Sentencia C-169 de 2020

C-169-20 Sentencia C-169/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE AUTORIZA A GOBERNADORES Y ALCALDES PARA REORIENTAR RENTAS Y REDUCIR TARIFAS DE IMPUESTOS TERRITORIALES-Exequibilidad Condicionada ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido De conformidad con el artículo 215 de la Constitución, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar el Estado de Emergencia cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213, siempre que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. CALAMIDAD PUBLICA-Definición La calamidad pública ha sido definida por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características El artículo 215 de la Constitución establece que la declaratoria del Estado de Emergencia sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, los decretos legislativos que regulen materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, o en cualquier tiempo los decretos relacionados con materias de iniciativa de sus miembros; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) su suscripción por el presidente de la República y todos sus ministros; (ii) su expedición en desarrollo del estado de excepción y dentro del término de su vigencia; y (iii) la suficiente motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación o a impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material (…) previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE, pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de la fundamentación del decreto de emergencia, el Gobierno presenta razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Bajo ese entendido, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento del carácter “intocable” de algunos derechos que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y 214 de la Constitución, y 5 de la LEEE, no pueden ser suspendidos durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que, en virtud de tales disposiciones y del derecho internacional de los derechos humanos, son derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica la Constitución ni los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad (…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción constituyan respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige verificar que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no entrañen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes o injustificados. DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE AUTORIZA A GOBERNADORES Y ALCALDES PARA REORIENTAR RENTAS Y REDUCIR TARIFAS DE IMPUESTOS TERRITORIALES-Alcance y contenido RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición que se aplica exclusivamente a las rentas de naturaleza tributaria o impuestos de carácter nacional incluidos en el Presupuesto General de la Nación El artículo 359 de la Constitución establece que “no habrá rentas nacionales de destinación específica”. En su prístino sentido, la alusión a las “rentas nacionales de destinación específica”, contenida en el artículo 359 superior, se refiere a las rentas tributarias del orden nacional, y, por lo tanto, la prohibición allí establecida recae sobre estas rentas y no sobre las territoriales o, en otros términos, “se aplica exclusivamente a las rentas de carácter nacional que entran al presupuesto general y no a las rentas que engrosan los presupuestos departamentales, distritales y municipales”. ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley, pudiendo administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones IMPUESTOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento de tributos de conformidad con la Constitución y la Ley SOBERANIA TRIBUTARIA DEL LEGISLADOR-Tributos serán entregados a entidades territoriales para su disfrute y administración En los términos del artículo 150-12 de la Carta, la creación de tributos está reservada al legislador que puede autorizarlos en favor de las entidades territoriales, siendo del resorte de cada una de ellas, en ejercicio de su autonomía, decidir si los hacen efectivos o los dejan de aplicar, así como administrarlos “poniendo en práctica los mecanismos presupuestales de planeación” correspondientes, a fin de “realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión”. AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinción entre recursos endógenos y exógenos AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes endógenas de financiación/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes exógenas de financiación INTERVENCION LEGISLATIVA EN LA DESTINACION DE RECURSOS ENDOGENOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Hipótesis en las que resulta legítima La excepcionalidad es el común denominador de los supuestos en los cuales procede la intervención del legislador en la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales y, por lo tanto, la injerencia legislativa, aunque posible, ha de ser “absolutamente necesaria, útil y estrictamente proporcionada para la defensa del patrimonio nacional seriamente comprometido o para la garantía de la estabilidad macroeconómica de la Nación”, hipótesis a las que se les ha agregado otra que opera “cuando los asuntos involucrados trascienden el ámbito estrictamente local”. ENTIDADES TERRITORIALES-Carecen de soberanía tributaria TRIBUTO TERRITORIAL-Competencia entre Congreso y asambleas y concejos En el caso de los impuestos, la conciliación entre el ejercicio de las competencias del nivel central y la autonomía de las entidades territoriales lleva a que la creación de los impuestos corresponda al legislador y a que las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales puedan establecerlos para sus respectivos territorios, pero siempre de acuerdo con la Constitución y con la ley. TRIBUTO NACIONAL-Fijación legislativa de todos los elementos/TRIBUTO TERRITORIAL-Posibilidad de establecimiento legislativo de algunos elementos IMPUESTO-Características TARIFA DE IMPUESTO-Diferencia entre fijar y reducir (…) la fijación de la tarifa de un impuesto es una competencia, en principio, amplia e ilimitada, mientras que la competencia para “reducir” es limitada y, por definición, supone que la tarifa haya sido previamente determinada. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Alcance PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificación por el Ejecutivo en estado de emergencia PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN ESTADOS DE EXCEPCION-Modificación (...) las modificaciones presupuestales que en situación de normalidad se regulan por la ley orgánica del presupuesto respecto del presupuesto de la Nación, en los términos del artículo 352 de la Constitución, y por las normas orgánicas del presupuesto respecto de las entidades territoriales, en los términos de los artículos 300-5, 313-5, 352 y 353 de la Constitución, en situaciones excepcionales quedan al alcance del Ejecutivo nacional y, por autorización de este, en su calidad de legislador extraordinario, podrían también ser realizadas por gobernadores y alcaldes en sus respectivos territorios. Los literales l) y ll) del artículo 38 de la LEEE se refieren a las modificaciones presupuestales durante el Estado de Conmoción Interior y el parágrafo 2º de este precepto establece que esta es una de las facultades que solo puede ser atribuida al presidente, a los ministros, a los gobernadores o a los alcaldes. A partir de estas previsiones, esta Corte ha interpretado que también durante el Estado de Guerra Exterior y durante el Estado de Emergencia, el Presidente cuenta con la posibilidad de modificar el presupuesto y, previa autorización por el legislador ordinario o extraordinario, también los gobernadores y alcaldes. ESTADO DE EMERGENCIA-Duración de normas de excepción y duración de efectos Referencia: Expediente RE-241 Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto 461 del 22 de marzo de 2020, “Por medio del cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alcaldes para la reorientación de rentas y la reducción de tarifas de impuestos territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”. Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., diez (10) de junio de dos mil veinte (2020) La Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial de las previstas en el artículo 241, numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos[1] establecidos en el Decreto 2067 de 1991, decide definitivamente sobre la constitucionalidad del decreto legislativo de la referencia, expedido por el Presidente de la República en desarrollo del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto 417 de 2020 con fundamento en el artículo 215 de la Constitución, cuyo texto es del siguiente tenor: I. TEXTO DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO DECRETO 461 DE 2020 (Marzo 22) Por medio del cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alcaldes para la reorientación de rentas y la reducción de tarifas de impuestos territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y CONSIDERANDO Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la cual se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que, en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la Republica, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social. Que según el Reporte 61 de la Organización Mundial de la Salud del 21 de marzo de 2020 a las 23:59 horas [disponible en: https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200321-sitrep-61-covid-19.pdf?sfvrsn=6aaa18912­ 2], con corte a dicha fecha y hora, a nivel mundial global habían 266.073 casos de contagio confirmados y 11.184 personas fallecidas a causa de la pandemia. Que según el reporte del Ministerio de Salud y Protección Social del 22 de marzo de 2020 a las 9:00 horas, con corte a dicha fecha y hora, en el territorio nacional se presentaban 231 casos de contagio confirmados y 2 personas fallecidas a causa del nuevo coronavirus COVID-19. Que los efectos económicos negativos generados por el nuevo coronavirus COVID-19 requieren de la atención y concurso de las entidades territoriales a través de la adopción de medidas extraordinarias que contribuyan a financiar las acciones para enfrentar las consecuencias adversas económicas y sociales generadas por esta pandemia, así como a mitigar sus efectos. Que los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida. Que se han identificado limitaciones presupuestales en el orden territorial que impiden la asignación eficiente y urgente de los recursos que demandan las actuales circunstancias señalas en el Decreto 417 de 2020, por lo que se hace necesario una modificación normativa de orden temporal mediante las medidas a que hace referencia el presente Decreto. Que algunas leyes, ordenanzas y acuerdos han dispuesto destinaciones específicas de recursos de las entidades territoriales, que requieren ser modificadas para hacer frente a las necesidades urgentes, inmediatas e imprevisibles que se derivan de la emergencia sanitaria. Que, dada la demanda de recursos para atender las crecientes necesidades generadas con la emergencia sanitaria, resulta necesario autorizar temporalmente a las entidades territoriales para que, en el marco de su autonomía, puedan reorientar el destino de las