasivo de las tasas corresponde al contribuyente que solicita del Estado un servicio o bien. En este orden de ideas, según el actor, solo hay sujeción pasiva a una tasa, en los términos de la jurisprudencia constitucional, cuando hay una solicitud de un servicio o bien público. Por lo tanto, el artículo 6 acusado es contrario al artículo 338 superior, pues la definición del sujeto pasivo no atiende a la solicitud de un bien o servicio al Estado. Por último, el ciudadano argumentó que tanto la base gravable como la tarifa de las tasas están limitadas por la finalidad constitucional de recuperar los costos del servicio ofrecido por el Estado y, por lo tanto, debe existir una relación directa entre lo que se paga y los beneficios que el contribuyente obtiene derivados del bien o servicio. Por consiguiente, los artículos 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020 desconocen el artículo 338 constitucional porque el legislador no determinó ni mencionó los costos que se iban a recuperar, total o parcialmente, y que justificaban el cobro de la tasa. IV. INTERVENCIONES[4] Escuela Superior de Administración Pública – ESAP[5] 6. La ESAP solicitó que la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo o que declare la exequibilidad de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020. A juicio de esta entidad no se configuró un vicio en el proceso de formación de la ley y la demanda no cumplió ninguno de los requisitos de aptitud. En particular, la ESAP indicó que el ciudadano no expresó las razones por las que las disposiciones demandadas violan la Constitución Política y, por lo tanto, el cargo no cumple los presupuestos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP[6] 7. El DAFP solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020 por ser contrarios al artículo 338 de la Constitución Política. El DAFP indicó que la creación de la Tasa Pro Deporte y Recreación incurrió en una falta de claridad insuperable, pues, contrario a una verdadera tasa, el tributo establecido en las normas acusadas no se configura por la prestación de un servicio por parte del Estado ni por el uso de un bien público, previa solicitud del sujeto pasivo. Adicionalmente, destacó que no existe una relación entre la tarifa que debe pagar el sujeto pasivo y los beneficios derivados del aprovechamiento de un bien o la prestación de un servicio público. Por último, afirmó que los artículos demandados no cumplen con la finalidad de recuperar los costos de los servicios que presta el Estado al sujeto pasivo. Defensoría del Pueblo[7] 8. La Defensoría del Pueblo solicitó que se declare la exequibilidad de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020. En primer lugar, la Defensoría argumentó que la Ley 2023 de 2020 autorizó a los diferentes entes territoriales (departamentos, municipios y distritos) a adoptar la Tasa Pro Deporte y Recreación previa autorización de las asambleas o concejos municipales o distritales, según fuera el caso. En consecuencia, las normas acusadas no debían definir con mayor precisión los elementos esenciales del tributo porque, con respecto a los tributos territoriales: “la ley se limita a autorizar la creación del ingreso fiscal a través de la preconfiguración de sus elementos básicos, los cuales se concretan por las asambleas y concejos.”[8] En vista de lo anterior, los artículos acusados no transgreden el artículo 338 de la Constitución Política, ya que las entidades territoriales definirán los aspectos particulares de la tasa aplicables en su jurisdicción[9]. En segundo lugar, la Defensoría indicó que los recursos recaudados con la Tasa Pro Deporte se destinarán a gasto público social, pues el deporte y la recreación forman parte de la educación de acuerdo con el artículo 52 de la Constitución Política. En esta línea, explicó que, dado que el Estado tiene la obligación de garantizar el derecho a la educación, lo cual comprende la recreación y el deporte, puede adoptar medidas para recuperar los gastos en los que incurre para hacerlo, ya que esto redunda en un beneficio para todas las personas[10]. Finalmente, la entidad adujo, con base en la Sentencia C-768 de 2010, que las tasas pueden causarse por la prestación directa de un servicio público o por el beneficio potencial que puede generar en el bien común el aprovechamiento de un servicio como la educación. En relación con la Tasa Pro Deporte y Recreación, los sujetos pasivos son beneficiarios potenciales de los servicios de deporte y recreación. En consecuencia, la definición del hecho generador y de los sujetos pasivos en las normas acusadas no viola los principios de legalidad y certeza tributaria. Instituto Colombiano de Derecho Tributario - ICDT[11] 9. El ICDT solicitó que se declare la inexequibilidad de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020 por la violación de los artículos 13 y 338 de la Constitución Política. El ICDT indicó que las tasas deben originarse en la prestación de un servicio por parte del sujeto activo y su recaudo debe tener un carácter retributivo, es decir, debe destinarse a cubrir el costo del servicio prestado en una adecuada proporción. En consecuencia, las tasas tienen destinación específica[12]. Sin embargo, continúa el ICDT, la Tasa Pro Deporte y Recreación prevista en la Ley 2023 