Sentencia C-159 de 2021

C-159-21 Sentencia C-159/21 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Redefinición y propósitos del Constituyente de 1991 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional y restrictivo/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Condiciones/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite temporal y material/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud expresa por el Gobierno CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE DECRETOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETOS EXTRAORDINARIOS-Conexidad temática directa DECRETO LEY-No extensión automática de estudio a norma habilitante FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos EXIGENCIA DE PRECISION Y CLARIDAD EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reglas jurisprudenciales FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SUPRIMIR O REFORMAR REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS-Alcance Los trámites, procedimientos o procesos que se debían simplificar, suprimir o reformar eran aquellos que fueran innecesarios, “esto es, no indispensables o que no hacen falta” ya que, a la luz de los objetivos perseguidos por dichos elementos formales, pueda ser considerado como inconducente o redundante, por lo que se trata de un “requisito superfluo, fútil o baladí”. Ahora bien, en consideración del carácter no absoluto ni completamente objetivo de lo innecesario, así como de las consideraciones técnicas que deben sopesarse para llegar a tal calificación, la jurisprudencia constitucional ha reconocido, en cabeza del Presidente de la República, un razonable margen de apreciación respecto de lo innecesario, al momento de ejercer las facultades legislativas extraordinarias, siempre y cuando tal valoración coincida con la teleología de la delegación legislativa, es decir, a condición de que se persigan los fines concretos que motivaron la habilitación. EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Norma que no guarda relación con los objetivos de la ley habilitante/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Vicio de competencia por exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias Por lo tanto, en lo que respecta a la supresión, simplificación o reforma de trámites innecesarios existentes en la Administración pública, el Presidente de la República desbordó las facultades legislativas excepcionales y transitorias. Ello conduce a la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas, considerando que en la Constitución Política “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” (artículo 121) y que, en el presente caso, el desbordamiento de las facultades legislativas extraordinarias contraviene lo previsto en el artículo 150.10 de la norma superior. Esta razón conducirá a la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas y, por lo tanto, constituye la ratio decidendi de la presente sentencia. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Justificación INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos hasta fecha señalada Expediente: D-13980 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”. Actor: Jorge Andrés Obando Moreno. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.5, 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Andrés Obando Moreno demandó la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”. 2. Mediante auto del 27 de octubre de 2020, el Magistrado sustanciador resolvió admitir la demanda de inconstitucionalidad, al encontrar cumplidos los requisitos formales que permiten desatar el control de constitucionalidad. A. NORMA DEMANDADA 3. El siguiente es el texto de la norma demandada: DECRETO LEY 2106 DE 2019 (noviembre 22) Diario Oficial No. 51.145 de 22 de noviembre 2019 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública. ARTÍCULO 59. COMPETE A LOS NOTARIOS. Se adiciona un parágrafo al artículo 3o del Decreto Ley 960 de 1970, así: “Parágrafo. Para el desarrollo y ejecución de las competencias relacionadas en este artículo, el notario podrá adelantar las actuaciones notariales a través de medios electrónicos, garantizando las condiciones de seguridad, interoperabilidad, integridad y accesibilidad necesarias. La Superintendencia de Notariado y Registro expedirá las directrices necesarias para la correcta prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos”. ARTÍCULO 60. MEDIOS FÍSICOS, DIGITALES O ELECTRÓNICOS. El artículo 18 del Decreto Ley 960 de 1970 quedará así: “Artículo 18. Medios físicos, digitales o electrónicos. Las escrituras se extenderán por medios físicos, digitales o electrónicos, en caracteres claros y procurando