Sentencia C-210 de 2020

C-210-20 Sentencia C-210/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA CREACION DE LA SUBCUENTA COVID19 EN EL FONDO NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Exequibilidad La Corte concluyó que la citada norma de emergencia supera el examen de constitucionalidad formal y material previsto para este tipo de expedientes. Esta norma atiende la rápida expansión del Covid-19 en el territorio nacional y los múltiples efectos adversos para la salud, el bienestar de la población y la economía del país. De cara a lo anterior, el Decreto legislativo 559 de 2020 crea una Subcuenta especial dentro del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres para así administrar temporalmente los recursos adicionales que puedan ser apropiados por el Estado para financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos de la pandemia en la población en condición de vulnerabilidad. Esta finalidad es consecuente con la magnitud de la emergencia declarada y también responde a los fines esenciales del Estado. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial. ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. CALAMIDAD PUBLICA-Definición La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; los principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad (…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES-Creación y funciones SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Objetivos SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Contenido SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Mecanismos de prevención y atención de emergencias SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Reestructuración La gestión del riesgo de desastres, en los términos de la Ley 1523 de 2012, introduce un cambio de paradigma en la forma de enfrentar la problemática asociada a los desastres. Este nuevo enfoque permite implementar la gestión en un sentido transversal, e incluye actividades que articulan a cada una de las entidades que integran el sistema de reducción del riesgo y fortalece el proceso de manejo de desastres. No se limita a la atención y a la respuesta sino que también propone una recuperación transformadora que no reproduzca las condiciones pre-existentes al desastre y que permita consolidar un escenario seguro y ambientalmente sostenible. FONDO NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Características DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA CREACION DE LA SUBCUENTA COVID19 EN EL FONDO NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Contenido y alcance Esta clase de fondos no modifican la estructura de la administración pública, pues por el hecho de no tener el atributo de la personalidad jurídica, no se constituyen en una entidad diferente a la que se encuentran vinculados. No son establecimientos públicos y tampoco encajan en alguna de las otras categorías de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad pública. De ahí que el FNGRD no sea una persona independiente de la Nación, sino un “fondo especial” o “fondo cuenta”, organizado bajo la forma de un patrimonio autónomo de creación legal FONDOS ESPECIALES-Concepto En palabras de la Corte, estos fondos especiales son una “clasificación de rentas nacionales sui generis, en tanto se diferencia de los ingresos tributarios y no tributarios, que prevé el legislador orgánico con el ánimo de otorgar soporte jurídico a determinadas modalidades de concentración de recursos públicos”. Igualmente, esta Corporación ha dicho que los fondos especiales constituyen una excepción al principio de unidad de caja (…) FONDOS ESPECIALES-Jurisprudencia constitucional FONDO NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Alcance (…) los desafíos crecientes que supone la gestión del riesgo de desastres ha llevado al Estado a adoptar una política nacional coordinada que permita la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de acciones para el manejo de estos escenarios. Este sistema convoca a las entidades públicas, privadas y a la comunidad, con la debida articulación a través de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Y como mecanismo de financiación se ha previsto la creación del Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres como un fondo-cuenta especial de la Nación, de manera que administre eficazmente el conjunto de recursos que guardan una destinación específica. Es dentro de este Fondo que el Decreto legislativo 559 de 2020 crea una subcuenta especial para la mitigación de emergencias por Covid 19 Referencia: Expediente RE-285 Revisión del Decreto legislativo 559 de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administración, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., primero (1) de julio de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, ha proferido la presente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión automática de constitucionalidad[1] del Decreto legislativo 559 de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administración, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. I. ANTECEDENTES 1. El 17 de marzo de 2020, mediante Decreto legislativo 417, el Presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término treinta (30) días, con el fin conjurar la calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus Covid-19. 2. En desarrollo de lo anterior, el Presidente de la República expidió -el 15 de abril- el Decreto legislativo 559 de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administración, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 3. Mediante comunicación del 16 de abril de 2020, el Presidente remitió a la Corte Constitucional copia del decreto legislativo para lo de su competencia. La Sala Plena procedió a efectuar el reparto, correspondiéndole el proceso a quien actúa como ponente, a cuyo despacho fue allegado el referido decreto el 21 de abril. 