Sentencia C-237 de 2022

C-237-22 Sentencia C-237/22 DECRETO LEY QUE REGULA LOS SISTEMAS DE CONTROL FISCAL-Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de la competencia legislativa conferida por el constituyente derivado La Sala Plena concluye que el Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias e invadió la órbita del legislador ordinario al expedir los artículos 45 a 52 del Decreto 403 de 2020. Lo anterior, porque estas disposiciones (i) no regulan las materias enlistadas en el parágrafo transitorio y (ii) no desarrollan ninguna de las modificaciones que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a la Constitución. Por lo tanto, las declarará inexequibles con efectos inmediatos y hacia el futuro. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS POR EL PRESIDENTE EN VIRTUD DE LAS POTESTADES OTORGADAS EN UN ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento del requisito de certeza en los cargos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y ABSOLUTA-Configuración DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO LEY 403 DE 2020-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-090 de 2022 ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2019 POR MEDIO DEL CUAL SE REFORMA EL RÉGIMEN DE CONTROL FISCAL-Alcance de las facultades legislativas extraordinarias conferidas al Presidente de la República CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos REVIVISCENCIA DE NORMAS DEROGADAS-Jurisprudencia constitucional DECLARACION DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos hacia el futuro Referencia: expediente D-14388 Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 45 a 52, 124 (parcial) y 126 (parcial) del Decreto Ley 403 de 2020 “por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal” Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y de conformidad con los requisitos y trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Trámite de admisión 1. El 9 de agosto de 2021, Jerónimo Ocampo Meléndez (en adelante el “demandante”) presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de la totalidad del Decreto Ley 403 de 2020 “por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal” (en adelante el “Decreto Ley”). El demandante argumentó que el Decreto Ley es inconstitucional porque el Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias otorgadas en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución. En consecuencia, solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la totalidad del Decreto Ley. En subsidio, solicitó que se declare la inexequibilidad de los artículos 2, 46 a 52, 124 (parcial) y 126 (parcial), puesto que, en su criterio, estas disposiciones desconocen el principio de reserva de ley. 2. Por medio del auto de 30 de agosto de 2021, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda, porque consideró que los pretendidos cargos no cumplían con las exigencias argumentativas generales de las demandas de inconstitucionalidad. El 3 de septiembre de 2021, dentro del término legal, el demandante presentó escrito de corrección de la demanda. En este, precisó que dirigía el cargo por vulneración del parágrafo del artículo 268 “exclusivamente contra los artículos 45 a 52 del Decreto 403 de 2020”[1], que no contra la integridad del mismo, como lo había planteado en su escrito inicial. No obstante, planteó algunos argumentos para sustentar la inconstitucionalidad de algunas expresiones contenidas en los artículos 2, 124 y 126 del Decreto Ley. Además, aclaró que los argumentos relacionados con el desconocimiento del principio de reserva de ley no constituían una acusación independiente, sino que estaban “circunscrito[s] al cargo por exceso de la facultad de expedir decretos leyes”[2]. 3. Mediante auto de 21 de septiembre de 2021, la magistrada sustanciadora consideró que el cargo por la presunta extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República era apto. Por lo tanto, resolvió (i) admitir la demanda; (ii) fijar en lista el proceso por el término de 10 días; (iii) correr traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el correspondiente concepto; (iv) comunicar el inicio del proceso a los presidentes de Senado y la Cámara de Representantes, a los ministros de Hacienda y Crédito Público, así como de Justicia y del Derecho, para que intervinieran, si lo consideraban conveniente y, por último, (v) invitar a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones para intervenir en este proceso. 4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia. 2. Normas demandadas 5. A continuación, se transcriben las disposiciones demandadas: DECRETO 403 DE 2020 (Marzo 16) Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 04 de 2019 (…) DECRETA: (…) ARTÍCULO 2. Definiciones. Para los efectos de la vigilancia y el control fiscal se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: Vigilancia fiscal. Es la función pública de vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, que ejercen los órganos de control fiscal de manera autónoma e independiente de cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa. Consiste en observar el desarrollo o ejecución de los procesos o toma de decisiones de los sujetos de control, sin intervenir en aquellos o tener injerencia en estas, así como con posterioridad al ejercicio de la gestión fiscal, con el fin de obtener información útil para realizar el control fiscal. Control fiscal: Es la función pública de fiscalización de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, que ejercen los órganos de control fiscal de manera autónoma e independiente de cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa, con el fin de determinar si la gestión fiscal y sus resultados se ajustan a los principios, políticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la consecución de los fines esenciales del Estado, y supone un pronunciamiento de carácter valorativo sobre la gestión examinada y el adelantamiento del proceso de responsabilidad fiscal si se dan los presupuestos para ello. El control fiscal será ejercido en forma posterior y selectiva por los órganos de control fiscal, sin perjuicio del control concomitante y preventivo, para garantizar la defensa y protección del patrimonio público en los términos que establece la Constitución Política y la ley. Objeto de vigilancia y control: Se entiende por objeto de vigilancia y control, las actividades, acciones, omisiones, operaciones, procesos, cuenta, contrato, convenio, proyecto, programa, acto o hecho, y los demás asuntos que se encuentren comprendidos o que incidan directa o