su mayor seguridad y garantizando su perduración. Se realizarán en forma continua y sin dejar espacios libres o en blanco, escribiendo en todos los renglones o llenando los vacíos con rayas u otros trazos que impidan su posterior utilización. No se dejarán claros o espacios vacíos ni aún para separar las distintas partes o cláusulas del instrumento, ni se usarán en los nombres abreviaturas o iniciales que puedan dar lugar a confusión. La escritura pública podrá realizarse en documento físico o electrónico, siempre que se garantice la autenticidad, disponibilidad e integridad del documento. En todo caso, la firma digital o electrónica tendrá los mismos efectos que la firma autógrafa para la autorización y otorgamiento de escrituras públicas”. ARTÍCULO 61. EXPEDICIÓN DE COPIAS TOTALES Y PARCIALES. El artículo 79 del Decreto Ley 960 de 1970 quedará así: “Artículo 79. Expedición de copias totales y parciales. El notario podrá expedir copia total o parcial de las escrituras públicas y de los documentos que reposan en su archivo, por medio de su reproducción mecánica, digitalizada o electrónica. La copia autorizada dará plena fe de su correspondencia con el original. Si el archivo notarial no se hallare bajo la guarda del notario, el servidor público responsable de su custodia estará investido de las mismas facultades para expedir copias”. ARTÍCULO 62. DERECHO A OBTENER COPIAS. El artículo 80 del Decreto Ley 960 de 1970 quedará así: “Artículo 80. Derecho a obtener copias. Sin perjuicio de lo previsto para el registro civil, toda persona tiene derecho a obtener copias simples o auténticas de las escrituras públicas y demás documentos del archivo notarial. Si se tratare de un instrumento en fuerza del cual pudiere exigirse el cumplimiento de una obligación que preste mérito ejecutivo, el notario expedirá copia auténtica y señalará la copia que presta ese mérito, que será la primera que del instrumento se expida, expresándolo así en caracteres destacados, junto con el nombre del acreedor a cuyo favor se expida, de lo cual se dejará nota de referencia en la matriz. Si en una misma escritura constan obligaciones hipotecarias a favor de dos o más personas, el notario expedirá sendos ejemplares de la primera copia expresando en cada una de ellas el número del ejemplar de que se trata y el mérito ejecutivo para el acreedor a quien se le expide. En la escritura por medio de la cual se enajene o traspase la propiedad sobre unidad o unidades determinadas de un edificio sometido al régimen de propiedad horizontal, no será necesario insertar copia auténtica del reglamento, siempre que la escritura de constitución se haya otorgado en la misma notaría. En caso contrario, se referirá el número, fecha y despacho notarial donde repose dicho reglamento. La copia electrónica que presta mérito ejecutivo se expedirá conforme a las exigencias legales pertinentes. PARÁGRAFO 1o. En las demás copias que del instrumento se compulsen en cualquier tiempo y salvo lo previsto para el caso de pérdida o destrucción de la copia con mérito para exigir el cumplimiento de la obligación, se pondrá por el notario una nota explicativa de no mérito de dichas copias para exigir el pago, cumplimiento, cesión o endoso de la obligación. PARÁGRAFO 2o. Siempre que de una matriz de escritura se expida copia auténtica, el notario deberá consignar al margen de la misma el número de copia que corresponda, la fecha de expedición y el nombre de quien la solicita. PARÁGRAFO 3o. La Superintendencia de Notariado y Registro, en ejercicio de sus competencias, expedirá los reglamentos y lineamientos técnicos necesarios para la expedición de copias simples, incluyendo la tarifa del trámite y sus características”. ARTÍCULO 63. CUSTODIA Y CONSERVACIÓN DE LOS ARCHIVOS. El artículo 113 del Decreto Ley 960 de 1970 quedará así: “Artículo 113. Custodia y conservación de los archivos. El notario será responsable de la custodia y adecuada conservación de los libros que conforman el protocolo y demás archivos de la notaría; dichos archivos no podrán retirarse de la notaría. Si hubiere de practicarse inspección judicial sobre alguno de estos libros, el funcionario que realice la inspección se trasladará a la oficina del notario respectivo para la práctica de la diligencia. El archivo se llevará en formato físico. Cuando su trámite se surta por este medio se deberá guardar copia en medio electrónico que permita su conservación segura, íntegra y accesible, conforme a las disposiciones que regulen la materia. Cuando los documentos se originen y se gestionen de forma electrónica, se archivarán por el mismo medio, garantizando su seguridad, autenticidad, integridad, accesibilidad, inalterabilidad, disponibilidad