Sentencia C-269 de 2022

C-269-22 Sentencia C-269/22 RÉGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN La Sala Plena, concluye que no existe limitación constitucional expresa que impida al Congreso delegar en el Presidente de la República la posibilidad de regular lo atinente al régimen sancionatorio y los procedimientos aplicables por la violación de las regulaciones cambiarias. Por lo tanto, en atención a lo anteriormente expuesto, la Corte considera que el legislador no trasgredió ni el artículo 29, ni el artículo 150, numeral 1, de la Constitución al delegar al Presidente de la República la modificación del Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a través del artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, puesto que, como ya fue advertido, si el Congreso de la República tiene la facultad para expedir las normas que regulan lo atinente al régimen sancionatorio y su procedimiento, bien puede delegarla en el Presidente de la República mediante facultades extraordinarias las cuales no están prohibidas conforme a lo previsto en el inciso final del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. RÉGIMEN SANCIONATORIO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAMBIARIO A SEGUIR POR LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN-Carácter de ley ordinaria El Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la DIAN: (i) no es un código ni un estatuto, (ii) no obedece a los asuntos de reserva de ley estatutaria ni puede ser objeto de regulación mediante leyes generales, cuadro o marco; por lo tanto, en estricto sentido, (iii) se trata de un una ley ordinaria, entre otras cosas porque, como antes se explicó, existe un régimen sancionatorio y unos procedimientos administrativos en materia cambiaria que rigen las actuaciones de la Superintendencia Financiera, otro, totalmente distinto, que rige el actuar de la Superintendencia de Sociedades y otro, también diferente a estos, que regula la actuación de la DIAN, razón por la cual, es una materia que bien puede ser regulada, según la jurisprudencia de esta Corte, tanto por el Congreso de la República como por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias, lo que permite concluir en la inexistencia de trasgresión alguna frente a la prohibición constitucional contenida en el inciso final del art. 150.10, que establece: “[e]stas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”. CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Clasificación COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos REGIMEN CAMBIARIO-Definición El régimen cambiario comprende la definición del conjunto de normas, así como de instrumentos de que dispone una sociedad para garantizar el uso de herramientas de pago internacionales que le permita a los miembros de una comunidad participar de manera activa en las operaciones de cambio resultantes, por regla general, de las transacciones que se realizan con el sector externo de la economía. REGIMEN CAMBIARIO-Competencia para adopción, control y vigilancia El señalamiento del régimen de cambio internacional se ejerce por el Gobierno Nacional en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República, en tanto que la regulación de la moneda, los cambios internacionales y el crédito corresponde a ésta en coordinación con la política económica general y una y otra autoridades ejercen tales funciones en los términos que la Constitución establece, mediante decisiones de naturaleza administrativa que a su vez se expiden con sujeción a las normas generales contenidas en una ley marco o cuadro en la cual se señalan los objetivos y criterios a los cuales ellas deben sujetarse para tales efectos. REGIMEN SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-Antecedentes normativos REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Diversidad respecto de entidades que ejercen control y vigilancia INFRACCION CAMBIARIA-Definición REGIMEN SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-Regulación por legislador ordinario o extraordinario/LEY MARCO-Incompetencia regulación régimen de infracciones cambiarias Los regímenes sancionatorios y los procedimientos para su aplicación no pueden ser objeto de regulación en leyes generales, cuadro o marco ni mucho menos en decretos de naturaleza administrativa expedidos con sujeción a las reglas generales contenidas en ellas, sino que deben ser objeto de regulación legal ordinaria en los términos del artículo 150-8 y en concordancia con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, sin perjuicio que también lo sean por medio de decretos con fuerza de ley expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias. Al respecto, “la Corte reiteró que las materias que resultan expresión del poder punitivo o sancionador del Estado no son objeto ley marco. Con base en dicha regla, desestimó una demanda de inconstitucionalidad en la que el actor pretendía que se declarara la inexequibilidad de los artículos 52, 209 y 211 del Decreto Ley 663 de 1993, por considerar que las sanciones administrativas allí reguladas, al resultar consustanciales a la función de control y vigilancia de la actividad financiera, debían someterse a la técnica de las leyes marco.” INFRACCION CAMBIARIA-Facultades extraordinarias para régimen sancionatorio CONDUCTAS SANCIONABLES EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Función exclusiva del Congreso de la República/POTESTAD SANCIONATORIA-Se estructura a partir del principio de legalidad/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Garantía del debido proceso disciplinario (…) la regulación y el desarrollo de las infracciones y sanciones administrativas por parte del Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinaria requiere en todo caso, de forma previa, del establecimiento de unas reglas o pautas por parte del Congreso que estén orientadas a garantizar los principios democrático y de legalidad, y la garantía y efectividad del derecho al debido proceso. En esos términos, entonces, el Congreso puede delegar al Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, la regulación de los regímenes sancionatorios y los procedimientos aplicables, como el caso de lo concerniente al régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario. POTESTAD REGLAMENTARIA-Facultad del Presidente de la República para expedir normas jurídicas/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Prohibición constitucional de expedir códigos La jurisprudencia de esta Corte ha sido pacífica y constante en la interpretación de la Carta Política sobre el otorgamiento de facultades extraordinarias por parte del Congreso al Presidente de la República y, sobre todo, en lo atinente a los necesarios límites que dicha excepción trae consigo en aras de preservar la naturaleza democrática, en cabeza del