rentas que por ley, ordenanza o acuerdo tienen destinación específica, de forma tal que puedan disponer eficientemente de estos recursos, con el objetivo de atender la emergencia. Que la normativa presupuestal ha dispuesto una serie de requisitos para ejecutar Nos recursos por parte de las entidades territoriales, entre otros, señalando que los gobernadores y alcaldes deben acudir a las asambleas departamentales y a los concejos distritales o municipales. Que ante la inmediatez con la que se requieren los recursos y la necesidad urgente de su ejecución, la flexibilización de estos requisitos en materia presupuestal es una herramienta indispensable y proporcional para contribuir con la adopción de las medidas para conjurar la crisis o impedir la extensión de los efectos de la emergencia sanitaria. Que, como consecuencia de la emergencia sanitaria, se generara una afectación al empleo por la alteración de diferentes actividades económicas de los comerciantes y empresarios que afectarán los ingresos de los habitantes y el cumplimiento de los compromisos previamente adquiridos, por lo que es necesario promover mecanismos que permitan la mitigación de los impactos económicos negativos. Que si bien las entidades territoriales se encuentran facultadas para disminuir las referidas tarifas, ante la inmediatez con la que se requiere afrontar el impacto económico negativo en los hogares más vulnerables, se hace necesario facultar temporalmente directamente a los gobernadores y alcaldes para que, si lo consideran pertinente, reduzcan las tarifas fijadas sin necesidad de acudir a las asambleas departamentales y a los concejos distritales o municipales. Que, en todo caso, las autorizaciones previstas en el presente Decreto deben ejercerse por los gobernadores y alcaldes en observancia de los mandatos constitucionales, con el único objetivo de conjurar la inminente crisis e impedir la extensión de sus efectos, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020, y únicamente durante su vigencia. DECRETA: Artículo 1. Facultad de los gobernadores y alcaldes en materia de rentas de destinación específica. Facúltese a los gobernadores y alcaldes para que reorienten las rentas de destinación específica de sus entidades territoriales con el fin de llevar a cabo las acciones necesarias para hacer frente a las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020. En este sentido, para la reorientación de recursos en el marco de la emergencia sanitaria, no será necesaria la autorización de las asambleas departamentales o consejo municipales (sic). Facúltese igualmente a los gobernadores y alcaldes para realizar las adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que haya lugar, en desarrollo de lo dispuesto en el presente artículo. Parágrafo 1. Estos recursos solo pueden reorientarse para atender los gastos en materias de su competencia, que sean necesarios para hacer frente a las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020. Parágrafo 2. Las facultades que se establecen en el presente artículo en ningún caso podrán extenderse a las rentas cuya destinación específica ha sido establecida por la Constitución Política. Artículo 2. Facultad de los gobernadores y alcaldes en materia de tarifas de impuestos territoriales. Facúltese a los gobernadores y alcaldes para que puedan reducir las tarifas de los impuestos de sus entidades territoriales. Artículo 3. Temporalidad de las facultades. Las facultades otorgadas a los gobernadores y alcaldes en el presente Decreto solo podrán ejercerse durante el término que dure la emergencia sanitaria. Artículo 4. Vigencia. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a 22 de marzo de 2020 Siguen firmas del presidente de la República y de todos los ministros[2]. II. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS 1. La Corte recibió intervenciones y conceptos de autoridadesy de invitados a participar, así como de ciudadanos en ejercicio de su derecho a impugnar o a defender las normas objeto de control. Examinados en su conjunto los respectivos escritos se advierte que en relación con el Decreto 461 de 2020 a la Corte se le pide (i) declarar su exequibilidad, (ii) condicionar su exequibilidad o (iii) declarar su inexequibilidad. A continuación se resumen los planteamientos de los intervinientes e invitados. SOLICITUDES DE DECLARACIÓN DE EXEQUIBILIDAD DEL DECRETO LEGISLATIVO 461 DE 2020 Presidencia de la República 2. Por medio de memorial presentado el 15 de abril de 2020, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino en este asunto para solicitar la declaración de exequibilidad del Decreto Legislativo 461 de 2020 y al efecto sostuvo que el Decreto bajo análisis cumple todos los requisitos formales establecidos en el ordenamiento constitucional para su expedición. 3. En lo relativo a los requisitos materiales de validez considera que se constata el cumplimiento de todos ellos, por cuanto, el Decreto 461 de 2020 “se refiere a materias que tienen relación directa y específica con su parte motiva y el estado de emergencia declarado en virtud del Decreto Legislativo 417 del año en curso”[3]. 4. Sobre el juicio de conexidad encuentra que el decreto bajo análisis cumple la conexidad interna y externa. Sobre la primera indica que los efectos económicos negativos generados por el virus COVID-19 requieren de la atención urgente e inmediata de las entidades territoriales, por lo que se precisa habilitar a gobernadores y alcaldes para reorientar las rentas propias que tengan destinación específica y flexibilizar los requisitos propios de los ajustes presupuestales y las modificaciones en los tributos de carácter territorial. Estima que lo anterior permitirá adoptar medidas tendentes a la protección de los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, “otorgándole al sector salud territorial recursos que necesita para operar y mitigar los impactos económicos de las medidas de contención del virus”[4]. 