de 2020 no tiene una contraprestación directa para el sujeto pasivo y, por lo tanto, se trata de un impuesto con destinación específica, el cual vulnera el artículo 13 superior, pues solo grava a un segmento de la población. Es decir, es un impuesto que no cumple con el necesario requisito de generalidad. Ministerio de Hacienda y Crédito Público - MHCP[13] 10. El MHCP solicitó que se declare la exequibilidad de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020. El Ministerio señaló que ninguna de las sentencias citadas por el actor permite llegar a la conclusión de que las normas acusadas violan la Constitución Política. Por el contrario, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de constitucionalidad de un tributo debe partir de su naturaleza jurídica para luego emprender el examen de los cargos correspondientes[14]. Con fundamento en esa metodología, la entidad examinó los elementos de la Tasa Pro Deporte, a la que hace referencia los artículos acusados, y concluyó que se trata de un impuesto, creado por la ley, que las entidades territoriales pueden libremente acoger e incorporar en sus respectivas jurisdicciones. El MHCP explicó que la llamada Tasa Pro Deporte es un impuesto porque: (i) se cobra a todas las personas que realicen el hecho generador y no a un grupo específico, (ii) su cobro no tiene una relación directa e inmediata con un beneficio para el sujeto pasivo, (iii) su pago no es opcional o discrecional, (iv) la determinación del tributo no corresponde al costo de un servicio prestado por el Estado, y (v) el recaudo del tributo no se destina a la recuperación de los costos por la prestación de un servicio o a la participación en algún beneficio proporcionado. Por último, el MHCP afirmó que, si bien el tributo demandado no corresponde a una tasa sino a un impuesto, los artículos demandados se ajustan a los principios de legalidad y certeza tributaria porque presentan con claridad los elementos del tributo creado por el legislador. Ministerio del Deporte[15] 11. El Ministerio del Deporte solicitó que se declare la exequibilidad de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020. El ministerio adujo que las normas demandadas autorizan a las entidades territoriales a adoptar la Tasa Pro Deporte y Recreación en sus respectivas jurisdicciones, circunstancia que no plantea un vicio de inconstitucionalidad. Así mismo, describió el trámite legislativo de la Ley 2023 de 2020 y no advirtió irregularidades en el proceso de formación de la ley. De otra parte, el ministerio afirmó que, de acuerdo con la Sentencia C-553 de 1992, es posible que las tasas y contribuciones parafiscales no retribuyan o remuneren actividades específicas. En consecuencia, el incumplimiento del fin retributivo previsto en el inciso segundo del artículo 338 superior, que alegó el demandante, no afecta la constitucionalidad de las normas acusadas. Finalmente, el Ministerio del Deporte concluyó que la demanda no presentó elementos suficientes para declarar la inconstitucionalidad de las normas, pues no demostró fehacientemente la vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria[16]. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Autónoma de Bucaramanga - UNAB[17] 12. La UNAB solicitó que se declare la exequibilidad de los artículos 4, 6, 7, y 8 de la Ley 2023 de 2020. La universidad afirmó que la Ley 2023 de 2020 creó un tributo territorial y que la jurisprudencia constitucional vigente sobre ese tipo de tributos exige que el legislador regule de manera detallada y completa el hecho generador. Luego, con fundamento en esa regla, analizó los elementos esenciales del tributo previstos en la Ley 2023 de 2020 y concluyó que el hecho generador está claramente delimitado, razón por la que se cumple con el principio de certeza tributaria. Finalmente, al examinar el hecho generador, la UNAB concluyó que el tributo de la Ley 2023 de 2020 es un impuesto y no una tasa porque no surge por la prestación de un servicio del sujeto activo al sujeto pasivo, sino por la celebración de contratos entre dichos sujetos. Sin embargo, aclaró que la indebida denominación del tributo no configura la inconstitucionalidad de los artículos demandados. Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia - CEF[18] 13. El CEF solicitó que se declare la exequibilidad de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020. En primer lugar, el CEF argumentó que la demanda partió de un supuesto erróneo sobre la tipología del tributo, pues se enfocó en su denominación jurídica y prescindió del examen de los elementos definidos por el legislador. Como consecuencia de esta omisión, el demandante desconoció que la Tasa Pro Deporte y Recreación corresponde, en realidad, a un impuesto de carácter territorial. En segundo lugar, el interviniente se refirió al principio de certeza tributaria y explicó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la inexequibilidad de una norma tributaria por la violación de este principio solo procede cuando la falta de claridad sobre los elementos del tributo es insuperable. En el presente caso no existe una falta de claridad insuperable, pues a pesar de la imprecisión del legislador en la denominación del tributo los elementos que lo conforman están claramente identificados y delimitados. En