indirectamente en la gestión fiscal o que involucren bienes, fondos o recursos públicos, así como el uso, explotación, exploración, administración o beneficio de los mismos. Sujeto de vigilancia y control: Son sujetos de vigilancia y control fiscal los órganos que integran las ramas del poder público, los órganos autónomos e independientes, los de control y electorales, los organismos creados por la Constitución Política y la ley que tienen régimen especial, el Banco de la República, y las demás entidades públicas en todos los niveles administrativos, los particulares, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y/o bienes o recursos públicos en lo relacionado con éstos. Órganos de Control Fiscal: Son la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, las contralorías distritales, las contralorías municipales y la Auditoría General de la República, encargados de la vigilancia y control fiscal de la gestión fiscal, en sus respectivos ámbitos de competencia. (…) ARTÍCULO 45. Sistemas de control fiscal. Para el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal se podrán aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno, de acuerdo con lo previsto en el presente título. Los sistemas de control podrán aplicarse en forma individual, combinada o total. Igualmente se podrá recurrir a cualesquiera otro generalmente aceptado. PARÁGRAFO. Otros sistemas de control, que impliquen mayor tecnología, eficiencia y seguridad, podrán ser adoptados por la Contraloría General de la República, mediante reglamento especial. ARTÍCULO 46. Control financiero. El control financiero es el examen que se realiza, con base en las normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General. ARTÍCULO 47. Control de legalidad. El control de legalidad es la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables. ARTÍCULO 48. Control de gestión. El control de gestión es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad. ARTÍCULO 49. Control de resultados. El control de resultados es el examen que se realiza para establecer en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período determinado. ARTÍCULO 50. Revisión de las cuentas. La revisión de cuentas es el estudio especializado de los documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario durante un período determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones. Para efecto de la presente ley se entiende por cuenta el informe acompañado de los documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario. El Contralor General de la República determinará las personas obligadas a rendir cuentas en materia fiscal y prescribirá los métodos, formas y plazos para ello. No obstante lo anterior cada entidad conformará una sola cuenta que será remitida por el jefe del organismo respectivo a la Contraloría General de la República. Si con posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantará el fenecimiento y se iniciará el proceso de responsabilidad fiscal si hay lugar a ello. ARTÍCULO 51. Evaluación del control interno. La evaluación de control interno es el análisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos. El Contralor General de la República reglamentará los métodos y procedimientos para llevar a cabo esta evaluación, para lo cual tendrá en cuenta los lineamientos de política en materia de control interno. PARÁGRAFO. Para efectos de la evaluación del control fiscal interno primarán los lineamientos impartidos por la Contraloría General de la República. ARTÍCULO 52. Aplicación de los sistemas de control fiscal en sociedades con participación estatal. La vigilancia de la gestión fiscal en las sociedades de economía mixta se hará teniendo en cuenta la participación que el Estado tenga en el capital social, evaluando la gestión empresarial de tal forma que permita determinar que el manejo de los recursos públicos se realice de acuerdo con los principios de la gestión fiscal. Los resultados obtenidos tendrán efecto únicamente en lo referente al aporte estatal. En las sociedades distintas a las de economía mixta en que el estado participe la vigilancia fiscal se hará de acuerdo con lo previsto en este artículo. PARÁGRAFO 1º. La vigilancia fiscal en las entidades de que trata el artículo 94, 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, se hará teniendo en cuenta si se trata de aporte o participación del Estado. En el primer caso se limitará la vigilancia hasta la entrega del aporte, en el segundo se aplicará lo previsto en inciso primero del presente artículo. PARÁGRAFO 2º. Lo dispuesto en este artículo se realizará sin perjuicio de la revisoría fiscal que se ejerce en ellas. El informe del revisor fiscal a la asamblea general de accionistas o junta de socios deberá ser remitido al órgano de control fiscal respectivo con una antelación no menor de diez (10) días a la fecha en que se realizará la asamblea o junta. Igualmente deberá el revisor fiscal presentar los informes que le sean solicitados por el contralor. (…) ARTÍCULO 124. Modificar el artículo 4 de la Ley 610 de 2000, el cual quedará así: «ARTÍCULO 4º. Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de los mismos, mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal. PARÁGRAFO. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad». (…) ARTÍCULO 126. Modificar el artículo 6 de la Ley 610 de 2000, el cual quedará así: «ARTÍCULO 6º. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de los órganos de control fiscal. Dicho daño podrá ocasionarse como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del mismo». (…) 3. Cargo único de inconstitucionalidad 6. El demandante sostiene que los artículos 2, 45 a 52, 124 (parcial) y 126 (parcial) del Decreto 403 de 2020 son “inconstitucionales por exceso de facultades extraordinarias”. Lo anterior, con fundamento en los siguientes tres argumentos: 7. Primero. Las disposiciones demandadas regulan asuntos que no están relacionados con las materias enlistadas en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución, el cual fue introducido por el Acto Legislativo 04 de 2019. Según el demandante, esta disposición constitucional habilitó al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley “exclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo”. En su criterio, esta norma habilitante establece dos limitaciones materiales para el ejercicio de las facultades extraordinarias que deben cumplirse de manera concurrente: (i) los decretos con fuerza de ley deben expedirse “para el desarrollo del acto legislativo exclusivamente” y (ii) “para los efectos de ese parágrafo”, es decir, únicamente para regular asuntos relacionados con las materias listadas en el parágrafo, que se refieren “específicamente a temas de salarios, personal, estructura de las entidades y presupuesto”[3]. El conector “y” funciona como “una conjunción copulativa que agrega dos requisitos de los decretos”[4]. 