5. En relación con la conexidad externa, indica la interviniente que el Decreto sub examine tiene como objetivo directo disminuir la crisis que dio origen a la declaración de la emergencia, pues mediante la asignación urgente y eficiente de recursos de las entidades territoriales persigue solventar las necesidades básicas de la población vulnerable, mientras que con la reducción de tarifas de impuestos pretende mitigar la extensión de los efectos económicos negativos, al disminuir la carga tributaria que pesa sobre los sectores económicos. 6. Explica que de igual manera el Decreto Legislativo 461 de 2020 cumple el requisito de finalidad, puesto que las medidas en él adoptadas “están encaminadas a conjurar la crisis y mitigar los efectos negativos del estado de emergencia originado en la pandemia del COVID-19”[5]. 7. En el mismo sentido, considera que las medidas adoptadas en el decreto bajo análisis cumplen el criterio de necesidad, pues (i) son indispensables para lograr la contención del COVID-19 y para evitar que se extiendan los efectos económicos negativos producidos, (ii) permiten que en el nivel territorial también se adopten medidas conducentes a solventar la situación de la población más vulnerable, de manera rápida y expedita, sin estar sujetas a la deliberación de cuerpos colegiados. Aclara que la reorientación de rentas y la reducción de tarifas no son imperativas para el nivel territorial, sino que corresponden a una facultad cuyo ejercicio dependerá del análisis que realicen las autoridades territoriales y además explica que el presidente de la República cuenta con las facultades para realizar modificaciones al presupuesto nacional bajo un estado de excepción. 8. En lo concerniente al criterio de proporcionalidad puntualiza que el Decreto bajo análisis se encuentra ajustado a él, toda vez que las medidas adoptadas están encaminadas a facilitar el cumplimiento de los deberes y principios constitucionales desde el nivel territorial, mediante la asignación de recursos para garantizar el bienestar inmediato de la población. Así, ante las necesidades del territorio, la restricción temporal del principio de legalidad presupuestal y tributario resulta proporcional y razonable, dadas las necesidades derivadas de un estado de anormalidad como el enfrentado. 9. La Secretaria Jurídica de la Presidencia indica que el Decreto Legislativo 461 de 2020 no suspende, modifica o deroga ninguna ley, que tampoco se opone a prohibiciones constitucionales ni a exigencias relacionadas con los derechos humanos, por todo lo cual satisface el criterio de incompatibilidad, pues las medidas establecidas en él están destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, sin que se presente contradicción específica con la Constitución Política. 10. Sobre los criterios de no discriminación, ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad, considera que todos se encuentran cumplidos, por cuanto el Decreto 461 de 2020 (i) no impone discriminación de ningún tipo, (ii) no limita, afecta o suspende derechos humanos o libertades fundamentales y (iii) no contiene medidas que puedan afectar derechos fundamentales intangibles como el derecho a la vida. 11. Las intervenciones que solicitan la exequibilidad del Decreto Legislativo 461 de 2011, según el orden del expediente, son: (i) la de la Federación Nacional de Departamentos, (ii) la del Centro de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, (iii) la de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; (iv) la del Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), (iv) la de la Secretaría Distrital de Hacienda (SDH) y (v) la del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de Colombia. Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá (SDH) 12. La SDH estima que el decreto bajo análisis cumple los criterios formales y materiales a cabalidad, por lo que solicita sea declarada su constitucionalidad. Considera que existe una relación directa y específica de la materia regulada en el Decreto 461 de 2020 con la declaración de emergencia por la propagación del virus COVID-19, pues se adoptan medidas encaminadas a dotar a los mandatorios locales de facultades suficientes para actuar con celeridad ante el incremento de la necesidad de cuidados intensivos, la insuficiencia de personal médico, enfermería y equipos hospitalarios y la profundización de las problemáticas sociales. De esa manera el Gobierno nacional garantiza que en el nivel territorial se les dé un adecuado uso a los recursos orientados a enfrentar la emergencia de salud pública y social. 13. Respecto de la regulación de tributos en estados de emergencia, concluye que el Gobierno puede suspender o limitar normas que tienen que ver con el manejo del presupuesto, como se ha reiterado en fallos de la Corte Constitucional[6]. Conforme al artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y dada la grave afectación económica y social que se presenta actualmente, los presupuestos territoriales deben ser modificados de manera expedita, esto es, sin la necesidad de la autorización de los cuerpos colegiados, a fin de disponer de los recursos indispensables para hacer frente a las causas que motivaron la declaración de emergencia. 