Sentencia C-172 de 2017

C-172-17 Sentencia C-172/17 CREACION DE CARGOS EN LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA INTERVENIR EN PROCESOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Vigencia transitoria DECRETO QUE MODIFICA LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Facultades extraordinarias del Presidente de la República durante la justicia transicional/CREACION DE EMPLEOS EN LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Facultades extraordinarias del Gobierno Nacional para intervenir en procesos de restitución de tierras y garantías a víctimas del conflicto armado DEMANDA CONTRA DECRETO QUE MODIFICA LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Sentencia integradora sustitutiva frente a la expresión “de carácter permanente” por vacío y contradicción normativa ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho del ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa del objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte Constitucional es competente/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Requisitos y límites/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Principio de separación de poderes y cláusula general de competencia legislativa DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Debe dirigirse en contra de ley habilitante o de norma que puede materializar el exceso/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Identificación del presupuesto omitido o límite de la competencia transitoria/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Determinación de norma demandada y disposición que concedió la competencia/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Indicación de razones por las que se desbordó la facultad legislativa transitoria otorgada EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Límites CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Competencia del Congreso para hacer las leyes/FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Cesión temporal para expedir normas con fuerza de ley/FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Habilitación extraordinaria FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Riesgos con su concesión CESION TEMPORAL DE LA FUNCION LEGISLATIVA-Requisitos/LIMITES A LA CESION TEMPORAL DE LA FUNCION LEGISLATIVA-Razones y objetivos FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional/LIMITES DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Condicionamientos impuestos por normas habilitantes e interpretación restrictiva/LIMITES DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional CESION TEMPORAL DE LA FUNCION LEGISLATIVA-Control de constitucionalidad por exceso en las facultades extraordinarias del Presidente de la República FUNCION LEGISLATIVA-Relevancia e implicaciones del requisito de precisión CONCESION DE FACULTADES LEGISLATIVAS-Carácter limitado y excepcional CARACTER RESTRINGIDO DE LA CESION DE LA FACULTAD LEGISLATIVA AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Juicio de constitucionalidad JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia constitucional JUSTICIA TRANSICIONAL-Jurisprudencia constitucional/JUSTICIA TRANSICIONAL-Alcance del concepto/JUSTICIA TRANSICIONAL-Definición/JUSTICIA TRANSICIONAL-Finalidad/JUSTICIA TRANSICIONAL-Herramienta de reconciliación/JUSTICIA TRANSICIONAL-Fortalecimiento del Estado Social de Derecho y la Democracia bajo el principio de funcionamiento democrático JUSTICIA TRANSICIONAL-Naturaleza de las medidas adoptadas/JUSTICIA TRANSICIONAL-Características especiales, transitorias y excepcionales/JUSTICIA TRANSICIONAL-Carácter temporal de las medidas PROCESOS EN EL MARCO DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Roles de los poderes públicos JUSTICIA TRANSICIONAL-Concepto en el derecho comparado JUSTICIA TRANSICIONAL-Ampliación o restricción de su temporalidad/JUSTICIA TRANSICIONAL Y DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Temporalidad JUSTICIA TRANSICIONAL-Límites temporales/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Carácter temporal EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN EL MARCO DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Criterios aplicables al control constitucional/FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN EL MARCO DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Límites/FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN EL MARCO DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Exceso/FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN EL MARCO DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Alcance JUSTICIA TRANSICIONAL-Coexistencia de medidas con duración variable según su fin específico LEY 1424 DE 2010-Norma habilitante expedida para implementar medidas propias de la justicia transicional/LEY 1448 DE 2011-Contenido y objeto/LEY 1448 DE 2011-Asignación por la Procuraduría, de personal suficiente e idóneo para intervenir en procesos de restitución de tierras/LEY 1448 DE 2011-Vigencia temporal LEY 1424 DE 2010 Y LEY 1448 DE 2011-Distinciones FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Naturaleza y alcance JUSTICIA TRANSICIONAL-Carácter incompleto de la habilitación contenida en la Ley 1424 de 2010/JUSTICIA TRANSICIONAL-Interpretación restrictiva para ejercer la Ley 1424 de 2010 en debida forma LEY 1424 DE 2010-Norma habilitante faculta al Presidente para crear ciertos cargos sin cláusula de vigencia expresa/LEY 1424 DE 2010-Creación de empleos para atender las necesidades de la justicia transicional genera medidas temporales TEMPORALIDAD DE LAS MEDIDAS DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Amplia libertad de configuración del legislador/TEMPORALIDAD DE LAS MEDIDAS DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Legislador no fijó límite específico FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA MODIFICAR LA ESTRUCTURA ORGANICA Y/O LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Habilitación no fija límite de la vigencia de las normas PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO E INTERPRETACION CONFORME-Contenido y alcance DECRETO QUE MODIFICA LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Presidente deduce la temporalidad del Decreto 2247 de 2011 de una manera que no es arbitraria DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD ORDINARIA-Opciones adicionales/DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Sentencia diferida o integradora/INEXEQUIBILIDAD-Declaratoria de inconstitucionalidad simple, diferida o integradora por eventual generación de vacíos e inconsistencias normativas Referencia: Expediente D-11587 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º parciales del Decreto Ley 2247 de 2011 “Por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación”. Demandante: Germán Rodolfo Acevedo Ramírez. Magistrada ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez quien la preside, los Magistrados, María Victoria Calle Correa, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Humberto Escrucería Mayolo (e), Aquiles Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y José Antonio Cepeda Amarís (e), en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Germán Rodolfo Acevedo Ramírez presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º (parciales) del Decreto 2247 de 2011 ““Por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación”. El actor formuló dos cargos contra las disposiciones acusadas. En el primero denunció la transgresión del artículo 150-10 de la Carta Política y en el segundo la vulneración del artículo 150-7 ibídem. Por auto del 16 de agosto de 2016 el primer cargo fue admitido, mientras que el segundo se inadmitió por presentar falencias en cuanto a la especificidad de los argumentos constitucionales esgrimidos, particularmente los relacionados con la reserva legal para modificar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación. La magistrada sustanciadora le concedió tres días al demandante para que presentara su escrito de corrección. Dentro del término otorgado para el efecto, el 23 de agosto de 2016, el ciudadano remitió el documento correctivo. El 30 de agosto siguiente el despacho admitió la demanda por considerar que la corrección se dio en debida forma y comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios del Interior, de Hacienda, y de Justicia y del Derecho, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Fiscalía General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –Alta Consejería para la Reintegración- para que, si lo consideraban pertinente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto en el término señalado. Del mismo modo se invitó a las facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, del Rosario, Libre, Sergio Arboleda, Santo Tomás, de Cartagena, Gran Colombia –seccional Armenia-, Pontificia Bolivariana y EAFIT. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto, conforme a su publicación en el Diario Oficial núm. 48.114 de 28 de junio de 2011, y se subrayan los apartes demandados: “Departamento Administrativo de la Función Pública DECRETO NÚMERO 2247 DE 2011 (junio 28) por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010, en concordancia con el parágrafo 2° del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, y CONSIDERANDO: Que en el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010 se concedieron facultades extraordinarias para modificar la estructura y la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación. Que al (SIC) parágrafo 2° del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011 prevé que el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 1424 de 2010 creará los empleos en la Procuraduría General de la Nación para cumplir con sus deberes constitucionales y legales, principalmente para atender e intervenir en los procesos de restitución de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial. Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010 y en el parágrafo 2° del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, se elaboró el estudio técnico en el cual se determinaron las necesidades que en materia de personal requiere la Procuraduría General de la Nación a efectos de garantizar a las víctimas del conflicto armado, el establecimiento de la verdad, la justicia y la reparación de daños que hayan sufrido por parte de grupos organizados al margen de la ley; así como la adecuada atención, orientación, seguimiento y apoyo que requieran en su gestión ante las entidades competentes encargadas de adelantar los respectivos trámites. Que además del apoyo a las víctimas del conflicto armado, se requiere brindar por parte de la entidad la debida atención a las personas desmovilizadas no postuladas al proceso de justicia y paz; antiguamente pertenecientes a los grupos organizados al margen de la ley, e intervenir en los procesos de restitución de tierras. Que el Gobierno Nacional, previa disponibilidad presupuestal, considera procedente modificar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación. DECRETA: Artículo 1°. Modifícase la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, creando los siguientes cargos de carácter permanente: DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN N° DE CARGOS DENOMINACIÓN DEL CARGO CÓDIGO GRADO 10 (Diez) Asesor 1AS 25 PLANTA FIJA DEL NIVEL CENTRAL N° DE CARGOS DENOMINACIÓN DEL CARGO CÓDIGO GRADO 2 (Dos) Procurador Delegado OPD EA PLANTA GLOBALIZADA N° DE CARGOS DENOMINACIÓN DEL CARGO CÓDIGO GRADO 50 (Cincuenta) Procurador Judicial II 3PJ EC 50 (Cincuenta) Procurador Judicial I 3PJ EG 35 (Treinta y cinco) Asesor 1AS 19 50 (Cincuenta) Sustanciador 4SU 11 25 (Veinticinco) Sustanciador 4SU 9 Parágrafo. La provisión de los cargos que se crean en este artículo, se realizará de acuerdo con la respectiva apropiación presupuestal. Artículo 2°. El Procurador General de la Nación podrá distribuir mediante acto adminis­trativo motivado, los empleos de la planta de personal globalizada creados por el presente decreto, teniendo en cuenta la estructura interna de la entidad y las necesidades del servicio. Artículo 3°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el Decreto-ley 265 de 2000. (…)” III. LA DEMANDA El demandante presentó dos cargos en contra de las disposiciones acusadas. En el primero denunció la transgresión del numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política y, en el segundo, la violación del numeral 7º del artículo 150 ibídem. Para sustentar los cargos, el ciudadano refirió inicialmente la norma habilitante a través de la que el Congreso de la República le otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para que modificara la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación. En efecto, destacó que el artículo 10º de la Ley 1424 de 2010 “Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se dictan otras disposiciones” revistió al Presidente de facultades extraordinarias por el término de 6 meses para que transformara la estructura orgánica y/o la planta de personal de varias entidades, entre las que incluyó la Procuraduría General de la Nación “como entidades comprometidas en el desarrollo de la implementación de la presente ley, así como para adoptar las medidas presupuestales a que haya lugar.” Asimismo, señaló que a través del parágrafo 2º del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones” se le ordenó a la Procuraduría General de la Nación asignar un número suficiente de funcionarios para atender e intervenir en los procesos de restitución de tierras que se adelanten ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial, los cuales se proveerán según las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 2º del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010. De acuerdo con las normas citadas, el