8. Segundo. La expresión para “el desarrollo de este acto legislativo” debe ser interpretada de forma “restrictiva”, por tres razones: 8.1. La redacción del parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución permite inferir que las facultades extraordinarias tenían un objeto “concreto, preciso y taxativo”. El constituyente derivado señalo que “exclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguense precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley”. El uso de los adverbios “exclusivamente” y “precisas” da cuenta de que su objeto era restringido. En el mismo sentido, señala que “el otorgamiento de estas facultades extraordinarias no se ubicó en un artículo separado del Acto Legislativo 4 de 2019”[5], por lo que no es posible desligar el objeto de las facultades de las materias que aparecen listadas en dicho parágrafo. 8.2. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional (sentencia C-172 de 2017), la preservación del principio de separación de poderes y el principio democrático exigen que la “ley habilitante” sea interpretada de forma restrictiva. No es posible delimitar el alcance de la expresión “desarrollo del acto legislativo” a partir de interpretaciones “extensivas y analógicas” ni identificar “facultades implícitas”. En este sentido, los considerandos del Decreto 403 de 2020 contienen “una lectura equivocada del parágrafo transitorio”, debido a que el Gobierno entiende, “para expandir en exceso sus poderes como legislador, que sus facultades extraordinarias podían ejercerse para los efectos del parágrafo transitorio ‘o’ para el desarrollo del acto legislativo”[6]. 8.3. En el trámite de aprobación del Acto Legislativo 04 de 2019, “las ponencias en las que se explicó la inclusión de las facultades extraordinarias”, justificaron su necesidad “haciendo referencia a la sentencia C-699 de 2016”. En esta sentencia “se incorporaron los criterios restrictivos de interpretación de las facultades extraordinarias, tales como la conexidad y la necesidad estricta”[7]. 9. Tercero. Las disposiciones demandadas son inconstitucionales aun si se acepta que por medio del parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución el constituyente derivado habilitó al Presidente de la República a regular cualquier tema relacionado con “el desarrollo” del Acto Legislativo 94 de 2019. Según el demandante, aun en este escenario la expresión “desarrollo del acto legislativo” debe ser interpretada de forma restrictiva, en el sentido de que las facultades extraordinarias sólo comprenden la expedición de decretos con fuerza de ley respecto de materias del control fiscal que el Acto Legislativo 04 de 2019 haya modificado. El demandante sostiene que la reforma constitucional tuvo principalmente tres ejes temáticos: “(i) la inclusión de un nuevo modelo de control fiscal: el control fiscal concomitante y preventivo, complementario al control posterior y selectivo; (ii) la unificación de competencias de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales y (iii) la asignación de funciones jurisdiccionales a la Contraloría General de la República para la determinación de la responsabilidad fiscal y el fortalecimiento del proceso de cobro coactivo”[8]. El Acto Legislativo no hizo “ninguna modificación de la Constitución en relación con el control fiscal de los particulares que administren recursos públicos”[9]. 10. Con fundamento en los anteriores argumentos, el demandante sostiene que las disposiciones acusadas del Decreto 403 de 2020 son inconstitucionales, puesto que “no regulan ninguno de los cinco temas previstos en el parágrafo transitorio, ni se relacionan con él” y, en cualquier caso, tampoco “desarrollan el acto legislativo”, porque se refieren a una materia que no fue modificada por este: el control fiscal de los particulares. La siguiente tabla sintetiza las consideraciones del demandante en relación con cada uno de los artículos que acusa[10]: Art. Argumentos del demandante Art. 2 (parcial) El demandante dirigió su acusación contra las siguientes expresiones: “y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos” previstas en los incisos 1º y 2º, así como la expresión “los particulares, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y/o bienes o recursos públicos en lo relacionado con estos”, contenida en el inciso 4º. En su criterio, la inclusión de los particulares como sujetos de vigilancia y control fiscal es inconstitucional, porque el control fiscal de particulares no es una de las materias enlistadas en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución. Señaló que no puede presumirse una facultad implícita en la expresión “desarrollo de este acto legislativo” para imponer deberes y obligaciones fiscales a los particulares. Además, la regulación del control fiscal de los particulares requiere una reglamentación específica que “tenga en cuenta el ciclo de los recursos públicos”[11], por lo que corresponde al legislador ordinario[12]. Art. 45 El artículo 45 regula los sistemas de control fiscal, lo cual no guarda relación con ninguno de los temas mencionados en el parágrafo. De otro lado, esta disposición no especifica “los sujetos a los cuales estos sistemas les pueden ser aplicados”, lo cual implica que incluye a los particulares, según lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto. Art. 46 El artículo 46 “se refiere específicamente a la definición del control financiero, no tiene que ver ninguno de los temas mencionados en el parágrafo”. El parágrafo no menciona el control financiero y “este tipo de control además no fue objeto de modificación en el Acto Legislativo 4 de 2019”. De otro lado, este artículo dispone que será aplicable a las “entidades”, sin especificar si estas deben ser públicas o privadas. Por lo tanto, esta expresión debe ser “leída en conjunto con el artículo 2 del Decreto 403 de 2020, que comprende a los particulares como sujetos de control fiscal”. Art. 47 El artículo 47 establece una definición del control de legalidad. Este control no forma parte del listado de materias cuya regulación fue encomendada al Presidente de la República, no fue modificado por el Acto Legislativo 04 de 2019 y no tiene relación con los temas enlistados en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución. Los sujetos a quienes es aplicable este