4. La Magistrada sustanciadora, en Auto del 24 de abril de 2020 avocó el conocimiento del proceso. Igualmente, (i) ofició a la Secretaría General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a fin de que presentara los argumentos que, en su criterio, justifican la constitucionalidad de la norma adoptada; y (ii) elevó un cuestionario a la Ministra del Interior y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, con respecto a las medidas formuladas. 5. Una vez recibidas las pruebas, el proceso se fijó en lista el 08 de mayo, por el término de cinco días, a efectos de permitir que cualquier ciudadano pudiera intervenir, con el fin de defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto legislativo 559 de 2020. Además, se invitó a participar a algunas entidades públicas y privadas que podrían rendir un concepto técnico sobre la norma sometida a consideración. Vencido el término de fijación en lista, se corrió traslado al Procurador General de la Nación quien presentó su concepto el 01 de junio de 2020. 6. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del Decreto legislativo 559 de 2020. II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN 7. A continuación, se transcribe el texto de los artículos del decreto legislativo que se revisa[2]: “DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020 15 de abril 2020 Por el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid 19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administración, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y […] DECRETA: Artículo 1. Creación. Créase en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, la Subcuenta denominada: Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19. Artículo 2. Objeto de la Sub cuenta para la Mitigación de Emergencias- COVID19. El Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres administrará una subcuenta temporal para la contención y mitigación de la emergencia declarada por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, la cual tendrá por objeto financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la pandemia COVID- 19 en la población en condición de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud. La subcuenta de que trata el presente Decreto Legislativo tendrá una vigencia de dos (2) años contados a partir de su expedición. Artículo 3. Recursos de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias- COVID19. La subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19 administrará los recursos que sean transferidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en virtud del numeral 1 del artículo 4 del Decreto Legislativo 444 del 21 de marzo de 2020. De igual forma administrará los recursos que provengan de donaciones de procedencia nacional e internacional, los aportes o asignaciones públicas o privadas y demás fuentes que puedan ser administradas por intermedio del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Parágrafo 1. Autorícese a las entidades públicas nacionales y territoriales, tanto del nivel central como descentralizado, a transferir a la subcuenta en forma directa, en el marco de su autonomía, los recursos que guarden unidad con el objeto y fin de la misma, según las disposiciones del presente Decreto Legislativo, las que lo modifiquen, sus decretos reglamentarios y las normas internas que lo desarrollen. Parágrafo 2. Los recursos transferidos a la subcuenta se entenderán ejecutados con el giro que se realice de acuerdo al mecanismo de administración definido para el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Parágrafo 3. Las donaciones que hagan las personas naturales o jurídicas con destino a la subcuenta estarán exentas de todo impuesto y no requerirán de procedimiento especial alguno. Artículo 4. Régimen contractual. Los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias-COVID19 , se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con observancia de los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad imparcialidad y publicidad enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y con el control especial del Despacho del Contralor General de la Nación. Parágrafo 1. El Gobierno nacional podrá, con cargo a los recursos de esta subcuenta, celebrar convenios con gobiernos extranjeros o con agencias u organismos multilaterales, cuyo objeto esté dirigido a mitigar los efectos adversos derivados de la pandemia generada por el Coronavirus COVID- 19 en la población en condición de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud. Artículo 5. Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19. Créase una Junta Administradora específica para la ejecución de los procesos relacionados con la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19, que tendrá cómo funciones: 1. Señalar las políticas Generales de manejo e inversión de los recursos de la Subcuenta, así como de velar por su seguridad y adecuado manejo. 2. Velar por el cumplimiento e implementación del Objeto de Creación de la Subcuenta. 3. Indicar el uso de los recursos y el orden de prioridades al cual serán destinados, según el objeto de creación de la Subcuenta. 4. Absolver las consultas sobre materias relacionadas con el Objeto de Creación de la Subcuenta que le formule el Gobierno nacional o la Sociedad Fiduciaria administradora del Fondo. 5. La Junta Administradora podrá determinar las necesidades de personal para el cumplimiento de las funciones de la Gerencia. Parágrafo 1. Frente a la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19, la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, no ejercerá las funciones establecidas en el artículo 52 de la Ley 1523 de 2012. Parágrafo 2. La Junta Administradora de la de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19, estará conformada por siete (7) miembros así: 1. El Gerente de la de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19, quién la presidirá. 