Sentencia C-315 de 2021

C-315-21 Sentencia C-315/21 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Generalidades/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance (…) lo relevante es que el legislador regule «directamente el núcleo de las materias reservadas, el objeto propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior especificación que, en ciertos supuestos, se deje a la actuación administrativa». De lo contrario, el legislador «estaría delegando en el Gobierno Nacional lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley». Por consiguiente, «todos los preceptos constitucionales en los que existe reserva de ley imponen la obligación que los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal»; y, en algunos casos, deben ser regulados mediante una ley especial. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA Y RESERVA DE LEY-Diferencias El ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del ejecutivo supone siempre la existencia de una norma legal objeto de reglamentación. Sin embargo, cuando «determinada temática corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia legislativa, […] [la] ley no tiene que desarrollar integralmente la materia». En este evento, basta con que el legislador «delimit[e] el tema y permit[a] su concreción por medio de reglamentos administrativos». Por el contrario, «si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces existe una mayor exigencia de regulación para el Legislador» y la potestad reglamentaria debe ejercerse de manera completamente subordinada y subsidiaria a la ley». RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige la existencia de un contenido o materia legal a reglamentar AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance como garantía institucional/GARANTIA INSTITUCIONAL Y RESERVA DE LEY-Propósitos diferentes AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No limitación en ejercicio de potestad reglamentaria EDUCACION-Pilar del Plan Nacional de Desarrollo EDUCACION COMO SERVICIO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional RESERVA DE LEY EN TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Fijación de criterios y procedimientos para la redistribución de transferencias La regla jurisprudencial fijada por la Sentencia C-926 de 2005 es la siguiente: el legislador no puede autorizar al Gobierno nacional para concertar con los rectores de las universidades públicas los indicadores de gestión según los cuales se deben distribuir recursos que la Nación transfiere a las universidades públicas, ya sean parte de su base presupuestal o adicionales, porque (i) solo el legislador puede establecer los criterios y los procedimientos para distribuir los recursos que la Nación transfiere a las universidades oficiales, regulación que en todo caso debe ser respetuosa de la autonomía universitaria, y (ii) el proceso de concertación se traduce en una intervención presupuestal del Gobierno nacional contraria a la autonomía universitaria. Referencia: Expediente D-14.091 Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, «[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”» Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA 1. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, «[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». En su escrito de demanda, el ciudadano sostuvo que la disposición acusada desconoce la reserva de ley (artículos 67, 150.23 y 365 de la Constitución Política) y vulnera la autonomía universitaria (artículo 69 de la Constitución Política). 2. Mediante auto de 22 de febrero de 2021, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda, por cuanto no cumplía con los requisitos de suficiencia, claridad y pertinencia. Tras evaluar el escrito de corrección, presentado por el demandante, por medio de auto de 15 de marzo, la magistrada sustanciadora rechazó el pretendido cargo por la presunta vulneración de la autonomía universitaria y admitió el cargo por el presunto desconocimiento de la reserva de ley. 2. NORMA ACUSADA 3. A continuación, se transcribe el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 y se subraya el aparte demandado: LEY 1955 DE 2019 Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] SECCIÓN III. PACTO POR LA EQUIDAD: POLÍTICA SOCIAL MODERNA CENTRADA EN LA FAMILIA, EFICIENTE, DE CALIDAD Y CONECTADA A MERCADOS. SUBSECCIÓN 1. EQUIDAD EN LA EDUCACIÓN. ARTÍCULO 183. FORTALECIMIENTO FINANCIERO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA. La Ley Anual de Presupuesto para 2020 asignará a la base presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4 puntos a los recursos de transferencia ordinaria. La Ley Anual de Presupuesto para 2021 asignará a la base presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4,5 puntos a los recursos de transferencia ordinaria. La Ley Anual de Presupuesto para 2022 asignará a la base presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4,65 puntos a los recursos de transferencia ordinaria. El Ministerio de Educación Nacional establecerá los mecanismos de distribución de estos recursos, con criterios de equidad y fortalecimiento institucional, entre otros. La Nación asignará recursos de funcionamiento del Presupuesto General de la Nación a todas las Instituciones de Educación Superior que son establecimientos públicos del orden territorial. Para ello el Ministerio de Educación Nacional establecerá anualmente con estas instituciones, el mecanismo de inversión en los presupuestos institucionales. La Nación financiará proyectos de inversión de las Instituciones de Educación Superior Públicas los cuales no harán parte de la base presupuestal, que incluyen saneamiento de pasivos y aportes adicionales de inversión. Estos programas incluirán medidas orientadas al pago de acreencias laborales, reestructuración y saneamiento de pasivos, adquisición de cartera, y estarán precedidos del estudio que realizará cada Institución de Educación Superior Pública, el cual deberá ser validado por el Ministerio de Educación Nacional. Los recursos adicionales para inversión también se podrán destinar para el mejoramiento de la calidad de las Instituciones de Educación Superior Públicas, de acuerdo con las líneas definidas por el Ministerio de Educación Nacional. El Gobierno nacional adelantará un proceso de revisión integral de fuentes y usos de los recursos de las Instituciones de Educación Superior Públicas con miras a plantear una reforma al esquema de financiación de las mismas, que permita la garantía de su financiación y sostenibilidad en el mediano y largo plazo. 3. Demanda 4. En el único cargo admitido, el demandante cuestionó la constitucionalidad del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, por cuanto considera que desconoce el principio de reserva de ley y, por tanto, vulnera los artículos 67, 150.23 y 365 de la Constitución Política. Para sustentar este cargo el demandante explicó (i) por qué, a su juicio, la financiación estatal de las Instituciones de Educación Superior Públicas (en adelante, IESP) está sometida a la reserva de ley; (ii) cuáles son, en su criterio, las exigencias del principio de reserva de ley y, finalmente, (iii) por qué considera que la norma demandada no cumple con dicho principio. 