legislador, que requiere la deliberación plena sobre las normas que, en beneficio de la sociedad, está llamada a expedir la Rama Legislativa. CODIGO-Criterios para establecer cuando un cuerpo normativo se configura como código/CODIGOS, ESTATUTOS Y RECOPILACIONES-Diferencias RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido y alcance Expediente: D-14.488 Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, “[p]or medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad” y el Decreto Ley 2245 de 2011 “[p]or el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” Magistrado Ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, el 3 de octubre de 2021, el ciudadano William Esteban Gómez Molina presentó demanda en contra del artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, “[p]or medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad” y contra el Decreto Ley 2245 de 2011, “[p]or el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, por estimar que tales disposiciones vulneran el artículo 29, los numerales 1, 2 y 10 del artículo 150, y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. 2. Por medio de Auto del 22 de noviembre de 2021, con fundamento en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, se inadmitió la demanda, principalmente, por cuanto la interpretación esbozada por el demandante no correspondía al contenido real de las normas acusadas sino que se refería a lo que él estimaba como alcance de la norma habilitante y el Decreto expedido en el ejercicio de las facultades extraordinarias.[1] 3. Dentro del término legal para subsanar la demanda, que transcurrió entre los días 25, 26 y 29 de noviembre de 2021, el demandante presentó escrito de corrección.[2] 4. Mediante de Auto del 15 de diciembre de 2021,[3] al constatarse que la demanda fue debidamente subsanada, se dispuso: (i) admitir la demanda promovida en contra del artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 y contra el Decreto Ley 2245 de 2011, por la eventual trasgresión del artículo 29, los numerales 1, 2 y 10 del artículo 150 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. A su turno, se ordenó (ii) fijar en lista por el término de diez (10) días, para que cualquier ciudadano pudiera intervenir por escrito, a fin de defender o impugnar la constitucionalidad de la norma sub examine; (iii) comunicar la iniciación de este proceso a la Presidencia del Senado de la República, a la Presidencia de la Cámara de Representantes, a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran; (iv) invitar al Instituto Colombiano de Derecho Aduanero, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Contables de Universidad de Medellín (CIECA), y a las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, Nacional, Externado de Colombia, EAFIT, del Rosario, de Antioquia y de los Andes, para que, si lo consideraban pertinente, presentaran un concepto técnico sobre los aspectos más relevantes del caso; y (v) dar traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo, conforme a lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. 5. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. A. Normas demandadas A continuación, se transcribe la disposición demandada de la Ley 1430 de 2010: “Ley 1430 de 2010 (diciembre 29) [4] Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 30. FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA MODIFICAR EL RÉGIMEN SANCIONATORIO EN MATERIA CAMBIARIA. Revístase al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, para modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. Como ya se expuso, la demanda también se dirige en contra la totalidad Decreto 2245 de 2011,[5] cuyo texto, por su extensión, se anexa a la presente providencia. “Decreto Ley 2245 de 2011 (junio 28) [6] Por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, y Considerando “Que de conformidad con lo dispuesto en los numerales 4 y 5 del artículo 3 del Decreto 4048 de 2008, es función de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales dirigir, administrar, controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias por importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas, financiación en moneda extranjera de importaciones y exportaciones y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones a nivel nacional, así como controlar y vigilar las operaciones derivadas del régimen cambiario que no sean de competencia de otra entidad. “Que mediante el Decreto-Ley 1092 de 1996, modificado por el Decreto-Ley 1074 de 1999, se estableció el régimen sancionatorio y procedimental para adelantar las investigaciones, e imponer las sanciones por la comisión de infracciones cambiarias en lo de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. “Que los cambios en las condiciones económicas del país, en las regulaciones cambiarias expedidas por el Banco de la República y las sanciones actualmente vigentes, hacen necesario modificar el régimen procedimental y sancionatorio en esta materia. “Que el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de su promulgación, para modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. DECRETA: (...)” B. La demanda 6. Como se advirtió en líneas anteriores, la demanda fue admitida una vez se verificó que el demandante subsanó los yerros advertidos en el auto inadmisorio. Así, pese a que en sede de admisión, con el objeto de ofrecer a la ciudadanía y a los intervinientes una mejor comprensión del caso, se organizaron los argumentos en seis grupos. No obstante, en la presente sentencia, por cuestiones metodológicas, la Sala Plena de la Corte Constitucional adelantará la revisión de las normas acusadas por medio de una estructura diferente, que, por supuesto, involucrará los cargos señalados por el actor. 7. Lo anterior es factible, por cuanto las decisiones adoptadas en los autos admisorios de las demandas de inconstitucionalidad ya sea por parte del magistrado sustanciador o en cumplimiento de un auto de súplica, no constituyen decisiones intangibles para la Sala Plena al momento de pronunciarse sobre el fondo del asunto. En ese sentido, el Pleno bien puede considerar que, aun cuando la demanda haya sido admitida, la decisión final puede resultar en un fallo inhibitorio total o parcial,[7] existir cosa juzgada[8] o incluso declarar la carencia actual de objeto,[9] entre otros eventos que en principio fueron superados en la etapa admisoria. En suma, unos son los requisitos de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, y otros, los requisitos para que se profiera una decisión de mérito por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional. 