2. Seis (6) representantes designados por el Presidente de la República. Su participación será Ad-honorem. El Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD, asistirá con voz, pero sin voto, y ejercerá su Secretaría técnica. Artículo 6. Gerente de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID19. El presidente de la República nominará al gerente de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19, el cual se podrá vincular a través de contrato. La función general del Gerente de la subcuenta será la de ejecutar los planes y proyectos aprobados por la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, que deban celebrarse con cargo a los recursos de la Subcuenta. Para el efecto, cumplirá especialmente con las siguientes: 1. Adelantar las acciones tendientes al cumplimiento del objeto y fines de la subcuenta que tendrá a cargo. 2. Dirigir, coordinar y distribuir los recursos de la subcuenta conforme a las necesidades que se pretenden asegurar en este Decreto Legislativo. 3. Coordinar con las instancias del Gobierno nacional, con las autoridades territoriales y con el sector privado, la planeación, focalización y ejecución de las actividades requeridas para las fases de atención, que se realizarán con el fin de conjurar la crisis generada por la Pandemia del Coronavirus COVID 19 y evitar la extensión de sus efectos. 4. Solicitar y obtener de las autoridades públicas competentes la entrega de la información que se requiera para la planeación y focalización de la atención de la población y de las intervenciones en los frentes afectados. Todas las entidades y agencias del Gobierno nacional atenderán con prioridad las solicitudes que provengan del Gerente de la Subcuenta 5. Coordinar con los agentes del sector privado los aportes para la subcuenta y los que pudieran obtenerse de organizaciones internacionales o de otros países. 6. Orientar e instruir a las instituciones públicas y privadas vinculadas a la mitigación de los efectos de la crisis sobre las actividades requeridas para las fases de atención de los frentes afectados. 7. Solicitar y revisar los informes de auditoría que le sean presentados a la Subcuenta sobre los actos y contratos que se realicen. 8. Atender los requerimientos del Despacho del Contralor General de la Nación en relación con la ejecución de los recursos administrados por la Subcuenta. 9. Las demás que le sean asignadas por la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres o por el presidente de la República. Parágrafo 1. Las entidades públicas estarán obligadas a prestar, dentro del ámbito de sus competencias, la colaboración que le solicite el gerente de la Subcuenta para superar la crisis y mitigar la extensión de sus efectos. Parágrafo 2. La Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19 será presidida por el gerente de la Subcuenta mientras se superen los efectos causados por la pandemia COVID-19. Parágrafo 3. El Gerente de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID19- podrá organizar comités técnicos temporales o comités regionales -para coordinar, dirigir, orientar y/o soportar la toma de decisiones de la Junta Directiva. Los gastos que demande tal actividad serán atendidos con los fondos de la subcuenta. Parágrafo 4. El gerente de la Subcuenta no tendrá para ningún efecto carácter de ordenador del gasto Artículo 7. Ordenación del Gasto. El ordenador del gasto de la subcuenta que se crea mediante este Decreto Legislativo será el director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres o por el funcionario del Nivel Directivo que designe el Director. Artículo 8. Reglas para la administración y ejecución de los recursos. La administración y ejecución de los recursos a que hace referencia el presente Decreto Legislativo estará exenta de toda clase de impuestos, tasas, contribuciones y multas. de conformidad con lo previsto en el artículo 10 del Decreto Ley 1547 de 1984. Artículo 9. Entrega de bienes adquiridos con cargo a los recursos de la subcuenta. El administrador fiduciario del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres transferirá a título gratuito a las entidades públicas los bienes que se adquieran en cumplimiento del objeto y finalidad de la subcuenta. Dicha transferencia se adelantará a través de acto administrativo que profiera el Director de la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastre o su delegado en donde se indique la valoración contable de los mismos para efectos del control que se requiera para el efecto. Artículo 10. Autorización para la adquisición de bienes y servicios a través de instancias internacionales. Se autoriza al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a concurrir a instancias y organismos internacionales, con el fin de adquirir los bienes, servicios y tecnologías en salud que se requieran para contener y mitigar los efectos en la salud de los residentes en el territorio colombiano, por efectos del brote de enfermedad por Coronavirus – COVID-19. Artículo 12. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación. Que en mérito de lo expuesto, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá, D. C., el 15 de abril de 2020” III. INTERVENCIONES 8. La Sala recibió siete textos a manera de intervención. Cuatro piden la exequibilidad del decreto legislativo estudiado (Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y Universidad de los Andes). Otras dos solicitan la exequibilidad condicionada (Universidad Externado y un ciudadano). Finalmente, una intervención (Pueblo indígena Yukpa) pide la inexequibilidad. 