efecto, a partir de la regulación prevista en las normas demandadas se concluye que el tributo regulado por el legislador corresponde a un impuesto de carácter territorial. Por último, el CEF adujo que la destinación específica de la Tasa Pro Deporte no genera su inconstitucionalidad. Explicó que la prohibición de destinación específica, prevista en el artículo 359 de la Constitución Política, se refiere únicamente a las rentas nacionales y el tributo demandando es un impuesto territorial. En consecuencia, la restricción constitucional de destinación específica no opera para el impuesto demandado. Observatorio de Hacienda Pública de la Universidad Santo Tomás de Bucaramanga - OHP[19] 14. El OHP solicitó que se declare la exequibilidad de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020 o, en su defecto, que se declare su exequibilidad condicionada bajo el entendido de que la Tasa Pro Deporte y Recreación es un impuesto. El observatorio analizó el contenido material de la Ley 2023 de 2020 y concluyó que la Tasa Pro Deporte y Recreación es un tributo territorial, cuyos elementos esenciales se definieron completamente por el legislador. Esto, por cuanto las asambleas departamentales y los concejos municipales o distritales solo deben regular dos elementos: el primero, la adopción del tributo en su respectiva jurisdicción y, el segundo, la definición de la tarifa con observancia del límite impuesto en el artículo 8 de la Ley 2023 de 2020. En consecuencia, las normas acusadas prevén con claridad todos los elementos del tributo y, por lo tanto, se cumplen los principios de legalidad y certeza tributaria. De otra parte, el observatorio aclaró que el tributo regulado en las normas acusadas corresponde a un impuesto con destinación específica del orden territorial porque no está dirigido a recuperar los costos por servicios o retribuir los beneficios obtenidos por los sujetos pasivos. Sin embargo, para el interviniente la indebida denominación no es suficiente para viciar la constitucionalidad del tributo, pues “debe evidenciarse que sus elementos esenciales verdaderamente vulneran la constitución -primacía de lo real sobre las formas-”[20]. Ciudadano Mario Jordan Mejía Vargas 15. El ciudadano Mario Jordan Mejía Vargas[21] solicitó que se declare la exequibilidad de las normas demandadas y, de manera subsidiaria, que se declare su exequibilidad condicionada. En su intervención, el señor Mejía Vargas planteó la necesidad de que la Corte distinga entre las tasas administrativas, las tasas parafiscales y las estampillas. En su opinión, hacer esta diferenciación permite ampliar el espectro de la contraprestación de las tasas para que no se limite a la remuneración por un servicio o producto, sino que incluya también la obtención de un beneficio potencial por los servicios de aprovechamiento común[22]. En consecuencia, las normas acusadas no violan el artículo 338 superior porque el tributo creado retribuye un beneficio potencial de aprovechamiento común -el deporte y la recreación que hacen parte de la educación- que corresponde a una contribución parafiscal[23]. Finalmente, el interviniente adujo que el uso indebido de los términos o denominaciones creados por la doctrina y la jurisprudencia para la clasificación e identificación de los tributos no es una razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de las normas demandadas. k. Resumen de las intervenciones 16. En primer lugar, dos intervinientes[24], aunque solicitaron la exequibilidad de los artículos demandados, manifestaron que la demanda no cumplió con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la formulación de un cargo de inconstitucionalidad y, por lo tanto, consideran que no concurren los elementos necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo. 17. En segundo lugar, las intervenciones que solicitan que se declare la exequibilidad de los artículos demandados fundamentan su postura en los siguientes argumentos: (i) La Tasa Pro Deporte y Recreación, a pesar de su denominación como tasa, es un impuesto territorial con destinación específica. (ii) Identificada la naturaleza del tributo, que corresponde a un impuesto, no se desconocen los principios de legalidad y certeza tributaria porque no hay una falta de claridad insalvable en relación con los elementos esenciales del tributo. (iii) Si se admite que las normas acusadas regulan un impuesto, resulta intrascendente la discusión sobre el carácter retributivo por sustracción de materia. (iv) Incluso, si se admite que las normas demandadas regulan una tasa no se viola el artículo 338 superior porque el tributo está dirigido a la prestación del servicio de recreación y deporte, como componentes de la educación. Estos servicios pueden beneficiar potencialmente a los sujetos pasivos. 18. Finalmente, las intervenciones que solicitan que se declare la inexequibilidad de los artículos demandados fundamentan su postura en los siguientes argumentos: (i) Las normas demandadas al denominar como tasa un tributo que no se configura por la prestación de un servicio por parte del Estado ni por el uso de un bien común incurrieron en una falta de claridad insuperable que desconoce el principio de certeza tributaria. (ii) Las normas vulneran el artículo 338 superior, que define el objeto de las tasas, pues no cumplen con el criterio de recuperación de costos. (iii) Las disposiciones demandadas también vulneran el principio de generalidad de los tributos. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 19. El 3 de mayo de 2022, la Procuradora General de la Nación rindió concepto y solicitó que se declarara la exequibilidad de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020. De acuerdo con los lineamientos de la Sentencia C-278 de 2019, la Procuradora analizó la naturaleza del tributo demandado y concluyó que, a pesar de su denominación como tasa, materialmente se trata de un impuesto territorial con destinación específica. En su criterio, la lectura de la Ley 2023 de 2020 muestra que la Tasa Pro Deporte y Recreación reúne todas las características de un impuesto según la clasificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia[25]. Luego, la Procuradora General de la Nación se refirió a los requisitos constitucionales de validez de ese impuesto y encontró que se cumplen. Primero, el Congreso de la República creó el tributo y definió el marco para que las autoridades territoriales ejercieran su potestad tributaria. Segundo, el legislador fijó todos los elementos esenciales del tributo, salvo la tarifa, en relación con la que estableció un límite del 2.5%. Tercero, la Ley 2023 de 2020 no se aplica de manera retroactiva. En este orden de ideas, para la Procuradora General de la Nación los artículos demandados no vulneran el artículo 338 de la Constitución Política y, por lo tanto, solicitó que se declare su exequibilidad. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL a. Competencia 20. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda presentada en contra de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020 con fundamento en la competencia asignada en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. b. Asunto preliminar. La aptitud del cargo de inconstitucionalidad 21. Tal y como se describió en el resumen de las intervenciones, la ESAP y el Ministerio del Deporte adujeron que la demanda es inepta. En atención a que, de ser así, esta circunstancia afecta la posibilidad de que se emita un pronunciamiento de fondo sobre el cargo presentado por el ciudadano, la Sala Plena, primero, examinará si se cumplen con los requisitos mínimos definidos en la jurisprudencia para la construcción de un cargo de inconstitucionalidad. Para adelantar este examen, la Sala hará una breve referencia a las exigencias de aptitud de los cargos de inconstitucionalidad y luego verificara si se aseguran en el presente asunto. Los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad[26] 22. Como ha sido expuesto en múltiples ocasiones por esta Corte, la acción pública de inconstitucionalidad es una expresión del derecho fundamental a la participación y un mecanismo eficaz para asegurar la supremacía de la Constitución[27]. En este sentido, el ejercicio de esta acción es informal, pues no está supeditado al cumplimiento de requisitos procedimentales exigentes, ni requiere abogado para su presentación[28]. 23. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con unos requisitos mínimos para que se pueda promover el juicio objeto de la acción[29]. De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben contener: (i) las disposiciones acusadas y su transcripción; (ii) los artículos superiores que se consideran transgredidos; (iii) los motivos que sustentan la violación de las normas constitucionales; (iv) en los casos correspondientes, el trámite que se debe surtir para expedir el acto demandado y cómo fue transgredido, y (v) las razones por las cuales la Corte es competente para conocer de la acción. 24. Frente al tercer requisito, esta Corporación ha establecido que se trata de una carga de contenido material y no meramente formal, ya que no basta con formular el cargo a partir de cualquier tipo de razonamiento, sino que los motivos invocados deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[30]. Solo de esta manera el juez constitucional podrá realizar la confrontación entre la Constitución y las disposiciones acusadas. Las características que deben cumplir los cargos de inconstitucionalidad se han definido por la jurisprudencia constitucional a través de los siguientes criterios: 25. La claridad se refiere a que exista un hilo argumentativo, que permita comprender el contenido de la acusación y las justificaciones que la soportan[31]. En este sentido, se incumple el presupuesto cuando el cargo de inconstitucionalidad se sustenta en argumentos ambiguos o confusos, que no le permiten al juez constitucional establecer el alcance de la censura propuesta. 26. La certeza implica que la acusación recaiga sobre una “proposición jurídica real y existente”[32], y no sobre una norma que haya sido deducida por el actor o que esté implícita[33]. Es decir, debe haber una confrontación real entre la norma acusada y la Constitución[34]. Si el actor le da una interpretación subjetiva a la disposición y la dota de contenido del que carece, no es posible para la Corte llevar a cabo un análisis de fondo. 27. La especificidad requiere que el actor exponga las razones por las cuales el precepto demandado contraría la Constitución[35]. En consecuencia, si el accionante únicamente nombra las normas constitucionales que estima violadas, pero no explica cómo la disposición acusada las contradice, la demanda no cumple con este presupuesto. 