5. En primer lugar, el demandante sostuvo que «la financiación pública de las Universidades oficiales es un asunto sometido a reserva legal»[1], debido a que el artículo 67 de la constitucional «establece que la educación es un servicio público, y […] los artículos 150-23 y 365 de la Carta Política, […] encargan al Congreso de la República la regulación de los servicios públicos»[2]. Al respecto, el ciudadano sostuvo que «la financiación pública de las Universidades oficiales es importante para garantizar la prestación efectiva y adecuada del servicio público de educación»[3], porque sin «las transferencias que la Nación realiza a dichas instituciones […] es prácticamente imposible que las [IESP] funcionen correctamente»[4]. 6. En este sentido, el demandante indicó que la Corte Constitucional «ha explicado que la definición de los criterios de distribución de recursos públicos entre las Universidades oficiales, al igual que los procedimientos para ello, son aspectos que tienen que ser determinados directamente por el Legislador»[5]. En particular, se refirió a la Sentencia C-926 de 2005 para señalar que la Corte ha considerado que existe «vulneración del principio de reserva de ley, […] [cuando] se permite al Ejecutivo, a través de la concertación, fijar criterios y el procedimiento para la redistribución de las transferencias a las universidades, cuando ello, en principio y siempre que respete la autonomía universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador»[6]. 7. En segundo lugar, el ciudadano explicó que, en virtud del principio de reserva de ley, el Congreso de la República está obligado a regular «los aspectos principales, centrales y esenciales» de «la financiación pública de las Universidades oficiales»[7]. Esto implica que «solo el Legislador (ordinario o extraordinario): (i) puede fijar criterios para la distribución de recursos estatales entre las Universidades oficiales, así como el procedimiento a utilizar para ello; (ii) correlativamente, no está facultado para ceder la regulación de dichos aspectos a otras autoridades como las administrativas; y (iii) el marco de referencia en mención puede ser básico, pero en todo caso suficiente (completo) a fin de que el Gobierno, en uso de su potestad reglamentaria, la desarrolle. Cualquier norma que contravenga lo anterior es inconstitucional por desconocer la reserva de ley»[8]. 8. En tercer lugar, el demandante sostuvo que la norma demandada desconoce la reserva de ley, porque mediante esta el Congreso de la República cedió al Gobierno nacional «su obligación de regular aspectos esenciales de la financiación pública de las Universidades oficiales»[9]. En particular, afirmó que la norma faculta al Ministerio de Educación Nacional (en adelante, MEN) para «decidir cuántos recursos de la Nación son entregados a cada Universidad oficial»[10], debido a que este ministerio «tendrá a su cargo la definición de los mecanismos de distribución de fondos estatales entre las Instituciones de Educación Pública Superior»[11]. 9. De igual forma, el ciudadano indicó que, aunque el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 «[s]eñala que el Ministerio de Educación Nacional debe atender criterios de equidad y de fortalecimiento institucional al momento de establecer los mecanismos de distribución de recursos»,[12] «dichos criterios son tan vagos e imprecisos que en últimas no terminan siendo ningún límite a la actividad del Ejecutivo»[13]. Sobre el particular, el demandante expuso que «[e]l diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (RAE) asigna cinco (5) significados distintos al término “equidad”. Esto sin contar que la jurisprudencia también le ha dado diferentes alcances». En cuanto al segundo criterio, afirmó que sobre el «concepto “fortalecer”, el diccionario de la RAE señala que es “hacer más fuerte o vigoroso” algo. Pero ¿qué es lo que se necesita hacer más fuerte en las Instituciones de Educación Superior? ¿su calidad? ¿su capacidad de investigación? ¿su infraestructura? ¿su personal docente? ¿su cobertura?»[14]. 10. En consecuencia, el demandante concluyó que «los criterios “equidad” y “fortalecimiento institucional” adolecen (sic) de un contenido normativo concreto»[15]. Por lo que considera que el legislador ha debido definir tales términos, pero, en su lugar, «defirió al Ministerio de Educación Nacional la potestad para hacerlo y, por esa vía, terminar de fijar el marco regulatorio para diseñar los mecanismos de distribución de recursos entre las Instituciones de Educación Superior Pública»[16]. Por ende, considera que «el Congreso de la República renunció a su obligación constitucional de fijar criterios que contaran con un contenido objetivo (marco legal de referencia) al que el Ejecutivo debiera atenerse para desarrollar su potestad reglamentaria y se la cedió a este último»[17]. 11. Finalmente, el ciudadano sostuvo que, mediante la expresión «entre otros», el legislador «amplió de manera indefinida el catálogo de criterios que el Ministerio de Educación Nacional debe observar al momento de desarrollar la (inconstitucional) labor encomendada (definir los mecanismos de distribución de recursos)»[18]. De allí que, en su criterio, la norma demandada «[no] constituye una aplicación del principio de colaboración armónica»[19], porque «autorizó indebidamente al Ejecutivo para asumir funciones que le corresponden a otra rama del poder público»[20]. 4. INTERVENCIONES 12. Grupo de investigación La Educación al Derecho. Por medio de escrito enviado suscrito por algunos de sus miembros[21], el grupo de investigación La Educación al Derecho intervino con el fin de «apoyar la demanda interpuesta por Yefferson Mauricio Dueñas Gómez en contra del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019»[22]. Para tal fin, afirmó que (i) existe «cosa juzgada material»[23] y (ii) respaldó la acusación del demandante según la cual la norma acusada vulnera el principio de reserva legal[24]. 13. En cuanto a la existencia de cosa juzgada material, el interviniente sostuvo que, mediante la Sentencia C-926 de 2005, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 84 de la Ley 812 de 2003 que, al igual que la norma ahora demandada, «estableció criterios que no se encuentran precisados por el legislador y que pueden interferir en el ámbito interno de las universidades estatales, constituyéndose de esta manera en una injerencia indebida del Ministerio de Educación Nacional en la autonomía universitaria garantizada en la Constitución»[25]. 14. En relación con la alegada vulneración del principio de legalidad, el interviniente sostuvo que la «norma demandada transfiere al Ministerio de Educación Nacional, la facultad de reglamentar aspectos en materia educativa que, en principio, están excluidos de la órbita de su potestad reglamentaria por lo que deberían ser regulados por el legislador»[26]. A su juicio, los criterios de «equidad» y «fortalecimiento institucional», así como la expresión «entre otros», contenidos en el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, «introduce[n] indeterminación y no orienta[n] de ningún modo la actuación del MEN»[27]. Considera que «abre[n] un amplio espectro a la potestad reglamentaria para que esta vire hacia la discrecionalidad» y «deslegalizan una materia sometida a reserva de ley»[28]. 