14. Las medidas examinadas son proporcionales y razonadas, pues existe “adecuación de los medios escogidos para la consecución de los fines perseguidos por el estado de emergencia, declarado en el Decreto 417 de 2020, resguardando varios principios constitucionales”[7], como la vida, la salud, el trabajo y el mínimo vital. Adicionalmente, la misma Constitución Política, en sus artículos 215 y 338, ha posibilitado las exenciones temporales, así como las modificaciones de impuestos a nivel territorial cuando se declaren estados de emergencia. Federación Nacional de Departamentos (FND) 15. La Federación Nacional de Departamentos (FND) considera que las facultades otorgada a los gobernadores y alcaldes para reorientar las rentas de destinación específica de sus respectivas entidades territoriales guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado, toda vez que permitirá afrontar las consecuencias sociales y económicas de la expansión del coronavirus COVID-19, contrarrestando las limitaciones presupuestales del orden territorial que puedan impedir la asignación eficiente y urgente de recursos. Considera clave mencionar que estas facultades no desconocen la autonomía de los departamentos y los municipios en la administración de sus recursos para el cabal cumplimiento de sus funciones. 16. En relación con la facultad de los gobernadores y alcaldes para que puedan reducir las tarifas de los impuestos, estima que la medida también guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado, pues ante el impacto económico negativo generado por la pandemia del COVID-19, se hace necesario tomar medidas conducentes a la atención de los hogares más vulnerables, los cuales se han visto altamente afectados por situaciones como el desempleo. Así, la medida bajo análisis permitirá generar un alivio respecto de las cargas tributarias que en situación de normalidad le corresponden a la población. 17. Igualmente indica que las medidas establecidas en el Decreto Legislativo bajo análisis permiten (i) mitigar el riesgo de incumplimiento a cargo de los entes territoriales, (ii) garantizar la sostenibilidad fiscal, (iii) evitar procedimientos que dilatarían la toma eficiente de decisiones, (iv) facilitar la protección de los derechos a la vida, al mínimo vital, a la salud y (v) evitar la afectación de la población menos favorecida. Centro de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia 18. El Centro Externadista de Estudios Fiscales (en adelante “CEEF” o “Grupo de investigación”) considera que el Decreto Legislativo 461 de 2020 cumple todos los requisitos formales para la declaración de su exequibilidad. Encuentra que está debidamente motivado, ya que señala los hechos y razones, propósitos y fundamentos, necesidad y relación con la emergencia sanitaria que dio lugar a la expedición del Decreto 417 de 2020, declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Igualmente, indica que fue expedido y suscrito por el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, durante la vigencia y en desarrollo del ya mencionado estado de emergencia, indicando el tiempo de duración, así como el ámbito territorial de aplicación. 19. Respecto del análisis material de validez del Decreto 461 de 2020, considera el CEEF que cumple los juicios correspondientes. En primer lugar, señala que satisface el requisito de conexidad interna, pues adopta medidas conducentes a facilitar el acceso a los recursos necesarios para atender las crecientes necesidades derivadas de la emergencia sanitaria a través de la reorientación del destino de rentas de destinación específica del orden departamental y municipal. En segundo lugar, sobre la conexidad externa, afirma que hay una clara relación entre el Decreto 461 de 2020 y el decreto declaratorio de la emergencia económica, ya que el primero (i) fue adoptado en función del segundo, (ii) fue emitido con el fin de adoptar medidas conducentes a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos y (iii) tiene en cuenta la emergencia de salud pública que ha ocasionado el brote de la enfermedad generado por el coronavirus COVID-19. Por último, frente al juicio de finalidad, considera que las medidas adoptadas en el Decreto 461 de 2020 guardan una relación concreta e inmediata con la declaración de la emergencia. 20. Igualmente afirma que el Decreto en estudio no contempla medidas arbitrarias o violatorias de derechos intangibles, puesto que su objetivo central es “promover mecanismos que permitan la mitigación de los impactos económicos negativos” que se prevé va a generar la emergencia sanitaria a la población más vulnerable”[8]. 21. El Grupo de investigación no encuentra contradicción con el ordenamiento constitucional, al no haber disposición de rango constitucional que prohíba al legislador facultar a gobernadores y alcaldes para reorientar rentas de destinación específica, ni para reducir las tarifas de impuestos del orden territorial. Tampoco existe disposición que torne obligatoria la participación de asambleas departamentales y concejos en el manejo de rentas territoriales, bajo un estado de emergencia. Además, se encuentra ajustado a los límites consagrados en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. 22. Sobre la temporalidad de las medidas, advierte que puede ser modificado por el legislador extraordinario y que no necesariamente debe aplicar el artículo 215 de la Constitución Política. 23. El CEEF considera que el Decreto supera el juicio de motivación suficiente, porque versa sobre la necesidad de contar con recursos de manera inmediata para responder a las causas de la declaración de emergencia. En igual sentido estima que las medidas son necesarias y superan el juicio de incompatibilidad y que, aun cuando pudiera haber un choque entre las medidas adoptadas y las partes del ordenamiento jurídico ordinario, se exponen las razones concretas, ponderadas y suficientes para que se habilite la autorización de traslado de recursos y la disminución de las tarifas. 