Sentencia C-309 de 2017

C-309-17 Sentencia C-309/17 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud de cargos basados en parámetros de control inexistentes REGULACION DEL PLEBISCITO-Normas que constituyen parámetro de control no contemplan el deber presidencial de incluir el texto de la pregunta que se hace al pueblo en el informe que se presenta al Congreso El Presidente debe presentar un informe sobre su intención política de someter a plebiscito una política pública, pero ninguna de estas fuentes normativas hace referencia al deber de presentar al Congreso el texto de la pregunta en cuestión. Eventualmente, la demandante se basa en la regulación pertinente sobre el referendo, en la que el informe que el Presidente presenta al Congreso debe incluir el texto sometido a consideración de los ciudadanos y ciudadanas. Sin embargo, esta exigencia no se evidencia en el caso del plebiscito, ni la accionante demuestra, a través de una interpretación sistemática de las normas estatutarias y constitucionales pertinentes, que deba aplicarse a dicho mecanismo de participación la regulación del referendo. DEMANDA CONTRA FORMULACION DE LA PREGUNTA AL PUEBLO EN UN PLEBISCITO-Debe tomar en consideración el contexto normativo en que se realiza Dejar de lado en la formulación del cargo la existencia de una Ley Estatutaria que es el fundamento normativo del Decreto 1391 de 2016 (objeto de censura); el hecho de que en esa Ley (1806 de 2016) se definió el Acuerdo celebrado entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las Farc de la misma manera a como se identifica en la formulación de la pregunta en el plebiscito de 2 de octubre de 2016; y no tomar en consideración la existencia de un pronunciamiento definitivo de esta Corporación que, en sede de control integral de constitucionalidad, no encontró un problema de inconstitucionalidad en que el Acuerdo se denominara de esa forma, hace que el cargo no posee fuerza suficiente para generar un problema de relevancia constitucional. ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento del requisito de certeza El cargo según el cual el plebiscito se efectuó con un acuerdo parcial, pues aún existían aspectos por negociar, así como asuntos mencionados en comunicados de prensa pero no integrados al Acuerdo Final […] carece de certeza, pues de acuerdo con información pública, disponible en portales de Internet igualmente públicos, es un hecho notorio que el Acuerdo Final sometido a votación del pueblo el 2 de octubre de 2016 se hallaba disponible en su integridad desde el 26 de agosto de 2016. Es cierto que las partes indicaron la existencia de problemas en la numeración, pero no encuentra la Sala comprobado que las negociaciones siguieran en curso. Más aún, la fuente que cita sobre este punto la demandante no tiene el contenido que esta le atribuye. DIVULGACION, PUBLICACION Y PROMOCION-Diferencias Conforme a la Ley 1712 de 2014, por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones, divulgar o publicar “significa poner a disposición en una forma de acceso general a los miembros del público e incluye la impresión, emisión y las formas electrónicas de difusión”. Mientras que, promocionar o apoyar implica que se muestre el Acuerdo Final como una decisión política favorable para el destino del Estado y en ese sentido se busca cumplir el objetivo de un voto ciudadano por el “sí”. Entonces, es posible diferenciar la finalidad que tiene la divulgación o publicación de la que cumple la promoción. En las primeras, se busca proteger el derecho a una información veraz e imparcial, y, con ello, la libertad del elector. En la segunda tiene el objetivo de lograr el apoyo al plebiscito resaltando las cualidades favorables del Acuerdo. En consecuencia, el Artículo 5° impone al Gobierno Nacional la obligación de poner a disposición de la ciudadanía el contenido íntegro del Acuerdo Final para garantizar el derecho a la información y la libertad del elector. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Incidencia en mecanismos de participación ciudadana INFORMACION VERAZ, OBJETIVA, IMPARCIAL Y SUFICIENTE SOBRE EL ASUNTO SOMETIDO A PLEBISCITO-Presupuesto esencial para el ejercicio del derecho al voto DEBER DE INCORPORAR UN CRITERIO DIFERENCIAL EN LA PUBLICACION Y DIVULGACION DE LOS ACUERDOS-Se requiere para asegurar la participación informada y libre de pueblos indígenas y personas en situación de discapacidad OBLIGACION DE PUBLICACION Y DIVULGACION DEL ACUERDO FINAL CON UN CRITERIO DIFERENCIAL DE ACCESIBILIDAD-Alcance PUBLICACION Y DIVULGACION-Diferencias La primera [publicación]se refiere al deber del Gobierno Nacional de publicar, a través de los medios oficiales establecidos por la Ley (y específicamente por la Estatutaria sobre el plebiscito especial) la integridad del acuerdo suscrito con las Farc EP […] una vez satisfecha la publicación del acuerdo, la obligación siguiente [divulgación] radicaba en su adecuada difusión, transparente y veraz. Esta divulgación, como se puede constatar en los distintos numerales del artículo 5º de la Ley Estatutaria 1806 de 2016, incluye también la presentación de síntesis informativas sobre los puntos centrales del Acuerdo, así como el diseño de la citada estrategia de divulgación con un criterio de diversidad, que ocupa a la Sala en esta oportunidad. Esta diferencia entre publicación integral y estrategia compleja de divulgación (que incluye diversos medios de comunicación, idiomas de pueblos étnicamente diferenciados, y formatos para el acceso al documento por parte de las personas en situación de discapacidad) permite encontrar el equilibrio adecuado entre las posiciones de las partes. No basta, desde esta perspectiva, para cumplir con la obligación constitucional, con traducir el Acuerdo, o una síntesis de sus puntos principales, a seis lenguas o idiomas de pueblos étnicamente diferenciados. Pero, sí es posible desarrollar una estrategia basada en la traducción sucesiva a todos los idiomas del país de, al menos, los elementos centrales que componen los acuerdos de paz. Referencia: Expediente D-11664, D-11675 y D-11687 Actores: Paola Andrea Holguín (D-11664), Marco Fidel Ramírez Antonio (D-11675) y Paloma Valencia Laserna y Alfredo Ramos Maya (D-11687) Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1391 de 2016, “por el cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones”. Magistrado Ponente (e): HERNÁN CORREA CARDOZO Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. La ciudadana Paola Andrea Holguín Moreno formuló demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 1391 de 2016 “Por el cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones”, al considerarlo contrario a los artículos 1, 2, 29 y 104 de la Constitución Política. Este proceso fue identificado con el radicado D-11664[1]. A su vez, el ciudadano Marco Fidel Ramírez Antonio ejerció “medio de control de nulidad por inconstitucionalidad”, previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, contra