artículo son las “entidades” las cuales cobijan a particulares. Art. 48 El artículo 48 se refiere a la definición del “control de gestión” el cual (i) no se menciona en el artículo 268 de la Constitución y (ii) no tiene ninguna relación con las materias previstas en dicha disposición. Los sujetos a quienes es aplicable este artículo son las “entidades”, dentro de las que se encuentran comprendidos los particulares. Art. 49 El artículo 49 dispone que el control de resultados es el “examen que se realiza para establecer en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un periodo determinado”. El parágrafo del artículo 268 no menciona el control de resultados, y este tipo de control además no fue objeto de modificación en el Acto Legislativo. Esta disposición es aplicable a todos los “sujetos de la vigilancia” dentro los que se incluyen a los particulares. Art. 50 El artículo 50 define la revisión de cuentas. La regulación de la revisión de cuentas no está relacionada con ninguna de las materias enlistadas en el parágrafo transitorio. Este artículo es aplicable a los “responsables del erario”, expresión que leída en conjunto con el artículo 2º comprende a los particulares. Art. 51 El artículo 51 define la evaluación del control interno como un análisis de los sistemas de control “de las entidades sujetas a la vigilancia”. El control interno (i) “no tiene que ver con ninguno de los temas mencionados en el parágrafo”, (ii) no es un asunto que haya sido objeto de modificación por el Acto Legislativo y, por último, (iii) incluye a particulares, como entidades que son sujetos a vigilancia. Art. 52 El artículo 52, que se refiere específicamente a la aplicación de los sistemas de control fiscal a las sociedades de economía mixta, (i) no tiene que ver con ninguno de los temas mencionados en el parágrafo del artículo 268, (ii) el parágrafo no menciona a las sociedades de economía mixta y (iii) “la aplicación de estos sistemas de control posterior y selectivo no fue objeto de modificación en el Acto Legislativo 4 de 2019”. Art. 124 El artículo 124 regula el proceso de responsabilidad fiscal. Dicho proceso no fue objeto de modificación por el Acto Legislativo 4 de 2019, razón por la cual las facultades extraordinarias no podían ser ejercidas para modificarlo. Además, esta disposición amplió “las categorías de particulares que podrían ser fiscalmente responsables”. Art. 126 El artículo 126 se refiere al daño patrimonial al Estado. Esta disposición “amplía el universo de particulares que pueden ser responsables fiscalmente”. 11. En tales términos, el demandante solicita que la Corte declare la inexequibilidad de los artículos 2 (parcial), 45 a 52, 124 (parcial) y 126 (parcial) del Decreto Ley 403 de 2020. En subsidio, solicita la constitucionalidad condicionada de la expresión “una entidad” del artículo 46, la expresión “una entidad” del artículo 47, la expresión “las entidades” del artículo 48, la expresión “los sujetos de vigilancia” del artículo 49, la expresión “los responsables del erario” de los incisos primero, segundo y cuarto del artículo 50, la expresión “entidad” del artículo 50 y la expresión “las entidades sujetas a la vigilancia” del artículo 51. Lo anterior, en el entendido de que estas expresiones se refieren exclusivamente a entidades públicas y no a los particulares[13]. 3. Intervenciones 12. Durante el trámite del presente asunto, la Corte recibió 11 escritos de intervención. Un interviniente solicitó a la Corte declararse inhibida, 4 intervinientes consideran que las disposiciones acusadas son exequibles y 6 pidieron declarar su inexequibilidad[14]. 13. Solicitud de inhibición. La Contraloría General de la República sostiene que la demanda carece de certeza y especificidad. Lo primero, porque el texto de la norma reconoce que las facultades extraordinarias se conceden “para los efectos del presente parágrafo [parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución] y el desarrollo de este acto legislativo”. La interpretación restrictiva que realiza el demandante “no tiene sustento en el tenor literal del precepto habilitante”. Lo segundo, debido a que “el actor no se esfuerza en demostrar la falta de conexidad entre los preceptos demandados y el acto legislativo 04 de 2019”[15]. 14. Solicitudes de exequibilidad. La Auditora General de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad del Rosario consideran que las disposiciones demandadas se ajustan a la Constitución, principalmente por cuatro razones. 14.1. El presidente se encuentra facultado no solo para expedir decretos con fuerza de ley sobre los temas que se relacionan en el parágrafo transitorio, sino respecto a todos los temas a los que se refiere el Acto Legislativo 04 de 2019. Al utilizar las expresiones “‘la correcta implementación’ [y] ‘el fortalecimiento del control fiscal’”, el constituyente derivado “autorizó [al] Presidente de la República a reglamentar todo lo relacionado con los aspectos modificados por la reforma constitucional de los artículos 267 y 268 que trazaron unos nuevos ejes en el control fiscal”[16]. 14.2. La intención del constituyente derivado no fue limitar las facultades extraordinarias a las cuestiones enunciadas de forma taxativa en el parágrafo transitorito, pues de lo contario, “así lo habría indicado en su redacción”[17]. El Acto Legislativo implementó una “reforma estructural al control fiscal”, en consecuencia, “de la necesidad de unificar y armonizar las normas que regulan los procesos fiscales se expidió el Decreto 403 de 2020, el cual en desarrollo del Acto Legislativo 04 de 2020, (…) fortaleció el proceso de responsabilidad fiscal, el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal y el de jurisdicción coactiva”[18]. 14.3. La inclusión de los particulares, y cualquier persona, organización o sociedad que recaude, administre, maneje, disponga o invierta fondos, recursos del Estado y/o bienes o recursos públicos en las normas demandadas está justificada. Esto, debido a que, conforme a los artículos 1º y 2º del Acto Legislativo 04 de 2019, estos “hacen parte del régimen constitucional del control fiscal y son sujetos de vigilancia y control por parte de los órganos de control fiscal”, siempre y cuando funjan como “administradores de bienes y fondos públicos”[19]. 