Sentencia C-295 de 2021

C-295-21 Sentencia C-295/21 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos varían dependiendo de la decisión que adopte la Corte Constitucional en sus fallos de control abstracto, ya sea de exequibilidad o inexequibilidad COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Distinción COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA O IMPLICITA-Concepto COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA IMPLICITA-Configuración/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por formulación de un cargo diferente CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen de los requisitos no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria (…) desde un inicio, la jurisprudencia aclaró que estas exigencias argumentativas no pueden leerse de manera extremadamente rigurosa, al punto de que con ello se disuada a los ciudadanos para no ejercer su derecho político. De allí que “para fundar una sentencia inhibitoria por inaptitud sustancial de la demanda se requiere que esta sea manifiesta” (énfasis propio). Así, lo contenido en los dos fundamentos jurídicos anteriores, debe analizarse tomando en consideración los siguientes elementos: 1) que, como se mencionó con anterioridad, a los ciudadanos no se les exige cualificación académica alguna como requisito para demandar. 2) Que un análisis estricto de estos requerimientos puede afectar la democracia participativa. 3) Que las sentencias inhibitorias deben ser excepcionales, pues es necesario proteger el derecho de acceso a la justicia. Y 4) que la propia Sentencia C-1052 de 2001 resaltó la importancia del principio pro actione, según el cual, siempre que exista duda sobre el cumplimiento de los requisitos adjetivos de una demanda, aquella debe resolverse en favor del actor. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda Sobre el particular, la Sala resalta que el análisis de la aptitud de la demanda difiere sustancialmente del estudio de fondo que hace la Corporación y en ello debe existir total claridad. En este estadio, lo único que corresponde a la Corte es analizar si la demanda es viable, esto es, si a partir de ella y su contenido es procedente iniciar el respectivo control de constitucionalidad. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa En tratándose de los cargos por la presunta violación del derecho a la igualdad, el examen de aptitud pasa por establecer si en la demanda se ofrecieron argumentos razonables para sostener (i) que existen dos sujetos asimilables tratados de modo dispar; (ii) que tales sujetos son asimilables debido a un criterio de comparación específico; y (iii) que dicho tratamiento diferenciado no encuentra una justificación constitucional concreta. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva en cargo por violación del principio de igualdad IGUALDAD-Carácter de valor, principio y derecho fundamental DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD-Consagración en la Constitución Política e instrumentos internacionales DERECHO A LA IGUALDAD-Concepto relacional PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad según el grado de intensidad DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental y un servicio público cuya prestación debe asegurar el Estado DERECHO A LA IGUALDAD EN SEGURIDAD SOCIAL-Alcance DERECHO A LA IGUALDAD EN PENSIONES LEGALES-Alcance (…) se advierte que el sistema garantiza la igualdad de acceso a las prestaciones aludidas. En efecto, cualquier persona que cumpla con las condiciones previstas por el legislador, podrá gozar de una pensión. Esto sin distingos de raza, sexo, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. En ello, el legislador ha cumplido con los mandatos internacionales relacionados con el trato paritario y la prohibición de la discriminación. Ahora bien, lo que no puede exigírsele al Congreso de Colombia, en nombre del derecho a la igualdad, es que las condiciones para la liquidación de las prestaciones a que se ha hecho referencia sean las mismas para todas ellas (pensiones de vejez, de invalidez o de sobrevivientes). SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN MATERIA DE PENSIONES-Potestad de configuración del legislador PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad/PENSION DE VEJEZ-Finalidad PENSION DE INVALIDEZ Y PENSION DE VEJEZ-Diferencias (…) la Sala encuentra que el derecho a la igualdad de los pensionados por vejez y de los pensionados por invalidez, no ha sido desconocido por el legislador, al fijar, de modo separado, la tasa de reemplazo en las prestaciones que perciben. Esto porque, en tanto las diferencias entre ambos grupos de pensionados son más relevantes que sus similitudes, el Congreso podía crear distinciones en las reglas de liquidación de ambas pensiones. PENSION DE VEJEZ-Liquidación/PENSION DE INVALIDEZ-Liquidación PENSION DE INVALIDEZ Y PENSION DE VEJEZ-Tasas de reemplazo diferenciadas En consideración de lo antes expuesto, la Sala encuentra que el derecho a la igualdad de los pensionados por vejez y de los pensionados por invalidez, no ha sido desconocido por el legislador, al fijar, de modo separado, la tasa de reemplazo en las prestaciones que perciben. Esto porque, en tanto las diferencias entre ambos grupos de pensionados son más relevantes que sus similitudes, el Congreso podía crear distinciones en las reglas de liquidación de ambas pensiones. En tal sentido, no se supera la primera fase del juicio de igualdad. JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación Expediente: D-14019 Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Alejandro Pinzón Hernández y Miguel Cristóbal Silva Patiño, en contra del artículo 40 (parcial) de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones” Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso adelantado, en los términos de los artículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución y el Decreto 2067 de 1991,[1] con ocasión de la acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Alejandro Pinzón Hernández y Miguel Cristóbal Silva Patiño, en contra del artículo 40 (parcial) de la Ley 100 de 1993. I. ANTECEDENTES A. Norma demandada 1. A continuación, se transcribe la disposición demandada. “Ley 100 de 1993[2] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones (…) EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, DECRETA: (…) Artículo 40. MONTO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. El monto mensual de la pensión de invalidez será equivalente a: a. El 45% del ingreso base de liquidación, más el 1.5% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral sea igual o superior al 50% e inferior al 66%. b. El 54% del ingreso base de liquidación, más el 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras ochocientas (800) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral es igual o superior al 66%. La pensión de invalidez no podrá ser superior al 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso la pensión de invalidez podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual. La pensión de invalidez se reconocerá a solicitud de parte interesada y comenzará a pagarse, en forma retroactiva, desde la fecha en que se produzca tal estado”. B. La demanda 2. Mediante escrito del 16 de octubre de 2020, los demandantes adujeron que los enunciados normativos indicados, al fijar el método de liquidación de la pensión de invalidez, resultaban contrarios a la Constitución por cuanto desconocían el principio de igualdad, el derecho al mínimo vital y el bloque de constitucionalidad previsto en el artículo 93 Superior. En especial, sostuvieron lo siguiente. 