24. Sobre la proporcionalidad, aduce que supera el juicio, ya que las medidas adoptadas (i) no contemplan la restricción de derechos y garantías constitucionales, (ii) están encaminadas a la generación de suficientes recursos para atender las necesidades producidas por la emergencia sanitaria y (iii) están limitadas y restringidas al objetivo principal, cual es conjurar los efectos de la crisis. 25. Finalmente reitera que no se evidencian tratos discriminatorios derivados de las medidas adoptadas en el Decreto 461 de 2020, por lo que se supera el juicio de no discriminación. Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) 26. En primer lugar, el ICDT hace un estudio del artículo 1º del Decreto Legislativo 461 de 2020 y concluye que existe relación directa y específica con el estado de emergencia declarado, por cuanto establece una medida necesaria para reorientar el gasto público en todos los niveles de la administración, habilitando su uso efectivo para la atención inmediata de la salud de toda la población contagiada, así como para la contención de la propagación del virus COVID-19. 27. Dada la declaración del Estado de Emergencia Económica, el principio de autonomía fiscal de las entidades territoriales tiene un rigor diferente, por lo que puede estar sujeto a condicionamientos para atender las causas de la crisis, teniendo como límite la Constitución y la Ley 137 de 1994. En el caso objeto de estudio, se reconoce como único efecto práctico de la facultad conferida a los gobernadores y alcaldes el dispensarlos de la necesidad de aprobación por parte de asambleas o concejos para reorientar las partidas del presupuesto, con las limitaciones previamente descritas. Por todo lo anterior, el artículo 1º del decreto sub examine se considera respetuoso del orden constitucional vigente. 28. En segundo lugar, se presenta un análisis del artículo 2º del Decreto 461 de 2020, y al efecto el Instituto dictamina que se ajusta a la Constitución Política, porque existe relación directa y específica entre lo establecido en el mencionado artículo y el estado de emergencia declarado, como que su objetivo consiste en aliviar económicamente a los comerciantes y empresarios ante su inminente afectación económica, privilegiando la conservación del empleo, la dinámica del aparato productivo y la menor afectación del desarrollo económico en sus respectivos territorios. Así, el principio de autonomía fiscal de las entidades territoriales puede ser condicionado cuando se adoptan medidas encaminadas a enfrentar una crisis y a impedir la extensión de sus efectos. 29. En tercer lugar, el ICDT considera que el artículo 3º del Decreto 461 de 2020 se limita a establecer la temporalidad de las facultades otorgadas a los gobernadores y alcaldes y que, por lo tanto, no amerita un análisis adicional. Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de Colombia (OICC) 30. Ante el control formal, encuentra el OICC superados los requisitos y precisa que, aunque el decreto bajo estudio no fue remitido al día siguiente de la fecha de expedición de este, sino dos días después, esto no condiciona su constitucionalidad. 31. Sobre el control material agrupa su análisis en dos partes. La primera versa sobre los juicios de conexidad material, ausencia de arbitrariedad, no contradicción específica y no discriminación. 32. En lo que respecta al juicio de conexidad, considera que el decreto bajo estudio tiene como objetivo central controlar las afectaciones económicas en las entidades territoriales, por lo que fue necesario adoptar medidas de carácter presupuestal y tributario para que las entidades territoriales pudieran (i) garantizar la atención requerida por las poblaciones afectadas en su respectiva jurisdicción y (ii) otorgar un alivio tributario a aquellas personas que por la crisis no han podido cumplir sus obligaciones tributarias. 33. Estima que las disposiciones consagradas en el decreto bajo análisis no vulneran preceptos constitucionales. Respecto de la posibilidad de reducir tarifas por parte de alcaldes y gobernadores, advierte que el Gobierno nacional, al enfrentarse a una emergencia e económica, social y ecológica, se encuentra facultado para tomar medidas de este carácter. Por lo anterior considera cumplido el juicio de ausencia de arbitrariedad, también el de no contradicción especifica e igualmente los juicios de intangibilidad y no discriminación, pues no se vulnera el núcleo esencial de ningún derecho intangible, ni se restringen libertades. 34. En relación con el artículo 1º del decreto sub examine, indica que la facultad otorgada a alcaldes y gobernadores se refiere únicamente a que solo “podrán adicionar mediante decreto al presupuesto de la vigencia fiscal de 2020, los recursos del balance del año 2019 que tengan destinación específica determinada por ley o acto administrativo, para atender los gastos necesarios de la emergencia”[9], mientras que los recursos de libre destinación señalados por la Constitución se deberán adicionar al presupuesto actual a través de ordenanza. 