28. La pertinencia se satisface cuando se presentan argumentos estrictamente constitucionales y no de índole legal, doctrinal o de mera conveniencia[36]. Asimismo, este presupuesto descarta la formulación de argumentos que pretendan solucionar la aplicación de la norma a un caso particular[37]. 29. Finalmente, la suficiencia supone que la acusación sea formulada de forma completa y sea capaz de suscitar en el juez una duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma demandada[38]. Este requisito se compone de dos elementos: el objetivo, que le impone al accionante la carga de presentar a la Corte los elementos argumentativos y probatorios necesarios para adelantar el estudio de constitucionalidad solicitado; y el subjetivo, que implica que los argumentos presentados generen al menos una duda mínima sobre la inconstitucionalidad del precepto acusado[39]. 30. Ahora bien, la exigencia de los requisitos de aptitud descritos debe armonizarse con la informalidad y el carácter público de la acción de inconstitucionalidad. Esta compatibilización se logra, entre otras medidas, a través del principio pro actione, que corresponde a un principio de interpretación de las demandas por parte de esta Corporación, según el cual: “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que se haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[40]. 31. Esta garantía genera dos consecuencias, por una parte, prohíbe una aproximación a la demanda que tenga como objeto o efecto incrementar los requisitos técnicos de la acusación, al punto de privilegiar las formas sobre el fondo que pueda razonablemente derivarse de la acusación[41]. Por otra parte, exige que en los casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación, la Corte privilegie el derecho a la participación ciudadana y adopte una decisión de fondo[42]. 32. En síntesis, la evaluación de los presupuestos de aptitud de las demandas de inconstitucionalidad exige un delicado equilibrio, en el que dichos requisitos no se vuelvan impedimentos formales y técnicos contrarios al derecho a la participación ciudadana que se materializa a través de la acción pública de inconstitucionalidad y, por lo tanto, debe adelantar un esfuerzo interpretativo dirigido a establecer el alcance de los cargos presentados por los ciudadanos. Con todo, si resulta evidente el incumplimiento de los requisitos para la formulación de los cargos, procederá la inhibición. Esta decisión no obsta para que el demandante u otro ciudadano ejerza la acción pública de inconstitucionalidad en contra de la misma norma. 33. Con fundamento en los requisitos descritos, la Sala concluye que el cargo presentado por el ciudadano Juan Camilo De Bedout Grajales en contra de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020 cumple con los requisitos de aptitud así: En primer lugar, el cargo es claro porque la argumentación es comprensible y permite establecer el alcance del cuestionamiento constitucional. El ciudadano expuso las características de las tasas, previstas en la Constitución Política y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional, y las confrontó con los elementos de la Tasa Pro Deporte y Recreación. Luego, explicó por qué los elementos del tributo cuestionado no corresponden con las características constitucionales de las tasas y señaló que esta circunstancia genera una falta de claridad en la definición del tributo que viola los principios de legalidad y certeza tributaria previstos en el artículo 338 superior. En segundo lugar, el cargo cumple con el requisito de certeza, debido a que la demanda cuestionó los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020, a partir del contenido que se deriva de su tenor literal. Así, al haber sido denominado como una tasa el tributo regulado en la Ley 2023 de 2020, el ciudadano argumentó cómo cada uno de los elementos del tributo denominado Tasa Pro Deporte y Recreación, regulados en las normas acusadas y que corresponden a: (i) hecho generador; (ii) sujeto pasivo; (iii) base gravable; y (iv) tarifa, vulneran el artículo 338 de la Carta Política, ya que no involucran la prestación de un servicio por parte del Estado, la sujeción pasiva no se deriva del uso por parte del contribuyente de tal servicio y la tasa no tiene el objeto de recuperar los costos en los que incurre el Estado al prestar dicho servicio. En relación con el requisito de certeza, es necesario señalar que el demandante confrontó el contenido de las disposiciones acusadas y no un alcance subjetivo, alternativo o supuesto. Por lo tanto, se cumple este presupuesto de aptitud. En tercer lugar, el cargo cumple con el requisito de pertinencia porque se sustentó en argumentos de naturaleza constitucional. De un lado, el ciudadano hizo referencia a los principios constitucionales de legalidad y certeza tributaria y explicó su contenido. De otro lado, el demandante describió los elementos de las tasas previstos en el artículo 338 de la Carta Política con fundamento en diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional[43]. En cuarto lugar, el cargo cumple con el requisito de especificidad, pues la demanda expuso razones