3. Presunto desconocimiento del principio de igualdad. Se afirmó que la mesada de los pensionados por invalidez era menor que la mesada reconocida en favor de quienes no tenían discapacidad alguna, y que esto se debía a la tasa de reemplazo fijada por la Ley para cada caso. También se argumentó que los literales a y b del artículo 40 de la Ley 100 de 1993 propiciaban un trato discriminatorio al crear diferencias, carentes de justificación, en la liquidación de la pensión de invalidez. Esto porque quienes tienen una pérdida de capacidad laboral (en adelante, PCL) inferior al 66% no podrán pensionarse con la misma tasa de reemplazo prevista para quienes cuentan con una PCL más elevada. Así, mientras unas personas en condición de invalidez se pensionan con el 45% del IBL, otras hacen lo propio con el 75%. Esos 30 puntos porcentuales de diferencia, según se indicó, “auspicia[n] inválidos de primera, segunda, tercera y cuarta categoría”. 4. Presunto desconocimiento del derecho al mínimo vital. Se advirtió en la demanda que una prestación que se liquide con el 45% del IBL no garantiza el derecho al mínimo vital de las personas en condición de discapacidad. En tanto, con ese nivel de ingresos, no podrán acceder a todos los tratamientos que requieran en orden a obtener su plena recuperación. Al tiempo que no podrán disfrutar de una vida material en condiciones dignas. 5. Presunta violación del artículo 93 de la Constitución Política. Finalmente, los demandantes argumentaron que los apartes acusados contradicen lo ordenado en los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia. Entre ellos, la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad[3] y a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,[4] que obligan, entre otras cosas, a garantizar la igualdad de condiciones en el acceso a las prestaciones que se derivan de la seguridad social. Así también, señalaron que los literales demandados desconocen el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[5] y el Protocolo de San Salvador;[6] normas internacionales que reconocen el derecho de contar con un nivel de vida adecuado y, en tal sentido, de recibir los beneficios de la seguridad social cuando se presente una incapacidad que imposibilite a un ciudadano para trabajar. 6. Con Auto del 4 de noviembre de 2020, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda. En lo referido a las cargas argumentativas que debían acreditarse, el magistrado sostuvo que el cargo por el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad no cumplía los requisitos de claridad, suficiencia y especificidad. En concreto, señaló que (i) no se habían identificado plenamente los grupos que se pretendía comparar, (ii) no se explicó por qué tales grupos debían obtener una mesada liquidada con la misma tasa de reemplazo; y (iii) no se expusieron razones para sostener que el tratamiento diferenciado era injustificado. 7. Sobre el presunto desconocimiento del derecho al mínimo vital, en el auto inadmisorio se advirtió que las razones planteadas por los demandantes carecían de certeza y pertinencia. En concreto, se manifestó que la aparente inconformidad con el menor ingreso que percibían algunos pensionados por invalidez, por cuenta de la forma en que debía liquidarse la prestación, no hacía evidente una contradicción entre la norma y la Constitución Política. Al tiempo, por razones similares a las anteriores, se añadió que el cargo por la presunta violación del artículo 93 de la Constitución Política carecía de suficiencia y especificidad. Esto porque no se explicó cómo la norma demandada desconocía el mandato de igualdad que promueven los tratados internacionales citados; y porque “sostener que una pensión de invalidez liquidada con el 45% del IBL constituye un déficit de protección y pone en riesgo el mínimo vital de los ciudadanos, no deja de ser una afirmación general, indeterminada y abstracta”. 8. La demanda se corrigió en su oportunidad legal. En lo referido a los cargos por violación del derecho al mínimo vital y del artículo 93 de la Constitución Política, pese a presentarse un nuevo escrito las razones de la censura fueron reiteradas en su integridad. 9. Por el contrario, en relación con el principio de la igualdad, en la subsanación se indicó que este derecho valor y deber se desconocía en dos sentidos, a saber: 10. En primer lugar, porque los pensionados por invalidez perciben un ingreso menor que el recibido por los pensionados por vejez, pues, el IBL en las pensiones del primer caso inicia con el 45%, y, en el segundo, con el 65%, lo que demostraría un “claro trato desigual”. Para tal propósito, los actores explicaron cuáles eran los grupos que pretendían comparar. Sobre el particular, advirtieron que: “La Pensión de Vejez, tiene un Ingreso Base de Liquidación del 65%, mientras que el Ingreso Base de Liquidación conforme al Artículo 40 de la Ley 100 de 1993, para la Pensión de Invalidez establece dos Ingresos Bases de Liquidación como son el 45% y el 54% acorde con el grado de invalidez (50% -66%) y 54% (igual o superior al 66%).”[7] 11. Asimismo, explicaron cuál era el tertium comparationis. Señalaron, sobre esto, lo siguiente: “Si la naturaleza de estas dos clases de pensiones [la de vejez y la de invalidez] es proteger y proveer los medios económicos por la existencia por una debilidad manifiesta, no se justifica criterios diferenciadores, especialmente cuando quien sufre una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, se ubica dentro del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, inciso segundo y tercero y al presentarse el criterio diferenciador con quienes se les liquida el ingreso base de liquidación con el 65% como es la Pensión de Vejez, aborda una desigualdad y clara discriminación.”[8] (Énfasis propio). 12. Adicionalmente, los demandantes expusieron las razones por las cuales estimaban que, en el presente caso, no existía una justificación constitucional que avalara la medida normativa censurada. Ello, al considerar lo siguiente: “Al establecer el artículo 40 de la ley 100 de 1993, un ingreso base de liquidación para la Pensión de Invalidez del 45% y del 54% conforme al grado de invalidez, con respecto al Ingreso Base de Liquidación de la Pensión de Vejez, que corresponde al 65%, en ningún momento quienes son pensionados por invalidez, son beneficiarios de una acción afirmativa ni de diferenciación positiva ya que está (sic) recibiendo no un beneficio sino un gravamen en contra del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia”.[9] “[Dicho artículo] impone una inclusión efectiva para adoptar medidas promocionales dando un trato especial de carácter favorable, a las personas y grupos vulnerables o a los sujetos en condición de debilidad manifiesta.”