15. Universidad de Cartagena. Por medio de escrito enviado por el profesor Milton José Pereira Blanco, la Universidad de Cartagena intervino en el proceso de la referencia y sostuvo que el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 «se ajusta al principio de reserva legal»[29]. Esto, por cuanto no existe reserva legal «para definir los mecanismos de distribución de fondos estatales entre IES»[30]. En este sentido, la universidad manifestó que (i) «determinar los mecanismos de distribución de acuerdo al porcentaje fijado en la ley [es] muy distinta es fijar el incremento vía reglamento»[31]; (ii) el MEN «debe establecer los mecanismos de distribución de estos recursos, [de acuerdo] con [los] criterios […] orientadores, señalados expresamente por el legislador»[32]; (iii) el legislador «no necesita determinar con precisión los alcances de la expresión equidad y fortalecimiento institucional, pues son conceptos jurídicos indeterminados que deberá atizar el Ministerio a la hora de desarrollar su competencia»[33] y (iv) la expresión «entre otros» «debe entenderse como aquellos otros criterios que dentro del ordenamiento jurídico pueda utilizar el MEN para efectos de establecer los mecanismos de distribución de los recursos de que trata la ley demandada»[34]. 16. Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Mediante escrito remitido por el jefe de la Ofician Asesora Jurídica, la Universidad Distrital respaldó la solicitud del demandante, debido a que considera que el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 «vulnera no solamente la norma constitucional y sus precedentes constitucionales, sino también y por defecto, a la Autonomía Universitaria»[35]. Al respecto, indicó que «en reiteradas ocasiones, el Gobierno ha promovido el uso de indicadores de gestión para distribuir parte del presupuesto, en especial cuando se destinan recursos adicionales a los previstos en la Ley 30 de 1992»[36]. Sin embargo, mediante la Sentencia C-926 de 2005, la Corte Constitucional sostuvo, entre otros, que efectuar «la redistribución de un porcentaje del total de las transferencias [con] base en resultados de gestión […] es facultar al Gobierno para entrar a premiar o a castigar a las universidades públicas con recortes o incrementos de su presupuesto, lo que implica […] violar su autonomía universitaria»[37]. Por último, afirmó que el Estado «está faltando a su obligación de garantizar el funcionamiento adecuado de las universidades públicas»[38]. Para ejemplificar, señaló «la distribución de los recursos flexibles entre instituciones sin considerar sus demandas individuales ni su tamaño ni complejidad, que se suma a la asignación inercial de los recursos previstos en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992»[39]. 17. Universidad Industrial de Santander. César Augusto Quijano Quiroga, en su calidad de asesor jurídico de la Rectoría de la Universidad Industrial de Santander (UIS), presentó escrito de intervención y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, en el entendido de «que los mecanismos de distribución de recursos que defina el Ministerio de Educación Nacional bajo criterios de equidad y fortalecimiento institucional, entre otros, garanticen la igualdad material entre las Instituciones de Educación Superior Públicas destinatarias de los recursos y aquéllos criterios se ajusten a lo señalado en la Ley Orgánica del Presupuesto y a la Ley Anual de Presupuesto en materia de partidas del “gasto público social”»[40]. 18. Para sustentar esta solicitud, el interviniente explicó que «le corresponde al Ministerio de Educación Nacional definir los mecanismos de distribución de los recursos que se asignen previamente en la Ley Anual de Presupuesto para funcionamiento de las IES públicas, de tal forma que no se está delegando al poder ejecutivo, como lo asevera el actor, la asignación de recursos pues ello se realizará mediante la Ley de Presupuesto de cada vigencia»[41]. Así mismo, indicó que, conforme a los artículos 84 de la Ley 30 de 1992, así como 350 y 366 de la Constitución Política, «el gasto público en la educación hace parte del gasto público social»[42]. 19. En este orden de ideas, sostuvo que, además de «acatar lo señalado en la Ley Orgánica de Presupuesto y la respectiva Ley Anual de Presupuesto», el MEN debe atender a los criterios «adicionales» de equidad y fortalecimiento institucional. De tal suerte que los mecanismos de distribución que adopte «se ajusten a lo señalado en las citadas normas en relación con las partidas del “gasto público social” en procura de garantizar la igualdad material entre las Instituciones de Educación Superior Públicas destinatarias de esos recursos»[43]. 20. Universidad de Antioquia. Mediante escrito remitido por José Agustín Vélez Upegui, en calidad de director jurídico, la Universidad de Antioquia manifestó que el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 «es contrari[o] a la Constitución»[44], porque desconoce lo previsto por los artículos 67, 150.23 y 365 constitucionales. Al respecto, indicó que el legislador, al aprobar la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, «no puede desconocer las normas que rigen en materia presupuestal y valerse de ello para reglamentar medidas o criterios para la distribución de los recursos que se tendrán que asignar mediante la ley anual de presupuesto»[45]. Sin embargo, señaló que la ley anual de presupuesto no puede «fijar criterios de distribución de recursos, toda vez que su contenido no es de carácter abstracto»[46]. 21. Esta universidad considera que la facultad otorgada al MEN, mediante la norma acusada, «contraría el artículo 365 de la Carta Política, el cual preceptúa expresamente que los servicios públicos “estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley”; por lo cual, no podría el ejecutivo entrar a regular los mecanismos de distribución de los recursos de las Instituciones de Educación Superior Pública; cuando su competencia se restringe a la regulación, control y vigilancia del servicio de educación»[47]. Por último, sostuvo que los criterios de equidad y fortalecimiento institucional «puede resultar insuficientes para garantizar un tratamiento igualitario entre las instituciones y sus posibilidades de prestar un servicio educativo de calidad, con una progresividad en la cobertura y que además garantice la permanencia de los estudiantes en el mismo»[48]. 22. Universidad Libre. Esta institución educativa intervino por medio de escrito suscrito por Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Walter Pérez Niño, en calidad de director y miembro, respectivamente, del Observatorio de Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre (Bogotá). En su intervención, solicitó la inexequibilidad de la disposición demandada, por cuanto no fija criterios inteligibles, claros, orientadores, generales y básicos para que el ejecutivo ejerza su facultad reglamentaria[49]. 