demandante destacó que las facultades que se le concedieron al Presidente de la República para alterar la estructura de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación circunscribieron esa modificación a dos propósitos específicos y temporales: (i) la intervención en los procesos de restitución de tierras y (ii) la contribución en el desarrollo de la implementación de la Ley 1424 de 2010. Para el actor, la temporalidad de las funciones que justificaron la modificación de la planta de personal se desprende materialmente de la Ley 1424 de 2010, en la medida en que contiene disposiciones relacionadas con justicia transicional y de la vigencia limitada de la Ley 1448 de 2011, prevista en su artículo 208, que precisa que rige desde su promulgación y por el término de 10 años. De acuerdo con lo expuesto, el accionante adujo que la norma habilitante, en la medida en que circunscribe la modificación de la planta de personal a finalidades particulares, no le otorgó la competencia al Presidente de la República para que alterara de forma definitiva la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y, por esa razón, tampoco podía adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribución de acuerdo con la estructura interna de la entidad. En síntesis, para el demandante las disposiciones censuradas son la manifestación de un exceso en el ejercicio de las facultades que se le otorgaron al Presidente de la República, que permitían la modificación temporal, y no permanente, de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación. Por lo tanto, se configuró la violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política que consagra la función del Congreso de la República de revestir al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley. En concordancia con el primer cargo, el actor indicó que las disposiciones acusadas también transgredieron el artículo 150-7 de la Carta Política, ya que éste prevé la competencia exclusiva del Congreso de la República de determinar la estructura de la administración nacional, en la que está incluida la modificación permanente de la planta de personal de las entidades públicas, razón por la que las disposiciones acusadas desconocieron esa competencia exclusiva que, para el demandante, no se cedió a través de la norma habilitante al Presidente de la República. IV. INTERVENCIONES INTERVENCIONES INSTITUCIONALES[1] Academia Colombiana de Jurisprudencia La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó que se declaren exequibles las disposiciones acusadas. En el concepto rendido ante esta Corporación, la interviniente destacó que la norma que le otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para la modificación de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación fue el numeral 2º del artículo 10º de la Ley 1424 de 2010 y que en ésta no se indicó que dicha alteración debía ser transitoria. Con todo, si se admitiera que por el asunto regulado en la norma habilitante los cargos debían tener carácter temporal, la inconstitucionalidad debe predicarse de la norma que otorgó las facultades por no precisar esa característica y no del Decreto acusado, ya que este observó la competencia en los términos en los que fue concedida. La interviniente resaltó que tal y como señaló el demandante las Leyes 1424 de 2010 y 1448 de 2011 constituyen instrumentos de justicia transicional, pero sólo la segunda estableció su propia vigencia temporal por 10 años “(…) por lo que no podría inferirse que los cargos creados deberían entenderse transitorios.”[2] Finalmente, indicó que las facultades extraordinarias se otorgaron para modificar la estructura de la Procuraduría General de la Nación, lo que implica la creación de cargos y su adscripción al Despacho del Procurador, a la planta central o a la planta global, razón por la que la potestad de distribuir los cargos otorgada al Jefe del Ministerio Público en el artículo 2º del Decreto 2247 de 2011 constituye una facultad ordinaria y responde a las necesidades del servicio en el marco de las funciones asignadas a dicha entidad en materia de justicia transicional. Departamento Administrativo de la Función Pública El Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó que la Corte declare exequibles las disposiciones acusadas, o en su defecto, declare la exequibilidad condicionada en el entendido de que dichas disposiciones tienen una vigencia de 10 años según lo previsto en el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011. En primer lugar, con respecto al cargo fundado en la vulneración del artículo 150-10 Superior, la interviniente refirió el marco constitucional establecido en los artículos 278-6 y 279 de la Carta Política, que contempla la función del Procurador General de nombrar y remover a los empleados y funcionarios de su dependencia, y la reserva legal en cuanto a la estructura y el funcionamiento de la entidad. Luego destacó el tenor literal del artículo 10º de la Ley 1424 de 2010 para evidenciar que la disposición habilitante no condicionó ni limitó en el tiempo la modificación de la estructura orgánica y de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, ya que las facultades otorgadas se dirigieron: “(…) de una parte, a crear y/o modificar el operador que se encargará de poner en marcha el mecanismo no judicial de contribución a la verdad y a la memoria histórica, regular su funcionamiento y adoptar las medidas presupuestales necesarias y, de otra, a permitir las modificaciones a la estructura orgánica y a la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, junto con el de las demás entidades a las que les corresponde el desarrollo e implementación de esta Ley, allí enlistadas.” [3] Aunado a la ausencia de límites temporales a la modificación de la planta de personal ordenada en la norma habilitante, la entidad destacó que el Congreso conserva la competencia para modificar ulteriormente la planta del ente de control cuando lo estime necesario y de acuerdo con las necesidades del servicio. La entidad pública también se refirió a la segunda de las normas que sirvieron de antecedente al Decreto Ley 2247 de 2011, particularmente al parágrafo 2º de la Ley 1448 de 2011 en el que se ordenó a la Procuraduría asignar personal, provisto por el Gobierno Nacional de acuerdo con las facultades extraordinarias referidas, para cumplir con sus deberes constitucionales y legales, y principalmente atender e intervenir en los procesos de restitución de tierras. De esa previsión el Departamento Administrativo de la Función Pública destacó que la modificación de la planta de personal del ente de control busca que los nuevos funcionarios ejerzan las funciones generales y de carácter permanente asignadas a los servidores de la Procuraduría General de la Nación, razón por la que no se puede considerar que culminada la vigencia de la Ley 1448 de 2011 se revierta dicha alteración “(…) pues lo que