[10] “Si el artículo 13 de la Constitución Política impone una inclusión efectiva para adoptar medidas promocionales dando un trato especial de carácter favorable, a las personas y grupos vulnerables o a los sujetos en condición de debilidad manifiesta se hace necesario realizar ajustes razonables de igualar el grupo que se les aplica el artículo 40 de la ley 100 de 1993, con un mismo ingreso base de liquidación, el cual debe partir del 65% como lo es el del Ingreso Base de Liquidación de la Pensión Vejez”.[11] 13. En segundo lugar, los actores argumentaron que la tasa de reemplazo, en las pensiones de invalidez, no debería ser superior para quien tiene una PCL arriba del 66%. Los demandantes añadieron que esta medida afectaba a quienes tienen una PCL inferior a tal porcentaje, pero superior al 50%. También, en este evento, explicaron cuáles eran los grupos por comparar, manifestando que “El artículo 40 de la ley 100 de 1993, al señalar como referente del ingreso base de liquidación (IBL) un porcentaje de 45% y del 54% para liquidar la Pensión de Invalidez, según el grado (50%-66%) y del (66% igual o superior) (…), realiza un trato desigual y desventajoso que no se circunscribe al artículo 13 de la Constitución Política de Colombia”.[12] 14. Además, explicaron con claridad sobre el tertium comparationis que “(…) la naturaleza que ostentan como grupo que se encuentra protegido por el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, se deriva de la pérdida de capacidad laboral igual o superior del 50%, cuando al encontrarse una misma situación fáctica, como ocurre en el presente caso, cualquier trato diferenciador entre sujetos que tienen una situación semejante, vulnera los principios y mandatos constitucionales”.[13] (Énfasis propio). 15. Acto seguido, argumentaron por qué no era procedente, constitucionalmente hablando, establecer la diferenciación indicada: “En sentencia de constitucionalidad C-824 de 2011, la Corte Constitucionalidad (sic), cuando (sic) en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se demandó las expresiones “severas y profundas” establecidas en el artículo 1 de la ley 361 de 1997, subrayando la corte que estas expresiones “constituyen expresiones que hacen explícito las características propias de cualquier limitación, que de suyo implica gravedad, severidad y profundidad, por contraste con la plena salud y normalidad”.[14] “Al encontrarse la discapacidad profunda la que corresponde al 50% o más de pérdida de capacidad laboral, los efectos jurídicos que persigue el artículo 40 de la ley 100 de 1993, no se adecua al fin de proteger de forma igualitaria a quienes se encuentran en la misma situación fáctica y jurídica como es la pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% y tratar de forma desigual por reconocer ciertos derechos, privilegios, y cargas, cuando la situación es igual por emerger de la pérdida de capacidad laboral en un porcentaje igual o superior del 50%, especialmente cuando se circunscribe a a (sic) una discapacidad profunda, mostrando un tratamiento desigual injustificado entre sujetos que se encuentran en la misma situación fáctica, y jurídica.”[15] 16. Con base en el principio pro actione, el magistrado sustanciador admitió la demanda en auto del 26 de noviembre de 2020, pero únicamente por el cargo de la presunta violación del derecho a la igualdad. C. Trámite procesal 17. Como ya se dijo, en auto del 26 de noviembre de 2020, se admitió la demanda por el cargo aludido. En el mismo proveído se decretó la práctica de algunas pruebas con el objeto de recabar elementos de juicio suficientes que le permitieran a la Sala Plena proferir una decisión sobre el problema planteado. 18. Para tal efecto, se solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público información sobre (i) las razones que llevaron al legislador a establecer los porcentajes para liquidar las pensiones de vejez y de invalidez, (ii) el impacto fiscal que conllevaría el equiparar la tasa de reemplazo en ambas prestaciones y (iii) el subsidio estatal que, de ordinario, se reconoce en el pago de las mismas. 19. También se requirió a Colpensiones y a Asofondos para que, por separado, entre otras cosas, informaran sobre el número de pensionados por invalidez con que contaba el RPM y el RAIS y explicaran por qué la variación del porcentaje de discapacidad podía ser importante para asignar una tasa de reemplazo mayor o menor, en los términos establecidos por la norma demandada. 20. Finalmente, se preguntó a Fasecolda por el porcentaje en el que, en el marco del RAIS, el sector asegurador contribuye a la financiación de las pensiones de invalidez; y se requirió a Fedesarrollo para que aportara un informe sobre el panorama financiero del Sistema General de Pensiones y conceptuara sobre la conveniencia o inconveniencia de la norma demandada. Finalmente, en el auto se dispuso que, una vez recibidas las pruebas mencionadas, se continuara con el trámite de fijación en lista y con las comunicaciones de que tratan los artículos 7, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. a) Elementos probatorios recaudados Informe presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante, MHCP) 21. La directora general de Regulación Económica de la Seguridad Social del MHCP, remitió a esta Corte un escrito en el que presentó un panorama general sobre las pensiones de invalidez y de vejez. Adicionalmente, dio respuesta a los interrogantes formulados por el despacho del magistrado sustanciador.[16] 22. Respecto de lo primero, recordó que, en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida (en adelante, RPM), salvo en el caso de quien cumplió los requisitos para ser amparado por el régimen de transición, una persona debe tener (i) 57 años si es mujer o 62 si es hombre y (ii) 1300 semanas cotizadas al sistema a efectos de poder acceder a la pensión de vejez. 23. Añadió que en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (en adelante, RAIS) no se exige prima facie un número mínimo de semanas por cotizar con el fin de obtener la prestación, excepto cuando el peticionario solicite la garantía de la pensión mínima.[17] En lo referido a la pensión de invalidez, recordó que los requisitos para hacerse a ella (contar con 50 semanas cotizadas en los 3 años previos a la fecha de estructuración, y tener una PCL igual o superior al 50%) son los mismos en ambos regímenes.[18] 24. En lo que tiene que ver con el porcentaje de cotización, recordó que en la actualidad asciende al 16%. En el RPM, tal porcentaje se distribuye así: 13% se dirige al Fondo Común de Vejez y un 3% a los gastos de administración y a la financiación de las pensiones de sobrevivientes y de invalidez. En el RAIS, un 11,5% se destina a la cuenta de ahorro individual, un 1.5% al Fondo de Garantía de Pensión Mínima y un 3% a los gastos de administración y a la financiación de las pensiones de sobrevivientes y de invalidez. 