dirigidas a demostrar que las normas acusadas violan el artículo 338 superior. En particular, el ciudadano presentó argumentos que se dirigieron a demostrar la violación de la disposición constitucional en mención, desde la perspectiva de los principios de legalidad y certeza tributaria, y la definición de los elementos de las tasas previstos en esa norma superior. En relación con este presupuesto es necesario señalar que, tal y como se explicará más adelante, la jurisprudencia constitucional ha precisado que en el control de constitucionalidad de los tributos debe privilegiarse su naturaleza y no su denominación. En el presente caso, el actor argumentó que la Tasa Pro Deporte y Recreación no cumple los requisitos constitucionales de las tasas, pero no indagó por el tipo de tributo que materialmente podría configurarse a partir de los elementos de la Ley 2023 de 2020. Esta circunstancia no afecta la especificidad del cargo porque el accionante confrontó el contenido de las normas acusadas con la norma superior que estima transgredida. Adicionalmente, en casos en los que esta Corporación ha advertido que la denominación del tributo no corresponde con sus elementos no le ha exigido a los demandantes identificar el tipo de tributo que materialmente se configuraría como un presupuesto para la admisión. Por el contrario, la Sala Plena ha privilegiado el examen de fondo del asunto[44]. En línea con lo anterior, la alegada falta de correspondencia entre los elementos del tributo demandado y las características de las tasas, a juicio del actor, genera un problema en materia de legalidad y certeza tributaria, y justamente, le corresponde a este Tribunal constitucional en el examen del cargo determinar si se presentó esa falta de correspondencia y, en caso de encontrarla acreditada, establecer la misma comporta una violación de la norma superior invocada por el ciudadano. Finalmente, el cargo cumple con el requisito de suficiencia, ya que el ciudadano presentó los argumentos necesarios dirigidos a demostrar la violación del artículo 338 superior a través de la confrontación entre los elementos de la Tasa Pro Deporte y Recreación previstos en las normas acusadas y los elementos de las tasas previstos en el artículo 338 de la Carta Política y en la jurisprudencia constitucional. Así mismo, expuso el alcance de los principios de legalidad y certeza tributaria, y explicó por qué la falta de correspondencia entre la regulación de las normas acusadas y la definición constitucional de las tasas viola esos principios. Esta argumentación logra suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. En síntesis, la Sala considera que el cargo presentado por el ciudadano en contra de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020 por la violación del artículo 338 de la Constitución Política cumple los requisitos de aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo más si se tiene en cuenta que la mayoría de los intervinientes se pronunció sobre la naturaleza del tributo y a partir de ella, evaluaron sus elementos desde los principios de legalidad y certeza en materia tributaria previstos en el artículo 338 de la Constitución Política. c. Planteamiento del problema jurídico, método y estructura de la decisión 34. Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si ¿el hecho generador[45], los sujetos pasivos[46], la base gravable[47] y la tarifa[48] del tributo denominado Tasa Pro Deporte y Recreación violan los principios de legalidad y certeza previstos en el artículo 338 superior, al no estar relacionados con la prestación directa de un bien o servicio por parte del Estado? 35. Para resolver este problema jurídico, la Sala seguirá el siguiente orden: primero, hará una breve caracterización de los diferentes tipos de tributos y hará especial énfasis en los impuestos y en las tasas, en atención a los argumentos planteados por los intervinientes. En segundo lugar, se referirá a los principios de legalidad y certeza en materia tributaria, en relación con los que precisará las subreglas que la jurisprudencia constitucional ha fijado sobre esos principios. En tercer lugar, la Sala revisará el precedente en relación con tributos cuya denominación legal no coincide con su naturaleza. En cuarto lugar, la Sala estudiará los artículos 4, 6, 7 y 8 de la Ley 2023 de 2020 con el fin de identificar la naturaleza del tributo. En quinto lugar, la Sala abordará el examen del caso concreto. d. La tipología constitucional de los tributos. Reiteración de jurisprudencia 36. Teniendo en cuenta que tanto el actor como los intervinientes se refirieron a la naturaleza del tributo creado por la Ley 2023 de 2020, para la Sala Plena es claro que parte del debate gira en torno a la naturaleza de la Tasa Pro Deporte y Recreación creada por la Ley 2023 de 2020 y sus elementos esenciales, razón por la que la Sala revisará la definición constitucional y la jurisprudencial sobre los diferentes tipos de tributos. 