15. Solicitudes de inexequibilidad. La Universidad Pontificia Bolivariana, la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (ACEMI) y los ciudadanos Blanca Fidelia Parra Carrillo, Juan Andrés Fernández Restrepo, Juan Manuel Ospina Gómez y Harold Sua Montaña (parcialmente) consideran que las normas demandadas son inexequibles. Argumentan que una interpretación gramatical de la redacción del parágrafo que concedió las facultades, así como una revisión de la jurisprudencia constitucional, conducen a concluir que el legislador “permitió a la presidencia de la república reglamentar el Acto Legislativo 04 de 2019 únicamente en lo concerniente al parágrafo transitorio del artículo 2”. En este sentido, señalan que en la sentencia C-226 de 2021 esta Corte se inhibió de pronunciarse sobre el fondo, “por encontrar, justamente, que las facultades presidenciales extraordinarias allí previstas no podían entenderse de forma amplia respecto de todo el Acto Legislativo 04 de 2019, sino únicamente en relación con las materias delimitadas en el parágrafo transitorio”. Además, las facultades extraordinarias fueron concedidas en un parágrafo y no en un artículo independiente. Finalmente, algunas gacetas del trámite legislativo de la reforma constitucional dan cuenta de que la redacción de las frases que concedían las facultades fue modificada con el propósito de delimitarlas. 4. Concepto del Ministerio Público[20] 16. El Viceprocurador General de la Nación solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, debido a que el cargo presentado por el demandante carece de pertenencia y suficiencia. Señala que el cargo está fundamentado en una interpretación de la habilitación, según la cual las facultades extraordinarias concedidas al Presidente se circunscribían, exclusivamente, a regular las materias enlistadas de forma taxativa en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución[21]. En criterio del Viceprocurador, la interpretación restrictiva que propone el demandante es equivocada, porque el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución dispone expresamente que las facultades fueron concedidas para “el desarrollo de este acto legislativo”. Por lo tanto, una “lectura literal del parágrafo” permite concluir que la habilitación no excluía la posibilidad de que fueran reguladas “otras temáticas relacionadas con la reforma constitucional”[22], diferentes a las enunciadas en dicha norma. 17. De otro lado, sostiene que la revisión del trámite de aprobación del Acto Legislativo 04 de 2019 permite advertir, a partir de una interpretación histórica, que desde la ponencia para primer debate en el Senado de fecha 27 de marzo de 2019, se preveía que esta reforma constitucional sería implementada, en su conjunto, por el Presidente de la República, lo cual se establecería en el parágrafo transitorio al artículo 268 de la Constitución. Esta disposición se mantuvo inalterada en el texto de plenarias y en el texto conciliado[23]. En criterio del Ministerio Público, esta lectura está soportada, además, por una interpretación teleológica y sistemática de la norma constitucional, la cual sugiere que las facultades extraordinarias fueron otorgadas al Presidente de la República para regular todos los asuntos a los que se refiere el Acto Legislativo, debido a que éste realizó una transformación estructural al régimen del control fiscal. Por esta razón, existía una “necesidad imperiosa de reformar las Leyes 42 de 1993 (sobre organización del sistema de control fiscal), 610 de 2000 (sobre el trámite del proceso de responsabilidad fiscal) y 1474 de 2011 (estatuto anticorrupción)”, mediante el Decreto 403 de 2020[24]. 18. En tales términos, el Ministerio Público concluye que la interpretación restrictiva del demandante implica, de un lado, que el cargo no satisface la exigencia de pertinencia, habida cuenta de “la lectura parcializada de la norma utilizada como parámetro de control por el actor”. De otro, que los argumentos para justificar la inconstitucionalidad carecen de suficiencia, pues no tienen “poder de persuasión y no generan duda sobre la conformidad con la Carta Política de las disposiciones acusadas”[25]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 19. La Constitución no confiere de manera expresa a la Corte Constitucional, ni a ninguna otra autoridad judicial, la competencia para adelantar el control constitucional de decretos leyes expedidos por el Presidente de la República en virtud de facultades extraordinarias concedidas mediante actos legislativos. Esto, sin embargo, no implica que estos decretos estén exentos de control, puesto que en un Estado Social de Derecho es “inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la Constitución y no obstante carecer de control” [26]. 20. La Corte Constitucional ha reiterado en jurisprudencia pacífica y uniforme que es la autoridad judicial competente para adelantar el control constitucional de los decretos ley expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas mediante acto legislativo. Lo anterior, principalmente por dos razones: 20.1. Una “interpretación integral”[27] del artículo 241 de la Constitución permite inferir que la Corte Constitucional tiene competencia para pronunciarse respecto de todos los decretos que tengan fuerza material de ley que son proferidos por el Presidente “en ejercicio de la función legislativa delegada y no como autoridad administrativa”[28]. Los decretos leyes expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas mediante acto legislativo tendrán fuerza material de ley si (i) así lo prevé expresamente la norma habilitante y (ii) se constata que están orientados “a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal”[29]. 20.2. El artículo 237.2 de la Constitución dispone que el Consejo de Estado es competente para conocer las acciones de nulidad por inconstitucionalidad en contra de decretos dictados por el Gobierno Nacional “cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. Esta “cláusula de competencia residual”[30] comprende los decretos expedidos por el Presidente como autoridad administrativa, no aquellos proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por medio de acto legislativo, pues estos decretos tienen fuerza material de ley, luego, no son actos administrativos. 21. La Sala Plena encuentra que es competente para adelantar el control constitucional de las disposiciones demandadas. Esto es así, debido a que estas forman parte del Decreto Ley 403 de 2020, el cual tiene fuerza material de ley. En efecto, este decreto fue proferido por el presidente de la República “en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución Política”. El inciso 1º del parágrafo transitorio prevé que “[e]xclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguense precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley” (resaltado fuera del original). Así mismo, la Sala constata que las disposiciones demandadas tienen por objeto reproducir, compilar y modificar normas de rango legal, así como introducir al ordenamiento jurídico normas de igual jerarquía. Los artículos 45 a 52 del Decreto 403 de 2022 reproducen con algunos ajustes los sistemas de control fiscal que estaban previstos en la Ley 42 de 1993 y que fueron derogados por el artículo 166 del citado decreto. Por su parte, los artículos 124 y 126 modifican y adicionan la Ley 610 de 2000. 