25. Del 3% último, las AFP destinan una proporción para pagar el valor de la prima a una aseguradora que contratan para que, si lo ahorrado por la persona no es suficiente a efectos de financiar una pensión de invalidez -o de sobrevivientes-, aquella responda por la suma adicional que se requiera. Según explicó la representante del Ministerio, las AFP distribuyen ese porcentaje (3%) de la manera que sigue: [19] AFP Para administración Para seguros Skandia 2.10% 0.90% Colfondos 0.80% 2.20% Porvenir 1.03% 1.97% Protección 0.97% 2.03% Promedio 1.23% 1.78% En Colpensiones, por su parte, el mismo porcentaje (3%), se distribuye así: un 0,80% para cubrir el riesgo de invalidez, un 1.11% para el de sobrevivencia y un 1,09% dirigido a la administración del sistema. 26. Entrando en materia, al resolver los interrogantes formulados por el magistrado sustanciador, el MHCP explicó que: a) Aunque no tenía en su haber los estudios a partir de los cuales se fijó la tasa de reemplazo prevista en la norma demandada, lo cierto es que al incrementarse cuando la persona tiene un nivel de discapacidad mayor o cotizó más semanas al sistema, se garantiza el principio de la equidad. A ello se suma que ninguna prestación puede ser inferior al salario mínimo mensual legal vigente. b) Equiparar la tasa de reemplazo de las pensiones de invalidez a las de vejez puede tener efectos diversos en el RPM. Para explicar tal aseveración, sostuvo que para octubre de 2020 cerca del 96.2% de los pensionados por invalidez recibían menos de 2 salarios mínimos (precisamente porque las últimas cotizaciones que efectuaron, y que sirvieron para el cálculo del valor de la mesada, no fueron muy elevadas). Equiparar la tasa de reemplazo para esos pensionados puede ser marginal, pero equipararla en pensionados que devengan más de 2 salarios mínimos puede acarrear efectos adversos en la sostenibilidad del sistema pensional. Advirtió que el costo de hacerlo, suponiendo que ello tendría lugar en el periodo comprendido entre 2021 y 2060, sería de 1.12 billones de pesos. A su turno, señaló que el costo de la misma equiparación en el RAIS supondría (i) el lógico aumento en el valor de la mesada, (ii) el consecuente aumento en el valor de la prima del seguro previsional, (iii) la disminución de la rentabilidad para las aseguradoras y, finalmente, (iv) la no prestación del seguro por parte de aquellas. c) Ligado al punto anterior, explicó que equiparar la tasa de reemplazo en las pensiones de invalidez y de vejez tendría diversos efectos en cada uno de los regímenes. En el RPM generaría un sobrecosto que no se vería compensado por los ingresos que recibe la administradora. Al tiempo que, en el RAIS, como las aseguradoras tendrían que pagar más por cada persona que se pensione por invalidez, el valor de la prima también aumentaría. Sin embargo, en tanto ese monto no podría crecer más allá de un 3% (del 16% correspondiente a la cotización ordinaria de un afiliado), el seguro sería inviable “al no existir una correspondencia adecuada entre el riesgo asumido y el valor de la prima”. En términos monetarios, sostuvo que el sobrecosto de las primas de los seguros, en el RAIS, podía ser cercano a los $137.643.869.462 por año. Al tiempo que, en el RPM, el sobrecosto en el pago de las pensiones de invalidez podría significar un total de $54.947.652.480 por año. A su turno, suponiendo que el incremento en las mesadas llevara aparejado un alza en el valor de la cotización que deben pagar los empleadores al sistema, se advirtió que ello podría significar, para estos actores, un incremento que fluctuaría entre $72.221.820.728 y $101.110.549.020. d) En materia de subsidios del Estado explicó que, en la actualidad, aquellos son más elevados en las pensiones de invalidez que en las de vejez. Esto se debe a que, de ordinario, una persona adquiere la pensión de invalidez antes de cumplir 57 o 62 años (según corresponda), razón por la cual, para ese momento, ha cotizado menos y, sin embargo, el beneficio económico se reconocerá por un tiempo mayor. También resaltó que el subsidio en las pensiones de vejez es más elevado cuando el valor de la mesada pensional es más alto. A manera de ejemplos, explicó que (i) una pensión de vejez que asciende al salario mínimo necesita, para ser financiada en el RPM, 237 millones de pesos, de los cuales 159 son subsidiados por el Estado; (ii) una pensión de 2 salarios mínimos requiere 428 millones de pesos, de los cuales el Estado subsidia 224; (iii) una pensión de 5 salarios mínimos requiere 1.070 millones de pesos, de los cuales el Estado subsidia 540; y (iv) una pensión de 10 salarios mínimos requiere 2.139 millones de pesos, de los cuales el Estado subsidia 991. En materia de pensión de invalidez, expuso el ejemplo de quien accede a esta prestación con 35 años, devengando 1,14 salarios mínimos. En ese caso, para financiar esta pensión se requiere 317 millones de pesos, de los cuales el Estado subsidia 315, esto es, el 99.3% del total. A su turno, señaló que, en ese ejemplo, si se aplicara la tasa de reemplazo de la pensión de vejez, el subsidio antedicho aumentaría su valor en un 19.9%, incrementando el pasivo pensional de Colpensiones. Informe presentado por Colpensiones 27. El gerente de Defensa Judicial de Colpensiones resolvió los interrogantes planteados por este despacho.[20] Primero señaló que, para octubre de 2020, el RPM contaba con 74.008 personas pensionadas por invalidez. De esas personas, resaltó que 65.462 reciben una mesada no superior a un salario mínimo legal y 8.546 perciben un monto más elevado. Añadió que, teniendo en cuenta la revisión trienal que las administradoras deben efectuar sobre el estado de la persona (de conformidad con lo ordenado en el artículo 44[21] de la Ley 100 de 1993), desde 2016 hasta el 4 de diciembre de 2020, solo 30 pensiones fueron reliquidadas porque la PCL de los pensionados aumentó. En 141 oportunidades las personas perdieron el derecho a la pensión porque su PCL disminuyó por debajo del 50%, al tiempo que, solo en 13 casos el valor de la mesada bajó. 28. Asimismo, explicó que el hecho de que la tasa de reemplazo en la pensión de invalidez fluctúe entre el 45% y el 75%, dependiendo de la intensidad de la discapacidad, obedece a la siguiente razón: “brindar una mayor protección económica a quien padece un grado de invalidez superior, considerando que esta población debe incurrir en mayores gastos para su manutención, toda vez que debe solventar implementos de apoyo, asistencia médica, medicamentos o incluso un cuidador especial, lo cual hace más gravosa su situación de discapacidad; además debe tenerse en cuenta que al tener una disminución superior en su capacidad laboral a la que tendría una persona con menor grado de PCL, las posibilidades de rehabilitación o reintegro a la fuerza laboral, se reducen considerablemente. // Todos estos aspectos, permiten entrever que la variación del porcentaje (…) incorpora en el ordenamiento jurídico un criterio de distinción a favor de quien padece una situación de discapacidad mayor”. Informe presentado por Asofondos 29. La vicepresidenta jurídica de Asofondos remitió un escrito a esta Corte en el que, al tiempo, intervenía sobre la constitucionalidad de la norma demandada y respondía los interrogantes planteados por el despacho. El resumen de la intervención, y de otras, hará parte del siguiente acápite. En este punto se resalta, simplemente, que, en respuesta a las pruebas requeridas, se informó que el RAIS cuenta con 25.668 pensionados por invalidez, de los cuales, 21.096 perciben una pensión que asciende a un salario mínimo y 4.572 reciben un monto superior. Asimismo, informó que en razón de la revisión trienal que las AFP deben efectuar sobre el estado de la persona, (i) 20 prestaciones fueron reliquidadas porque la PCL de los pensionados aumentó; (ii) 9 personas perdieron el derecho a la pensión porque su PCL disminuyó por debajo del 50%, y (iii) la mesada de 10 pensiones se redujo. 