9. La mayoría de las entidades convocadas y demás participantes coincidieron en solicitar la exequibilidad del Decreto legislativo 559 de 2020, pues consideran que la creación de una subcuenta especial dentro del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es una herramienta idónea para administrar los recursos que buscan atender los efectos de la pandemia. La Universidad Externado, sin embargo, estima necesario condicionar el objeto y destinación de los recursos del fondo para evitar que, como producto de su amplitud, se malgasten los dineros públicos. Del otro extremo, el Pueblo indígena Yukpa pide a la Corte la inexequibilidad completa pues considera que el decreto hace parte de un paquete de medidas discriminatorias que no atienden las particularidades de los pueblos étnicos. Pasa ahora la Sala a resumir los principales argumentos de cada intervención[3]. 1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público 10. A través de un escrito conjunto, las referidas entidades solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto legislativo 559 de 2020, en razón a que el mismo cumple a cabalidad con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, en los términos del artículo 215 de la Constitución Política. 11. Cumplimiento de requisitos formales. Estos requisitos se satisfacen por cuanto: (i) la norma se dictó y promulgó en desarrollo del Decreto legislativo 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia económica, social y ecológica; (ii) fue expedido por el Gobierno nacional y lleva la firma del Presidente y de todos los ministros del despacho; (iii) se profirió el 15 de abril de 2020, esto es, dentro de la vigencia del Estado de emergencia antes mencionado; (iv) el decreto legislativo se encuentra debidamente motivado en el acápite correspondiente al “considerando”; (v) teniendo en cuenta que la declaratoria del Estado de emergencia se extiende a todo el territorio nacional, debe entenderse que las medidas adoptadas en el decreto tienen el mismo ámbito de aplicación y alcance; y (vi) el decreto legislativo contiene medidas tributarias en dos artículos: la exención de todo tipo de impuesto sobre las donaciones que se realicen a la subcuenta (artículo 3), la cual dejará de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso les otorgue carácter permanente; y la exención de toda clase de impuestos, tasas, contribuciones y multas, sobre la administración y ejecución de los recursos de la Subcuenta (artículo 8) que reitera la legislación ordinaria sobre este punto. 12. Cumplimiento de requisitos materiales. El Decreto legislativo 559 de 2020 alude a (i) la creación en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid 19; (ii) al objeto de la misma; (iii) a los recursos en que se soporta provenientes principalmente del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME; (iv) el régimen de contratación; y (v) su estructura administrativa que permite agilizar la ejecución de los recursos requeridos para hacer frente a la pandemia. De acuerdo con los intervinientes, este marco normativo guarda conexidad con la situación de emergencia, es necesario y proporcional. 13. Hace énfasis en la importancia de contar con un mecanismo eficiente de administración que permita que los recursos sean ejecutados de forma ágil, rápida y eficaz. Por ello, se escogió el FNGRD pues dicho fondo ha implementado en el pasado reciente mecanismos que facilitan la administración de subcuentas, procesos de contratación, distribución y giro de recursos. Con el beneficio adicional -afirma- que no implica alterar el ordenamiento jurídico preexistente, sino aprovechar el marco previsto para escenarios de emergencia. 14. Además del concepto general presentado junto con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público resolvió el cuestionario formulado en el auto que avocó conocimiento[4]. Tales respuestas serán retomadas más adelante en esta providencia, cuando así resulte pertinente para el análisis material. 15. Por último, es necesario mencionar que la Magistrada sustanciadora suscribió un auto adicional de pruebas requiriendo al Gobierno nacional para responder específicamente por qué estimó necesario crear una Subcuenta para la mitigación de emergencias Covid-19 a través de un decreto legislativo, si la normatividad ordinaria permite otras posibilidades para crear subcuentas, por ejemplo, a través de la Junta Directiva del Fondo[5]. La respuesta sobre este asunto será retomada más adelante dentro del juicio de necesidad. 2. Departamento Nacional de Planeación (DNP) 16. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DNP[6], intervino para solicitar la exequibilidad de la norma. Se limitó a manifestar su adhesión a los argumentos expuestos por la Presidencia de la República. 3. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) 17. La Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres[7], allegó un concepto respaldando el Decreto legislativo 559 de 2020. Afirma que este apunta en la dirección correcta al propender por un mecanismo especial y único que, bajo criterios de flexibilidad, permita financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos derivados de la pandemia. Medida que resulta necesaria ante el importante flujo de recursos que se destinarán para este fin. 4. Universidad Externado de Colombia 18. La Universidad Externado de Colombia, a través del Centro Externadista de Estudios Fiscales[8], defendió, de forma general, la constitucionalidad de la norma. Comienza por advertir que el análisis del Decreto legislativo 559 de 2020 está directamente atado a la decisión que se produzca sobre la revisión del Decreto legislativo 444 de 2020, por lo cual se requiere -en su criterio- la aplicación de una suerte de prejudicialidad. 