la expresión “Paz” contenida en el artículo 1º del mismo Decreto. La demanda se identifica con el número de radicación D-11675[2] y fue presentada inicialmente ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, que mediante auto del 1º de septiembre de 2016[3] remitió el expediente por competencia a esta Corporación. Según la alta Corporación: “[…] Si bien es cierto, en principio la competencia para conocer de la nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional se encuentra en cabeza del Consejo de Estado, la misma, como ya se dijo, es residual y para el caso específico de los vicios de procedimiento en la convocatoria o realización de los plebiscitos la competencia se encuentra atribuida de manera expresa por la Carta Política a la Corte Constitucional como máxima autoridad a la que se le confía la guarda de la integridad y supremacía de nuestra carta Política. (…) Así las cosas, comoquiera que el actor cuestiona la forma en la que se encuentra redactada la pregunta en la convocatoria a un plebiscito del orden nacional, que aunque contenida en un decreto dictado por el Gobierno Nacional –el Decreto 1391 de 2016- el Consejo de Estado no puede asumir su conocimiento en la medida en que dicho examen recae sobre un posible vicio de procedimiento en su convocatoria, estudio que concierne a la Corte Constitucional.” (Se destaca). Igualmente, los ciudadanos Paloma Valencia Laserna y Alfredo Ramos Maya promovieron “medio de control de nulidad por inconstitucionalidad”, previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, contra el artículo 1º (parcial) del mismo Decreto, por considerarlo contrario a los artículos 1, 2, 3, 40, 95.5, 209, 237.2 y 258 de la Carta Política; a los artículos 1º y 5º de la Ley 1806 Estatutaria de 2016; y a los artículos 37 y 38 b) de la Ley Estatutaria 1757 de 2015. Esta demanda, de radicado D-11687[4], fue presentada ante la Sección Primera del Consejo de Estado, Corporación que, a través del auto del 12 de septiembre de 2016, la remitió a la Corte Constitucional por competencia[5], al estimar “que el numeral 3º in fine del artículo 241 de la Constitución encomienda expresamente a la Corte Constitucional el control de constitucionalidad sobre los plebiscitos del orden nacional. Y señala que en este evento el control solo podrá ejercerse por razón de los vicios de procedimiento en la convocatoria o de su realización. En consecuencia, dado que constitucional y legalmente corresponde al Consejo de Estado conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que interpongan contra decretos de carácter general dictados por el Gobierno cuyo conocimiento no pertenezca a la Corte Constitucional, en el sub examine no se activa dicha competencia, que al ser residual queda excluida en virtud de la atribución expresa efectuada al Supremo Intérprete de la Constitución”. La Sala Plena decidió, en sesión del 21 de septiembre del 2016, acumular los expedientes y disponer su reparto a este despacho. La Magistrada Sustanciadora admitió las demandas mediante auto del 7 de octubre de 2016 y ordenó comunicar la iniciación del proceso a diversas autoridades públicas, universidades, instituciones, organizaciones sociales y políticas y ciudadanos.[6] Además, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera concepto sobre el asunto y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 nums. 1 y 2). 2. El ciudadano Marco Fidel Ramírez Antonio, accionante en la demanda con radicado D-11675, solicitó que se “aplique el orden de prelación y de turnos a los expedientes de la referencia relacionados con el Plebiscito”. Por su parte, la ciudadana Paola Andrea Holguín Moreno, demandante del expediente con radicado 11664, requirió a la Corte el retiro de la demanda y la devolución de copias y anexos del expediente. La solicitud fue rechazada, mediante auto del 7 de octubre de 2016, por ser improcedente. Finalmente, los accionantes Alfredo Ramos Maya y Paloma Valencia Laserna expresaron su voluntad de retirar la demanda que se distingue con el número de radicación D-11687. 3. El 20 de octubre de 2016 el ciudadano Marco Fidel Suárez Ramírez Antonio recusó a la Magistrada Sustanciadora, por cuanto a su juicio dio declaraciones a los medios de comunicación “que pueden ser entendidas como una ‘conceptualización sobre la pregunta del plebiscito’”. La recusación fue interpuesta oportunamente y por quien tenía legitimación para ello. La Corte Constitucional rechazó unánimemente la recusación en Sala Plena, por falta de pertinencia. 4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA 5. A continuación, se transcribe el texto completo del Decreto 1391 de 2016, que fue impugnado en su integridad en la demanda con radicado D-11664. En el texto se destacan con subrayas y negrilla los apartes que fueron objeto de cuestionamiento en las demandas D-11675 y D-11687: “DECRETO 1391 DE 2016 Por el cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales en particular en desarrollo de los artículos 103 de Constitución Política y el artículo 1 ° de la Ley 1806 de 2016 y CONSIDERANDO: Que el artículo 103 de la Constitución Política establece que el plebiscito es uno de los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía. Que el artículo 1° de la Ley 1806 de 2016 autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, a someter a consideración del pueblo mediante plebiscito, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Que en virtud de lo establecido en el artículo 2° de la Ley 1806 de 2016, el Presidente de la República, mediante comunicación del 25 agosto de 2016 con la firma de todos los ministros, informó al Congreso su intención convocar a un plebiscito para someter a consideración del pueblo el Acuerdo Final para Terminación del Conflicto y la Construcción una Paz Estable y Duradera, y fijó el domingo 2 de octubre de 2016 como la fecha en que se llevará a cabo la votación. Que el de agosto de 2016, el Congreso de la República se pronunció sobre el informe del plebiscito y avaló la realización del mismo. Que el artículo 33 de la Ley 1757 de 2015 establece que dentro de los 8 días siguientes al concepto de la corporación pública de elección popular para el plebiscito, el Presidente de la República fijará fecha en la que se llevará a cabo la jornada de votación del mecanismo de participación ciudadana correspondiente y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución. DECRETA: Artículo 1. Convocatoria.