30. En lo referido a las razones por las cuales considera equitativa la fórmula de la norma demandada, respecto de la fluctuación de la tasa de reemplazo, sostuvo lo siguiente: “(…) si bien el legislador estableció una fórmula diferencial para determinar la tasa de remplazo en la liquidación del monto de la pensión de invalidez, la misma no resulta discriminatoria o desigual, precisamente bajo el entendido que entre más disminución de pérdida de capacidad laboral tenga el afiliado, será mayor su nivel de dependencia y de gastos para afrontar su limitación, y frente a una eventual posibilidad de realizar alguna actividad laboral, la misma tendrá por razones obvias mayores limitaciones para su ejecución. Es decir, es más factible que un afiliado que cuenta con un 50% de pérdida de capacidad para laborar, pueda mediante rehabilitación o mecanismos de apoyo para superar la condición de invalidez, encuentre de manera más fácil alguna ocupación para su auto sostenimiento; mientras que quien cuenta con un 70% de pérdida de capacidad laboral, y con ello un 30% restante para laborar, sea un poco más complejo encontrar una ocupación, pero además requiera de apoyo adicional para la realización de las actividades cotidianas de auto cuidado. No es lo mismo una persona en silla de ruedas como las que encontramos en algunos centros comerciales realizando alguna ocupación, que una persona que sufre de cuadriplejia, que requiere ayuda para todas las actividades de su vida”. Informe presentado por Fasecolda 31. El representante legal de Fasecolda, remitió un escrito a esta Corte absolviendo las dudas que le fueron formuladas.[22] Recordó que el seguro previsional hace parte del Sistema de Seguridad Social Integral y que su función es garantizar a las AFP del RAIS la suma adicional que se requiera para financiar una pensión de invalidez, si lo ahorrado por el afiliado no es suficiente en tal propósito. Añadió que, en promedio, el seguro previsional “financia cerca del 85% del capital total de la pensión. Es decir, que al momento en que la persona adquiere su estado de invalidez, esta tiene en su cuenta de ahorro individual solo el 15% del capital necesario para financiar su pensión”. Informe presentado por Fedesarrollo 32. El director ejecutivo de Fedesarrollo, a su turno, también contestó los cuestionamientos presentados por el magistrado sustanciador.[23] Su diagnóstico del sistema pensional colombiano giró en torno a 3 ejes: la cobertura, la regresividad en el pago de mesadas pensionales y la sostenibilidad del sistema pensional. Sobre la cobertura, manifestó que en el régimen contributivo el 23,1% de la población en edad de pensionarse tenía una pensión; al tiempo que en el régimen no contributivo (programa Colombia Mayor) 1,7 millones de adultos mayores percibieron un subsidio mensual de $75.000. Así, concluyó, 3,6 millones de personas, para abril de 2020, no percibían ningún tipo de ingreso aun a pesar de contar con la edad para pensionarse. Una de las causas que atribuyó a tal consecuencia, obedece a que el 63% de la población que está ocupada en el país no cotiza. Sobre la regresividad, recordó, como en su momento lo advirtió el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que uno de los grandes problemas del sistema pensional es que las prestaciones más altas son las que mayores subsidios reciben del Estado. Expuso que mientras una persona que cotiza entre 1 y 5 salarios mínimos recibe, como subsidio y cuando se pensiona, un promedio de $460.000 mensuales, una persona que cotiza entre 14 y 17 salarios mínimos recibe, también mensualmente, 1,9 millones de pesos. Resaltó que el mismo problema se presenta en las pensiones de invalidez. De manera que aumentar la tasa de reemplazo para esta prestación, contribuiría a la regresividad aludida. Finalmente advirtió que, con lo dicho, el panorama de la sostenibilidad del sistema pensional era preocupante. Señaló que, en el año 2019, el gasto pensional fue cercano a los 63,2 billones de pesos (6,0% del PIB). Panorama que tendía a empeorar si se tiene en cuenta que, a futuro, el número de trabajadores por cada adulto mayor tiende a disminuir según cifras del DANE. En 2018, tal relación era de 4,8/1 y en el año 2050 será de 2,4/1. D. Intervenciones 33. Una vez recaudado el material probatorio solicitado, mediante Auto del 5 de marzo de 2021, el Magistrado sustanciador ordenó que, a través de la Secretaría General de la Corporación, se procediera con (i) la fijación en lista del asunto; (ii) la comunicación sobre el inicio del proceso a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, y a los ministros de Hacienda y Crédito Público, de Trabajo, de Salud y Protección Social; (iii) el traslado a la Procuradora General de la Nación; y (iv) la invitación a diversas entidades públicas y privadas, para que rindieran su concepto técnico.[24] 34. Los intervinientes dentro del proceso fueron: (i) Colpensiones, (ii) la veeduría ciudadana “diversamente”, (iii) el Ministerio del Trabajo, (iv) Asofondos; (v) Fasecolda; (vi) el Instituto Nacional para Ciegos; (vii) el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña; (viii) el Ministerio de Salud y Protección Social; (ix) El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en intervención conjunta); y (x) la Universidad Sergio Arboleda. Finalmente, se recibió el concepto de la Procuradora General de la Nación. 35. Para una mejor y más comprensible exposición de las intervenciones, estas serán agrupadas, según su contenido, así: las que cuestionan la aptitud de la demanda y subsidiariamente solicitan que se declare la exequibilidad de la norma atacada; las que consideran que la norma demandada es incompatible con la Constitución Política; y las que consideran que la norma demandada es compatible con la Constitución. A renglón seguido se expondrá el concepto de la Procuradora General de la Nación. Intervenciones que cuestionan la aptitud de la demanda y subsidiariamente solicitan que se declare la exequibilidad de la norma atacada 36. En este sentido intervinieron Asofondos[25] y el Ministerio de Salud y Protección Social.[26] 37. Asofondos resaltó que la Corte debía inhibirse en tanto los demandantes incurrían en “una lectura desarticulada” de los requisitos para acceder a las pensiones de vejez y de invalidez, pues ambas son sustancialmente distintas y, por ello, es apenas evidente que su liquidación se adelante con base en criterios disímiles. Añadió que ni en la demanda ni en su corrección, los demandantes explicaron por qué los pensionados por vejez y por invalidez eran sujetos comparables, habida cuenta de las múltiples diferencias que existen entre ellos. Respecto de la solicitud de exequibilidad, Asofondos también añadió que el derecho a la seguridad social, al ser progresivo, debía ser regulado por el legislador en lo referido, entre otras cosas, al establecimiento de la tasa de reemplazo. Pues es competencia de ese órgano colegiado procurar la máxima protección posible del derecho, manteniendo el equilibrio económico y financiero del sistema. 