23. En su criterio, los criterios fijados por la norma demandada no son inteligibles ni orientan al ejecutivo, porque, al no estar definidos, «no se puede concebir cuales son las reglas básicas para el financiamiento de las universidades públicas»[50] y, además, permite que «puedan ser adicionados por parte del ejecutivo»[51]. Así mismo, considera que no son claros, «toda vez que no se establecen qué tipo de mecanismos se utilizarán y la manera en que serán ponderados a la hora de trasferir los recursos a las universidades públicas»[52]. En su opinión, tampoco son básicos, porque «no ofrecen mayores ayudas para establecer los términos en que se dará la financiación a las universidades públicas»[53]. Por el contrario, concluye que los «parámetros fijados para la financiación de las universidades públicas indicados en el precepto acusado […] son abstractos, vagos e imprecisos, al punto de que permite al ejecutivo establecer otros»[54]. 24. Asociación Colombiana de Universidades. Mediante correo electrónico[55], el director de la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN) remitió dos escritos de intervenciones, elaborados por la Universidad del Quindío y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. José Fernando Echeverry Murillo presentó escrito en representación de la Universidad del Quindío y manifestó que las razones expuestas por el demandante «no son claras [y] obedecen a posiciones subjetivas sobre la interpretación [de la norma demandada], basado en argumentos genéricos, […] puesto que lo que se traduce del escrito, es una inconformidad por considerarse que no fueron generadas unas disposiciones claras en una norma, pero no se precisa en qu[é] consisten las mismas»[56]. De igual forma, manifestó que la materia objeto del artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 «goza de reserva legal»[57], pero en esta disposición el legislador sí estableció «parámetros para realizar el ejercicio de distribución de los recursos»[58]: equidad y fortalecimiento institucional. Por tanto, concluyó que «no hay lugar a predicar la existencia de una inconstitucionalidad en la norma acusada»[59]. 25. El director de ASCUN también remitió a la Corte el concepto elaborado por Ricardo Antonio Bernal Camargo, en calidad de director jurídico de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. En este concepto, el interviniente solicitó declarar la inexequibilidad de la norma demandada por cuanto desconoce el principio de reserva de ley, vulnera la autonomía universitaria e implica extralimitación de la potestad reglamentaria. En primer lugar, el interviniente considera quebrantada la reserva de ley, porque el legislador no definió «los mecanismos de distribución de fondos estatales entre las Instituciones de Educación Pública, sino que le otorga dicha facultad al MEN, lo cual implica la potestad de definir cuántos recursos de la Nación son entregados a cada Universidad oficial»[60]. Además, la ley no define los criterios de equidad y fortalecimiento institucional que el «MEN debe tener en cuenta al momento de establecer los mecanismos de distribución de recurso»[61]. 26. En segundo lugar, el interviniente manifestó que la autonomía universitaria es «inescindible» al análisis de constitucionalidad de la norma demandada, «ya que es un derecho constitucional que la asiste a las universidades públicas como entes autónomos»[62]. Por tanto, pese a que este cargo fue desestimado en la fase de admisibilidad de la demanda, solicitó a la Corte «vincular al análisis del cargo objeto de demanda, el derecho a la autonomía universitaria»[63]. Así, sostuvo que la disposición acusada desconoce el derecho de las universidades públicas a «distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades»[64]. Finalmente, indicó que el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 lleva a que el ejecutivo se extralimite en el ejercicio de su facultad reglamentaria, porque reglamentaría «[un] tema que fue dejado para ser objeto de ley»[65]. 27. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. Mediante escrito remitido directamente por la Facultad de Derecho de la UPTC, el profesor Yair Leonardo Fonseca Alfonso solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019. Al respecto, sostuvo que los criterios de equidad y fortalecimiento institucional «constituyen razones objetivas de la manera cómo se van a distribuir los recursos que buscan fortalecer financieramente la educación superior pública»[66]. Así, concluyó que no se desconoce el principio de reserva de ley, «por cuanto través de esta norma se están determinando directrices generales, para que el ejecutivo, por medio de su potestad reglamentaria», en atención a los referidos criterios, «oriente y establezca la manera determinada en la cual se van a distribuir los recursos que buscan vigorizar la educación superior»[67]. Por lo demás, advirtió que el legislador no facultó al MEN para fijar «directrices adicionales a las [IESP], constituyen razones objetivas de la manera como se van a distribuir los recursos que buscan fortalecer financieramente la educación superior pública»[68]. 28. Ministerio de Educación Nacional. Por medio de apoderado judicial, el MEN remitió escrito de intervención en el presente proceso[69]. En su intervención, el ministerio solicitó declarar la exequibilidad del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, por cuanto «esta norma no vulnera ni trasgrede la autonomía universitaria ni la reserva de ley aplicable en el caso particular»[70]. Para sustentar su solicitud, el MEN explicó que la norma demandada «se ocupa de indicar la manera en que se llevarían a la base presupuestal de las IES públicas los recursos adicionales comprometidos, según cada una de las vigencias, de acuerdo con los incrementos pactados, y al amparo de los criterios de equidad y fortalecimiento institucional, definidos por el legislador»[71]. Supuesto que considera distinto al analizado en la Sentencia C-926 de 2005, porque en dicha oportunidad la Corte se refirió «a la reserva de ley que tiene la modificación de la base de cálculo de los aportes estatales a las IES públicas de acuerdo con el cálculo establecido en la Ley 30 de 1992»[72], sin analizar «nada relacionado con sumas adicionales»[73], mientras que la norma acusada se refiere a «recursos adicionales o por fuera de la base»[74]. 29. Respecto del principio de reserva de ley, el ministerio sostuvo que este «impone la aprobación parlamentaria del gasto público […] por partidas cuyo desglose se realiza luego por la Administración»[75], mediante el decreto de liquidación del presupuesto, «sin que esta distribución puntual implique un desconocimiento del principio de representación»[76]. En este sentido, afirmó que el demandante no tiene en cuenta que, conforme a la norma acusada, el Congreso de la República, mediante la ley anual de presupuesto, «puede debatir y fijar parámetros que considere necesarios para la ejecución del presupuesto correspondiente a determinada vigencia»[77]. Por tanto, concluyó que «es impreciso considerar que, con la aprobación del artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, el Congreso renunció a su facultades y competencias asignadas por la Constitución Política, al trasladarle al Gobierno -MEN- los mecanismos de distribución»[78]. 