22. En tales términos, la Sala Plena considera que es competente para conocer la presente demanda de constitucionalidad. 2. Estructura de la decisión 23. La presente decisión tendrá la siguiente estructura. A título preliminar, como cuestiones previas, la Sala Plena examinará (i) la aptitud del cargo presentado por el demandante y (ii) la posible configuración de cosa juzgada constitucional en relación con algunas de las disposiciones demandadas (sección II.3 infra). Luego, estudiará si con la expedición de los artículos 45 a 52 del Decreto Ley 403 de 2020 el Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución. En esta sección, la Sala formulará el problema jurídico de fondo, determinará la metodología para solucionarlo y resolverá el caso concreto (sección II.4 infra). 3. Cuestiones previas 3.1 . Aptitud sustancial de la demanda (i) Requisitos generales de las demandas de inconstitucionalidad y exigencias argumentativas 24. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé los requisitos generales de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. Al respecto, prescribe que estas deben señalar (i) las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio, o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas “concepto de violación”; (iv) el trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso y, por último, (v) las razones por las cuales la Corte es competente. 25. En la formulación del concepto de la violación el demandante debe (i) identificar las normas constitucionales vulneradas, (ii) exponer el contenido normativo de las disposiciones acusadas[31] y (iii) expresar las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. A partir de la sentencia C-1052 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las razones que fundamentan el concepto de violación deben satisfacer cinco exigencias mínimas de argumentación: certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia[32]: Carga Contenido Certeza Exige que la acusación recaiga sobre una “proposición jurídica real y existente”[33] y no esté basada en “interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados”[34]. Claridad Las palabras empleadas para formular los argumentos deben ser inteligibles o comprensibles[35]. Además, la exposición argumentativa debe seguir un hilo conductor lógico[36] que “permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”[37]. Especificidad Impone al demandante la carga de exponer argumentos concretos y precisos que sustentan la solicitud de inconstitucionalidad, no “genéricos o excesivamente vagos”[38]. Pertinencia La acusación debe estar fundada en la transgresión de una disposición constitucional[39]. El demandante debe plantear argumentos de “naturaleza estrictamente constitucional”[40] y no de legalidad, “conveniencia o corrección de las decisiones legislativas”[41]. Suficiencia Exige que los argumentos formulados generen “una duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposición demandada”[42]. La carga de suficiencia es un “criterio de cierre para definir la aptitud del cargo”[43]. 26. El cumplimiento de estas exigencias argumentativas debe ser constatado por la Corte a partir de un examen que articule la naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalidad[44], de un lado, y el carácter rogado de la misma[45], de otro. Este estudio es llevado a cabo en un primer momento por el magistrado o magistrada sustanciadora en la fase de admisión. Sin embargo, la Sala Plena es competente para examinar nuevamente la aptitud de la demanda al momento de proferir el fallo, en tanto “el análisis sobre la aptitud de los cargos en la fase de admisión de la demanda es apenas preliminar y no compromete ni limita la competencia del Pleno de la Corte para pronunciarse sobre este punto en la sentencia”[46]. La constatación de falencias argumentativas en la formulación del concepto de violación impide que la Corte adelante un estudio de fondo y, en consecuencia, conduce a un fallo inhibitorio. (ii) Examen de aptitud del cargo 27. La Sala Plena encuentra que el cargo por el presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución es parcialmente apto. En concreto, la acusación formulada en contra del artículo 2º (parcial) del Decreto 403 de 2022 carece de certeza y, por lo tanto, no permite adelantar un estudio de fondo sobre la disposición demandada. En contraste, las alegaciones presentadas en contra de los artículos 45 a 52 sí satisfacen las exigencias mínimas de argumentación y superan el examen de aptitud[47]. 28. Ineptitud de la acusación formulada en contra del artículo 2º. El demandante alega que las siguientes expresiones del artículo 2º del Decreto Ley 403 de 2020 son contrarias a la Constitución: (i) la expresión “y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos” previstas en los incisos 1º y 2º y (ii) la expresión “los particulares, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y/o bienes o recursos públicos en lo relacionado con estos”, contenida en el inciso 4º. En su criterio, estas expresiones incluyen a los particulares como sujetos de vigilancia y control fiscal, lo cual es inconstitucional, porque el control fiscal de estos sujetos no es una de las materias enlistadas en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución. 29. En criterio de Sala Plena, esta alegación carece de certeza, porque no recae sobre una proposición jurídica real y existente. La acusación del demandante está basada en una premisa equivocada: el artículo 2º del Decreto Ley 403 de 2020 introdujo una modificación al sistema de control fiscal consistente en incluir a los particulares como sujetos de este control. Esto no es cierto. Los particulares han sido sujetos de control fiscal desde el año 2000, con la expedición del Decreto Ley 267 de 2000. El artículo 4º de este decreto dispone que son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contraloría General de la República “(…) los particulares, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y/o bienes o recursos públicos en lo relacionado con estos”. Esta norma, por lo demás, se ha mantenido inalterada desde entonces y fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1176 de 2004. 