8. En ese orden, la Corte organizará los argumentos presentados por el demandante en los siguientes dos cargos: Cargo primero. El artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 lesiona el artículo 29, los numerales 1, 2 y 10 del artículo 150, y el numeral 11 del artículo 189, todos de la Constitución Política 9. El actor indicó que los ciudadanos no pueden ser juzgados por disposiciones contenidas en decretos leyes expedidas por el Presidente de la República, toda vez que estas carecen de la expresión del principio democrático y la separación de funciones de las Ramas del Poder Público, aspecto que, en asuntos administrativos sancionatorios, “es competencia exclusiva del [C]ongreso [de la República] tipificar las infracciones y determinar las sanciones respectivas, mediante leyes o normas con fuerza material de ley, facultades que la Constitución no permite delegar al Presidente de la República en su función de legislador extraordinario.”[10] 10. De esa manera, sostiene que, en materia administrativa sancionatoria, según los principios democrático y de separación funcional de las Ramas que componen el Poder Público,[11] es el Congreso de la República de Colombia el órgano competente para tipificar las infracciones y establecer las consecuentes sanciones por medio de leyes o normas con fuerza material de ley, “facultades que la Constitución no permite delegar al Presidente de la República en su función de legislador extraordinario,”[12] en tanto que, los decretos con fuerza de ley no son el resultado de un debate democrático, como sí las leyes, en el seno del legislador ordinario, aspecto que no puede ser parte de la flexibilización del principio de legalidad de las faltas y las sanciones. 11. Además, el demandante considera que, por medio de las facultades extraordinarias otorgadas por situaciones de necesidad o conveniencia, no se puede “conferir [al Presidente de la República] la posibilidad de expedir códigos ni asuntos que solo pueden ser regulados a través de leyes estatutarias por el Congreso,”[13] como el caso del régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario que debe aplicar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Por lo tanto, según su criterio, es una obligación del Presidente de la República “objetar el otorgamiento de facultades que el constituyente no le asignó para la cumplida ejecución de las leyes.” Cargo Segundo. El Decreto Ley 2245 de 2011, es contrario a los numerales 1, 2 y 10 del artículo 150 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política 12. En relación con este segundo cargo, de acuerdo con lo planteado por el demandante, su prosperidad se encuentra directamente relacionada con el resultado del primero. Es decir, en el evento de constarse una eventual inconstitucionalidad del artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, consecuencialmente el Decreto Ley dictado en el ejercicio de tal facultad seguirá la misma suerte de la norma habilitante. Por el contrario, de mantenerse la constitucionalidad de la norma por medio de la cual se facultó al Presidente para para modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la DIAN, el Decreto Ley 2245 de 2011 seguirá siendo constitucional por ese aspecto. En palabras del actor si “la norma habilitante no se ajusta a los mandatos de la Carta superior, la consecuencia necesaria y lógica es que el efecto de la declaración de inconstitucionalidad pesa igualmente sobre la norma que está habilitada.”[14] C. Trámite procesal 13. Dentro del término de fijación en lista, en estricto orden cronológico, se recibieron intervenciones: (i) del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, (ii) de la Universidad Externado de Colombia, y (iii) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en conjunto con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). A su turno, de acuerdo con el artículo 278.5 de la Constitución, también se allegó al presente proceso (iv) el concepto de la Señora Procuradora General de la Nación. 14. Metodológicamente, las intervenciones se presentarán teniendo en cuenta la solicitud de inexequibilidad o exequibilidad elevada a la Corte. De ese modo, primero se reseñará la intervención que defiende la inexequibilidad de las disposiciones acusadas y, luego, se detallarán las que, por el contrario, consideran que estas no contravienen el ordenamiento jurídico constitucional. Intervención que solicita la declaratoria de inexequibilidad a) Instituto Colombiano de Derecho Tributario[15] 15. Respecto a la eventual existencia de cosa de juzgada constitucional, en los términos dispuestos en el Auto por medio del cual se inadmitió la demanda, el ICDT[16] consideró que no se presentaba dicho fenómeno, tras advertir que además de la Sentencia C-590 de 2012, debía analizarse lo resuelto por la Corte en la Sentencia C-564 de 2000, que estudió una acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 3 (parcial) del Decreto 1746 de 1991,[17] pues en esa ocasión se “examinó la competencia material y formal del Presidente de la República, toda vez que el mismo fue dictado con fundamento en facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República”, concluyendo que la norma se ajustaba a la Constitución, claro está, indica el interviniente, que la revisión realizada por la Corte se efectuó con base la Constitución Política de 1886, pues la Ley 9 de 1991, norma habilitante del Decreto, fue expedida bajo el imperio de dicha disposición constitucional. 16. Luego, comentó que el Instituto se referiría inicialmente a los cargos segundo, cuarto y sexto. 17. Así entonces, en torno al cargo segundo, indicó que este no es procedente, “porque la norma constitucional no contempla que el régimen sancionatorio y su procedimiento de aplicación en cualquier materia deba contenerse en un código.”[18] 18. En lo relativo al cargo cuarto, puntualizó que el Decreto expedido con fundamento en las facultades extraordinarias se traduce en un decreto con fuerza de ley y no en un decreto reglamentario, para lo cual, citó la Sentencia C-979 de 2002, dictada por esta Corte, en la que se estableció la diferencia entre ambos[19]. 19. Frente al cargo sexto, señaló que, si la norma habilitante no es válida, tampoco lo será el canon habilitado. De modo que, “el Decreto Ley 2245 de 2011 será exequible si así lo es el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010.”[20] 20. Por otro lado, en lo relativo al cargo quinto, expuso que se presenta una tensión, en materia de sanciones y procedimientos cambiarios, entre el principio de legalidad de las sanciones y la “posibilidad de que el Congreso pueda revestir al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley en esa materia sancionatoria.”[21] Por lo tanto, según el principio de legalidad previsto en el artículo 29 de la Constitución, “se impone que la sanción y la infracción estén determinadas en una norma de estirpe legal, norma que además debe generar certeza en su contenido.”