38. El Ministerio de Salud y Protección Social, por su parte, además de coincidir con la primera apreciación de Asofondos en materia de aptitud, añadió sobre este aspecto que los demandantes no explicaron por qué un pensionado por invalidez que perdió su capacidad laboral en menos de un 66%, debe ser tratado como uno que tiene una discapacidad superior a tal porcentaje. Textualmente puntualizó que: “si bien la demanda señala las diferencias de los grupos de personas que se pretenden comparar y una única similitud (“debilidad manifiesta”), la misma no expone las razones tendientes a sustentar si la similitud debe prevalecer sobre las diferencias, de manera que no se justifique el trato desigual, y por tanto no se cumple con la carga argumentativa de la especificidad”. 39. Con todo, esa cartera estimó que, si se adelantaba un análisis de fondo, la norma debía declararse exequible sobre la base de que, primero, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en estas materias. Y, segundo, el trato diferenciado entre pensionados por invalidez busca que el valor de la mesada sea proporcional al esfuerzo del beneficiario. Así, si un ciudadano cotizó más semanas, lo lógico es que obtenga más beneficios que quien aportó al sistema en una proporción inferior. De igual modo, también resulta acorde con el principio de la equidad, que una persona cuya limitación es superior al 66%, obtenga una mesada en mejores condiciones que alguien con una limitación menor. 40. Por último, conviene hacer referencia a la intervención del ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña,[27] quien, en primer lugar, solicitó declarar la nulidad parcial del auto del 26 de noviembre de 2020 a través del cual se admitió la demanda. Esta solicitud fue denegada por la Sala Plena de la Corporación por medio del Auto 197 de 2021. Con todo, de manera subsidiaria, en el referido escrito el ciudadano solicitó a la Corte Constitucional inhibirse respecto del cargo admitido. Sobre esto manifestó que “la acción de la referencia carece de la suficiencia establecida en la jurisprudencia constitucional para lograr emitir un pronunciamiento de fondo”. Intervenciones que consideran que la norma demandada es incompatible con la Constitución Política 41. En este sentido se pronunciaron la veeduría ciudadana “diversamente”,[28] el Instituto Nacional para Ciegos[29] y la Universidad Sergio Arboleda.[30] 42. La veeduría simplemente resaltó que al Estado le corresponde asegurar a las personas en situación de discapacidad una prestación que satisfaga su derecho al mínimo vital. Esto como medida afirmativa, en razón de las limitaciones y barreras que encuentra este tipo de población. Señaló que la norma demandada no cumple con tales propósitos. 43. El Instituto Nacional para Ciegos expuso que la norma censurada, al establecer una fórmula de liquidación distinta para las personas que tienen una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, viola el derecho a la igualdad de estas. Sostuvo que independientemente del grado de discapacidad, una persona se encuentra en un escenario de debilidad manifiesta si supera el porcentaje aludido. Con ello, carece de justificación cualquier diferenciación entre ciudadanos que cuenten con una condición de invalidez. Solicitó a la Corte, en consecuencia, conminar al Congreso de la República para que, en el ámbito de sus competencias, unifique la tasa de reemplazo en las pensiones de invalidez “nivelándola con el máximo posible”. 44. Finalmente, la Universidad Sergio Arboleda coincidió con el argumento expuesto por los demandantes y por el Instituto Nacional para Ciegos. La siguiente cita condensa la posición de esa casa de estudios: “El artículo 40 de la Ley 100 de 1993, al señalar como referente del ingreso base de liquidación (IBL) un porcentaje de 45% y del 54% para liquidar la pensión de invalidez, según el grado de la misma, realiza un trato desigual y desventajoso que no encuadra en el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, ya que como primer patrón de comparación, la naturaleza que ostentan como grupo que se encuentra protegido por el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, se deriva de la pérdida de capacidad laboral igual o superior del 50%, cuando al encontrarse una misma situación fáctica, como ocurre en el presente caso, cualquier trato diferenciador entre sujetos que tienen una situación semejante, vulnera los principios y mandatos constitucionales.” Con base en este argumento solicitó a la Corte garantizar el derecho a la igualdad de los pensionados por invalidez y conminar al Congreso de la República para que nivele, en su favor, la tasa de reemplazo. Intervenciones que consideran que la norma demandada es compatible con la Constitución 45. Esta postura fue planteada por Colpensiones,[31] el Ministerio del Trabajo,[32] Fasecolda,[33] el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.[34] 46. Colpensiones manifestó que, de conformidad con el artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social es, al tiempo, un derecho y un servicio público que debe ser prestado en los términos que establezca la ley. Así, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración sobre estos aspectos, especialmente cuando las medidas que adopta buscan ampliar la cobertura, alcanzar los fines del Estado Social de Derecho y proteger el principio de la sostenibilidad financiera. Respecto de la comparación entre pensiones de vejez y de invalidez, expuso que ambas prestaciones cuentan con notorias diferencias, aquellas son las siguientes: “i). Cubren riesgos diferentes. // ii). Los requisitos para su reconocimiento no son iguales. // iii). La pensión de vejez es vitalicia, la de invalidez tiene vocación de temporalidad, en tanto está sujeta la revisión del estado de invalidez con el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión y proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma. // iv). En la pensión de Invalidez procede la suspensión del pago y la prescripción de la prestación si el pensionado no se presenta o no permite la revisión trianual. // v). El número de semanas exigidas es diferente y por ende su financiación es disímil y debe atender criterios de sostenibilidad económica en el tiempo”. 47. En lo relacionado con la comparación entre pensionados por invalidez, Colpensiones sostuvo que era razonable el aumento de la tasa de reemplazo en favor de una persona que cuenta con una mayor pérdida de capacidad laboral y, asimismo, que cotizó más semanas al sistema de seguridad social. Lo primero porque, con tal medida, se asigna un mayor grado de protección a quien más lo necesita por tener una situación de discapacidad más gravosa. Lo segundo, porque con ello se dota de equilibrio al sistema pensional y se busca su sostenibilidad. 