- Convocase al pueblo de Colombia para que el domingo 2 de octubre de 2016, en ejercicio de su soberanía, decida si apoya o rechaza el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Con este propósito, el pueblo responderá, sí o no, a la siguiente pregunta: « ¿Apoya usted el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera?» De conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 2º de la Ley 1806 de 2016, «se entenderá que la ciudadanía aprueba este plebiscito en caso de que la votación por el sí obtenga una cantidad de votos mayor al 13% del censo electoral vigente y supere los votos depositados por el no». Artículo 2. Organización electoral. La organización electoral garantizará el cumplimiento de los principios de la administración pública y la participación en condiciones de igualdad, equidad, proporcionalidad e imparcialidad en los términos que fija la Ley 1806 de 2016 y demás normas legales pertinentes. Artículo 3. Campañas. Con sujeción a las normas vigentes, a partir de la fecha se podrán desarrollar campañas a favor o en contra del plebiscito. Artículo 4. Acompañante para votar. De conformidad con lo establecido en el artículo 16 de la Ley 163 de 1994, los ciudadanos que padezcan limitaciones y dolencias físicas que les impidan valerse por sí mismos, podrán ejercer el derecho al sufragio acompañados hasta el interior del cubículo de votación, sin perjuicio del secreto del voto. Así mismo, bajo estos lineamientos, podrán ejercer el derecho al voto las personas mayores de ochenta (80) años o quienes padezcan problemas avanzados de visión. Las autoridades electorales y de policía prestarán toda la colaboración necesaria y darán prelación en el turno de votación a estas personas. Artículo 5. Información de resultados. El día del plebiscito, mientras tiene lugar el acto de votación, los concesionarios del servicio de radiodifusión sonora, los espacios de televisión del servicio de televisión abierta y por suscripción y los contratistas de los canales regionales y locales, podrán suministrar información sobre el número de personas que emitieron su voto, señalando la identificación de las correspondientes mesas de votación, con estricta sujeción a la normas vigentes. Después del cierre de la votación, los medios de comunicación citados podrán suministrar información sobre los resultados provenientes de las autoridades electorales. Cuando los medios de comunicación difundan datos parciales, deberán indicar la fuente oficial en los términos de este artículo, el número de mesas del cual proviene el resultado respectivo, el total de mesas y los porcentajes correspondientes al resultado que se ha suministrado. Artículo 6. De las encuestas, sondeos y proyecciones electorales. Toda encuesta de opinión al ser publicada o difundida tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar expresamente la persona natural o jurídica que la realizó y la encomendó, la fuente de su financiación, el tipo y tamaño de la muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, las preguntas concretas que se formularon, el área y la fecha o período de tiempo en que se realizó y el margen de error calculado. El día de la votación los medios de comunicación no podrán divulgar proyecciones con fundamento en los datos recibidos, ni difundir resultados de encuestas sobre la forma como las personas decidieron su voto o con base en las declaraciones tomadas a los votantes sobre la forma como piensan votar o han votado el día del plebiscito. Artículo 7. Información sobre orden público. En materia de orden público, el día del plebiscito, los medios de comunicación solo transmitirán las informaciones confirmadas por fuentes oficiales. Artículo 8. Prelación de mensajes. Desde el viernes 30 de septiembre hasta el lunes 3 de octubre de 2016, los servicios de telecomunicaciones darán prelación a los mensajes emitidos por las autoridades electorales. Artículo 9. Uso de celulares y otros aparatos en los puestos de votación. Durante el plebiscito no podrán usarse dentro del puesto de votación, teléfonos celulares, cámaras fotográficas o de video entre las 8:00 a.m. y las 4:00 p.m., salvo los medios de comunicación debidamente identificados. Artículo 10. Ley seca. Quedan prohibidos en todo el territorio nacional la venta y el consumo de bebidas embriagantes desde las seis (6) de la tarde del día sábado 1° de octubre hasta las seis (6) de la mañana del día lunes 3 de octubre de 2016. Las infracciones a lo dispuesto en este artículo serán sancionadas por los alcaldes, inspectores de policía y comandantes de estación de acuerdo con lo previsto en los respectivos Códigos de Policía. Artículo 11. Porte de armas. Las autoridades militares de que trata el artículo 32 del Decreto Ley 2535 de 1993 adoptarán las medidas necesarias para la suspensión general de los permisos para el porte de armas en todo el territorio nacional, desde el viernes 30 de septiembre hasta el miércoles 5 de octubre de 2016, sin perjuicio de las autorizaciones especiales que durante estas fechas expidan las mismas. Parágrafo. Las autoridades militares de que trata este artículo podrán ampliar este término de conformidad con lo que recomienden los Consejos Departamentales de Seguridad, para prevenir posibles alteraciones del orden público. Artículo 12. Tránsito de vehículos automotores y de transporte fluvial. Los gobernadores y/o los alcaldes, de conformidad con la recomendación del respectivo Consejo Departamental o Municipal de Seguridad o en los correspondientes Comités Territoriales de Orden Público, podrán restringir la circulación de vehículos automotores, embarcaciones, motocicletas, o de estas con acompañantes, durante el periodo que se estime conveniente, con el objeto de prevenir posibles alteraciones del orden público. Artículo 13. Toque de queda. Los gobernadores o alcaldes de acuerdo con sus facultades legales, y acorde con la recomendación del Consejo Departamental o Municipal de Seguridad o de los respectivos Comités Territoriales de Orden Público, y durante el periodo que se estime conveniente, podrán decretar el toque de queda con el objeto de prevenir posibles alteraciones del orden público. Artículo 14. Comunicación a la Registraduría. Por conducto del Ministerio del Interior, comuníquese al Registrador Nacional del Estado Civil la convocatoria al Plebiscito dispuesta en el presente Decreto con el objeto de que adopte las medidas pertinentes. Artículo 15. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.” III. LAS DEMANDAS 6. Expediente D-11664. La demandante considera que la totalidad del Decreto es violatorio de los artículos 1, 2, 29 y 104 de la Constitución Política. En primer lugar, afirma que existen vicios de procedimiento en la expedición del Decreto. Al respecto, explica que el 29 de agosto de 2016 el Congreso votó y aprobó un informe presentado por el Presidente de la República, en el que decide convocar al pueblo, mediante un plebiscito, para la refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto con el grupo guerrillero de las FARC. Según la ciudadana, la aprobación se dio con violación al “debido proceso constitucional de creación normativa”, pues el Congreso no conoció previamente la pregunta que sería consultada a los ciudadanos. Así que, omitió hacer “el respectivo control que la Ley 1757 de 2015 en sus artículos 20 y 38 le asigna como función”. En segundo lugar, manifiesta que el principio democrático de participación fue quebrantado en la convocatoria al plebiscito realizada