30. El MEN explicó que el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 obedeció «a los compromisos adquiridos en el 2018 por parte del Gobierno Nacional en conjunto con las IES públicas, lo cual significó el compromiso en la asignación de recursos adicionales a los por parte del Gobierno Nacional y puesto en consideración para su aprobación por parte del Congreso de la República»[79]. Esto con el fin de «poner a la educación superior en “una trayectoria incremental de alta calidad”»[80]. 31. De igual forma, sostuvo que los criterios de equidad y fortalecimiento institucional «configuran verdaderos principios rectores en materia de educación superior»[81] y son «suficientes para encaminar las actuaciones del Gobierno Nacional en aras de garantizar el mejoramiento de las condiciones de la educación superior»[82]. En cuanto al criterio de equidad, el MEN indicó que, de acuerdo con la Real Academia Española, «la palabra equidad presenta 5 acepciones, de las cuales 2 resultan útiles en la temática que nos ocupa»[83]. Además de citar algunas referencias doctrinales sobre la equidad, el MEN afirmó que este principio «se refiere concretamente a las IES públicas, y […] a la destinación de los recursos mayores a los ordinarios para la consecución de los fines consagrados desde el documento de Bases [del PND]»[84], que señaló la necesidad de «[a]vanzar hacia una mayor equidad en las oportunidades de acceso a la educación superior de calidad»[85], para lo cual el MEN «se ha propuesto fortalecer la educación superior pública, revisar los esquemas de financiación de la educación superior [e] incrementar el número de beneficiarios de acceso a la educación superior con un énfasis en equidad»[86]. 32. Respecto del criterio de fortalecimiento institucional, el MEN explicó que, en el 2018, el Gobierno nacional acordó con la Mesa de Diálogo que la destinación de los recursos adicionales para la educación superior «depende exclusivamente de la autonomía universitaria» y que el ministerio «promoverá que las IES oficiales tomen decisiones de política dirigidas al fortalecimiento institucional, tales como la formalización de profesores ocasionales y catedráticos en sus plantas docentes, entre otras»[87]. Así, explicó que el concepto de fortalecimiento institucional no es ajeno a la educación superior, sino que, por el contrario, es un «integrante del componente Fomento» del Acuerdo por lo Superior 2034[88]. Finalmente, indicó que «siempre que se habla de fortalecimiento institucional en el sector de la educación superior se hace referencia a la posibilidad de apoyar iniciativas de las IES encaminadas a mejorar o potenciar algunos de los elementos que consideren prioritarios, bajo la idea, ella si rectora, de impactar directamente la calidad del proceso educativo»[89]. 33. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Por medio de apoderado judicial, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) presentó intervención en el presente proceso y solicitó, como petición principal, que la Corte Constitucional se declare inhibida, por cuanto considera que la demanda es inepta. Subsidiariamente, solicitó declarar la exequibilidad del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019[90]. En criterio de esta entidad, de los artículos 67, 150.23 y 365 de la Constitución Política «no se desprende una reserva de ley aplicable a la distribución de los recursos de las IESP; es decir, a recursos distintos a los ordinarios que son los propios del sistema y servicio público de educación»[91]. 34. Además, afirma que la demanda «no explica, en ningún momento, cómo podría extenderse la reserva de ley que, efectivamente, existe en la Constitución de 1991 para los elementos esenciales del servicio público de educación, entendido como una actividad prestacional que garantiza el Estado»[92]. En su largar, para la ANDJE, la demanda fundamentó la reserva de ley «en un argumento secundario que utilizó ciertamente la Corte Constitucional en su sentencia C-926 de 2005»[93]. Al respecto, la entidad sostuvo que, en dicha sentencia, la Corte relacionó la reserva de ley «con la autonomía universitaria, y no con la financiación adicional para fortalecer la educación»[94]. 35. De igual forma, la ADNJE sostuvo que «no es cierto que, en virtud de la norma demandada, el MEN fije los criterios de distribución de los recursos de la Nación para las [IESP], pues esos son claramente fijados por el legislador y solo pueden ser objeto de reglamentación y, en materia presupuestal, de liquidación por el Gobierno nacional para concretizar la distribución con base en los criterios de ley»[95]. En este sentido, indicó que el legislador «estableció que la distribución de los recursos a los que se refiere la norma [demandada] se haría atendiendo a los criterios de equidades (sic) y fortalecimiento institucional, entre otros»[96]. 36. Así mismo, la entidad señaló que no es cierto que los referidos criterios sean vagos e imprecisos «a tal punto que no sirvan de parámetro para el MEN y que no constituyan “ningún límite a la actividad del ejecutivo”»[97]. Esto, por cuanto «el contenido y alcance que en la práctica tienen los criterios fundamentales de equidad y fortalecimiento institucional» pueden ser determinados a partir de «lo dispuesto en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, el cual hace parte integral de la Ley 1955 de 2019»[98]. La ANDJE indicó que en dicho documento «se expone de forma detallada» que uno de los objetivos del PND es «avanzar hacia una mayor equidad en las oportunidades de acceso a la educación superior de calidad»[99], así como el «fortalecimiento de la educación superior pública», para lo cual asignó «a las IES públicas recursos adicionales al incremento del IPC y recursos adicionales de inversión, bajo una senda de sostenibilidad y responsabilidad fiscal»[100]. De igual forma, afirmó que el Decreto Reglamentario único 1075 de 2015 «se refiere en varias ocasiones a la equidad»[101] y al «fortalecimiento de la gestión institucional y el mejoramiento continuo de las instituciones educativas»[102]. 37. Por último, la ANDJE sostuvo que «tampoco es cierto que la norma demandada autorice al MEN a fijar libremente otros criterios», «pues en realidad la expresión “entre otros” se refiere a los demás criterios existentes en la legislación existente»[103]. Por lo que concluye que «[la] interpretación más razonable y acorde a la Constitución no es la que expone forzadamente la demanda, sino aquella en virtud de la cual el Gobierno nacional podrá dar aplicación a los demás criterios establecidos en el ordenamiento jurídico»[104]. 5. Concepto de la Procuradora General de la Nación 38. La Procuradora General de la Nación solicitó declarar exequible el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019. En su criterio, por medio de esta, el legislador «desarrolló una regulación básica que constituye el marco de acción del ejecutivo»[105]. A su juicio, el Congreso de la República fijó (i) el «objeto de la reglamentación», (ii) el «sujeto encargado de la reglamentación» y (iii) los «parámetros para la reglamentación»[106]. 