[22] En ese sentido, consideró que la Constitución no realiza una distinción de normas y, por el contrario, se refiere a todo tipo de estas, “lo que lleva a resaltar, desde ya, la prevalencia del artículo 29 en cuanto a la necesidad de que los regímenes sancionatorios y el procedimiento para imponer sanciones se establezcan conforme a una ley, que sea ley y no solo en sentido material sino también expresamente en sentido formal, es decir, que sea expedida por el Congreso de la República.”[23] 21. Como soporte jurisprudencial de su afirmación, el ICDT citó la Sentencia C-412 de 2015, en la que esta Corte se pronunció sobre la aplicación del principio de legalidad dentro del procedimiento sancionatorio.[24] Igualmente, y respecto a la materia cambiaria, hizo alusión a la Sentencia C-564 de 2000, que resolvió declarar la exequibilidad del artículo 3 del Decreto 1746 de 1991, en la cual, “la Corte señaló que el artículo 29 de la Constitución establece el debido proceso en todas las actuaciones judiciales y administrativas. Ello supone que no se pueden desconocer los principios que rigen el debido proceso, entre ellos, los principios de legalidad, tipicidad y contradicción, `sin que sea dable asimilar el radio de acción de estos en el campo penal y en el campo administrativo por que la aplicación irrestricta de estos, pude (sic) desconocer la finalidad de la Infracción administrativa.`”[25] 22. Asimismo, previó que la conclusión a la que llegó la Corte en la providencia antes citada fue la siguiente: “(...) que no existe violación de precepto constitucional alguno y, específicamente, del principio de legalidad consagrado en el artículo 29, cuando el Congreso de la República delega en el Presidente, a través del instituto de facultades extraordinarias, la función de expedir regímenes sancionatorios”. 23. De modo que, para el ICDT, si bien es claro lo anteriormente expuesto, lo cierto es que, según la Sentencia C-441 de 2021, aunque “no es exactamente el caso del artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 pues con base en la ley marco de aduanas se expiden decretos administrativos que la Corte ha denominado decretos ejecutivos (para diferenciarlos de lo netamente reglamentarios), mientras que el Decreto Ley 2245 de 2011 es un decreto con fuerza de ley con base en facultades extraordinarias -artículo150 numeral 10- (...) la Corte en la sentencia antedicha estableció que el régimen sancionatorio y el procedimiento aplicable no son materias que puedan ser objeto de regulación administrativa referido a sanciones y procedimientos en materia aduanera. Además la regulación en materia sancionatoria debe respetar el principio de reserva de ley y en ella debe garantizarse la efectividad de los derechos constitucionales de acceso a la administración pública, audiencia, defensa, contradicción, impugnación y en general el derecho al debido proceso.”[26] 24. Así las cosas, reiteró el ICDT que, teniendo en consideración que el asunto estudiado por esta Corte en la sentencia antedicha es distinto al que hoy se aborda, debe distinguirse que, “cuando el Gobierno actúa con fundamento en el artículo 150 numeral 10 (revestimiento de facultades extraordinarias) y no con fundamento en al artículo 150 numeral 19 (decretos que desarrollan ley marco), la potestad que adquiere es diferente, puesto que los decretos con fuerza de ley tienen la naturaleza material de leyes al tomar o revestirse de las facultades del Congreso que expide la ley habilitante.”[27] No obstante, dichas facultades no pueden ser conferidas para la expedición de “códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni para crear servicios administrativos y técnicos de la Cámaras, ni para decretar impuestos; pero, se anota, no existe prohibición constitucional expresa de otorgar facultades extraordinarias para establecer el régimen sancionatorio y el procedimiento a seguir en materia cambiaria.”[28] 25. En ese sentido, indicó que el artículo 29 de la Constitución señala que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa”, razón por la cual concluyó el ICDT afirmando que: (i) la expedición del régimen sancionatorio y su procedimiento en la materia es competencia exclusiva del legislador por medio de normas ordinarias, “(ii) la aplicación de regímenes punitivos debe ser conforme a las leyes preexistentes, (y) (iii) aun cuando no existe la prohibición constitucional específica para revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República, por la temática de la que se trata, y por lo que se puede deducir de la jurisprudencia citada, puede concluirse que esta facultad del Congreso es indelegable así́ sea con base en artículo el 150 numeral 10 de la Carta.” Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad b) Universidad Externado de Colombia[29] 26. La Universidad Externado intervino para: (i) reseñar los antecedentes del régimen cambiario y el régimen sancionatorio y administrativo de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y, luego, enfocarse en el (ii) reconocimiento de las autoridades de vigilancia y control en el régimen cambiario colombiano y de la responsabilidad objetiva en materia administrativa sancionatoria. Más adelante, aludió a las (iii) disposiciones constitucionales y a la naturaleza de los decretos que se expiden con sujeción a las reglas general, cuadro o marco; y, por último, expuso algunas (iv) consideraciones sobre los eventuales efectos jurídicos que podrían surgir con la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas acusadas. 27. Respecto al primer ítem (antecedentes), expuso que, con la expedición de la Ley 9 de 1991, llamada “Ley Marco de Cambios Internacionales”, se creó por primera vez en el país un régimen permanente mediante el cual se dictaron “normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias”, en cuyo texto se introdujeron los objetivos, principios, conceptos, entre otros, relacionados con el régimen cambiario, “las cuales recaen sobre las operaciones que involucran movimiento de divisas; en ese sentido, en vigencia de la Constitución Política de Colombia de 1886, la competencia para regular el Régimen Cambiario se encontraba a cargo del Gobierno Nacional.”[30] En consecuencia, dijo, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la ley dictada con fundamento en lo previsto en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución de 1886, expidió el Decreto Ley 1746 de 1991, por medio del cual se estableció el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario que debía aplicar la entonces Superintendencia de Control de Cambios. 28. Señaló que ahora los artículos 371 a 373 de la Constitución Política se ocupan de las funciones de Banca Central, en los cuales se determina que la Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado, motivo por el cual, se expidió la Ley 31 de 1992,[31] que modificó la Ley 9 de 1991 en torno a la competencia del Banco de la República para desde la vigencia de la Constitución de 1991, regular los cambios internacionales. 