por el Gobierno Nacional, pues “construyó el plebiscito que quiere que le respondan dejando al pueblo maniatado y sin salida frente a la posibilidad de manifestarse de una forma clara, transparente y sin presiones a lo que verdaderamente es el objeto de la consulta ciudadana”. En tercer lugar, sostiene que la formulación y contenido de la pregunta sometida a consideración del pueblo no “satisface los requisitos [establecidos en el] inciso b) del artículo 38 de la Ley 1757 de 2015”, pues la pregunta no fue redactada de forma clara ni en términos neutrales, sino que busca provocar una respuesta afirmativa; en contravía a lo ordenado en la sentencia C-379 de 2016,[7] según la cual la pregunta formulada a los ciudadanos no puede ser manipulada o dirigida a que se vote en un sentido específico. Ello vulnera la libertad del elector, por cuanto “[l]a pregunta no puede estar dirigida a si se apoya o no la paz pues ésta es un derecho fundamental que no puede servir de cortina para que el pueblo caiga en la trampa de aprobar un Acuerdo entre el Gobierno y las FARC bajo la adulteración de la pregunta”. Insiste en que el Congreso de la República “no conoció la pregunta antes de aprobar el informe del Presidente para convocar el plebiscito, situación que impidió hacer un control sobre la claridad de la pregunta como lo ordena la ley”. En particular, la accionante propone que la inclusión del vocablo “paz” que “es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento” y la correlativa exclusión de las palabras “gobierno” y “FARC”, demuestran que la pregunta sometida a plebiscito: (i) no es específica, pues no se refiere al Acuerdo alcanzado entre el Gobierno y las FARC en La Habana, (ii) manipula al electorado pues “este Acuerdo solo traerá la desmovilización de una facción de las FARC, lo que significa que el país tendrá que enfrentar las amenazas que producen su disidencia, el ELN, las BACRIM, la delincuencia común y las nuevas violencias que puedan derivarse del Acuerdo Final”, (iii) “la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, por lo tanto sería inconstitucional ir en contra de la paz, que es como se plantea la pregunta” y (iv) “es necesario separar la palabra ‘paz’ de algo que le es muy diferente como un Acuerdo Final celebrado con un grupo armado de muchos que existen en el país”. 7. Expediente D-11675. El ciudadano Marco Fidel Ramírez Antonio solicita que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “paz”, contenida en el artículo 1º del Decreto 1391 de 2016, porque considera que la inclusión de ese vocablo en la pregunta “constituye una inducción a los votantes hacia el sí, puesto que todos los nacionales están en el deber de trabajar por la paz.” El accionante indica que, con la inclusión de la palabra “paz” en la pregunta sometida a aprobación del pueblo, el Gobierno Nacional “se extralimita de lo ordenado por la sentencia de constitucionalidad en lo que corresponde a elaborar la pregunta del plebiscito en forma clara con el fin de evitar que la voluntad del ciudadano sea manipulada o inducida, con base a que la paz es un derecho fundamental establecido en el Artículo 22 de la Constitución Política y tal cual como está redactada la pregunta induce al elector, cuando se hace mención al tema de la paz”. Desde el punto de vista del accionante, la extralimitación se evidencia en que: (i) genera confusión porque “trasmite la idea de que la refrendación popular es sobre el contenido y el alcance del derecho a la paz”, (ii) “genera una confusión entre divulgar o publicar y promocionar o apoyar”, en los términos expresados por la Corte Constitucional en la sentencia C-379 de 2016; y, (iii) “genera confusión e inducción puesto que la Constitución Política de Colombia es considerada jurisprudencialmente una ‘Constitución para la paz’”. 8. Expediente D-11687. Los ciudadanos Paloma Valencia Laserna y Alfredo Ramos Maya consideran que las expresiones subrayadas del artículo 1º acusado son contrarias a los artículos 1, 2, 3, 40, 95.5, 209, 237.2 y 258 de la Carta Política, y a los artículos 1º y 5º de la Ley 1806 Estatutaria de 2016 y 37 y 38 b) de la Ley Estatutaria 1757 de 2015. Manifiestan que el Decreto desconoce los lineamientos de la Ley 1806 de 2016[8], en tanto (i) la convocatoria para la refrendación del acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC, solo podía realizarse una vez existiera, es decir, hubiese sido suscrito por las partes de manera íntegra e inmodificable, (ii) los acuerdos no los firmó el Presidente de la República, en consideración a que los mismos no han sido refrendados, (iii) tampoco fueron suscritos por los representantes de las FARC en forma válida, ya que fueron firmados con rúbricas apócrifas o con sus “alias”, (iv) los acuerdos no están completos ya que hacen falta los numerales 3.3. y 6.4 así como el anexo X1 que forma parte del punto 3.1.4.3., aún hay aspectos en negociación, (v) los acuerdos sujetos a refrendación son parciales y excluyen muchos apartes contenidos en comunicados de prensa, que no fueron presentados ante el Congreso ni ante la ciudadanía, como por ejemplo, el mecanismo para la escogencia de la jurisdicción especial para la paz (comunicado conjunto No. 88) y (vi) los acuerdos parciales no fueron divulgados en todas las lenguas nativas de las comunidades étnicas que se asientan en el territorio, solo fueron traducidos a seis idiomas, a saber: Creole, Ri Palenque, Uitoto, Nasa Yuwe, Namtrik e Ikun, tampoco se encuentran en lenguaje braille para aquellas personas en situación de discapacidad visual. En segundo término, señalan que el Decreto 1391 de 2016 viola la libertad y lealtad que se le deben al elector y desconoce los parámetros establecidos en la sentencia C-379 de 2016,[9] debido a la formulación tendenciosa, equívoca e inductiva de la pregunta. En este sentido, afirman que “el actual mecanismo como está concebido anula la democracia al violentar manifiestamente el núcleo central del voto”. La califican como tendenciosa “toda vez que manifiesta parcialidad. Quién vota SÍ, lo hace por la paz estable y duradera, en tanto que quien vota NO, lo hace en contra de la paz estable y duradera. No solamente hay una connotación abiertamente negativa para quien vota NO, sino que además asume –sin que aquello sea una verdad probada- que estos acuerdos conducen a la paz estable y duradera, descartando de plano los argumentos contrarios, según los cuales el contenido de premio e impunidad de los acuerdos no nos acercará a la paz”. Sostienen que es equívoca porque se excluyó la palabra FARC en la pregunta, “toda vez que aquella organización terrorista tiene tan baja aceptación entre los colombianos”. Con ello se busca “confundir a los electores y, eliminar los factores que podrían ir en contra en la votación”. Y, finalmente, manifiestan que con la inclusión de la palabra paz en la pregunta “se está haciendo de forma disfrazada una alusión al derecho fundamental a la paz. Con ello juega con las