39. De igual forma, la procuradora manifestó que «los parámetros de reglamentación», fijados por la norma acusada, «no son genéricos y vagos»[107]. Por el contrario, exigen al ejecutivo que (i) «la aplicación del mecanismo permita el reparto de los recursos con equidad entre las instituciones de educación superior, esto es conforme al significado del término a lo largo de la ley, que garantice “la igualdad de oportunidades”» y (ii) «la aplicación del mecanismo facilite el fortalecimiento institucional, lo cual, en las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” y en la normatividad del sector educación (Decreto 1075 de 2015), ha sido entendido como la promoción de factores de alta calidad»[108]. A su juicio, «los parámetros de reglamentación pueden precisarse razonablemente a partir de los lineamientos políticos en materia de educación»[109], señaladas por el documento de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, en el cual el Gobierno nacional se comprometió con el «fortalecimiento de la educación superior pública»[110]. 40. En cuanto a la expresión «entre otros», la Procuradora General de la Nación sostuvo que «no se trata de una carta abierta para que por medio de la potestad reglamentaria se usurpen las facultades del legislativo, sino que debe entenderse como la voluntad del Congreso de la República de que se apliquen parámetros adicionales que estén contemplados en otras normas legales y que, por ello, sujetan al ejecutivo en el ejercicio de la atribución establecida en el artículo 189.11 de la Constitución»[111]. También resaltó que la disposición demandada hace parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y, por tanto, «que deben ser objeto de hermenéutica sistemática que incluya las políticas fijadas en los distintos documentos de planeación nacional»[112]. 41. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Procuradora General de la Nación concluyó que el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 se ajusta a la Constitución Política, debido a que es «una disposición propia de los mecanismos de ejecución del plan nacional de desarrollo, que permite al ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Educación, ejercer su potestad reglamentaria en el marco de parámetros determinables a partir del contenido de la ley, con el fin ordenar criterios técnicos y especializados requeridos para ejecutar la distribución de los recursos adicionales asignados a las instituciones públicas de educación superior»[113]. 6. Decreto de pruebas 42. Con el fin de contar con mayores elementos de juicio, mediante auto de 24 de mayo de 2021, la magistrada sustanciadora ofició al Ministerio de Educación Nacional, para que aportara información en relación con (i) la financiación de las instituciones de educación superior públicas, (ii) el contenido y alcance del artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 y (iii) el impacto de los aportes de la Nación en la prestación del servicio de educación superior, por medio de las IESP. El 3 de junio de 2021, el MEN presentó escrito por el cual respondió a las preguntas formuladas por la magistrada sustanciadora. La información aportada por el ministerio, en su respuesta al auto de pruebas, será presentada a lo largo de las consideraciones y, en especial, en el acápite «aportes económicos de la Nación a las Instituciones de Educación Superior públicas». 43. Intervención del demandante. El 16 de junio de 2021, el ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez intervino para presentar «algunas consideraciones sobre el escrito allegado por el Ministerio de Educación Nacional en respuesta al auto de pruebas del 24 de mayo de 2021»[114]. Al respecto, afirmó que la Corte debe analizar «quién tiene la competencia para diseñar el procedimiento a seguir al momento de distribuir los recursos públicos entre las universidades oficiales», mas no si la metodología establecida por el MEN para distribuir los recursos se ajusta a los criterios de equidad y fortalecimiento institucional[115]. Así mismo, afirmó que el hecho de que el MEN hubiere discutido dicha metodología con las IESP «no elimina […] que tal labor [diseñar el procedimiento de distribución de los recursos] debe ser adelantada por el Congreso y no por el Ejecutivo»[116]. Por último, afirmó que la explicación del MEN «sobre qué entiende por “equidad” y “fortalecimiento institucional” confirma que son criterios tan vagos e imprecisos que, en últimas, no terminan siendo ningún límite a la actividad del ejecutivo»[117]. 7. CONSIDERACIONES 7.1. Competencia 44. De conformidad con lo expuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, comoquiera que se dirige en contra de una norma contenida en una ley de la República. 7.2. Cuestiones previas 45. La Sala considera preciso analizar, a manera de cuestiones previas, dos asuntos planteados por algunos de los intervinientes. En primer lugar, la Sala responderá al cuestionamiento sobre la aptitud de la demanda y explicará por qué esta sí plantea argumentos aptos para constituir un auténtico cargo de inconstitucionalidad. En segundo lugar, la Sala atenderá el cuestionamiento relativo a la existencia de cosa juzgada constitucional y explicará por qué, en el asunto sub examine, no se ha operado este fenómeno y, por tanto, la Corte debe pronunciarse sobre el fondo del asunto. 46. Cuestionamiento sobre la aptitud de la demanda. La Sala advierte que la Universidad del Quindío manifestó que la demanda se sustenta en (i) razones que «no son claras [y que] obedecen a posiciones subjetivas sobre la interpretación [de la norma demandada]»[118], así como (ii) «en argumentos genéricos, […] puesto que lo que se traduce del escrito, es una inconformidad por considerarse que no fueron generadas unas disposiciones claras en una norma, pero no se precisa en qu[é] consisten las mismas»[119]. A su vez, la ANDJE solicitó a la Corte declararse inhibida por ineptitud de la demanda, porque (i) la Constitución Política no previó reserva de ley respecto de la distribución de recursos adicionales para las IESP, (ii) los criterios de equidad y fortalecimiento institucional no son vagos e indeterminados y (iii) la norma acusada no faculta al MEN para fijar nuevos criterios. Por tanto, a continuación, la Sala responderá a estos cuestionamientos y explicará por qué el cargo por el presunto desconocimiento de la reserva de ley es apto para que la Corte emita un pronunciamiento de fondo. 