y actualización de la información, que a su vez se integrará con la copia electrónica del archivo generado en formato físico, en los términos establecidos por la ley. Consolidado el archivo digital de los libros, el notario deberá remitir copia del archivo al repositorio que disponga la Superintendencia de Notariado y Registro, conforme a la reglamentación que sobre el particular expida”. B. LA DEMANDA El ciudadano accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, por considerar que vulneran los artículos 121, 131, 150.10 y 189.11 de la Constitución, ya que, a su juicio, materializan una extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019. Asegura que (i) dichas facultades no autorizaban al Presidente para reformar el estatuto notarial o para reformar procedimientos por fuera de la Administración pública, como son las notarías; (ii) tampoco lo autorizaban para delegar en la Superintendencia de Notariado la expedición del régimen jurídico de la prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos y, por último, (iii) no existe relación entre la finalidad de las facultades extraordinarias y las disposiciones demandadas, pues en ninguno de los artículos demandados se simplifican, suprimen o reforman “trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”, como lo previó la norma que concedió dichas facultades legislativas. 3. Explica, en primer lugar, que las facultades legislativas otorgadas no autorizaban para reformar el estatuto notarial, ni para reformar procedimientos ante estas entidades que no hacen parte de la Administración pública y, respecto de las facultades legislativas extraordinarias, no es posible realizar una interpretación extensiva. Al respecto, precisa que el servicio público notarial no se enmarca en la estructura ni las funciones de la Administración pública, de acuerdo con la Ley 489 de 1998, y los notarios no son servidores públicos, sino particulares que prestan un servicio público bajo la figura de descentralización por colaboración, para lo cual cita sentencias en tal sentido. Igualmente, pone de presente que en la sentencia C-1159 de 2008 la Corte Constitucional negó que sea posible atribuir funciones jurisdiccionales a los notarios, teniendo en cuenta que no son autoridades administrativas y, a su juicio, ello significa que no hacen parte de la administración. 4. En segundo lugar, argumenta que la norma de facultades legislativas extraordinarias tampoco autorizaba para trasladar la facultad reglamentaria del Presidente a la Superintendencia de Notariado en lo relativo a los procedimientos ante las notarías, por medios virtuales. Al respecto, indica que en el artículo 59, demandado, se le otorga competencia a la Superintendencia de Notariado y Registro para reglamentar “la prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos” “lo cual es contrario a las disposiciones constitucionales sobre la reserva de ley en la reglamentación del servicio notarial (artículo 131 de la Constitución) y al régimen jurídico de la potestad reglamentaria (artículo 189.11 de la Constitución), que tiene carácter indelegable”. Pone de presente que el mismo vicio se presenta en el artículo 62 del decreto ley cuestionado, porque allí se le otorga potestad a la Superintendencia de Notariado y Registro para expedir los reglamentos sobre la expedición de copias simples, incluyendo la tarifa del trámite y de sus características. Igualmente, el mismo vicio existiría en el artículo 63 cuestionado, porque habilita indebidamente a la Superintendencia de Notariado y Registro a reglamentar lo relativo al repositorio nacional constituido por las copias remitidas por las notarías. Para el accionante, de acuerdo con el artículo 131 de la Constitución “es claro que la reglamentación del servicio notarial le corresponde a la ley y no al gobierno nacional ni a la Superintendencia de Notariado y Registro”, mientras que “Las competencias del gobierno nacional, en materia notarial, se refieren sólo a la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y a la determinación del número de notarios y oficinas de registro”. Ahora bien, arguye que las facultades extraordinarias ni siquiera se referían a la legislación que se deriva del artículo 131 de la Constitución. También explica que la facultad reglamentaria del Presidente respecto de las normas legales en materia notarial no podía ser objeto de transferencia a la Superintendencia de Notariado y Registro, como lo hicieron las normas cuestionadas. Como fundamento del carácter intransferible de la potestad reglamentaria de la ley, el accionante cita las sentencias C-302 de 1999, C-372 de 2009 y C-810 de 2014. 