expectativas naturales que todo ciudadano tiene de vivir en paz”. En tercer término, consideran que el Decreto demandado es ilegal, dado que adolece de vicios en su formación, pues no fue firmado por el Presidente de la República. Explican que al “revisar detenidamente el documento que hoy nos ocupa, se encuentra que el mismo contiene una primera firma sobre la cual no existe certeza de que se trate de la firma del presidente. Lo anterior, ya que al revisar más de 60 leyes y decretos por él proferidos, se encuentran tres rúbricas diferentes en estos documentos, hecho que implica una expedición irregular del mismo.” IV. INTERVENCIONES Centro Nacional de Memoria Histórica 9. El Coordinador del Grupo de Trabajo de Respuesta a Requerimientos Administrativos y Judiciales Orientados a la Reparación Integral y Colectiva de las víctimas del conflicto armado interno[10] afirma que el Centro Nacional de Memoria Histórica se reserva el derecho de rendir concepto, dado que no tiene la competencia para hacerlo. Agrega como limitación práctica que “las experticias del CNMH no son relevantes para resolver sobre los cargos por sustitución de la Constitución argumentados por el accionante”. Federación Colombiana de Municipios 10. El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios[11] solicita a la Corporación declarar la exequibilidad de la norma demandada. En su concepto, la acusación relacionada con el hecho de que el Congreso haya aprobado la iniciativa presidencial de convocar un plebiscito sin que se incluyera la pregunta en el informe presentado es una afirmación definida, sujeta a prueba y “si ésta no se solicitó en la demanda ni se decretó por la Señora Magistrada Sustanciadora, la falta de ese medio de convicción obligará a declarar la exequibilidad del Decreto acusado, por falta de demostración del supuesto en que se funda la demanda”. Además, afirma que “de ser cierto que no se conocía la pregunta, aún si eso supusiera una irregularidad, no parece que la misma pueda tener la trascendencia suficiente para viciar el procedimiento”. Finalmente, señala con respecto a la claridad de la pregunta formulada, que no comparte las apreciaciones de la demanda y las califica como subjetivas. Universidad Libre 11. La Universidad Libre solicita declarar inexequible el Decreto 1391 de 2016. En su criterio, los argumentos de los accionantes evidencian su inconstitucionalidad, pues la pregunta induce al electorado al error; añade que “debió formularse una pregunta de tal forma que no permitiera al elector divagar en cuanto a lo que se le preguntaba, e incluir precisiones en la pregunta como las partes firmantes del acuerdo, entre otros.” También afirma que no existió un tiempo prudencial para que el electorado analizara el Acuerdo Final, para el ejercicio de la democracia, y existieron problemas para el acceso del mismo a personas con otros dialectos, bajo criterios de enfoque diferencial. Finalmente, aporta los siguientes argumentos adicionales: (i) el ciudadano requería un período más amplio para conocer el contenido del acuerdo, reflexionarlo y discutirlo. Según la jurisprudencia, el plazo debía ser de entre uno y cuatro meses; pero se hizo el mes siguiente a la firma: treinta días que se dividieron en quince de trámites del Consejo Nacional Electoral y los quince restantes para la difusión del acuerdo. (ii) No se cumplió la obligación de traducir el Acuerdo Final, lo que implicó una violación de los derechos de los sectores minoritarios. (iii) Si la corte declara la inexequibilidad del Decreto que convocó al Plebiscito, puede (iii.1) oficiar al Gobierno Nacional para que convoque un nuevo plebiscito, conforme con las reglas legales y jurisprudenciales pertinentes; o (iii.2) que el Presidente, en ejercicio de sus funciones autónomas para preservar el orden público, decida no convocarlo. Universidad Sergio Arboleda 12. La Institución educativa destaca la importancia de que la Corte Constitucional establezca el alcance del control de constitucionalidad con respecto a los plebiscitos de orden nacional. En primera instancia, solicita un pronunciamiento que precise si son procedentes las medidas cautelares en un proceso de control posterior de constitucionalidad, “si bien no para este caso, en el cual los tiempos no brindaron la ocasión y la oportunidad, si para los casos por venir, en los cuales esta cuestión será objeto de debate y de incertidumbre”. En segundo lugar, advierte la relevancia de que en el pronunciamiento se incluya una interpretación sistemática del numeral 3 del artículo 241 de la Constitución, en la que se definan los vicios de procedimiento[12] y de realización del plebiscito.[13] En tercera instancia, sostiene la necesidad de determinar cuáles son los requisitos legales exigidos respecto del informe que debe rendir el Presidente de la República al Congreso sobre su intención de convocar a un plebiscito, dado que las normas que regulan el asunto no hacen referencia a la exigencia de acompañar el informe de un documento anexo. Desde su punto de vista, “no se aprecia de que (sic) manera la no inclusión del referido anexo, o su inclusión defectuosa, pueda afectar el procedimiento de convocatoria, en cuanto atañe al trámite en el Congreso de la República, como parece indicarlo una de las demandas”. Se abstiene de incluir en su concepto un análisis sobre el deber de divulgación del acuerdo, dado que carece del medio de prueba, esto es de tener en el expediente una copia del Acuerdo. Finalmente, afirma que existe un hecho político consolidado, por cuanto ya hubo un pronunciamiento ciudadano con respecto al asunto sometido a su consideración. En todo caso, considera la existencia de una “posible incongruencia entre los dos primeros incisos del artículo 1 [del Decreto 1391 de 2016], que puede ser relevante para interpretar el alcance de la decisión popular”. En este sentido, indica que “si la votación mayoritaria hubiese sido sí sería indudable que se produjo el apoyo solicitado, pero al haber sido la votación mayoritaria no, se genera la duda de si debe entenderse que el acuerdo fue rechazado o si debe entenderse que no fue apoyado.” Comisión Colombiana de Juristas 13. El Director, el Coordinador de Incidencia Nacional y la abogada de la Comisión Colombiana de Juristas[14] pidieron a la Corte declarar exequible el Decreto demandado. Lo anterior por “la insuficiencia argumentativa de la demanda, concretamente en la falta de precisión en la identificación y soporte de los vicios de procedimiento alegados”. Consideran que no se vulneró el debido proceso constitucional de creación normativa, pues no existe un requisito legal que exija al Presidente incluir en el informe la pregunta que será formulada en el plebiscito. Con respecto a la existencia del acuerdo, sostienen que “el Presidente de la República y sus representantes suscribieron y divulgaron el contenido del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera el cual fue acordado con las FARC, declarándose