19. Luego, realizó una introducción al sistema presupuestal colombiano, y en particular a los principios de legalidad y especialización en el gasto. Al respecto, señala que “la especialización del gasto es tanto una obligación que debe ser cumplida por parte del Ejecutivo como del Congreso en cuanto a la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto, como una herramienta que permite control eficiente de los recursos”[9]. A partir de ello, concluye que se justifica la creación de una Subcuenta especial orientada a la atención de la emergencia del Covid-19. 20. Sin embargo, llamó la atención de la Corte respecto a la amplitud con que fue formulado el objeto de la subcuenta en el artículo 2º. Tal margen de acción puede -en su criterio- “dar lugar a que no se inviertan de manera directa y especifica los recursos de esta subcuenta, a que no se prioricen los gastos de la misma, o se incluyan gastos que no estén relacionados con la atención de la pandemia y la extensión de sus efectos tal como requiere el artículo 215 constitucional”[10]. Por ello, solicita a la Corte reforzar los controles y la transparencia en el manejo y destino de estos recursos. 5. Universidad de los Andes 21. La Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, a través de una de sus profesoras[11], allegó un concepto general elaborado en coordinación con un grupo de 19 estudiantes de derecho, y con la colaboración de varios de sus profesores. La intervención se divide en dos partes. En la primera, advierte sobre la necesidad de que la Corte realice un control integral de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de la declaratoria del estado de emergencia (Decreto 417 de 2020). Además, pide a la Corte que revise los decretos ordinarios dictados por el Gobierno nacional y las resoluciones expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, que han ordenado las medidas de aislamiento preventivo obligatorio o cuarentena, por su impacto sobre los derechos fundamentales. En la segunda parte, se pronuncia sobre varias normas de emergencia. Respecto del Decreto legislativo 559 de 2020, asegura, sin presentar una argumentación adicional, que la norma satisface los requisitos. 6. Intervención ciudadana 22. El señor Rafael Alberto Gaitán Gómez intervino para solicitar la exequibilidad condicionada, en el entendido que el ejercicio de la ejecución presupuestal allí prevista “priorice el pago de las sentencias o conciliaciones judiciales ejecutoriadas y a cargo del presupuesto nacional, para que en favor de las víctimas y beneficiarios de las indemnizaciones y los pagos allí ordenados, se efectivice el núcleo esencial de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, así como a la reparación integral y al mínimo vital”[12]. Considera que pagar a las víctimas es gasto público social pues son población vulnerable. 23. A continuación, se resume la última intervención que llegó de forma extemporánea, esto es, luego de vencido el término de fijación en lista[13]. 7. Pueblo indígena Yukpa[14] 24. Seis gobernadores indígenas del Pueblo Yukpa[15] presentaron una intervención conjunta en la que solicitan se declare la inconstitucionalidad del Decreto declaratorio 417 de 2020, así como de todas las subsiguientes normas que desarrollan medidas excepcionales. Lo anterior, puesto que -aseguran- son normas “claramente y altamente discriminatorios y racistas con el Pueblo Indígena Yukpa y en general con todos los pueblos indígenas en Colombia”. De manera subsidiaria, piden que se condicione su exequibilidad en el entendido que las ayudas dispuestas por el Gobierno nacional cobijen efectivamente, y con un enfoque diferenciado, a los pueblos indígenas durante la pandemia. 25. Relatan en detalle las tragedias que ha vivido el Pueblo Yukpa en las últimas décadas a raíz de la violencia armada, el narcotráfico, la discriminación y la extrema pobreza. Ante este complejo panorama, la llegada de la pandemia podría resultar fatal e irreversible. Por todo esto aseguran estar muy asustados “pues sabemos que si no hay una acción inmediata y coordinada nuestra etnia desaparecerá”[16]. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL 26. El Procurador General de la Nación, en ejercicio de sus competencias, allegó el concepto de rigor, mediante el cual solicita declarar la exequibilidad del Decreto legislativo 559 de 2020. Explica que la norma cumple claramente las condiciones formales de validez, en la medida en que se encuentra firmado por el Presidente y sus ministros, tiene una motivación expresa y fue expedido dentro de la vigencia del Estado de emergencia económica, social y ecológica. 27. Según la Vista Fiscal, también concurren los requisitos materiales de validez, pues esta norma garantiza un mecanismo apropiado para el oportuno y especial manejo de los recursos que sean transferidos para su administración. Tal medida en ningún momento implica una contradicción con la Constitución o los tratados internacionales. En efecto, este decreto “persigue la preservación del interés general por medio de la creación de una subcuenta para un manejo adecuado y eficiente de los recursos […] para permitir la toma de decisiones y ejecución de los recursos destinados a contener y mitigar los efectos de la pandemia, con celeridad, diligencia y así garantizar la protección de la población que se encuentra en riesgo”[17]. 28. Agrega que la creación de la subcuenta, su objeto, los recursos y los órganos encargados de su administración no contienen criterios que desconozcan la Constitución. Por el contrario, resulta necesario porque el sector de riesgos y desastres debe atender diferentes emergencias distintas a las del Covid-19. Además, el Decreto es cuidadoso en determinar que, aunque aplica el régimen de los particulares, deben observarse los principios de la función administrativa, así como una regla particular del ejercicio de control fiscal de los recursos. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 29. En esta ocasión le corresponde a la Sala Plena decidir definitivamente sobre la constitucionalidad[18] del Decreto legislativo 559 de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administración, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 30. La norma sub examine, se profiere en desarrollo del Decreto 417 de 2020, “por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”, el cual fue declarado exequible por esta Corporación mediante la Sentencia C-145 de 2020. La declaratoria de emergencia da la facultad al Presidente de la República para expedir medidas legislativas de excepción, e impone a la Corte Constitucional la perentoria función de revisar la constitucionalidad de la totalidad de las medidas legislativas que se expidan por decreto, en ejercicio de tales facultades. 1. Materia objeto de análisis y estructura de la decisión 31. El Presidente de la República, a través del Decreto legislativo 559 de 2020, creó una “subcuenta para la Mitigación de Emergencias - Covid 19” dentro del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (artículo 1), con el objetivo de financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la pandemia en la población en condición de vulnerabilidad (artículo 2). Los ocho artículos restantes que integran el decreto regulan distintos aspectos de su funcionamiento, los órganos de administración y las reglas especiales de operación, así: los recursos que alimentan la subcuenta (artículo 3), el régimen contractual (artículo 4), la Junta Administradora (artículo 5), el Gerente (artículo 6), el responsable de la ordenación del gasto (artículo 7), las reglas para la administración y ejecución de los recursos (artículo 8), la entrega de bienes a entidades públicas (artículo 9), la autorización para adquisición de bienes y servicios a través de instancias internacionales (artículo 10). Finalmente, el artículo 12[19] reitera la regla general de vigencia de este tipo de normas a partir de la fecha de su publicación. 32. Le corresponde a la Corte revisar y decidir la constitucionalidad de esta medida legislativa de emergencia. Para ello, la providencia (i) hará una caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica; (ii) explicará el alcance del control judicial; y (iii) realizará una breve introducción al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en el que se enmarca la referida subcuenta. A partir de lo anterior, la Sala revisará la constitucionalidad del Decreto legislativo 559 de 2020, en su aspecto (iv) formal y (v) material. 2. Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del Estado de emergencia económica, social y ecológica[20] 33. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de emergencia económica, social y ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto legislativo 559 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad. 34. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra exterior, (ii) Conmoción interior y (iii) Emergencia económica, social y ecológica. 35. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[21], así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[22]. 36. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[23], así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[24]. 37. La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. 38. La Constitución también estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. 39. A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. 40. Este Tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[25]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[26]. 41. Desde la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos[27]; (ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[28]; (iii) desastres naturales[29]; (iv) la revaluación del peso frente al dólar[30]; (v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[31]; (vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[32]; (vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[33]; y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[34]. 42. El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 43. Dicha disposición señala que el decreto que declare el Estado de emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades excepcionales y convocar al Congreso de la República, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional. 3. Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia económica, social y ecológica[35] 3.1 Consideraciones generales 44. Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales excepcionales para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el texto superior. Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución. 45. La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 de la CP); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 de la CP). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos. 3.2 Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad 46. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno nacional. 47. El examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. 48. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados. 49. El juicio de finalidad[36] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[37]. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[38]. 50. El juicio de conexidad material[39] está previsto por los artículos 215 de la Constitución[40] y 47 de la LEEE[41]. Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[42] y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[43]. 51. El juicio de motivación suficiente[44] ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse f...