5. Finalmente, indica que las normas cuestionadas no tienen relación con la finalidad de las facultades extraordinarias atribuidas, considerando que ninguna de las normas expedidas se refiere a trámites innecesarios, simplifica, suprime ni reforma trámites, procesos o procedimientos, ni se dirige a la Administración pública y se trata, en realidad, de la incorporación de las nuevas tecnologías en el funcionamiento del servicio notarial, documentos electrónicos y autenticaciones digitales, asunto que requiere una atención especial del Legislador, quien ya lo ha hecho, entre otras, en las leyes 527 de 2000, 588 de 2000 y 1413 de 2017. Así, al haberse utilizado las facultades legislativas para un objetivo diferente del previsto, se desconoció, en su concepto, el artículo 150.10 de la Constitución y como sustento, refiere la sentencia C-261 de 2016, en cuanto a la limitación de las facultades legislativas, por razones teleológicas. C. INTERVENCIONES 4. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente cuatro escritos de intervención[1], por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se declare la exequibilidad de las normas acusadas y (iii) se declare su inexequibilidad. Igualmente, se allegaron dos escritos extemporáneos[2]. Dichas intervenciones respondieron a las siguientes preguntas formuladas por el magistrado ponente, en el auto admisorio de la demanda: · A pesar de que los notarios, como particulares que ejercen función administrativa, no hacen parte de la Administración pública, desde un punto de vista orgánico, ¿Podría entenderse jurídicamente que integran la Administración pública desde el punto de vista funcional y, en este sentido, las normas cuestionadas serían desarrollo de las facultades legislativas atribuidas al Presidente? ¿Tal afirmación sería compatible con la interpretación restrictiva propia de las facultades legislativas asignadas al Presidente de la República? · ¿Las reformas introducidas en las normas cuestionadas responden a la finalidad de las facultades legislativas atribuidas? · ¿Las facultades reglamentarias atribuidas a la Superintendencia Nacional de Notariado y Registro equivalen a la facultad reglamentaria de la Ley asignada constitucionalmente al Presidente de la República o, por el contrario, se trata de facultades reglamentarias de segundo nivel? 5. A continuación, se exponen los argumentos que fundamentan las solicitudes presentadas: 6. Solicitud de exequibilidad: El decreto ley no desbordó las facultades extraordinarias, ya que la atribución se refería a la Administración pública, sin diferenciar si ésta era ejercida por autoridades públicas o por particulares, como es el caso de los notarios. La función notarial se ejerce en desarrollo de la descentralización por colaboración, por lo que los notarios son particulares que ejercen función pública, prestan un servicio público y materialmente ejercen funciones de Administración pública. Los notarios sí hacen parte de la Administración pública, de acuerdo con la Ley 489 de 1998, ya que pertenecen al sector descentralizado por colaboración. Las normas del decreto sí tienen por objeto la simplificación de trámites, ya que, a más de suprimir trámites como la inclusión del reglamento de propiedad horizontal en la escritura pública, las actuaciones digitales facilitan el acceso a los servicios notariales. La facultad reglamentaria atribuida a la Superintendencia de Notariado y Registro es de segundo nivel, residual y subordinada y consiste en la expedición de lineamientos y directrices técnicas para la correcta prestación del servicio público de notariado, razón por la cual, se trata de una función propia de esta entidad, que no desconoce la potestad reglamentaria del Presidente de la República. 7. Solicitud de inexequibilidad: De la simple lectura del artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 se evidencia que la habilitación no cubría la legislación notarial ni la prestación del servicio notarial el que, por demás, no hace parte de la Administración pública. Con las facultades extraordinarias se pretendía la supresión de trámites en la Administración pública, mas no la reforma al Estatuto Notarial para trámites que ya se han incorporado en la prestación del servicio notarial. El Presidente creó procedimientos administrativos que no son innecesarios, como lo exigía la norma habilitante, ya que las normas para el desarrollo de la función notarial por medios digitales ya existían antes de este decreto ley. Afirmar que sí se encontraba habilitado para ello, sería una interpretación extensiva de las facultades, que desconocería la Constitución. Así, el Presidente desbordó los dos