eventualmente podría terminar es ‘la asignación del personal’ a los procesos de restitución de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial, más no la existencia de unos cargos creados para la atención de sus funciones constitucionales y legales, que, en tratándose de actividades permanentes, están llamados a prevalecer y persistir”[4]. En concordancia con lo expuesto previamente, el Departamento Administrativo indicó que la Ley 1448 de 2011 le otorgó otras funciones a la Procuraduría General de la Nación que superan la vigencia de esa norma, circunstancia que, en su concepto, apoya la ausencia de un condicionamiento temporal para la vigencia de los cargos. No obstante, el interviniente solicitó que si la Corte determina la inexequibilidad de las normas acusadas, con base en el “principio de conservación del derecho” que le impone a los tribunales constitucionales conservar al máximo las disposiciones emanadas por el Legislador, se condicione la decisión y se difieran sus efectos por el término de 10 años previsto en el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011. Finalmente, con respecto al cargo por la transgresión del artículo 150-7 de la Carta Política, la interviniente destacó que la modificación de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación no hace parte de las materias que tienen reserva de ley formal y que, por ende, deban ser reglamentadas directamente por el Congreso de la República (artículo 150-10 de la Carta Política). En esa medida, es constitucional que a través de un decreto ley, fundado en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, se modifique la estructura de la Procuraduría General de la Nación. Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia La Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia solicitó que se declare inexequible la expresión “carácter permanente” prevista en el artículo 1º del Decreto Ley 2247 de 2011 y exequibles las expresiones “de la planta de personal globalizada” y “la estructura interna de la entidad” del artículo 2º ibídem. La interviniente señaló, en primer lugar, que la cesión de las facultades legislativas desvirtúa temporalmente el equilibrio y separación de poderes y, por esa razón, de un lado, el constituyente derivado tiene la obligación de ser preciso en la ley que concede dichas potestades y, por su parte, el ejecutivo debe ser respetuoso de las previsiones de la norma habilitante. En ese sentido destacó que el ejercicio de la facultad legislativa por facultades concedidas debe ser estricto y la interpretación de la norma habilitante restringida, razón por la que no se pueden emitir disposiciones que no sean autorizadas de forma expresa por el Congreso de la República. En consecuencia, la modificación permanente de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación comportó un exceso del Presidente de la República, ya que la norma habilitante sólo lo autorizó para modificar la estructura orgánica del ente de control, pero no refirió el carácter definitivo de esa alteración que, en consecuencia, no se podía establecer en el decreto acusado. En síntesis, para la interviniente “el Presidente sí podía crear cargos en la Procuraduría, pero extralimitó sus funciones al ordenar que dichos cargos fueran de carácter permanente, situación que transgrede lo preceptuado en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Nacional, por invadir las directas competencias del legislador ordinario.”[5] Finalmente, la Facultad indicó que las atribuciones que se le asignaron al Procurador General de la Nación para la distribución de la planta de personal se enmarcan dentro de las competencias que el Congreso le otorgó al Presidente de la República, pues la asignación de funciones corresponde a una actividad propia de la modificación de la estructura orgánica de una entidad pública. Fiscalía General de la Nación La Fiscalía General de la Nación solicitó que se tenga en cuenta que las facultades otorgadas al Presidente de la República a través del numeral 2º del artículo 10º de la Ley 1424 de 2010 se ajustan a las previsiones de la Carta Política. La entidad destacó que la invitación que le extendió esta Corporación para que interviniera en el trámite de la referencia está fundada en la norma habilitante, pues tal y como se indicó en auto de 30 de agosto de 2016 aunque la demanda sólo se dirigió contra el Decreto Ley 2247 de 2011, éste se expidió con base en las facultades otorgadas al Presidente de la República en el numeral 2º del artículo 10º de la Ley 1424 de 2010 para modificar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y de otras entidades, incluida la de la Fiscalía General de la Nación. Hecha esa precisión, la autoridad destacó que la demanda sólo cuestiona apartes del Decreto Ley 2247 de 2011 y que no es necesario hacer una integración normativa con la disposición habilitante porque no se cuestionó la constitucionalidad del numeral 2º del artículo 10º de la Ley 1424 de 2010 y tampoco las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, sino el ejercicio de las mismas en un aspecto concreto relacionado con la modificación de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación. Finalmente, indicó que el numeral 2º del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010 es constitucional, pues en esta disposición se observaron todos los requisitos constitucionales para revestir al Presidente de la República de facultades para expedir normas con fuerza de ley. Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicitó que se declaren exequibles las disposiciones acusadas. Luego de recordar las condiciones para la delegación de las facultades legislativas al Presidente de la República, la interviniente destacó que esta posibilidad es una característica de la separación y colaboración armónica de los poderes públicos y, por ende, la modificación de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación a través del decreto ley acusado se ajusta a la Carta Política, lo que además ratifica el artículo 5 transitorio Superior, en el que la Asamblea Nacional Constituyente le otorgó facultades extraordinarias al Presidente para que expidiera las normas que organizan la Fiscalía General de la Nación. Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás solicitó que se declaren inexequibles las disposiciones acusadas. Luego de referir extensamente y con apoyo en la jurisprudencia de esta Corporación los objetivos de la modificación que la Constitución de 1991 hizo del régimen de facultades extraordinarias en materia legislativa otorgadas al Presidente de la República, así como los requisitos que deben observarse para la concesión y ejercicio de dichas facultades, la interviniente indicó que la provisión de cargos de carácter permanente en la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación vulneró el artículo 150-10 Superior, pues se debía emitir una norma temporal cuya vigencia estuviera estrictamente delimitada a la de la norma habilitante y guardara relación con su finalidad. Finalmente, la entidad indicó que si el Congreso de la República le hubiera otorgado facultades al Presidente de la República para la modificación de la planta de personal en comento le concedería “(…) de manera tácita una facultad que le es constitucionalmente propia (…)”[6] prevista en el numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política. Facultad de Derecho de la Universidad La Gran Colombia, seccional Armenia La Facultad de Derecho de la Universidad La Gran Colombia, seccional Armenia solicitó que se declaren exequibles las disposiciones acusadas. Para descartar el exceso en el ejercicio de las facultades legislativas otorgadas al Presidente de la República, la interviniente señaló que la Ley 1424 de 2010, contiene medidas sobre justicia transicional para garantizar la verdad, justicia y reparación de las víctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, beneficios jurídicos y otras disposiciones. También destacó que la Ley 1448 de 2011 fijó medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y que para ese propósito ordenó la creación de diferentes cargos en la Rama Judicial, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Procuraduría y la Fiscalía General de la Nación, pero precisó que solamente los cargos de la Superintendencia de Notariado y Registro tendrían carácter transitorio. Finalmente indicó que en la sentencia T-319 de 2014[7] la Sala Octava de Revisión analizó la naturaleza de los cargos creados en la Rama Judicial del Poder Público para la resolución de los conflictos surgidos con ocasión de la restitución de tierras y con base en el artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, asunto frente al que concluyó “(…) la facultad legal que se deriva de la Ley 1448 de 2011 alude entonces a la creación de cargos de carrera o permanentes en contraposición a aquellos que se crean en virtud del artículo 63 de la Ley 270 de 1996, estos sí, con motivo de descongestión, de carácter transitorio.”[8] Con base en los elementos referidos, la Facultad de Derecho de la Universidad Gran Colombia –Seccional Armenia- destacó que las normas habilitantes no regularon el carácter temporal de los cargos que debía crear el Presidente de la República, a través de facultades extraordinarias que le fueron concedidas, razón por la que la modificación permanente de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación es constitucional. Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena La Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena le solicitó a la Corte que se declare inhibida para estudiar los cargos propuestos por el actor o, en su defecto, que declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Respecto del primer cargo, relacionado con la transgresión del artículo 150-10 Superior, la interviniente adujo que no cumple con los requisitos de pertinencia y especificidad, ya que el demandante fundó la censura en la vigencia de la Ley 1448 de 2011 que no es la norma habilitante, pues las facultades extraordinarias se concedieron a través de la Ley 1424 de 2010, y porque el reproche formulado no es de carácter constitucional sino de tipo legal. De otra parte indicó que en el análisis de fondo del cargo propuesto, las disposiciones acusadas son constitucionales, ya que se le otorgó competencia al Presidente de la República para modificar la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación sin que se limitara esa modificación temporalmente. En cuanto a la transgresión del artículo 150-7, relacionada con la competencia exclusiva del Congreso de la República para modificar la planta de personal de organismos de control con régimen independiente, la interviniente destacó que el cargo carece de certeza, en la medida en que plantea un asunto que no puede discutirse respecto a la norma demandada, pues el contenido normativo que permitiría adelantar ese debate es el de la norma habilitante, a través de la cual el Congreso cedió dicha facultad. Con todo, indicó que en la sentencia C-401 de 2001[9] esta Corporación admitió la posibilidad de que el Congreso de la República le otorgue transitoriamente facultades al Gobierno Nacional para ejercer las funciones que le competen, tales como la determinación de la estructura, creación, fusión o supresión de empleos en los órganos de control. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La Procuradora General de la Nación (e), en concepto No. 6188, recibido el 14 de octubre de 2016, solicitó a la Corte que declare exequibles las disposiciones acusadas. Después de hacer referencia a las previsiones constitucionales sobre la posibilidad de que el Congreso de la República ceda transitoriamente su competencia al Presidente de la República para la expedición de normas con fuerza de ley, la Jefa del Ministerio Público destacó que la norma habilitante, Ley 1424 de 2010, no limitó ni condicionó temporalmente la modificación de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, pues las facultades otorgadas se dirigieron a la transformación del operador que se ocuparía del mecanismo no judicial de contribución a la verdad y a la memoria histórica, y de las entidades con competencias en la implementación de dicha ley. De otra parte señaló que el mandato que la Ley 1448 de 2011 le impartió a la Procuraduría, que consistió en asignar personal para intervenir en los procesos de restitución de tierras, también indicó que esos funcionarios deben cumplir los demás deberes y funciones legales generales que les han sido asignados y ejercer las nuevas competencias otorgadas al ente de control, establecidas en el parágrafo 2º del artículo 144[10] y del artículo 201[11] ibídem, las cuales exceden la vigencia temporal de la norma. De acuerdo con lo expuesto previamente, destacó que “las leyes habilitantes mencionadas no señalaron como único fin la creación de cargos cuyo objeto se enmarcara únicamente en el cumplimiento de funciones estatales cuya existencia esté condicionada a la vigencia temporal de esas mismas.”[12] En síntesis, a pesar del carácter temporal de las normas habilitantes, la alteración de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación obedece a propósitos y funciones que exceden la temporalidad de dichas normas, razón por la que la que modificación permanente dispuesta en el Decreto Ley 2247 de 2011 se ajustó a las competencias en las que se fundó y se ajusta a la Carta Política. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. Conforme al artículo 241 numeral 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 1º y 2º (parciales) del Decreto Ley 2247 de 2011 “Por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación” ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de apartes normativos contenidos en un Decreto Ley. Asuntos a resolver 2. El demandante plantea que los fragmentos acusados de Decreto Ley 2247 de 2011 violan los artículos 150-10 y 150-7 de la Constitución porque la norma habilitante no le otorgó competencia al Presidente de la República para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y tampoco para permitir su distribución de acuerdo con la estructura interna de la entidad, pues las facultades sólo permitirían una modificación temporal. El ciudadano alega que la habilitación al ejecutivo era provisoria de acuerdo con los propósitos de la normativa –relacionados con la justicia transicional que por definición tiene carácter temporal- y con la vigencia de 10 años de la Ley 1448 de 2011. De acuerdo con ello, el Presidente sólo tenía competencia para hacer una modificación provisional y, al hacerla permanente, violó el artículo 150-10 de la Carta. Además, el Presidente ejerció una competencia que es exclusiva del Congreso de la República –determinar la estructura de la administración nacional- sin habilitación. Efectivamente, aunque esta potestad puede ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la norma habilitante otorgó la facultad para que la vigencia de los cargos creados en la Procuraduría fuera temporal, por lo cual estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la entidad de forma permanente y, al hacerlo, se genera la violación del artículo 150-7 superior. Una de las intervenciones considera que la demanda tiene deficiencias porque el cargo por violación del artículo 150-10 de la Constitución no cumple con los requisitos de pertinencia y especificidad, y el reproche por transgresión del artículo 150-7 no cumple con el presupuesto de certeza. Bajo estas circunstancias, como asunto previo, la Corte deberá analizar si los argumentos cumplieron con todos los requisitos exigidos para generar un juicio de constitucionalidad. Posteriormente, este tribunal procederá al estudio de los dos cargos o, si encuentra la ineptitud sustancial de alguno de ellos, hará el análisis de fondo de aquel respecto del que concurran los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, teniendo en cuenta los señalamientos del escrito de acusación, así como los argumentos que frente a tales cuestionamientos presentaron la Vista Fiscal y los intervinientes. Cuestión preliminar. Aptitud de la demanda 3. La magistrada sustanciadora efectuó una valoración provisional del escrito de acusación al proferir el auto admisorio de la demanda y concluyó que, en principio, la Corte era competente para evaluar los requerimientos allí contenidos, y que los cargos formulados en contra de los fragmentos impugnados ameritaban un pronunciamiento de fondo. Posteriormente, uno de los intervinientes consideró que había lugar a un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda. En primer lugar, indicó que el cargo por vulneración del artículo 150-10 Superior carece de pertinencia y especificidad, ya que el demandante fundó el reproche en la vigencia de la Ley 1448 de 2011 que no es la norma habilitante, pues las facultades extraordinarias fueron concedidas por la Ley 1424 de 2010. De acuerdo con ello el cuestionamiento formulado es de alcance legal y no constitucional. En segundo lugar, señaló que el cargo por transgresión del artículo 150-7 Superior carece de certeza, pues el debate que plantea, relacionado con la competencia del Congreso de la República para modificar la planta de personal de los órganos de control, no se puede adelantar con respecto a las previsiones de la disposición acusada, sino frente al contenido de la norma habilitante, el artículo 10 de la Ley 1424 de 2010. La Corte procede a evaluar los señalamientos referidos. Requisitos generales para fundamentar una demanda de inconstitucionalidad 4. Como lo ha recordado la jurisprudencia constitucional[13] el artículo 40.6 de la Carta Política habilita a los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Por eso consagró la posibilidad de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución a través de un trámite informal que permite la participación ciudadana y la defensa del interés general. Con todo, la presentación de la acción de inconstitucionalidad debe cumplir con unos requisitos mínimos[14] consistentes en indicar con precisión (i) el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación y (iii) la razón por la que la Corte es competente para conocer del asunto. Sobre la carga mínima argumentativa[15] la jurisprudencia ha dicho que el concepto de la violación debe ser expuesto de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente.[16] La sentencia C-328 de 2016[17] sintetizó estos requisitos, desarrollados en múltiples sentencias de esta Corporación, y dijo que “el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ii) ciertos, la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; iii) específicos, en la medida que se precise la manera cómo la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, con argumentos de oposición objetivos y verificables entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política. Son inadmisibles los argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales; iv) pertinentes, el reproche debe ser de naturaleza constitucional. No se aceptan reproches legales y/o doctrinarios; y v) suficientes, debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio y que el reproche debe ser de naturaleza constitucional. No se aceptan reproches legales y/o doctrinarios.” Los requisitos específicos para estructurar un cargo por exceso del presidente en el ejercicio de facultades extraordinarias 5. Además de estos presupuestos generales, existe una carga argumentativa especial en el caso de los cuestionamientos por supuestos excesos del Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso. El fundamento de este tipo de reproches se encuentra en el principio de separación de poderes como eje axial del modelo de Estado adoptado en la Carta Política de 1991 y en la cláusula general de competencia en materia legislativa prevista en la el artículo 150 constitucional. En efecto, la Corte ha considerado que, en la medida en que la atribución legislativa es del Congreso, el ejercicio de esa competencia por parte del ejecutivo está sujeta a diversos requisitos y límites, y su interpretación es restrictiva. Ahora bien, a pesar de la sencillez del razonamiento que subyace a la censura por violación del artículo 150-10 Superior, el ciudadano que demanda un decreto legislativo expedido por el Presidente de la República por el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se le concedieron, está obligado a cumplir unas cargas mínimas que le permitan a esta Corporación emprender el análisis constitucional de un eventual desbordamiento de la competencia legislativa transitoria otorgada. En ese sentido: “(…) la Corte ha dejado en claro que quien ejerza la acción pública por el posible abuso de las facultades extraordinarias, pretendiendo por ende la declaración de inexequibilidad total o parcial de un decreto-ley, debe demostrar en el proceso que en efecto, cotejados objetivamente los textos de las facultades otorgadas y de las disposiciones adoptadas en su desarrollo, no existe entre ellos una correspondencia sustancial, pues solamente de esa certidumbre puede extraerse la consecuencia de que el Jefe del Estado excedió las atribuciones excepcionales y vulneró la Constitución Política.”