37. Según lo previsto en el artículo 338 superior, constitucionalmente se admite la existencia de impuestos, tasas y contribuciones especiales y parafiscales. La jurisprudencia de la Corte ha precisado los rasgos distintivos de cada tipo de uno de estos tributos así[49]: Impuesto (i)Es una prestación unilateral, por lo cual el contribuyente no recibe ninguna contraprestación por parte del Estado. (ii) El hecho generador que lo sustenta observa la capacidad económica del contribuyente, como valoración del principio de justicia y equidad, sin que por ello pierda su vocación de carácter general. (iii) Por su carácter general, el impuesto se cobra a todo ciudadano que realice el hecho generador. (iv) El pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva. (v) En cuanto se recaude, conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales, por lo cual la disposición del recurso se hace con base en prioridades distintas a las del contribuyente. (vi) No guarda una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente. Tasa (i) El hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un beneficio particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable. (ii) Tiene una naturaleza retributiva, por cuanto las personas que utilizan el servicio público deben pagar por él para compensar el gasto en el que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio. (iii) Se cobra cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio público de naturaleza divisible. El cobro, por regla general, es proporcional a la prestación del servicio, aunque en ciertos casos admite criterios distributivos[[50]]. Contribución Especial (i) Es la compensación que debe pagar una persona por el beneficio directo que obtuvo como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad pública. (ii) La contribución manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o actividades económicas del contribuyente. (iii) Se cobra para evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales, que se traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes del sujeto pasivo, o en un beneficio potencial. Tal es el caso, por ejemplo, de la seguridad. Contribución Parafiscal El hecho generador son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de dichas entidades de manera autónoma. En este mismo sentido, se pueden extraer tres rasgos definitorios: (i) El carácter obligatorio porque el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución. (ii) Recae sobre un específico grupo de la sociedad. (iii) Tiene destinación sectorial, pues debe revertirse en el sector del cual fue extraída. 38. Desde una perspectiva constitucional[51], la diferenciación entre los tipos de tributos, independientemente de si el tributo es del orden nacional o territorial, es importante debido a la previsión de reglas constitucionales específicas en relación con cada tipo de tributo. Así, por ejemplo: (i) En el caso de las tasas y las contribuciones, la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa. Sin embargo, cuando esto sucede, es necesario que el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer el reparto sean fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Esto no ocurre en el caso de los impuestos, pues todos los elementos del tributo deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos[52]. (ii) El recaudo proveniente de las tasas y las contribuciones tiene un límite específico: la recuperación de los costos de un servicio prestado en el caso de las tasas, o la participación en beneficios proporcionados por el Estado en el caso de las contribuciones. En relación con los impuestos, el recaudo no está necesariamente sometido a tal limitación[53]. e. Los principios de legalidad y certeza tributaria. 39. El principio de legalidad en materia tributaria parte del vínculo entre la función fiscal del legislador y la legitimidad democrática, el cual exige que haya una deliberación democrática suficiente y plural, a partir de la cual se definan con suficiencia y precisión los elementos estructurales de los tributos[54]. Así, cualquiera que sea la naturaleza del tributo, el Congreso de la República, las asambleas departamentales, o los concejos distritales o municipales deben establecer, de forma clara y precisa, los siguientes elementos del tributo (o estos deben ser determinables a partir de la correspondiente norma): (i) El sujeto activo, esto es: (i) quien tiene la potestad de crear y regular un impuesto determinado; (ii) quien tiene la facultad de exigir la prestación económica materializada en el tributo, o (iii) el beneficiario que puede disponer de los recursos recaudados[55]. (ii) El sujeto pasivo, es decir: (i) quien paga formalmente el impuesto, o (ii) quien debe soportar las consecuencias económicas del tributo[56]. (iii) La base gravable, esto es, “la cuantificación del hecho gravable sobre el que se aplica la tarifa”[57]. (iv) La tarifa, que se refiere al monto que se aplica a la base gravable y determina el valor final del tributo que debe pagar el contribuyente[58]. Se precisa que este elemento, en el caso de las tasas y contribuciones, puede ser fijado por las autoridades, pero “el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.”[59] (v) El hecho generador, que se refiere a la situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva, que la Ley establece en abstracto como una situación susceptible de generar la obligación tributaria[60]. En este sentido, si se realiza de forma concreta el presupuesto fáctico, nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal[61]. 40. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el principio de legalidad se aplica a todas las modalidades de ingresos tributarios, pero existen diferentes niveles de exigencia[62]. Así, por un lado, ha señalado que el legislador debe definir los elementos esenciales de los tributos nacionales de forma clara e inequívoca[63]. Sin embargo, esta exigencia se atenúa en los tributos territoriales, pues la ley solo debe establecer los aspectos básicos de estos gravámenes para que las asambleas y concejos los concreten[64]. De esta manera, ha considerado la Corte que el principio de legalidad en relación con los tributos territoriales involucra la materialización tanto del principio unitario como del principio de autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria. 41. En este sentido, en la Sentencia C-035 de 2009, la Corte sentó la línea que aún hoy se mantiene, según la cual, los elementos de la obligación tributaria deben ser determinados por las asambleas y los concejos, como lo prevé el artículo 338 de la Constitución. Sin embargo, para que la competencia de las asambleas y concejos se active es necesario que el legislador como mínimo: (i) Autorice la creación del tributo. (ii) Delimite el hecho gravado[65]. 42. Recientemente, al analizar la constitucionalidad del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 relacionado con el procedimiento de recaudo y facturación del impuesto de alumbrado público, la Corte se pronunció sobre la necesidad de armonizar el principio unitario con el principio de autonomía territorial en materia de tributación local[66]. De un lado, el principio unitario “exige la intervención del Congreso en la configuración del tributo”[67]. De otro lado, el principio de autonomía territorial “proscribe las interferencias excesivas [por parte del Legislador] en el derecho de las entidades territoriales para establecer sus tributos y administrar los recursos requeridos para el cumplimiento de sus tareas.”[68] Según lo expuesto en la Sentencia C-132 de 2020, estos dos principios se materializan en dos mandatos, a saber: el de regulación básica y el de prohibición de regulación excesiva respectivamente. 43. El mandato de regulación básica, por un lado, establece que “la función tributaria de las entidades territoriales puede iniciar en el momento en el que el Congreso ha decidido autorizar un tributo y delimitar el hecho gravable.”[69] De acuerdo con este mandato, es claro que, en ausencia de una delimitación del hecho gravable por parte de la ley, la función tributaria de las entidades territoriales no puede iniciar, aun cuando el legislador haya autorizado la creación del tributo local. Por otro lado, el mandato de prohibición de regulación excesiva protege la autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria y proscribe situaciones en las que la ley determina todos los elementos de la obligación tributaria. Por este motivo, el juicio de constitucionalidad de este tipo de situaciones exige “un esfuerzo por identificar los supuestos en los que se ha desbordado ese límite”[70]. 44. Lo expuesto, permite extraer las siguientes conclusiones: (i) La creación de un tributo territorial, necesariamente, implica la autorización por parte del Congreso de la República. (ii) La existencia del principio unitario y de la autonomía de los entes territoriales implica que no existe la soberanía tributaria en cabeza de los departamentos, municipios y distritos. (iii) La jurisprudencia más reciente ha establecido que la creación de un tributo local requiere no solo de su creación por parte del legislador sino también la delimitación, al menos, del hecho generador o gravado. En esta hipótesis, las asambleas y concejos determinarán los demás elementos esenciales del tributo; es decir, los sujetos, activo y pasivo, la base gravable y la tarifa cuando la ley no lo ha hecho. (iv) Adicionalmente, es claro que la ley no puede definir todos los elementos del tributo al punto de vaciar de competencias a las entidades territoriales; de ahí el mandato de prohibición de regulación excesiva. 45. En síntesis, el principio de legalidad asegura la predeterminación del tributo, la cual exige la definición de los elementos de la obligación tributaria mediante normas generales previas y ciertas[71]. Lo anterior, sin perjuicio de que la Constitución permite que, en el caso de los tributos territoriales, autoridades diferentes al Congreso de la República como las asambleas y los concejos fijen, dentro de los límites de la Constitución y la ley, los elementos esenciales del tributo -diferentes del hecho generador-, y de que existan excepciones que habilitan a la administración para determinar algunos aspectos específicos del tributo correspondiente[72]. 46. Por su parte, el principio de certeza tributaria exige claridad en la definición de los elementos estructurales de los tributos, a pesar de que se reconoce que todas las normas tienen algún nivel de indefinición, ambigüedad o vaguedad[73]. En otros términos, las normas que definen tributos pueden tener cierto grado de indeterminación en sus elementos esenciales, “siempre y cuando est[e] sea superable a partir de las pautas y cánones generales de interpretación jurídica”[74]. En consecuencia, una norma que determina los elementos de la obligación tributaria será declarada inconstitucional, desde la pe...