públicamente concluido (más allá de asuntos de forma en la numeración que incluso fueron reconocidos por las partes en el Comunicado conjunto Nro. 94 de 28 de agosto de 2016). Además, consideran que la pregunta no fue tendenciosa ni equívoca, dado que “recoge la denominación dada por las partes, y que ha sido recogida en disposiciones legales anteriores a dicha norma, al acuerdo al que se ha llegado, el cual incluye expresiones que reflejan el sentido de los acuerdos y sus propósitos como la ‘paz estable y duradera’. En síntesis, lo que fue puesto a consideración de los ciudadanos no fue la vigencia o garantía del derecho a la paz, sino el contenido de un acuerdo para la terminación del conflicto armado con las FARC”. Polo Democrático Alternativo 14. El representante legal del Polo Democrático Alternativo[15] manifiesta que “el partido se abstiene, en esta oportunidad, a hacer algún pronunciamiento sobre las disposiciones que son materia de la demanda”. Intervenciones ciudadanas 15. El ciudadano Dagoberto Páez Marroquín[16] solicita a la Corporación declarar la inconstitucionalidad del decreto demandado. Estima que las demandas presentadas ante la Corte “no pueden afectar por ningún motivo, el propio resultado de la votación del pueblo que verdaderamente es el aportante victimario de esta guerra sin límites que acudió a las urnas a decir ‘no’ a lo acordado en el proceso de paz”. 16. El ciudadano Mauricio Franco Rodríguez[17] pide que “que se ordene la aplicación inmediata y perentoria de los acuerdos de Paz suscritos entre el Gobierno Colombiano y los representantes de las FUERZAS ARMADAS REVOLUCIONARIAS –FARC EP- a que se refiere el presente escrito. Y que como consecuencia de los mismos, se mantenga el cese al fuego, la desmovilización de los excombatientes, y se presenten los proyectos de Ley de amnistía e indulto y otros que correspondan en desarrollo de los acuerdo de pacificación del país”. Intervenciones extemporáneas 17. Luego de vencido el término previsto en el Decreto 2067 de 1991 para la intervención ciudadana en los procesos de control de constitucionalidad, fueron recibidos los siguientes documentos: Universidad de Cartagena 18. Un miembro del Grupo de Acciones Constitucionales de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena[18] considera que la Corte debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, por cuanto el Decreto 1391 de 2016 carece de objeto actual. Como fundamento de su concepto mencionaron las sentencias C-350 de 1994, C-427 de 1997 y C-931 de 2009. Si bien las normas no han sido derogadas ni han perdido vigencia formalmente, estas no tienen un efecto material en la actualidad. Así, “teniendo en cuenta que las normas acusadas han desaparecido del ordenamiento legal y no están produciendo efecto jurídico alguno, carece de objeto la definición acerca de su inconstitucionalidad, razón por la cual, por sustracción de materia, deberá producirse un fallo inhibitorio”. Universidad Industrial de Santander 19. Miembros del Grupo de Litigio Estratégico de la Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de Santander pidieron a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre el fondo de las demandas, por cuanto no cumplen con los requisitos mínimos exigidos. Afirman que “no se nombran las normas constitucionales que se consideran violadas, dejando esto a la voluntad del interprete, provocando incertidumbre jurídica, así el accionante da por hecho que el uso del vocablo Paz, coacciona la libertad del voto al ser usada en la pregunta del mecanismo de refrendación genera per se, promoción y apoyo hacia la decisión del sí (sic). Esto sin realizar un análisis sistemático y congruente de la pregunta. De igual manera, y como consecuencia del postulado anterior, no se encuentra explicación alguna sobre aquellas, pues si no se enuncia norma alguna en la demanda, no existirá concepto alguno del porqué la presunta violación.” Colombianos en el exterior por la paz Varios ciudadanos residentes en el exterior[19], 772 en total, firmaron una petición dirigida a esta Corporación, en la que solicitan “un pronunciamiento claro en relación con el bien común y la protección de los derechos fundamentales de todos los colombianos”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 006204 del diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)[20], solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el trámite de convocatoria del plebiscito efectuado a través del Decreto 1391 de 2016. Sobre los vicios procedimentales que, según los accionantes, afectan la expedición del Decreto acusado, en primer lugar, el Ministerio Público afirma que el Presidente de la República no tiene el deber legal de incluir la pregunta en el informe que presenta al Congreso de la República, pues ninguna de las normas aplicables –leyes 134 de 1994, 1757 de 2015 o 1806 de 2016- contempla tal requisito. En segundo lugar, señala que si bien el Acuerdo Final no fue firmado ni por el Presidente de la República ni por las FARC-EP, la competencia del Congreso ante la presentación del informe presidencial tiene naturaleza política o discrecional. Ello “implica que éste último tiene la potestad de renunciar a las prerrogativas formales y jurídicas que la ley le confiere para ejercer esa labor, al menos en caso de que tenga o encuentre razones superiores para el ejercicio de su función política sin ellas”. De manera que, si el Congreso de la República aprobó la iniciativa presidencial de convocar a un plebiscito, aun teniendo conocimiento de que el texto final no había sido firmado, se “concluye que dicho acto aprobatorio implicó tanto la habilitación al Presidente para realizar el plebiscito que había comunicado la intención de convocar como, al mismo tiempo, un acto de renuncia a la potestad que tenía de conocer previamente el marco temático o, mejor, el texto definitivo del acuerdo que sería sometido a la consulta popular”. Finalmente, sostiene que tampoco configura un vicio de procedimiento frente al proceso plebiscitario el hecho de que no se hubiera enviado la versión completa y definitiva del Acuerdo final al Congreso; “sino que, de ser cierto, únicamente implicaría que sus efectos no podrían cobijar aquellas partes no consultadas al pueblo pues, lógicamente, éstas no habrían sido objeto del mandato positivo o negativo derivado de la pregunta objeto del plebiscito.” En lo relacionado con la vulneración del criterio diferencial para la publicación y divulgación del Acuerdo final, por haberse traducido únicamente a seis (6) idiomas nativos, el Ministerio Público considera que “la traducción al menos a los seis idiomas referidos por el accionante evidencia que el Gobierno imprimió un criterio diferencial a la divulgación del acuerdo, acorde con la exigencia que se le hizo en términos de principio (y no de regla específica), motivo por el cual no es posible exigir un estándar superior o, lo que es lo mismo, que no es posible derivar de allí una fuente