límites dados a su atribución: el subjetivo (la Administración pública) y el objetivo (eliminar trámites innecesarios). De acuerdo con el artículo 131 de la Constitución existe reserva estricta de ley para la reglamentación del servicio público notarial, para evitar que el servicio notarial se someta a la administración y el gobierno únicamente puede crear, suprimir y fusionar círculos notariales, así como determinar el número de notarios. La función reglamentaria concedida a la Superintendencia de Notariado y Registro vulnera el artículo 189.11 de la Constitución, al ser la reglamentación una atribución exclusiva del Presidente. La obligación de remitir copias para constituir un denominado repositorio pone en riesgo la fe pública del Estado, porque permitiría expedir copias a partir de documentos que no son los originales o matrices. La implementación de las nuevas tecnologías de la información ya se había desarrollado a partir de normas anteriores al decreto ley controvertido, por lo que, la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas no afectará en nada la digitalización de la actividad notarial. D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 8. Considera el Procurador que el Legislador no confirió al Presidente atribuciones para regular la función notarial, ya que, el ser una función pública delegada por el Estado, no implica que los notarios se integren a la Administración pública, como lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia. Por ello, el Presidente no podía utilizar dichas facultades para modificar el Estatuto Notarial. Indica que la implementación de servicios notariales electrónicos ya había sido objeto de reformas legislativas anteriores, por lo que, tampoco se trató de modificar procedimientos innecesarios, como lo exigía la norma habilitante. 9. Explica el Procurador que una interpretación extensiva de las facultades sería inconstitucional. Considera que para que este decreto hubiera tenido soporte en la delegación legislativa, hubiera sido necesario indicar expresamente la función notarial o referir el artículo 131 de la Constitución. 10. Al considerar que las normas demandadas son inexequibles por desbordamiento de las facultades extraordinarias, considera el Procurador que no es necesario emitir concepto respecto de las otras acusaciones. 11. En suma, los escritos de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte Constitucional: Interviniente Argumentos Solicitud UCNC[3] Las nuevas tecnologías de la información TIC son importantes para la modernización del servicio notarial, sin poner en riesgo el correcto ejercicio de la función notarial. Este proceso se encontraba avanzado, incluso antes de la expedición del decreto ley cuestionado, gracias a las leyes 527 de 1999, 588 de 2000 y 2052 de 2020 y del Decreto 14123 de 2017. Dichas normas permitieron la identificación y autenticación biométrica en línea, los procedimientos de autenticación digital remota con dispositivos móviles, los repositorios electrónicos de los protocolos y archivos notariales, así como la posibilidad para otorgar escrituras públicas electrónicas y la prestación de servicios en línea, para expedir copias de las escrituras públicas y del Registro del Estado Civil de las personas. Por todo ello, la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas no afectará en nada la digitalización de la actividad notarial. Las normas vigentes ya permiten las actuaciones digitales, salvo aquellas que requieran la presencia física del usuario y del notario, como para el matrimonio o el testamento abierto. De la simple lectura del artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 se aprecia que la habilitación no cubría la legislación notarial ni la prestación del servicio notarial el que, por demás, no hace parte de la Administración pública y, por tanto, el Presidente extralimitó su marco competencial. El decreto ley no tiene relación causal respecto de la ley de facultades extraordinarias, ya que se pretendía la supresión de trámites en la Administración pública, mas no la reforma al Estatuto Notarial para trámites que ya se han incorporado en la prestación del servicio notarial. Las facultades eran precisas temáticamente y no comprendían la reforma de la función fedataria que el artículo 131 de la Constitución atribuyó a los notarios. Los procedimientos que podían ser simplificados se referían a los de la rama ejecutiva, incluidos los entes territoriales. La Administración pública está bajo la dirección del Presidente de la República (artículo 189 de la Constitución), pero ello no concierne la función notarial que debe ser regulada por la ley (artículo 131 de la Constitución). De