30. En tales términos, a diferencia de lo que afirma el demandante, no es cierto que el artículo 2º del Decreto 403 de 2020 haya introducido por primera vez a los particulares como sujetos de control fiscal. De este modo, dado que la acusación está fundada en un efecto normativo que la disposición demandada objetivamente no tiene, la Sala Plena se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo. 31. Aptitud del cargo formulado en contra de los artículos 45 a 52. El cargo formulado en contra de los artículos 45 a 52 es apto, debido a que satisface las exigencias de argumentación desarrolladas por la Corte Constitucional. 31.1. Claridad. El cargo es claro, porque las acusaciones siguen un hilo de argumentación lógico. En efecto, a título preliminar, el demandante expuso las razones por las cuales considera que el constituyente derivado confirió al Presidente de la República facultades extraordinarias con el objeto exclusivo y preciso de regular y desarrollar las materias enlistadas en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución. Luego, expone los motivos que, en su criterio, permiten concluir que la expresión para “el desarrollo de este acto legislativo” debe ser interpretada de forma restrictiva y no cobija la regulación del control fiscal sobre particulares. Por último, con fundamento en estas consideraciones, explica por qué considera que cada una de las disposiciones demandadas es inexequible. 31.2. Certeza. El cargo satisface la carga de certeza, porque las acusaciones recaen sobre proposiciones jurídicas reales y existentes. La simple lectura de estas normas da cuenta de que efectivamente regulan, como lo sostiene el demandante, materias relacionadas con los sistemas de control fiscal, financiero, de legalidad, de gestión y de resultados (artículos 45, 46, 47, 48 y 49), la revisión de cuentas (artículo 50), la evaluación del control interno (artículo 51) y la aplicación de los sistemas de control fiscal en las sociedades con participación del Estado (artículo 52). En tales términos, la interpretación que de las normas demandadas hace el actor no es subjetiva, caprichosa o arbitraria. Ahora bien, la Sala Plena advierte que el demandante también argumentó que estos artículos permitían que los particulares pudieran ser vigilados y controlados a través de estos sistemas. En criterio del demandante, esto es inconstitucional porque el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución no facultó al Presidente de la República para establecer que los particulares son sujetos de control y vigilancia fiscal. Como se expuso en la sección precedente, esta acusación carece de certeza. Sin embargo, no implica que el cargo en contra de estas disposiciones sea inepto. Lo anterior, debido a que este no es el único argumento que el demandante formuló en contra de estas disposiciones. Como se expuso, además de esta alegación, el demandante también sostuvo que estos artículos regulaban los sistemas de control y vigilancia fiscal, lo cual excedía el ámbito material de la habilitación. Este argumento, como se expuso, satisface la carga de certeza. 31.3. Especificidad. El cargo es específico porque el demandante sustenta su solicitud en argumentos concretos. De un lado, el demandante expone de forma precisa las razones por las cuales considera que la habilitación prevista en el artículo 268 de la Constitución es de interpretación restrictiva. De otro lado, la Sala constata que el demandante (i) identificó las materias enlistadas en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución, (ii) específico los asuntos que las disposiciones demandadas regulan y (iii) expuso sucintamente los motivos por los cuales considera que entre las primeras y las segundas no existe conexidad (ver fundamento 10 supra). 31.4. Pertinencia. La acusación satisface la carga de pertinencia, dado que el demandante contrasta el contenido de las normas demandadas con un parámetro de constitucionalidad: el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución, que es la norma en la cual está contenida la habilitación. Así mismo, el demandante sustentó su solicitud en sentencias de la Corte Constitucional que, en su criterio, dan cuenta de que la interpretación del objeto de las facultades extraordinarias debe ser restrictiva. Este argumento es de naturaleza estrictamente constitucional; no de legalidad, conveniencia o corrección de las decisiones legislativas. La Sala reconoce que existe un debate legítimo en relación con la interpretación del alcance de las facultades extraordinarias entre el demandante y los intervinientes. De un lado, el Ministerio Público, el Contralor General de la República, la Auditoría General de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Universidad Externado consideran que la interpretación del demandante es injustificadamente restrictiva y desconoce que, según el texto del artículo 268 de la Constitución, el Presidente está facultado para expedir decretos con fuerza de ley que tengan por objeto el “desarrollo del acto legislativo”. En contraste, el demandante y el resto de los intervinientes sostienen que la habilitación no tiene dicho alcance. La Sala estima que este debate debe ser resuelto en el fondo y no permite concluir que el cargo carece de aptitud, debido a que, al margen de su corrección, la hermenéutica que de la norma constitucional propone el demandante es prima facie razonable. 31.5. Suficiencia. El cargo es suficiente, puesto que, por las razones expuestas, logra generar una duda mínima de constitucionalidad de las disposiciones demandadas que exige a la Corte determinar el alcance de las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno Nacional y valorar si éste las excedió al expedir las normas acusadas. 32. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el cargo formulado en contra de los artículos 45 a 52 del Decreto Ley 403 de 2020, por el presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución para expedir decretos con fuerza de ley, es apto y permite adelantar un estudio de fondo. 