anulatoria de todo el proceso del plebiscito”. Agrega que si bien desconoce si el documento fue traducido al sistema Braille, es un hecho notorio y pertinente que en los portales web del Gobierno Nacional se publicó una versión leída. Por último, manifiesta que no se incurrió en una violación del derecho a la participación política; puesto que, la formulación de la pregunta no tiene una carga valorativa ni “mucho menos, entonces, podría señalarse que aquella estaba efectivamente dirigida a confundir al elector para elegir la opción del SÍ”. Además, el principio de libertad del elector no fue desconocido, toda vez que ganó la opción no, “lo que, a su vez, precisamente en atención a la instrumentalidad de las formas, tiene como efecto que debe reconocerse que no se ha producido una afectación al principio democrático que permita dejar sin efectos la participación ciudadana.” Con respecto a la inclusión de la palabra paz en la pregunta, estima que “[n]o se puede perder de vista que la pregunta, además de ser competencia del Ejecutivo, incluyó el nombre del Acuerdo que se refrendaba”, que está reiterado en el Decreto Acusado en la Ley 1806 de 2016, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y la Resolución 339 de 2012. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Las demandas acumuladas 1. En el trámite objeto de estudio, la Sala acumuló tres demandas que alegan la existencia de vicios o irregularidades en el procedimiento que llevó a la convocatoria y realización del plebiscito especial para la paz. Estas coinciden en un conjunto de cuestionamientos a la pregunta formulada por el Presidente de la República al Pueblo, y presentan, además, otros argumentos sobre la posible existencia de vicios en el procedimiento de convocatoria y realización del mecanismo de participación. 2. Para simplificar la exposición, la Corporación no se referirá a cada una de las demandas, sino a los cuestionamientos que estas presentan y que se dividen en tres grandes temas: (i) violación de las normas estatutarias que ordenan al Presidente informar al Congreso su intención de convocar a un plebiscito, y a este último pronunciarse sobre la conveniencia del plebiscito (artículos 20 y 32 de la Ley 1757 de 2015); (ii) defectos en la formulación de la pregunta presentada a la ciudadanía y contenida en el Decreto 1391 de 2016, por el cual se convocó al Pueblo a las urnas; y (iii) otras irregularidades. Este último grupo incluye cinco cuestionamientos distintos, asociados a la firma del Acuerdo entre la guerrilla de las Farc y el Gobierno Nacional, a su divulgación entre los pueblos étnicamente diferenciados y las personas en situación de discapacidad visual, y a la supuesta presentación de acuerdos parciales, al momento de convocar al pueblo. A continuación, la Sala se referirá al alcance de su competencia frente al plebiscito, y en función de los cargos de las demandas, a la aptitud de los cargos para provocar un pronunciamiento de fondo, y a los problemas jurídicos a resolver. Competencia 3. La Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de los plebiscitos del orden nacional, de conformidad con el numeral 3º del artículo 241 de la Constitución Política, por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. En ese sentido, el examen que adelanta la Sala en esta sentencia está precedido de una regla especial de competencia para los plebiscitos del orden nacional, la cual otorga validez al ejercicio del presente control judicial. 4. En ese marco, la Sala considera que la Corte Constitucional es competente para pronunciarse en esta oportunidad sobre: 4.1 El cuestionamiento según el cual el Presidente y el Congreso de la República desconocieron las normas relativas a la presentación de informe, por parte del primero, y emisión de concepto, por parte del segundo, contenidas en la Ley Estatutaria 1757 de 2015; 4.2. Los problemas asociados a la formulación de la pregunta presentada a los ciudadanos, pues se trata de un asunto que hace parte de la convocatoria, tiene que ver con la realización del plebiscito, y se halla regulado en la Ley Estatutaria 1806 de 2016. 5. En lo que tiene que ver con el tercer conjunto de cuestionamientos, la Corte Constitucional es incompetente para pronunciarse sobre el aspecto relativo a la validez del Acuerdo Final que, desde el punto de vista de los accionantes, no fue firmado adecuadamente ni por el Presidente de la República, ni por parte de los negociadores de las Farc-EP. Es importante recordar que, de acuerdo con la sentencia C-379 de 2016,[21] la facultad del Presidente de la República de celebrar este tipo de acuerdos con el fin de lograr la desmovilización de grupos armados al margen de la ley no está atada a la realización de un mecanismo de participación ciudadana. Por lo tanto, el Acuerdo y el Plebiscito son asuntos conceptualmente independientes y el artículo 241 Superior no establece la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre el primero. 6. Ahora bien, en lo que respecta a la competencia para pronunciarse sobre las demás censuras, se efectúan las siguientes precisiones: 6.1. Advierte una de las demandas que el Acuerdo fue presentado al Pueblo, previa realización del plebiscito, a pesar de que aún existían puntos en discusión, de conformidad con los comunicados de prensa conjuntos publicados por las partes en la negociación. Este asunto tiene que ver con la realización del plebiscito, y con las normas sobre divulgación del acuerdo contenidas en la Ley Estatutaria 1806 de 2016, así que la Corte es competente para pronunciarse sobre este cargo. 6.2. Asimismo, una de las demandas plantea que el Gobierno Nacional incumplió las reglas de divulgación con enfoque diferencial, especialmente, para los pueblos étnicamente diferenciados y las personas en condición de discapacidad visual. Indica que el acuerdo celebrado entre el Gobierno Nacional y la Guerrilla de las Farc EP fue traducido sólo a 6 de las 65 lenguas del país (el castellano y 64 lenguas de pueblos étnicamente diferenciados). En criterio de la Corporación, la divulgación es un asunto regulado en la Ley Estatutaria 1806 de 2016, que tiene relevancia constitucional, pues hace parte del derecho al acceso a la información y porque es imprescindible para la participación de los ciudadanos, de manera que la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre este punto. 7. A continuación, la Sala evaluará la aptitud de los cargos sobre los que posee competencia, antes identificados. Aptitud de las demandas. 8. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación. 9. La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con los propósitos de (i) evitar que la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; (ii) evitar que, en ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, se profiera un fallo inhibitorio, que frustre el objeto de la acción; y (iii) propiciar un amplio debate participativo. En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”. (C-1052 de 2001. MP Manuel José Cepeda Espinosa). 