29. En lo relativo a las funciones de inspección, vigilancia y control del régimen cambiario, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución, fue expedido el Decreto 2116 de 1992, se suprimió la Superintendencia de Control de Cambios y sus funciones se distribuyeron entre Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera), la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales -DIAN-, y la Superintendencia de Sociedades, entidad de vigilancia y control regida por el Decreto 1746 de 1991 en los asuntos relacionados bajo su competencia. 30. La Universidad señaló que, atendiendo el nuevo marco de competencias en materia de inspección, vigilancia y control otorgada al Presidente de la República “así como a la necesidad y especialidad de la materia en cuanto a la competencia otorgada a la DIAN, a través del Decreto 1092 de 1996 modificado por el Decreto 1074 de 1999 y en ejercicio de las facultades constitucionales y legales y en especial las que le confirió el artículo 180 de la Ley 223 de 1995, el cual le otorgaba facultades extraordinarias al Presidente ‘para expedir el régimen sancionatorio aplicable por las infracciones cambiarias y el procedimiento para su efectividad, en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (...)’, fue expedido el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.”[32] Posteriormente, el Decreto 1092 de 1996 fue modificado por el Decreto Ley 2245 de 2011, “actual Régimen Sancionatorio y Procedimental Cambiario, el cual, también fue expedido en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, objeto de discusión en la presente demanda de constitucionalidad.”[33] 31. En síntesis, tanto el Decreto 1746 de 1991 como el Decreto Ley 2245 de 2011, que prevén el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo sancionatorio en materia cambiaria, fueron expedidos en el marco de facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República de Colombia. En el caso del primero, a partir de las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 9 de 1991, y, frente al segundo, con ocasión de las facultades extraordinarias consagradas en el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, “tomando como consideración, entre otros motivos, la necesidad de velar por el cumplimiento del objetivo primordial de promover el desarrollo económico y social y el equilibrio cambiario.”[34] 32. Por lo expuesto, para la Universidad Externado de Colombia, el régimen sancionatorio en Colombia es específico, toda vez que se relaciona, entre otras, con la regulación de las operaciones de importación y exportaciones de bienes y servicios, “financiación de estas operaciones, facturación y subfacturación en cabeza de la DIAN, en concordancia con las políticas trazadas en el programa macroeconómico y las políticas generales adoptadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y dentro del modelo de gestión institucional, facultades que fueron a su vez ratificadas en el Decreto 1742 de 2020 por el cual se modificó́ la estructura de la DIAN.”[35] Por lo tanto, advirtió que “de llegarse a declarar la inconstitucionalidad del artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 y, en consecuencia, el Decreto Ley 2245 de 2011, se estaría generando un precedente jurídico de la mayor importancia, pues de manera directa estaría infiriendo la posible inconstitucionalidad del artículo 32 numeral 2o de la Ley 9 de 1991”.[36] 33. En torno al segundo ítem (autoridades de vigilancia y control), consideró que, en caso de declararse la inconstitucionalidad de la norma demandada, se desconocería la jurisprudencia constitucional que se ha encargado de desarrollar la responsabilidad en materia sancionatoria, esencialmente, lo consignado en la Sentencia C-595 de 2002, en la cual determinó que, el “Estado impone deberes a quienes ejecuten actos, contratos y operaciones en el mercado cambiario, cuyo control, para que sea oportuno y eficaz, demanda total objetividad por parte de la administración, lo cual no se lograría si la efectividad del régimen sancionatorio en esta materia dependiera de la demostración de factores subjetivos como el dolo y la culpa.” 34. Igualmente, citó la Sentencia C-616 de 2002, en donde fueron desarrollados los criterios para dicha imputación: “(i) Que carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina llama ‘rescisorias’, es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) que tengan un carácter meramente monetario; y, (iii) que sean de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras).” 35. Para la interviniente, las sanciones contenidas en el artículo 3 del Decreto Ley 2245 de 2011 son de naturaleza correctiva, y las que tienen carácter monetario están pactadas en Unidades de Valor Tributario. Agregó que esta Corte, por medio de la Sentencia C-475 de 2004, declaró la exequibilidad de las infracciones y multas “siempre que no alteren la certidumbre del alcance de la respuesta punitiva en relación con el salario vigente aplicable y la tasa de cambio.”[37] Además, apuntó que en relación con la entidad y relevancia de las sanciones administrativas, no están dirigidas a comprometer derechos fundamentales, más aún cuando todo el procedimiento está encaminado al respeto de los derechos de contradicción y defensa del interesado. 36. Frente al tercer ítem (naturaleza legislativa de los decretos), consideró que, al igual que las leyes marco encargadas de fijar los principios generales del régimen cambiario, como el caso de las facultades extraordinarias que hoy se cuestionan, “en ambos escenarios el Congreso está delegando en cabeza del Presidente de la República la reglamentación del régimen sancionatorio y el procedimiento cambiario atendiendo a las consideraciones de especificidad en la materia. De manera que no puede desconocerse la voluntad del Congreso de la República y por lo tanto carece de peso el argumento del demandante al aducir que se carece de elementos democráticos en la expedición de las normas objeto de estudio.”[38] 37. En lo atinente al cuarto ítem (posibles efectos jurídicos), la Universidad consideró oportuno tener en cuenta el antecedente sobre la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-441 de 2021, en la cual se declaró inexequible el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013 -Ley Marco de Aduanas-, tras señalar que “que dicho artículo es violatorio de la distribución de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República y que por lo tanto vulnera el artículo 29 de la C.P. que obliga a garantizar el debido proceso”[39] puesto que, en criterio de la institución interviniente, “pareciera que la posición de la Corte se inclina a limitar al Congreso de la República la función de expedir el régimen sancionatorio administrativo en materias que en principio eran de la orbite (sic) de la figura de las leyes marco y los decretos reglamentarios en virtud de la distribución de competencias establecida en la Constitución de 1991.”