48. El Ministerio del Trabajo, a través de dos escritos aportados a esta Corporación, solicitó declarar la exequibilidad de la norma con base en que: (i) el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en materia pensional. (ii) Las pensiones de invalidez y de vejez no son equiparables, especialmente porque una persona puede acceder a la primera prestación antes de contar con 57 o 62 años, según corresponda. (iii) La sostenibilidad financiera es un principio fundamental en el sistema de pensiones, en tanto asegura su progresividad en un escenario en el que los recursos son limitados. Una modificación de la tasa de reemplazo prevista en la norma demandada contribuiría a la afectación de tal principio. (iv) Finalmente, señaló que en el caso bajo estudio podía estarse ante el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Esto porque la Sentencia C-252 de 2004 ya se pronunció sobre el mismo artículo demandado en esta oportunidad y determinó que era exequible. 49. Fasecolda, por su parte y en el mismo sentido indicado por Colpensiones, relacionó las diferencias más importantes que existen entre las pensiones de invalidez y las de vejez, para decir que no eran, en modo alguno, equiparables. También añadió que establecer el método de liquidación de las mesadas en las pensiones de invalidez era potestad exclusiva del legislador. Finalmente, aportó un argumento adicional, según el cual, en términos reales, muchas veces las pensiones de invalidez se reconocen con una tasa de reemplazo superior a la prevista en la norma censurada. Para el efecto expuso el caso de quien cotizó, en el año 2013, sobre la base de un salario mínimo que ascendía a $589.500. Al reconocérsele la pensión en el año 2020, por un valor de $877.803, la tasa de reemplazo habrá sido del 154%. Con todo, advirtió que, en caso de nivelar para todas las personas la pensión de invalidez en el 75% del IBL, se generaría un gasto adicional anual, para Colpensiones y para los fondos del RAIS, cercano a los 22.500 millones de pesos. 50. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su intervención conjunta, resaltaron que, contrario a lo manifestado por los demandantes, la norma atacada garantiza el principio de igualdad al regular de modo distinto prestaciones distintas, y al promover a las personas que tienen un mayor grado de discapacidad en relación con aquellas que tienen un grado menor. Para sustentar lo antedicho reiteraron las consideraciones expuestas ante esta Corte en el informe presentado por el Ministerio de Hacienda como respuesta a las pruebas requeridas en el auto del 26 de noviembre de 2020. Con ello sustentaron que las pensiones de vejez y de invalidez son distintas (aplican a sujetos con distintas cualidades y tienen fines disímiles), de modo que requieren una regulación separada. A su turno, también reiteraron las proyecciones sobre los costos fiscales que implicaría el equiparar la tasa de reemplazo en ambas prestaciones. 51. En lo referido al tratamiento diferenciado, que se reprocha en la demanda, entre pensionados por invalidez al momento de liquidar el monto de la mesada, sostuvieron que ello no desconoce lo contenido en el artículo 13 de la Constitución Política. Esto porque, en primer lugar, “la norma busca desarrollar el mandato de especial protección constitucional y prodigar un mayor amparo en favor de quien ha sufrido una afectación superior en sus condiciones de vida y se encuentra expuesto a una circunstancia de debilidad manifiesta más severa”. En segundo lugar, es razonable que un afiliado que ha cotizado más semanas al Sistema General de Seguridad Social “sea recompensado o su esfuerzo se vea reconocido otorgando una mayor tasa de reemplazo, dada la existencia de mayores recursos que permiten la adecuada financiación de la pensión”. Finalmente recordaron, como lo han hecho otros intervinientes, que regular la forma en la que habrá de liquidarse una pensión hace parte de “la amplia potestad de configuración normativa del legislador”. D. Concepto de la Procuradora General de la Nación 52. El Ministerio Público solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la norma atacada.[35] A su juicio, el trato diferenciado en la liquidación de las pensiones de invalidez y de vejez está justificado. En efecto, sostuvo que el legislador está investido para optimizar el mandato de la eficiencia en materia de seguridad social, contenido en el artículo 48 de la Constitución Política. Con base en él, el Congreso tiene la potestad de “seleccionar los modelos que resulten más óptimos para aprovechar al máximo los recursos disponibles en función de los beneficios perseguidos”. 53. Con ese fin, resaltó, fueron creados dos modelos: uno es el del seguro con solidaridad, que corresponde a la contingencia de invalidez. Aquel se financia con el 3% de los aportes obligatorios, opera siempre que una persona haya cotizado 50 semanas o más en los 3 años previos a la fecha de estructuración, y asegura una prestación cuya tasa de reemplazo no puede ser inferior al 45% del IBL, pero tampoco superior al 75%. El otro modelo, es el del ahorro con solidaridad, que responde a la contingencia de vejez. Este opera cuando la persona cumple 57 o 62 años y cotizó 1.300 semanas. Allí se asegura una prestación no inferior al 55% del IBL, y no superior al 80%. Ambos regímenes obedecen a finalidades distintas y, por tanto, es razonable que el legislador no haya equiparado entre ellos la tasa de reemplazo. De lo anterior se sigue que, en su consideración, la norma demandada es exequible por el cargo admitido. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 54. En virtud del artículo 241.4 de la Carta Política, esta Sala es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma demandada, en tanto se trata de una disposición contenida en una ley de la República.[36] B. Cuestiones previas 55. Antes de resolver sobre la compatibilidad o incompatibilidad del artículo demandado con la Constitución Política, es necesario dilucidar dos cuestiones previas. Con la primera, esta Corte definirá si en el presente caso se ha presentado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Cabe advertir, sobre el particular, que el Ministerio del Trabajo señaló en una de sus intervenciones que esta Corporación ya declaró, en la Sentencia C-252 de 2004, la exequibilidad de la misma norma que ahora se cuestiona Y, con la segunda, se busca definir si la demanda es apta sustancialmente, pues dos intervinientes solicitaron que la Corte adoptara un fallo inhibitorio.[37] a) La Sentencia C-252 de 2004 hizo tránsito a cosa juzgada relativa implícita en relación con el cargo que allí se estudió, que no es el mismo que motivó la presente demanda 56. La Constitución Política, en su artículo 243, dispone que “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.[38] 57. La regla antedicha, tiene una razón de ser específica: amparar el principio de seguridad jurídica que, a su turno, garantiza la estabilidad de las decisiones adoptadas por esta Corporación. De no existir esta regla, se podría caer en el absurdo de la revisión constante de dichas decisiones, lo cual derivaría en una incertidumbre sobre las mismas y afectaría de manera directa principios tan importantes como el de la autonomía judicial, el de la igualdad o el de la confianza legítima.