10. Procede la Sala a evaluar el cumplimiento de los requisitos argumentativos de las demandas acumuladas. El cargo sobre la presunta violación de las normas que ordenan al Presidente presentar la pregunta ante al Congreso, y a este último dar un concepto sobre la conveniencia de realizar el plebiscito, no es apto, pues se basa en un parámetro de control inexistente, de manera que no satisface los requisitos de pertinencia y suficiencia. 11. En criterio de la Sala este cuestionamiento no satisface los requisitos de pertinencia y suficiencia. Primero, porque la Sala no observa que la condición exigida por la accionante se encuentre prevista en la Constitución, en las leyes estatutarias relevantes (1757 de 2015 y 1806 de 2016) o en las sentencias en las que se adelantó el control previo e integral que le corresponde a la Corte Constitucional (C-150/15 y C-379/16[22]). 12. En cuanto a las normas que invoca la accionante, este es su contenido: - “Ley 1757, Artículo 20, numeral c) “Plebiscito. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> El Congreso de la República deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito. Cuando dentro del mes siguiente a la fecha en la que el Presidente de la República haya informado sobre su decisión de realizar un plebiscito, ninguna de las dos cámaras por la mayoría simple haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo. En ningún caso podrá versar sobre la duración del mandato presidencial ni podrá modificar la Constitución Política”; - Ley 1757 de 2015, “ARTÍCULO 31. REQUISITOS ESPECIALES PREVIOS AL TRÁMITE. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana se requiere. a) Para el plebiscito. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, deberá informar inmediatamente al Congreso de la República su decisión de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá coincidir con otra elección; (…) - Ley 1757 de 2015, “ARTÍCULO 32. CONCEPTOS PREVIOS. Para convocar y llevar a cabo un plebiscito o una consulta popular nacional se requiere el concepto previo de la corporación pública correspondiente. En el término de un mes, contado a partir del cumplimiento del requisito previo del que trata el artículo anterior de la presente ley, el Congreso de la República o el Senado de la República, respectivamente, deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito o a Consulta Popular Nacional. Sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 9o de la presente ley, en un término de veinte (20) días, contado a partir del cumplimiento del requisito previo del que trata el artículo 20 de la presente ley, la corporación pública correspondiente emitirá su concepto respecto de la convocatoria a Consulta Popular Departamental, Distrital, Municipal o Local. La Corporación Pública correspondiente podrá, por la mayoría simple, rechazarla o apoyarla”. 13. De acuerdo con estas normas, el Presidente debe presentar un informe sobre su intención política de someter a plebiscito una política pública, pero ninguna de estas fuentes normativas hace referencia al deber de presentar al Congreso el texto de la pregunta en cuestión. Eventualmente, la demandante se basa en la regulación pertinente sobre el referendo, en la que el informe que el Presidente presenta al Congreso debe incluir el texto sometido a consideración de los ciudadanos y ciudadanas. Sin embargo, esta exigencia no se evidencia en el caso del plebiscito, ni la accionante demuestra, a través de una interpretación sistemática de las normas estatutarias y constitucionales pertinentes, que deba aplicarse a dicho mecanismo de participación la regulación del referendo. 14. Así pues, la demandante no demostró, en este caso, que las normas que constituyen el parámetro de control prevean la exigencia que, en su concepto, fue pretermitida y genera un vicio de constitucionalidad en la convocatoria del plebiscito especial de 2 de octubre de 2016. Los cuestionamientos efectuados a la pregunta son insuficientes para generar un pronunciamiento de fondo, pues toman el texto de la misma de forma aislada, sin considerar un contexto normativo de absoluta importancia para generar un auténtico cuestionamiento en sede de control de constitucionalidad. 15. El conjunto de cuestionamientos contra la pregunta pueden sintetizarse así: (i) el Presidente excedió el ámbito de su competencia constitucional al utilizar la palabra “paz” en la pregunta, pues ningún funcionario tiene la facultad de someter un derecho constitucional a plebiscito; (ii) la pregunta formulada al pueblo no fue clara y, en cambio, resultó tendenciosa, pues la expresión “paz”, así como los adjetivos “estable y duradera” sugieren al votante la necesidad de apoyar la iniciativa; mientras que la omisión de las expresiones Gobierno nacional y guerrilla de las Farc, supone un engaño, destinado a evitar votos negativos, derivados del rechazo de la población al grupo armado mencionado, al tiempo que oculta la identidad específica de la iniciativa sometida a votación. 16. Estos cuestionamientos cumplen con el requisito de claridad, pues no existe dificultad alguna para comprender la argumentación de los accionantes, quienes consideran que la pregunta formulada en el plebiscito especial de 2 de octubre de 2016 no fue clara ni precisa; es cierta, pues si bien la demanda no se dirige contra una norma jurídica[23], los demandantes describen la pregunta en su tenor literal, así que su punto de vista no es caprichoso o puramente subjetivo; es pertinente porque se invoca como parámetro de control el contenido de las leyes estatutarias 1757 de 2015 (sobre mecanismos de participación) y 1806 de 2016 (sobre el plebiscito especial), así como la sentencia C-379 de 2016,[24] es decir, normas pertenecientes al bloque en sentido lato; es específica, pues el mecanismo de la presunta violación está explicado de forma precisa. La alegada ausencia de claridad de la pregunta, en consideración de los demandantes, había impedido un pronunciamiento informado de la ciudadanía. 17. Sin embargo, las demandas acumuladas presentan un problema de suficiencia evidente. Los accionantes hablan del texto de la pregunta de manera aislada y demandan el Decreto 1391 de 2016, en el que esta se incorporó, tal y como fue presentada a votación del Pueblo. Sin embargo, dejan de lado dos hechos normativos imprescindibles para generar, con solidez, una pregunta de naturaleza constitucional en torno a la forma en que esta se redactó. Dicho de forma específica, cuestionan el texto, sin explicar su contexto normativo. 18. El Decreto 1391 de 2016 es el resultado de un mandato contenido en la Ley Estatutaria 1806 de 2016, que fue objeto de control integral, automático, previo y definitivo por parte de este Tribunal en sentencia C-379 de 2016,[25] providencia que, en virtud de la naturaleza del control ejercido, hace tránsito a cosa juzgada absoluta. En esa sentencia se analizó entonces todo el tex...