[40] 38. En síntesis, sugirió a la Corte revisar “las consecuencias jurídicas de adoptar una decisión de inconstitucionalidad de las normas demandadas objeto de estudio, frente a los procedimientos sancionatorios en curso en cabeza de las entidades de vigilancia y control, así como los procesos de cobro coactivo vigentes, en particular frente a una posible excepción de inconstitucionalidad por parte de los administrados; o por ejemplo, la aplicación del principio de favorabilidad que puede ser invocado también por los contribuyentes-administrados frente a la expedición de un nuevo régimen sancionatorio eventualmente más favorable en comparación con el actualmente vigente y en relación con los procesos sancionatorios vigentes y cumplidos.” c) Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)[41] 39. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN intervinieron de forma conjunta en favor de la constitucionalidad de las normas acusadas. 40. Los argumentos que fundamentaron dicha postura se basaron en la premisa general según la cual el Congreso de la República tiene la facultad de delegar precisas funciones extraordinarias en cabeza del Presidente de la República para que expida, hasta por seis meses, normas con fuerza material de ley, aunque éste, en todo caso, no pueda expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas o marco, ni decretar tributos. 41. A partir de lo anterior, los intervinientes afirmaron que, mediante el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 no se confirieron facultades al Presidente de la República para expedir un código, pues solamente fue revestido de competencias extraordinarias para modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario, y no para expedir un conjunto sistemático y completo de normas que regulen determinada actividad, o un ramo de la legislación. 42. Sobre esta cuestión, los intervinientes puntualizaron que “(…) las materias de control cambiario no están reguladas en un código unificado que contenga un conjunto de normas de manera sistemática, lógica y completa, que agote y prevea todas las reglas que sean propias del control cambiario, en todos y cada uno de los aspectos anexos o complementarios a este control y vigilancia administrativa. Ha sido el legislador extraordinario quien ha regulado en decretos independientes cada una de estas materias de control cambiario, de acuerdo con el ámbito de competencia funcional que tiene asignada cada entidad de control cambiario de la Rama Ejecutiva.”[42] 43. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la DIAN también indicaron que, mediante el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 no se delegaron competencias para regular materias sometidas a reserva de ley orgánica, porque la modificación del régimen sancionatorio y del procedimiento cambiario no está relacionada con “(…) el ejercicio de la actividad legislativa y el reglamento del Congreso; ni con las normas relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales; y tampoco con las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo.”[43] 44. De igual forma, los intervinientes señalaron que tampoco se le había delegado al Presidente de la República facultades para la expedición de leyes estatutarias, puesto que, aunque la regulación del derecho fundamental al debido proceso sí está sometida a la reserva de ley estatutaria y ese derecho es una garantía constitucional que debe ser observada en la regulación del régimen sancionatorio en materia cambiaria, no “(…) cualquier actuación -judicial o administrativa- debe ser introducida mediante ley estatutaria.”[44] Es decir, no se requiere de la expedición de leyes estatutarias para regular cualquier asunto que implique o esté relacionado con otras materias que estén sometidas a dicha reserva, como los derechos fundamentales, dado que, tal reserva debe ser interpretada de forma restrictiva en los términos de la Sentencia C-370 de 2019. 45. Al respecto, el Ministerio de Hacienda y la DIAN afirmaron que, “de esta manera, se repite, ´la interpretación de cuándo una materia debe ser regulada vía ley estatutaria debe ser restrictiva y excepcional´. Por tanto, frente a la regulación de garantías fundamentales —como el debido proceso— ´la jurisprudencia ha establecido que las disposiciones objeto [de reserva de ley estatutaria] son aquellas que regulan el núcleo esencial del derecho o deber fundamental, aspectos inherentes al mismo, la estructura general y sus principios reguladores o la normativa que lo regula de forma íntegra, estructural o completa.”[45] 46. Los intervinientes agregaron que la delegación realizada al Presidente de la República tampoco desconoce la prohibición de expedir leyes marco por este, toda vez que, la modificación del varias veces mencionado régimen sancionatorio en materia cambiaria “(…) no corresponde a ninguna de las materias que se deben ceñir a las normas generales que, obligatoriamente, el Congreso debe dictar mediante Ley con el propósito de definir los objetivos y criterios a los cuales debería sujetarse el Gobierno para efectos de desarrollar los asuntos enunciados en los literales del numeral 19 del artículo 150 Superior.”[46] El Ministerio de Hacienda y la DIAN puntualizaron que, en específico, la regulación de dicho régimen no corresponde ni hace parte de aquel de aduanas ni del cambiario internacional, ni está relacionado con el comercio exterior, asuntos que sí están sometidos a la reserva de ley marco. 47. Estas entidades aclararon, de igual forma, que la regulación del régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario aplicable a la DIAN evidentemente no incluyó la facultad, en cabeza del Gobierno Nacional, de decretar tributos, por lo que la delegación de competencias extraordinarias concebida en el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 no desconoció esa prohibición. 