[18] 6. En concordancia con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir los argumentos de inconstitucionalidad, existen unas cargas mínimas para el cargo por violación del artículo 150-10 Superior. En primer lugar, la demanda debe dirigirse en contra de una ley habilitante o de una norma que pueda materializar un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, es decir un decreto que emane del Presidente de la República como consecuencia del uso de las atribuciones legislativas que le fueron conferidas. Por ejemplo, la sentencia C-459 de 2010[19] estudió la demanda formulada en contra de los artículos 111 y 112 del Decreto Ley 1790 de 2000[20] y los artículos 66, 67 y 68 del Decreto Ley 1791 de 2000[21] en la que se denunció la vulneración de diferentes preceptos superiores. En el análisis del cargo por la infracción del artículo 150-10 de la Carta Política la Corte advirtió su ineptitud, entre otras razones, porque uno de los artículos demandados fue modificado por una ley posterior “(…) es decir, su texto fue elaborado por el Congreso de la República y no por el Ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias. Siendo una norma elaborada por las Cámaras Legislativas, respecto de ella no se puede predicar el desbordamiento en el ejercicio de las facultades otorgadas por el Congreso, tal como lo considera el demandante.” En segundo lugar, cuando se denuncia el incumplimiento de los requisitos para la concesión de las facultades legislativas debe identificarse el presupuesto omitido o el límite formal desconocido por el Congreso cuando se despojó de su competencia de forma transitoria. En tercer lugar, cuando se plantea un exceso en el ejercicio de la facultad legislativa, por tratarse de una denuncia relacional y de confrontación, debe determinarse la norma demandada así como la disposición que concedió la competencia y que fue desconocida. Finalmente, en armonía con el presupuesto de suficiencia no basta con referir el desconocimiento de la ley habilitante, también es necesario que el demandante indique las razones por las que considera que el Presidente de la República desbordó la facultad legislativa transitoria que le fue otorgada, particularmente en qué consistió el exceso. 7. En síntesis, además de los requisitos que deben cumplir las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad y las exigencias generales de los cargos, es necesario que la censura por violación del artículo 150-10 Superior: (i) se dirija en contra de una ley habilitante o de una norma que pueda materializar un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias; (ii) cuando se denuncia el desconocimiento de los presupuestos para la concesión de las facultades, identifique el requisito omitido; (iii) cuando se denuncia el exceso en el ejercicio de la facultad legislativa, identifique la norma habilitante y la disposición que comportó el exceso, y (iv) precise en que consistió la violación al límite en el ejercicio de la competencia legislativa. Los argumentos de la demanda y del interviniente que cuestiona su aptitud 8. Como fue mencionado previamente, el demandante considera que los fragmentos acusados violan la Constitución por dos razones: La primera plantea que el artículo 150-10 de la Constitución resulta vulnerado porque la norma habilitante no le otorgó competencia al Presidente para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y tampoco para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribución de acuerdo con la estructura interna de la entidad. En efecto, considera que la habilitación permitía expedir disposiciones provisorias de acuerdo con los propósitos de la normativa –relacionados con la justicia transicional que por definición tiene límite temporal- y con la vigencia de 10 años de la Ley 1448. De acuerdo con ello, el Presidente sólo tenía competencia para hacer una modificación provisional y, al hacerla permanente, violó el artículo 150-10 de la Carta. La segunda expone que aunque la potestad de modificar la estructura de la Procuraduría podía ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la norma habilitante otorgó la facultad para generar cambios temporales –lo cual deriva de la materia de que se ocupa la Ley 1424 y de la vigencia limitada de la Ley 1448, ambas fundamento del decreto parcialmente acusado- por lo cual estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la Procuraduría de forma permanente. Por lo tanto, este cambio genera la violación del artículo 150-7 superior. Una de las intervenciones considera que el primer cargo carece de pertinencia y especificidad, ya que el demandante fundó su argumentación en la vigencia de la Ley 1448 de 2011 que no es la norma habilitante, pues las facultades extraordinarias fueron concedidas por la Ley 1424 de 2010. De acuerdo con ello el reproche formulado es de alcance legal y no constitucional. Por otra parte, el interviniente señaló que el cargo por transgresión del artículo 150-7 Superior carece de certeza, pues el debate que plantea, relacionado con la competencia del Congreso de la República para modificar la planta de personal de los órganos de control, no se puede adelantar con respecto a las previsiones de la disposición acusada, sino frente al contenido de la norma habilitante. El cargo por violación del artículo 150-10 superior es apto 9. El reproche constitucional presentado por el ciudadano contra el artículo 150-10 de la Carta corresponde a un argumento fundamentado en las siguientes premisas: 9.1.- La norma habilitante es la Ley 1424 de 2010 “Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se dictan otras disposiciones”, pero la comprensión de la habilitación también deriva de la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. 9.2.- La Ley 1448 de 2011 juega un papel como parte de la habilitación por haber sido invocada expresamente por el Decreto Ley 2247 de 2011 en los siguientes términos “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010, en concordancia con el parágrafo 2° del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, y CONSIDERANDO: (…) Que al (sic) parágrafo 2° del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011 prevé que el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 1424 de 2010 creará los empleos en la Procuraduría General de la Nación para cumplir con sus deberes constitucionales y legales, principalmente para atender e intervenir en los procesos de restitución de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial. Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010 y en el parágrafo 2° del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, se elaboró el estudio técnico en el cual se determinaron las necesidades que en materia de personal requiere la Procuraduría General de la Nación a efectos de garantizar a las víctimas del conflicto armado, el establecimiento de la verdad, la justicia y la reparación de daños que hayan sufrido por parte de grupos organizados al margen de la ley; así como la adecuada atención, orientación, seguimiento y apoyo que requieran en su gestión ante las entidades competentes encargadas de adelantar los respectivos trámites.(…)” (Negrillas fuera del texto) 9.3.- La norma habilitante, como su título lo indica, regula temas de justicia transicional. 9.4.- La justicia transicional, por definición, es temporal, con lo cual, en principio, también lo serán las disposiciones que se adopten. 9.5.- La Ley 1448 de 2011 regula temas de justicia transicional, en particular se ocupa de la reparación integral. 9.6.- El carácter temporal de esta normativa es indiscutible pues contiene una cláusula de vigencia expresa en su artículo 208 “La presente ley rige a partir de su promulgación y tendrá una vigencia de diez (10) años, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias (…)” 9.7.- La interpretación conjunta de estas normas lleva a la idea de temporalidad, la primera por sus contenidos y la segunda por determinación expresa del legislador. Esta hermenéutica lleva a entender que el contenido de la norma habilitante limita la vigencia temporal de las normas expedidas por el ejecutivo en virtud de las facultades concedidas. 9.8.- Las potestades otorgadas por la norma habilitante son del siguiente tenor “ARTÍCULO 10. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la expedición de la presente ley, para que: (…) 2. Modifique la estructura orgánica y/o la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Alta Consejería para la Reintegración, como entidades comprometidas en el desarrollo de la implementación de la presente ley, así como para adoptar las medidas presupuestales a que haya lugar. (…)” 9.9.- En conclusión, las normas expedidas en uso de estas facultades para crear cargos sólo podrían tener efectos temporales, pues la norma habilitante sólo otorga facultades para proferir disposiciones con tal vocación, conclusión derivada tanto de argumentos materiales (por tratarse de asuntos de justicia transicional) como literales, porque la Ley 1448 que debe concordarse con la Ley 1424, tiene vigencia por 10 años. De acuerdo con lo anterior, la norma habilitante no le otorgó competencia al Presidente para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y tampoco para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribución de acuerdo con la estructura interna de la entidad de manera permanente. La habilitación era provisional de acuerdo con los propósitos de la normativa –relacionados con la justicia transicional que por definición tiene límite temporal- y con la vigencia de 10 años de la Ley 1448. En suma, el Presidente sólo tenía competencia para hacer una modificación provisional y, al hacerla permanente, violó el artículo 150-10 de la Carta. Uno de los intervinientes considera que el cargo carece de pertinencia porque, en su opinión, el demandante construye un reproche legal y no constitucional ya que acude a la vigencia de la Ley 1448 de 2011, que ni siquiera es la norma habilitante, para argumentar que las normas expedidas en virtud de esas facultades no podrían tener carácter permanente. 10. La Corte considera que no le asiste razón a esta argumentación, pues no es el resultado de una interpretación completa de la demanda. En efecto, el argumento del demandante se funda en un razonamiento más complejo que, en todo caso, sí constituye un reproche de naturaleza constitucional, que se basa en la confrontación del contenido de una norma constitucional con el del precepto demandado, sin embargo, tiene la particularidad de incluir una disposición distinta de la habilitante para entender el carácter de las facultades otorgadas. El actor no pretende que la Corte declare la inexequibilidad de los fragmentos del Decreto 2247 de 2011 porque violan la Ley 1448 de 2011 y su cláusula de vigencia, caso en el cual evidentemente estaría incumpliendo con el requisito de pertinencia. El propósito del ciudadano es que tal decisión sea la consecuencia de entender que las normas acusadas exceden los límites impuestos por la norma habilitante, con lo cual se violan las condiciones establecidas en el artículo 150-10 para que el presidente pueda legislar de manera extraordinaria. En efecto, el reproche consiste en que el Decreto Ley 2247 viola el artículo 150-10 porque las facultades concedidas no permitían un cambio permanente en la planta de personal de la Procuraduría, sino temporal. Para llegar a esa conclusión lógicamente debía considerarse el alcance de la ley que otorga las facultades. Eso no implica que el actor necesariamente debía demandar la norma habilitante, pues el exceso alegado deriva, no de la forma en que fue configurada la ley habilitante –que en criterio del ciudadano ya incluye la cláusula de temporalidad si se concuerdan las Leyes 1424 y 1448- sino de la extralimitación de la norma expedida en virtud de las facultades. El desconocimiento de los límites fijados por la ley habilitante se presentaría, de acuerdo con la interpretación del actor, porque la facultad que dio el Congreso al presidente imponía la expedición de normas con vigencia temporal, no permanente. Como puede observarse, el ciudadano cuestiona el desbordamiento de la facultad, pues en su opinión el ejecutivo no podía proferir normas con vigencia ilimitada. No obstante, esta Corte entiende que el razonamiento del demandante involucra diversas normas y argumentos complejos y discutibles en torno a la determinación de esa temporalidad que alega, sin embargo, para efectos del establecimiento de la aptitud, los requisitos de la jurisprudencia sólo exigen que el parámetro de comparación sea constitucional y que se expongan razones que puedan generar una duda constitucional. En este caso, el demandante usó un parámetro de comparación contenido en la norma superior (art. 150-10) y generó tal duda, que construyó un argumento con cierta complejidad, derivado de textos legales incluidos en la motivación concedida, sin embargo, los preceptos legales no son el parámetro de estudio invocado por el demandante, su función argumentativa es demostrar el alcance de las facultades otorgadas para concluir el supuesto exceso. Con todo, la determinación de si las normas expedidas en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 10 de la Ley 1424 de 2010 deben tener una vigencia temporal corresponde a un análisis de fondo, pues se trata de la definición de los límites para el ejercicio de...