[39] 58. Las sentencias que se emiten en el marco del control abstracto de constitucionalidad tienen efectos erga omnes, de modo que, una vez proferida la decisión, todas las autoridades quedan vinculadas a ella. Sin embargo, la cosa juzgada constitucional puede leerse de diversas maneras, dependiendo del contenido y alcance del fallo emitido, esto es, si en él se declara la inexequibilidad o la exequibilidad de alguna norma. Sobre esta materia, las siguientes subreglas han sido decantadas por la Corte:[40] a) En el primer supuesto (la inexequibilidad), la norma habrá sido expulsada del ordenamiento jurídico, de modo que, si aquella es demandada de nuevo, no existe para la Corte otra opción que estarse a lo resuelto en la sentencia anterior. b) En el segundo supuesto (la exequibilidad), debe verificarse qué normas constitucionales fueron usadas como parámetro de juzgamiento o referente. Si la antigua sentencia y la nueva demanda coinciden en ellas, la Corte debe estarse a lo resuelto en la providencia anterior. Si la antigua sentencia y la nueva demanda difieren sobre ellas, esta última debe resolverse de mérito por la Sala Plena. 59. Las anteriores subreglas, guardan una estrecha relación con los conceptos cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa. Esta Corte ha manifestado que la cosa juzgada absoluta opera porque “el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición no se encuentra limitado por la propia decisión, por lo que se entiende examinada respecto a la integralidad de la Constitución”.[41] Al tiempo que la cosa juzgada relativa ocurre porque “el juez constitucional limita los efectos de la decisión dejando abierta la posibilidad de formular un cargo distinto al examinado en decisión anterior”.[42] 60. La cosa juzgada relativa, a su turno, se ha dividido en las categorías explícita e implícita. En la Sentencia C-007 de 2016, la Corte recordó, sobre esta clasificación, lo siguiente: “Se tratará de cosa juzgada relativa explícita cuando en la parte resolutiva de la sentencia se establece expresamente que el pronunciamiento de la Corte se limita a los cargos analizados. Será por el contrario implícita cuando, pese a no hacerse tal referencia en la parte resolutiva, de las consideraciones de la sentencia se puede desprender que la Corte limitó su juicio a determinados cargos.”[43] 61. La Sala estima que respecto de la Sentencia C-252 de 2004 operó la figura de la cosa juzgada relativa implícita. Para exponer mejor el argumento, basta comparar el cargo presentado en la demanda que dio origen a la aludida sentencia y el cargo admitido en esta oportunidad. Con ello quedará claro que entre uno y otro existen notables diferencias. 62. En primer lugar, la demanda que derivó en la Sentencia C-252 de 2004 sostenía que los artículos 40 de la Ley 100 de 1993 y 10 de la Ley 776 de 2002, establecían montos distintos al fijar las reglas de liquidación de una pensión de invalidez, según se tratara del riesgo que la originó: común o profesional. Esa diferenciación, en la lectura del demandante, discriminaba sin justificación a la persona en situación de discapacidad por riesgo común, pues la prestación percibida en el marco del riesgo profesional era más beneficiosa.[44] En tal sentido, la Corte se propuso estudiar, en concreto, si dicho tratamiento diferenciado involucraba la violación del derecho a la igualdad de los trabajadores que adquirían una discapacidad por uno u otro motivo.[45] 63. En respuesta, la Corte arribó a la conclusión de que dicho tratamiento disímil no constituía una discriminación, porque se trataba de dos sistemas claramente diferenciados. Así, declaró exequibles ambos artículos demandados, luego de estudiar con detenimiento la normatividad que regulaba uno y otro régimen. Sobre esto, la Corte señaló que: “El trato diferente en el monto de la pensión de invalidez que se deriva bien del riesgo común ya del riesgo profesional, no obstante tratarse de una misma prestación, encuentra su justificación y razonabilidad como bien lo afirma el Procurador General, en que la fuente material de su reconocimiento, como lo son las cotizaciones a uno y otro sistema, y la causa que le da su origen, esto es, riesgo común o riesgo profesional, justifica la existencia de dos regímenes diferenciados, sin que por ello se vulnere la Constitución Política”.[46] 64. Como puede observarse, aunque en la parte resolutiva de la Sentencia C-252 de 2004 la Corte no señaló de manera expresa que las normas enjuiciadas se declaraban exequibles exclusivamente por el cargo analizado, ello puede concluirse al repasar el contenido de la parte motiva de la providencia. Así, queda claro que el único análisis que la Corte efectuó pasó por verificar si entre las pensiones de invalidez de origen común y las pensiones de invalidez de origen profesional existía un tratamiento distinto injustificado, que desconociera el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución Política. La conclusión fue que ese tratamiento disímil sí existió, pero que no carecía de justificación. De cualquier modo, dicha sentencia hizo tránsito a cosa juzgada constitucional respecto del cargo enunciado, pero, como se afirmó líneas arriba, ello no impide que los mismos artículos que en esa oportunidad fueron demandados, sean atacados a posteriori formulando un cargo diferente. 65. En la demanda sub examine también se argumenta que el artículo 40 de la Ley 100 de 1993 es contrario a la Constitución Política, en tanto desconoce el derecho a la igualdad. Sin embargo, el cargo es sustancialmente distinto porque los actores proponen la comparación entre los siguientes grupos: a) los pensionados por vejez y los pensionados por invalidez, pues, a los primeros se les computa una tasa de reemplazo superior, en relación con la prevista para los segundos; y, b) los pensionados por invalidez con una PCL entre el 50% y 66% y los pensionados por invalidez con una PCL igual o superior al 66%, porque mientras la tasa de reemplazo mínima para el primer grupo se fija en el 45%, dicha tasa, para el segundo grupo, es del orden del 54%. En interpretación de los demandantes, todos los grupos aludidos deberían recibir un trato paritario en materia de liquidación pensional. Este cargo, como salta a la vista, es nuevo y por tanto no fue evaluado en la Sentencia C-252 de 2004. En consecuencia, la Sala Plena es competente para continuar con el análisis de este a efectos de que se adelante un estudio de fondo que permita definir si el artículo censurado es incompatible con la Constitución Política. b) La aptitud sustancial de la demanda 66. La Constitución reconoce, como derecho político, la posibilidad que tiene todo ciudadano colombiano de demandar las normas que emanan del Congreso de la República.[47] Por supuesto, al ser un derecho del que puede hacer uso “cualquier ciudadano”, el ordenamiento jurídico no exige cualificación alguna o preparación académica especial. De modo que toda persona que considere que una ley de la república (o una parte de ella) es contraria a la Constitución, podrá manifestarlo así...