48. Los intervinientes también mencionaron que una decisión judicial anterior ya había reglado esta cuestión en la Sentencia C-052 de 1997, en la que se estudió la constitucionalidad de una norma que facultó al Presidente de la República para expedir el régimen sancionatorio para las infracciones cambiarias de conocimiento de la DIAN. En dicha oportunidad, la Corte consideró que: “Corresponde entonces, al legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia (art. 150 C.N.), o al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar regímenes penales de cualquier índole (disciplinaria, contravencional, administrativa, penal, etc.) señalando el procedimiento para la aplicación de las sanciones que allí́ se contemplen. Sin embargo, no sobra recordar que el Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la República, para expedir códigos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150-10 del Estatuto Superior. “Así las cosas, bien podía el Congreso, sin vulnerar disposición constitucional alguna, otorgarle facultades extraordinarias al Presidente para expedir el régimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su aplicación, en los asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, como se contempla en la norma impugnada.”[47] 49. Por todos estos motivos, los intervinientes consideraron que con la expedición de las normas acusadas no se había desconocido el artículo 29, los numerales 1, 2 y 10 del artículo 150, ni el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. En consecuencia, pidieron a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 y, consecuencialmente, el Decreto Ley 2245 de 2011. D. Concepto del Ministerio Público[48] 50. La Señora Procuradora General de la Nación solicitó declarar la exequibilidad de las normas acusadas, puesto que, según la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional, no existe “prohibición superior que impida al Congreso de la República otorgar facultades extraordinarias al Jefe de Estado para ordenar asuntos de carácter sancionatorio en materia administrativa”. 51. Además de lo expuesto, el Ministerio Público anotó que esta Corte, en la Sentencia C-564 de 2000, entre otras, sostuvo que no se vulnera el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución, “cuando el Congreso de la República delega en el Presidente, por medio de la figura de facultades extraordinarias, la función de expedir regímenes sancionatorios en materia de infracciones cambiarias y los procedimientos para su aplicación”. 52. Igualmente, citó la Sentencia C-249 de 2019, en la cual la Corte señaló que la validez constitucional de la delegación se encuentra supeditada a la satisfacción de los siguientes presupuestos, citados textualmente por el Ministerio Público: “i) la solicitud de funciones legislativas es una potestad exclusiva y expresa del Gobierno Nacional, al igual que debe estar justificada en motivos de necesidad o convivencia pública; ii) la habilitación tiene un plazo máximo de 6 meses; iii) la aprobación de las facultades legislativas extraordinarias debe contar con la mayoría absoluta de los miembros del Congreso para su otorgamiento; iv) el órgano legislativo ordinario tiene la competencia para modificar los decretos leyes que se expiden en virtud del numeral 10 del artículo 150; v) la habilitación tiene el deber de delimitar con precisión las facultades conferidas, por lo que su interpretación es restrictiva a su alcance en relación con su utilización, al punto que deben atribuirse al tenor literal de la disposición habilitante. Aquí, la ley debe indicar el ámbito sustantivo del ejecutivo, la finalidad que éste debe perseguir y señalar los criterios que han de orientar sus decisiones; y vi) existe una limitación material al ejercicio de esa potestad, que se representa en la prohibición de emitir códigos, decretar impuestos y leyes estatutarias, orgánicas o marco”.[49] 53. Por consiguiente, la señora Procuradora sostuvo que la demanda que hoy se revisa no está llamada a prosperar, en tanto que la delegación legislativa estatuida en el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, que permitió la expedición del Decreto Ley 2245 de 2011, está permitida por el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. E. Recapitulación de las intervenciones 54. Finalmente, a continuación, se realizará una síntesis de las intervenciones presentadas en el proceso que ahora aborda la Sala Plena, y el concepto de la Procuraduría General de la Nación: Interviniente Intervención o Concepto Petición subsidiaria Instituto Colombiano de Derecho Tributario Inexequibilidad - Universidad Externado de Colombia Exequibilidad - Ministerio de Hacienda y Crédito Público – DIAN Exequibilidad - Procuraduría General de la Nación Exequibilidad - II. CONSIDERACIONES A. Competencia 55. De conformidad con lo dispuesto en los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la acción pública de inconstitucionalidad de la referencia, por cuanto el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 es una norma incorporada en una ley de la República y el Decreto Ley 2245 de 2011, es un decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas conforme a lo previsto en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta. B. Cuestiones previas a) Análisis de la aptitud sustantiva de la demanda 56. En línea con lo expuesto en el primer acápite de la presente sentencia,[50] el hecho de que se haya admitido una acción pública de inconstitucionalidad, esto por sí solo, no conduce a un fallo de mérito. No obstante, aunque este aspecto sea objeto de decisión en la etapa admisoria de la demanda, lo resuelto en tal momento procesal, no le impide a la Sala Plena verificar nuevamente en la sentencia la aptitud de la acción interpuesta con el propósito de definir si procede o no una decisión de mérito. Lo anterior también se justifica porque en ocasiones determinar si una demanda cumple con tales requisitos requiere de un análisis más detenido que, según lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, puede y debe producirse en la sentencia.[51] 57. De esa manera, con el propósito de determinar si la demanda que ahora analiza la Sala Plena es sustantivamente apta para con fundamento en ella proferir una decisión de mérito, se expondrán los requisitos que deben cumplir los cargos de inconstitucionalidad, es decir, las razones por las que se considera que una norma con fuerza material de ley es contraria a la Constitución, y que, por consecuencia, constituyen el concepto de la violación.[52] 58. En reiterada jurisprudencia[53] la Corte ha señalado que los argumentos que sustentan las acusaciones de inconstitucionalidad deben cumplir con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Es decir, las razones que se ofrezcan con este propósito deben ser (i) claras, esto es, que sigan una exposición comprensible y presenten un razonamiento de fácil entendimiento; (ii) ciertas, por cuanto deben recaer directamente sobre el contenido de la disposición demandada, no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor, ni sobre interpretaciones puramente subjetivas o caprichosas; (iii) específicas, lo que significa mostrar de forma explícita la manera como la norma demandada vulnera la Carta Política, lo que excluye argumentos genéricos, globales y abstractos; (iv) pertinentes, por cuanto se requiere el planteamiento de un problema de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y, (v) suficientes, de forma que contengan elementos fácticos y probatorios que susciten por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la inconstitucionalidad del precepto impugnado.