47. Aptitud de la demanda. La Sala considera que la demanda sub examine es apta para emitir un pronunciamiento de fondo, porque, contrario a los sostenido por la Universidad del Quindío, presentó argumentos claros, específicos y pertinentes. De los escritos de demanda y de corrección se advierte con claridad que el demandante cuestiona la constitucionalidad del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 porque considera que existe reserva de ley respecto de la distribución de los recursos de la Nación entre las IESP. Por tanto, a su juicio, el legislador no puede facultar al ejecutivo para establecer los mecanismos de distribución de tales recursos y, además, fijar los criterios para tal fin. 48. Las razones que sustentan la pretendida inconstitucionalidad también son específicas y pertinentes. Lo primero, por cuanto el demandante confrontó la disposición demandada con las normas constitucionales presuntamente vulneradas (artículos 67, 150.23 y 365), así como con la jurisprudencia constitucional. Lo segundo, porque no fundamentó su pretensión de inexequibilidad en opiniones subjetivas, sino que sostuvo que dichas normas constitucionales instituyen, en general, la reserva legislativa respecto de los servicios públicos, como lo es la educación superior pública. En particular, con fundamento en la Sentencia C-926 de 2005, señaló que «el procedimiento para la redistribución de las transferencias a las universidades» y los criterios para ello «corresponde directamente al legislador». Ahora bien, la interpretación que el demandante hace de los criterios de «equidad» y «fortalecimiento institucional» pertenece al análisis de fondo que debe efectuar la Corte para determinar si tienen la capacidad normativa para entender satisfecha la reserva legislativa que, según el demandante, existe sobre el asunto sub judice. 49. Finalmente, la Sala considera que, lejos de explicar por qué la demanda no sería apta, la ANDJE presentó argumentos que corresponden al fondo del asunto que debe analizar la Corte, mas no presentó argumentos que pusieran en entredicho la aptitud de la demanda. De un lado, la existencia de reserva de ley sobre el asunto regulado por la norma demandada hace parte del concepto de violación formulado por el demandante, sin que la ANDJE demostrara que el ciudadano hizo una lectura irrazonable o meramente subjetiva de las normas constitucionales. Por el contrario, la entidad reconoció que existe reserva de ley sobre «los elementos esenciales del servicio público de educación»[120]. Luego, corresponde a la Corte determinar si, en efecto, existe reserva de ley respecto de los mecanismos de distribución de los recursos de la Nación destinados a las IESP. 50. De otro lado, la capacidad normativa de los criterios de equidad y fortalecimiento institucional también hace parte del debate constitucional propuesto por el demandante, sin que la ANDJE hubiere señalado una definición específica para estos criterios a efectos de la distribución de los recursos de la Nación entre las IESP. De tal suerte que, tampoco demostró que la interpretación del demandante fuera irrazonable, máxime cuando el ciudadano argumenta que la multiplicidad de significados de tales principios hace que sean incapaces de guiar el ejercicio de la potestad reglamentaria del ejecutivo. Por último, la ANDJE sostuvo que no es cierto que la expresión «entre otros» habilite al MEN para fijar criterios adicionales a los de equidad y fortalecimiento institucional, sino que autoriza al gobierno para «dar aplicación de los demás criterios establecidos previamente en el ordenamiento jurídico»[121]. Sin embargo, no identificó si quiera otro criterio, previsto legalmente, que guíe la distribución de recursos entre las IESP por parte del MEN. Luego, tampoco logró desvirtuar la aptitud de la demanda. 51. Cuestionamiento sobre la existencia de cosa juzgada constitucional. En su intervención, el grupo de investigación La Educación al Derecho sostuvo que existe cosa juzgada material, porque, mediante la Sentencia C-926 de 2005, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 84 de la Ley 812 de 2003. En su criterio, dicho artículo, al igual que el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, «estableció criterios que no se encuentran precisados por el legislador y que pueden interferir en el ámbito interno de las universidades estatales, constituyéndose de esta manera en una injerencia indebida del Ministerio de Educación Nacional en la autonomía universitaria garantizada en la Constitución»[122]. 52. Inexistencia de cosa juzgada constitucional. Contrario a lo sostenido por el interviniente, la Sala considera que en el asunto sub judice no se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada material. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que existe cosa juzgada cuando concurren tres elementos, a saber: «(i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi; y (iii) subsistencia del parámetro de constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que, de manera excepcional, hagan procedente la revisión»[123]. En particular, la cosa juzgada material se configura «cuando existen dos disposiciones formalmente distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo»[124]. 53. En el asunto sub judice, la Sala considera que la Sentencia C-926 de 2005 constituye un precedente jurisprudencial importante para analizar la constitucionalidad del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, pero no tiene reúne los requisitos para configurar cosa juzgada material para el presente caso. Mediante la referida sentencia, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 84 (parcial) de la Ley 812 de 2003, por el cual el legislador había dispuesto un sistema de concertación con los rectores de las universidades públicas para la redistribución de máximo el 12% de los aportes de la Nación a las IESP, del total de los recursos a los que se refieren los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, «basada en indicadores de gestión». 54. Por su parte, el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 optó por facultar directamente, sin concertación alguna, al MEN para que establezca los mecanismos de distribución de la totalidad de los recursos asignados por la ley anual de presupuesto para el funcionamiento de todas las IESP (no solo las universidades públicas), según los criterios fijados en esta misma norma. Además, la expresión «entre otros», contenida en el aparte demandado, facultaría al MEN para fijar criterios adicionales a los previstos por la ley para distribuir los recursos públicos entre las IESP. Finalmente, la norma ahora demandada se refiere a la distribución de recursos de la Nación entre todas las IESP, mientras que la norma analizada mediante la Sentencia C-926 de 2005 se ocupaba solo de recursos debían ser distribuidos entre universidades públicas. 7.3. Problema jurídico y metodología 55. Problema jurídico. Corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico ¿el legislador puede autorizar al Ministerio de Educación Nacional para establecer los mecanismos de distribución de los recursos adicionales a los que hace referencia el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, de acuerdo con los criterios de equidad y fortalecimiento institucional, entre otros, sin desconocer el principio de reserva de ley[125]? 