35. En cuanto al artículo 2º del decreto bajo análisis, indica que no se está creando tributos territoriales ni adoptando otros, pues estos ya fueron aprobados por los cuerpos colegiados respectivos. Los alcaldes y gobernadores están aplicando los artículos 305 y 315 constitucionales, por medio de los cuales tienen la facultad de cumplir los decretos del gobierno nacional. Así, la facultad dada por el Decreto 461 de 2020 será materializada a través de un acto administrativo que deberá expedirse dentro de la vigencia de la emergencia. En caso de no indicar la temporalidad de la medida, la asamblea o el concejo deberá expedir un acto administrativo que confirme las tarifas modificadas. 36. En conclusión, “las medidas no son arbitrarias, tienen un fin legítimo y necesario para contrarrestar los obstáculos originados en la falta de presupuesto para mitigar la emergencia y aliviar las obligaciones tributarias de los contribuyentes afectados”[10]. Federación Colombiana de Municipios (FCM) 37. La FCM solicita la constitucionalidad del decreto sometido a revisión, toda vez que tiene una relación intrínseca con la declaratoria de emergencia derivada del virus COVID-19, pues su objetivo es flexibilizar las reglas de manejo y uso de recursos, para que los entes territoriales logren prevenir, contener y manejar la pandemia de manera eficaz en sus territorios. 38. Además, la Federación interviniente estima que el decreto contribuye a conjurar la crisis, al permitir que los alcaldes y gobernadores obtengan recursos mediante la reorientación de las rentas específicas para contener los efectos del mencionado virus. Pone de presente que los municipios, en su gran mayoría, no cuentan con los medios económicos para atender las necesidades de su población, por lo cual la declaración de inexequibilidad dejaría sin recursos a los mandatarios locales para atender la actual crisis. SOLICITUDES DE DECLARACIÓN DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DEL DECRETO 461 DE 2020 39. Las intervenciones que solicitan la exequibilidad condicionada del Decreto Legislativo 461 de 2011, según el orden del expediente, son (i) la del Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, de la Universidad Externado de Colombia y (ii) la del Observatorio de Hacienda Pública de la Universidad Santo Tomas de Bucaramanga. Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, de la Universidad Externado de Colombia 40. Considera que el Decreto 461 de 2020 debe ser declarado constitucional en forma condicionada, petición que se fundamenta en las consideraciones que a continuación se resumen. 41. El decreto bajo estudio no presenta problemas respecto de los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción específica y tampoco contiene diferenciaciones subjetivas, por lo que supera también el juicio de no discriminación. 42. El análisis se concentra en los juicios de conexidad material, finalidad, motivación suficiente, necesidad y proporcionalidad. Sobre el particular se indica que es necesario precisar qué significa la frase “causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020”, contenida en el artículo 1º del decreto sub examine. Lo anterior supone que la Corte debe aclarar: (i) la necesidad de determinar el valor jurídico e interpretativo de la parte motiva de los decretos declaratorios de estados de excepción, (ii) que aun cuando la redacción del texto dice “causas” de la emergencia, los recursos también pretenden mitigar los hechos que declararon la emergencia; (iii) resolver la contradicción entre la parte considerativa y la resolutiva del decreto, pues en el primero se hace referencia a las destinaciones específicas establecidas por “leyes, ordenanzas y acuerdos” mientras que en la segunda únicamente se autoriza a gobernadores y alcaldes a reasignar los recursos específicamente destinados, sin autorización de asambleas y concejos y (iv) especificar la duración de la medida, pues la expresión “el tiempo que dure la emergencia sanitaria” carece de sentido, toda vez que se está haciendo referencia a la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministro de Salud y Protección Social, la cual no habilita la expedición de decretos ley. 43. Respecto de los límites a las facultades establecidas en el artículo 1º del Decreto 461 de 2020, indica que es necesario determinar a qué se refiere la expresión “causas”, para establecer el margen de discrecionalidad otorgado a los alcaldes y gobernadores a la hora de reasignar recursos del presupuesto territorial. A fin de determinar lo anterior, deberá el máximo tribunal constitucional adentrarse en la discusión sobre cuál es el valor jurídico que se le otorga a las consideraciones del Decreto 417 de 2020, como disposición declaratoria del estado de emergencia. Bajo su consideración, existe un vacío relativo a lo que permiten las medidas establecidas en el Decreto 461 de 2020, pues en el Decreto 417 se establecen unas generales, mientras que en el Decreto 461 se hace referencia exclusiva a los gastos sanitarios y a la afectación del derecho al mínimo vital de los hogares más desfavorecidos, así como a la posibilidad de reducir tarifas de impuestos locales. En principio solo estarían habilitados los últimos. 