3.2. Cosa juzgada 33. La cosa juzgada constitucional. El artículo 243 de la Constitución Política prevé que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. En términos generales, existe cosa juzgada cuando la Corte ya ha emitido un pronunciamiento previo sobre la norma que es objeto de control constitucional. La jurisprudencia constitucional diferencia entre cosa juzgada formal y material. La primera – formal- se configura cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con el mismo texto normativo demandado[48]. La segunda -material- se presenta cuando existen dos disposiciones distintas que tienen identidad de contenido normativo, una de las cuales fue sometida, de manera previa, al control de constitucionalidad a cargo de esta Corte[49]. Son requisitos de la cosa juzgada, tanto formal como material: (i) la identidad de objeto (norma demandada), (ii) la identidad de cargos (norma presuntamente vulnerada) y (iii) la identidad del parámetro de control de constitucionalidad. Estos elementos son, en conjunto, condiciones necesarias y suficientes para declarar la cosa juzgada[50]. 34. El principal efecto de la cosa juzgada es “la prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto”[51]. Sin embargo, esta Corte ha señalado que los efectos varían dependiendo de si la norma fue declarada exequible o inexequible. En el primer caso, “en principio la Corte deberá estarse a lo resuelto en aquella providencia para garantizar la seguridad jurídica de sus decisiones”[52]. Lo anterior, salvo que se constate alguna de las excepciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, enervan la cosa juzgada[53]. En contraste, si la norma fue declarada inexequible, “la cosa juzgada será absoluta, toda vez que su declaratoria retira del ordenamiento jurídico la norma estudiada independientemente de los cargos invocados”[54]. 35. Cosa juzgada en relación con los artículos 124 y 126 del Decreto 403 de 2020. La Sala constata que en el presente asunto existe cosa juzgada formal y absoluta en relación con las expresiones demandadas de los artículos 124 y 126 del Decreto 403 de 2022, porque mediante la sentencia C-090 de 2022, esta Corte declaró su inexequibilidad. Esto implica que dichas disposiciones fueron retiradas del ordenamiento jurídico, por lo que la Sala ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C-090 de 2022. 4. Examen de constitucionalidad de las normas demandadas 36. Problema jurídico. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿El Presidente de la República excedió el objeto de la habilitación conferida en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución al expedir los artículos 45 a 52 del Decreto Ley 403 de 2020? 37. Metodología de decisión. Para resolver el problema jurídico planteado la Sala Plena empleará la siguiente metodología de decisión. En primer lugar, explicará el alcance de la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 04 de 2019 (sección 4.1 infra). En segundo lugar, reiterará la jurisprudencia constitucional en relación con la interpretación del contenido y alcance de la habilitación para dictar decretos con fuerza de ley que el constituyente derivado confirió al Presidente de la República por medio del parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución (sección 4.2 infra). En tercer lugar, examinará si las normas demandadas están comprendidas dentro del objeto de la habilitación (sección 4.3 infra). Por último, de encontrar que estas normas fueron expedidas en exceso de facultades extraordinarias y son inexequibles, examinará los efectos materiales de su inexequibilidad y adoptará las medidas que resulten pertinentes para evitar que esta decisión cause un vacío jurídico que obstaculice el control fiscal o debilite la protección del patrimonio público (sección 4.4 infra). 4.1. Contexto normativo - el Acto Legislativo 04 de 2019 38. Finalidad y objeto del Acto Legislativo 04 de 2019. El Acto Legislativo 04 de 2019 reformó la Constitución con el objeto de fortalecer y complementar el régimen del control fiscal. Esta reforma estuvo fundada en la necesidad de adaptar las instituciones del control fiscal a las “nuevas realidades de la administración de los recursos, que permitan mitigar las dificultades que actualmente se presentan para cumplir su objeto principal, esto es, la protección del recurso público en el marco de la lucha contra la corrupción”[55]. El trámite de aprobación del Acto Legislativo da cuenta de que el constituyente derivado consideró que el modelo de control fiscal “posterior y selectivo” que estaba originalmente previsto en la Constitución de 1991 era insuficiente para lograr la efectiva y oportuna protección del patrimonio público. Lo anterior, debido a que (i) tenía por objeto exclusivo la reparación del daño fiscal, no la prevención del riesgo[56], (ii) no operaba “sobre cualquier acto de la administración sino sobre algunos que se consideren”[57] y (iii) era inidóneo para garantizar la adecuada destinación de los recursos públicos porque, una vez estos eran ejecutados indebidamente por la administración, la posibilidad de recuperación era muy baja[58]. 39. Reformas constitucionales implementadas por el Acto Legislativo 04 de 2019. El Acto Legislativo 04 de 2019 no introdujo una modificación integral al régimen del control y vigilancia fiscal. Únicamente implementó algunas reformas a los artículos 267, 268, 271, 272 y 274 de la Constitución que se refieren principalmente a tres ejes temáticos: (i) el fortalecimiento de la Contraloría General de la República y la Auditoría General de la República, (ii) la “distribución de competencias internas del sistema de contraloría”[59] y (iii) la adopción del control fiscal preventivo y concomitante, como mecanismo complementario al posterior y selectivo. Este nuevo mecanismo está basado en la prevención y anticipación del daño patrimonial, por lo que se lleva a cabo en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de las operaciones financieras y presupuestales[60]. La Corte Constitucional ha aclarado que el control preventivo y concomitante es excepcional y no es un mecanismo de coadministración o cogestión. La figura de la advertencia busca que las autoridades fiscales puedan identificar oportunamente los riesgos para que la administración pueda evaluar la situación y tomar los correctivos y así evitar que se genere un daño patrimonial. Sin embargo, las advertencias no son vinculantes y no constituyen un sistema de preaprobación o veto “respecto de las decisiones adoptadas por los gestores de recursos públicos”[61] . 40. Las siguientes tablas sintetizan las principales reformas que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a los artículos 267, 268, 271, 272 y 274 de la Constitución[62]: Reformas introducidas al artículo 267 de la Constitución El artículo 1º del Acto Legislativo 04 de 2019 adoptó las siguientes modificaciones al artículo 267 de la Constitución: 1. Incluyó la vigilancia fiscal como función pública, en cabeza de la Contraloría General; 2. Precisó que la vigilancia y el control fiscal ejercidos por la Contraloría General tienen por objeto los fo...