[54] 59. Como lo reiteró la Corte Constitucional en la Sentencia C-065 de 2021, estas exigencias, “(…) no resultan contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima que tiene como finalidad permitir que la guardiana de la Constitución pueda cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas en esta materia por la Constitución Política.”[55] 60. En todo caso, la Corte también ha considerado, sobre la base del carácter público de la acción de inconstitucionalidad, que la verificación del cumplimiento de dichos requisitos no debe realizarse de forma demasiado estricta, puesto que esta se encuentra “regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisión de fondo antes de la inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional.”[56] 61. Señalado lo anterior, y, una vez revisada la argumentación presentada como sustento de los cargos de inconstitucionalidad incluidos en la demanda y en su escrito de corrección, así como las consideraciones del Auto inadmisorio del 22 de noviembre de 2021 y del Auto admisorio de 15 de diciembre de la misma anualidad, la Sala considera que la demanda es sustantivamente apta y por lo mismo, con fundamento en ella, es posible proferir una decisión de mérito. 62. Respecto al requisito de claridad, la Corte Constitucional sostuvo, en la Sentencia C-752 de 2015 que, “se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.”[57] 63. Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que la forma en la que se individualizaron y presentaron los argumentos en el escrito de corrección de la demanda, permitió conocer e identificar de forma comprensible, los aspectos de las disposiciones censuradas que, para el actor, son contrarios a la Constitución, como también, aclarar los motivos que sustentaban sus afirmaciones bajo el esquema deductivo de: (i) identificación de las normas, tanto transgresoras (artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 y Decreto Ley 2245 de 2011) como las vulneradas (artículos 150, 189 y 29 de la Constitución) y (ii) la explicación de las razones que sustentan las acusaciones de inconstitucionalidad. 64. En lo atinente al requisito de certeza, en la Sentencia C-173 de 2017, la Corte reiteró que ha sido “enfática en cuanto a que la demanda debe recaer sobre el contenido real de la norma acusada y no sobre uno inferido por quien demanda.” Razón por la cual, verificar el cumplimiento de esta exigencia no significa determinar si son ciertas, en el sentido de correctas o verdaderas las acusaciones de inconstitucionalidad de las normas acusadas, sino que ello corresponde a la evaluación de los cargos sobre el contenido real de las disposiciones que serán objeto de control. 65. En orden de lo anterior, en el presente caso se acredita el cumplimiento de certeza, pues las normas demandadas no son el resultado de una interpretación subjetiva del accionante, o, inferidas respecto a su aplicación, por el contrario, se trata de dos disposiciones que integran el ordenamiento jurídico y, por lo tanto, susceptibles de control a través de la acción pública de inconstitucionalidad. 66. A su vez, la Corte ha exigido, entre otras, en la Sentencia C-066 de 2021, referente al cumplimiento del requisito de especificidad, que en la demanda se “formule por lo menos un cargo concreto contra la norma acusada, de manera que sea posible determinar si se presenta una confrontación real y objetiva entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, lo que supone dejar de lado argumentos «vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales» que no tienen conexión con la norma demandada.” 67. Entretanto, el requisito de especificidad se erige como una exigencia que impone al demandante llevar a cabo una verdadera confrontación entre el objeto y el parámetro de control constitucional. En ese aspecto, para la Sala Plena, los cargos identificados en la exposición de la demanda son concretos, pues en cada uno de ellos es posible identificar en qué consiste el contraste entre las normas legales, por un lado, y constitucionales, por el otro. 68. De acuerdo con la misma sentencia que viene de citarse, la Corte ha entendido que el requisito de pertinencia exige que, “como atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma por inconstitucional, (…) «el reproche formulado por el peticionario [sea] de naturaleza constitucional», esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente a la disposición impugnada, apartándose de sustentos «puramente legales y doctrinarios», simples análisis sobre la conveniencia de la norma o de argumentos relacionados con la indebida aplicación de la disposición en un caso específico.”[58] 69. Por consiguiente, para la Corte en el caso concreto se encuentra acreditado el cumplimiento de este requisito porque, como puede leerse en los escritos de demanda y de corrección, las razones expuestas en contra de las normas censuradas se basan en razones de tipo constitucional, y no de conveniencia, por ejemplo, ni se originan en la opinión del actor o en motivos de tipo legal o doctrinario. 70. En torno al requisito de suficiencia, en la Sentencia C-056 de 2022, la Sala consideró que “(…) los requisitos argumentativos con los que deben cumplir las acciones de inconstitucionalidad guardan una relación estrecha entre sí. Ese es el caso, en particular, entre el requisito de suficiencia y todos los demás, de claridad, certeza, pertinencia y especificidad. Así lo consideró la Corte Constitucional en la Sentencia C-343 de 2017, en la que dispuso que “En estrecha conexión con las otras (cargas), la suficiencia impone a quien acude a la Corte, un esfuerzo que suscite una duda mínima sobre la validez constitucional de las normas impugnadas.” 71. En consecuencia, la Sala Plena comprueba que, en el asunto bajo análisis, se tiene por cumplido el requisito de suficiencia, en tanto que, analizados en conjunto los argumentos presentados en la acción de inconstitucionalidad, y dado el cumplimiento de los demás requisitos de la aptitud sustantiva de la demanda, los cargos formulados generan, en efecto, una mínima duda de inconstitucionalidad en relación con las normas acusadas. 72. En síntesis, y tras concluir que la demanda en el expediente D-14.488 es sustantivamente apta, la Corte continuará con el análisis de la configuración de la cosa juzgada como segunda cuestión previa, cuya consideración debe agotarse antes de plantear el problema jurídico y la metodología de decisión. Análisis de la cosa juzgada 73. El inciso final del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 dispone que “[s]e rechazará...