56. Metodología. Para resolver el problema jurídico propuesto, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre la cláusula general de competencia legislativa y el principio de reserva de ley, en particular, respecto de los servicios públicos y del servicio de educación. Posteriormente, la Sala identificará cuáles son los principales aportes de la Nación a la financiación de las instituciones de educación superior pública y analizará el contenido del artículo 183 de la Ley 1955 de 2019. En seguida, la Sala analizará si existe reserva de ley sobre la materia objeto de la norma demandada y, en caso afirmativo, procederá a analizar si los criterios de «equidad» y «fortalecimiento institucional» satisfacen las exigencias del principio de reserva de ley. 7.4. Cláusula general de competencia legislativa y reserva de ley 57. Cláusula general de competencia legislativa. La Corte Constitucional ha explicado que la cláusula general de competencia legislativa «tiene su origen en la división tripartita del poder público en un Estado Constitucional y Democrático de Derecho, división consagrada en nuestro ordenamiento por el artículo 113 de la Constitución Política»[126]. En virtud de esta cláusula, «corresponde al Congreso de la República, como regla general, desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, de conformidad con los artículos 114 y 150 CP»[127]. De tal suerte que, si la regulación de determinado asunto no ha sido asignada por la Constitución Política a una autoridad específica, «se debe entender, con base en la cláusula general de competencia, que se trata de una materia o un asunto que corresponde desarrollar primariamente al Legislador, lo cual no significa que la ley deba desarrollar íntegramente o agotar en el detalle toda la materia»[128]. 58. El principio de reserva de ley. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el principio de reserva de ley «es una de las manifestaciones de los principios democrático y de separación de poderes»[129], «unido a la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea legítimo»[130]. En virtud de este principio, «ciertas materias deb[en] ser directamente reguladas por el legislador mediante la expedición de leyes, y no a través de regulaciones de menor jerarquía como lo son los reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional»[131]. De manera que «el Legislador no puede dejar de adoptar las decisiones básicas que el Constituyente le ha confiado, ni el instrumento a través del cual se reglamenta puede adoptar las decisiones que sean propias del ámbito del Legislador»[132]. Por tanto, «las materias objeto de reserva de ley no pueden ser “deslegalizadas”, esto es, el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución»[133]. 59. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el principio de reserva de ley tiene distintas manifestaciones. En efecto, la Corte ha distinguido entre la reserva ordinaria de ley y la reserva especial de ley[134], «según el trámite de adopción de la ley correspondiente»[135]. Así, si la Constitución Política sometió determinado asunto a reserva de ley, pero no indicó que debiera ser objeto de una ley especial, dicho asunto está dentro de la reserva ordinaria de ley, por cuanto puede ser regulado mediante una ley ordinaria[136]. A su vez, si la Constitución Política dispuso que cierta materia debe ser regulada mediante una ley especial, por ejemplo, orgánica o estatutaria, dicha materia está cobijada por la reserva especial de ley[137]. 60. Además, la Corte ha sostenido que existe reserva de ley estricta en aquellos casos para los cuales la Constitución prohibió la posibilidad de habilitar al presidente de la República para legislar de manera extraordinaria[138]. Contrario sensu, de los asuntos que tienen reserva de ley, pero sobre los que no recae la prohibición de delegación legislativa al ejecutivo, se predica la reserva de ley simple. El artículo 150.10 de la Constitución Política dispone que es competencia del Congreso de la República habilitar al presidente de la República para «expedir normas con fuerza de ley». Sin embargo, estas facultades legislativas extraordinarias no pueden ser otorgadas para decretar impuestos ni para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas o marco. En consecuencia, la reserva especial de ley es siempre estricta y la reserva ordinaria de ley es, por regla general, simple; salvo en casos específicos señalados por el Constitución[139]. 61. Así las cosas, aunque la preferencia por el debate democrático está presente en todos los escenarios de reserva de ley, tiene mayor relevancia en los casos de reserva estricta de ley. Esto, por cuanto la regulación debe ser expedida directamente por el Congreso de la República. Por el contrario, en los asuntos de reserva simple de ley, el debate democrático no tiene lugar en el momento mismo de la regulación, sino cuando el Congreso de la República faculta, temporalmente y de manera precisa, al presidente de la República para que, en ejercicio de funciones legislativas extraordinarias, regule el asunto que le fue encomendado. 62. Ahora bien, el principio de reserva de ley no excluye, per se, el ejercicio de la función reglamentaria del Gobierno Nacional[140]. Sin embargo, «[e]l poder reglamentario es un poder para desarrollar la Ley, no para reemplazar al Legislador»[141]. La Corte ha reconocido que «en muchos casos, la naturaleza misma de las materias objeto de regulación no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecución y que, en tales casos el contenido de la reserva está referido al núcleo esencial de la materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la ley»[142]. 63. En todo caso, lo relevante es que el legislador regule «directamente el núcleo de las materias reservadas, el objeto propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior especificación que, en ciertos supuestos, se deje a la actuación administrativa»[143]. De lo contrario, el legislador «estaría delegando en el Gobierno Nacional lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley»[144]. Por consiguiente, «todos los preceptos constitucionales en los que existe reserva de ley imponen la obligación que los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal»[145]; y, en algunos casos, deben ser regulados mediante una ley especial. 64. Diferencia entre la cláusula general de competencia y la reserva de ley. El ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del ejecutivo supone siempre la existencia de una norma legal objeto de reglamentación. Sin embargo, cuando «determinada temática corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia legislativa, […] [la] ley no tiene que desarrollar integralmente la materia»[146]. En este evento, basta con que el legislador «delimit[e] el tema y permit[a] su concreción por medio de reglamentos administrativos»[147]. Por el contrario, «si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces existe una mayor exigencia de regulación para el Legislador»[148] y la potestad reglamentaria debe ejercerse de manera completamente subordinada y subsidiaria a la ley»[149]. 65. Reserva de ley en servicios públicos. De manera expresa, la Constitución Política previó que es competencia del Congreso de la República «[e]xpedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos»[150], así mismo dispuso que «[l]os servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley»[151]. Con fundamento en estas normas constitucionales, la Corte ha sostenido que «la competencia para definir el régimen jurídico de los servicios públicos […] [corresponde] a la Rama Legislativa del Poder Público, es decir, al Congreso de la República»[152]. 66. La existencia de la reserva de ley en materia de servicios públicos «busca que el régimen de los servicios públicos sea el resultado de un proceso de deliberación pluralista...