44. Concluye indicando que se debería dictar una sentencia en la que se condicione la constitucionalidad del Decreto 461 de 2020, sujeta a las siguientes interpretaciones: a. La expresión “causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020”, contenida en el artículo 1º del Decreto, limita la reasignación de recursos a la contribución de gastos sanitarios derivados de la pandemia, mitigación de la afectación del derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables y compensación de la pérdida de ingresos por reducción de tarifas tributarias locales por afectaciones económicas derivadas de la pandemia COVID-19, b. Que las facultades otorgadas a alcaldes y gobernadores no aplican a las destinaciones específicas establecidas por ley; c. La reducción de tarifas de impuestos, del artículo 2, sólo será constitucional en la medida que se dirija a “mitigar los efectos” económicos adversos de las medidas de alejamiento social”[11] y d. La expresión ““emergencia sanitaria” del artículo 3, deberá entenderse como “Estado de Emergencia Económica, Social y Ambiental en todo el Territorio Nacional declarado por el Decreto 417 de 2020 y sus eventuales prórrogas”[12]. Observatorio de Hacienda Pública de la Universidad Santo Tomas de Bucaramanga 45. Respecto del artículo 1º del decreto objeto de estudio, considera que guarda relación de causalidad y proporcionalidad con el Decreto 417 de 2020, por lo que se solicita su constitucionalidad simple. Hace énfasis en el hecho de que no existe prohibición constitucional para establecer rentas de destinación específica en el orden territorial. 46. Solicitan la declaración de exequibilidad condicionada del artículo 2º, en el entendido de que el término “impuestos” debe interpretarse en el sentido amplio y genérico de la palabra “tributo”. Lo anterior, en tanto la palabra “impuesto” contiene una dualidad en su significado que permitiría excluir de la reducción de tarifas a otros “ingresos tributarios de las entidades territoriales que ostenten la naturaleza jurídica de “tasa”[13] o “contribución”[14]. Federación Colombiana de Concejos y Concejales (FEDECO) y Confederación Nacional de Concejos y Concejales de Colombia (CONFENACOL) 47. La intervención de FEDECO y CONFENACOL presenta consideraciones sobre la inconstitucionalidad de los Decretos 461 y 512 de 2020. Alegan que si bien se reconoce la emergencia sanitaria que padece el país actualmente, no por ello se puede destruir el sistema democrático del país. De conformidad con la Sentencia C-252 de 2020, las potestades extraordinarias otorgadas al Presidente no revisten un grado absoluto “al encontrarse limitadas por diversos tipos de controles que buscan impedir los excesos y a la vez garantizar los principios fundamentales que soportan el Estado de derecho”. 48. Los decretos mencionados no satisfacen el requisito de motivación, puesto que en su parte considerativa se limitan a mencionar la facultad que tiene el presidente por ley para realizar esta clase de movimientos presupuestales, pero no se indica que dicha facultad pueda aplicar a los ejecutivos municipales y departamentales, desconociendo lo normado por la Constitución Política en los artículos 345 y 346. 49. Consideran que se podría declarar la constitucionalidad condicionada del Decreto 461 de 2020, entendiéndose que se refiere a los traslados internos dentro del presupuesto, con los alcances que esto representa. Los mandatarios locales deberán, a más tardar al día siguiente a su ejecución, notificar a la respectiva corporación, tanto el decreto que ordena los traslados, como el destino que se le dará. 50. Finalmente, solicitan que se prohíba a los mandatarios locales realizar traslados de los dineros que tengan relación con programas sociales cuyo objetivo sea atender a la población más vulnerable, como los programas de atención a adultos mayores y madres comunitarias, entre otros. SOLICITUDES DE DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DEL DECRETO LEGISLATIVO 461 DE 2020 Confederación Nacional de Asambleas y Diputados de Colombia 51. Mediante escrito del 9 de abril de 2020, la Confederación Nacional de Asambleas y Diputados de Colombia solicita declarar la inconstitucionalidad del Decreto 461 de 2020 por considerar que (i) las medidas adoptadas interrumpen el normal funcionamiento de la rama ejecutiva, (ii) existe una contradicción con la Constitución y (iii) desconoce la actuación del ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 52. Considera que el artículo 345 constitucional es claro al indicar que no son posibles las erogaciones con cargo al tesoro que no se encuentren incluidas en el presupuesto de gastos, regla fundante del principio de legalidad del gasto en materia presupuestal. Esta restricción es sumamente importante, pues el presupuesto es un instrumento de gobierno y control en las sociedades democráticas, así como de la separación de poderes. En este sentido, el artículo 345 de la Constitución limita el uso de partidas ya destinadas por el Congreso a usos diferentes por decisión del Gobierno. Solo podría el Ejecutivo, como legislador extraordinario en estados de excepción, modificar el presupuesto. Resulta entonces imposible que el ejecutivo municipal asuma dicha facultad cuando “no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción a situaciones locales”[15]. 53. Concluyen indicando que únicamente el artículo 1º del Decreto 261 de 2020 no tiene relación directa y específica con el estado de emergencia declarada y que el artículo segundo contribuye a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 54. Mediante escrito fechado el día 30 de abril de 2020 y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindió su concepto el Procurador General de la Nación, solicitando que se declare exequible el Decreto 461 de 2020, petición basada en los argumentos que a continuación se sintetizan. 55. Inicia considerando que el decreto bajo estudio cumple todos los requisitos formales exigidos por el artículo 215 de la Constitución, la Ley 137 de 1994 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Así, el Decreto 461 de 2020 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en desarrollo de lo establecido en el Decreto 417 de 2020, con la debida suscripción del mismo, por cuanto aparece firmado por él y por todos los Ministros del Despacho. Igualmente señala que el Decreto fue...