acuerdo con el artículo 131 de la Constitución existe reserva estricta de ley para la reglamentación del servicio público notarial, para evitar que el servicio notarial se convierta “en una simple dependencia de la administración” y el gobierno únicamente puede crear, suprimir y fusionar círculos notariales, así como determinar el número de notarios. La función reglamentaria concedida a la Superintendencia de Notariado y Registro vulnera el artículo 189.11 de la Constitución, al ser la reglamentación una atribución exclusiva del Presidente. El artículo 63 del decreto prevé la obligación de remitir copias para constituir un denominado repositorio, pero de acuerdo con el artículo 79 del Decreto Ley 960 de 1970, el único autorizado para expedir copias de los documentos que reposan en el protocolo es el notario, salvo que, de acuerdo con el artículo 115 del Estatuto, se haya entregado el archivo oficial, por lo que el repositorio no constituye un archivo con originales o escrituras matrices, respecto de las cuales se cotejas las copias, por lo que las copias simples o auténticas, realizadas a partir del repositorio, pone en riesgo la fe pública del Estado. Inexequibilidad Ministerio de Justicia y del Derecho[4] La función notarial se ejerce en desarrollo de la descentralización por colaboración, de acuerdo con los artículos 123 inciso final, 210 inciso segundo y 365 inciso segundo de la Constitución. Los notarios son particulares que ejercen función pública, prestan un servicio público y se someten a controles públicos por lo que “materialmente cumplen labores de la administración pública”. Por ello, “los procedimientos, tramites y procesos surtidos ante él, son parte de un servicio brindado por “la administración pública” aplicando un modelo de descentralización”. Así, no es inconstitucional que el Presidente utilice facultades legislativas para regular procedimientos de la Administración pública, para asuntos notariales, ya que estos hacen parte de un servicio público que reviste interés general y “materialmente cumplen labores de la administración pública”. Cuando el Legislador habilita al Presidente para expedir normas respecto de la Administración pública, este concepto no se limita orgánicamente en la rama ejecutiva, sino que cubre también a quienes desarrollan funciones administrativas. Las normas demandadas respetan los límites temporales y materiales de las facultades extraordinarias: fue expedido dentro de los seis meses y la norma habilitante no diferenciaba entre trámites adelantados directamente por las autoridades públicas o por los particulares. Cada una de las normas demandadas responde a la finalidad de simplificar, suprimir o reformar trámites, procesos o procedimientos innecesarios. “(…) la delegación de la facultada (sic) reglamentaria a la superintendencia responde a la necesidad de definir asuntos técnicos y operativos que tiene (sic) que ver con las funciones especificas (sic) de la Superintendencia de dar instrucciones a los notarios para la correcta prestación del servicio publico, (sic) y que lógicamente, en la practica (sic) pretende hacer real el enunciado abstracto de la ley para darle operatividad”. Estas facultades reglamentarias son residuales y subordinadas y responden a consideraciones técnicas propias de la labor encomendada a la Superintendencia de Notariado y Registro. Se trata de reglamentaciones de segundo nivel que contienen reglas técnicas para la prestación digital del servicio notarial, expedición y tarifas de copias y archivo digital y físico de documentos notariales y estos temas no tienen reserva de ley, ni son estructurales, sino meramente operativos. Esta reglamentación, a través de la adopción de lineamientos y directrices, responde a la función de inspección, vigilancia y control atribuida a la Superintendencia, para la correcta prestación del servicio, de acuerdo con las funciones atribuidas por el artículo 11 del Decreto 2723 de 2014. Exequibilidad Universidad Libre[5] De acuerdo con el artículo 131 de la Constitución, corresponde al Legislador la reglamentación del servicio público que prestan los notarios, razón por la cual el Presidente no podía ejercer tal función. La norma habilitante no confería facultades para reformar la función notarial y, además de ello, el Presidente creó procedimientos administrativos que no son innecesarios, como lo exigía la norma habilitante. Interpretar que sí se encontraba habilitado para ello, sería una interpretación extensiva de las facultades, que desconocería la Constitución. Es decir que el Presidente desbordó los dos límites dados a su atribución: el subjetivo (la Administración pública) y el objetivo (eliminar trámites innecesarios). Inexequibilidad Sandra Forero Ramírez[6] No es cierto que el notario, al no ser servidor público, no haga parte de la Administración pública ya que, al ejercer funciones administrativas y prestar servicios propios del Estado, de manera permanente, sí hacen parte de la Administración pública, como lo dispone el artículo 39 de la Ley 489 de 1998, según la cual “La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano”. Los notarios son autoridades públicas que “hacen parte del sector descentralizado por colaboración”, ejercen función administrativa y prestan un servicio público que el Estado decide prestar a través de un particular. Las normas sí tienen por objeto el de eliminar trámites y eliminar requisitos ya que simplificar significa hacer más sencillo o fácil y todas estas normas pretenden facilitar el acceso a los servicios notariales, gracias a los medios electrónicos, al evitar, entre otras cosas, los desplazamientos y las esperas. La copia simple que se autoriza reduce costos y permite que se acceda a ellas de manera más sencilla. También se suprime el requisito de insertar el reglamento de propiedad horizontal en la escritura de enajenación o traspaso de las unidades. El decreto no vulnera el artículo 189 de la Constitución, ya que no otorga facultad reglamentaria a la Superintendencia, sino la autoriza únicamente a impartir directrices e instrucciones y ello hace parte de sus funciones previstas en el Decreto 2723 de 2014. Exequibilidad Procurador General de la Nación El Legislador no confirió al Presidente atribuciones para regular la función notarial ejercida por los notarios, porque éstos no integran la Administración pública. Además, la implementación de las actuaciones notariales digitales ya había sido objeto de leyes anteriores, por la que también se desconoció la finalidad de las facultades extraordinarias, que consistía en la modificación o supresión de trámites innecesarios. Inexequibilidad 12. De manera extemporánea se recibieron las siguientes intervenciones: Interviniente Argumentos Solicitud Superintendencia de Notariado y Registro[7] Las notarías integran la Administración pública, desde el punto de vista funcional, porque ejercen función administrativa, están vigiladas por el Estado y prestan un servicio público que se ejerza en pro de la satisfacción del interés general. La intención del Legislador fue introducir cambios en los trámites a cargo de quienes cumplan materialmente funciones propias de la Administración pública y la norma no diferencia si dichos trámites se adelantan directamente ante las autoridades públicas o ante los particulares. Las normas expedidas sí tienen por objeto la simplificación de trámites, al mejorar el acceso de la ciudadanía al servicio notarial. Las facultades reglamentarias de la Superintendencia de Notariado y Registro son residuales y subordinadas y responden a consideraciones técnicas. Exequibilidad Agencia de Defensa Jurídica del Estado[8] La demanda carece de especificidad porque la norma no se evidencia contradicción alguna inconstitucional. El servicio notarial es un servicio público que hace parte integral de la Administración pública en un sentido funcional y material, bajo la figura de la descentralización por colaboración. El decreto ley es conexo con las facultades extraordinarias. La afirmación de que las facultades no autorizaban para modificar el Estatuto Notarial no es cierta ni específica, porque la norma únicamente establece en cabeza de la Superintendencia la facultad de proferir lineamientos y directrices técnicas. Aunque las normas utilizan las expresiones reglamentos y reglamentación, se trata de directivas y lineamientos técnicos no vinculantes. Ahora bien, otras entidades del orden nacional, diferentes al Presidente, pueden ejercer una potestad reglamentaria residual y subordinada, de carácter técnico u operativo, como lo ha explicado la jurisprudencia. Por ello, el cargo es inepto. Inhibición 13. Luego de recibir los conceptos de expertos, las intervenciones ciudadanas y el concepto del Procurador General de la Nación, la Superintendente de Notariado y Registro[9] remitió el 14 de abril de 2021 un escrito en el que solicita que se convoque a una audiencia pública. Allí, presentó argumentos destinados a resaltar la importancia de las normas demandadas para la denominada “transformación digital del país”, así como a defender su constitucionalidad. Concluyó que es necesario el desarrollo de una audiencia pública “con el fin de profundizar sobre los argumentos expuestos en el escrito de intervención de esta Superintendencia, así como precisar y aclarar aquellos aspectos de suma importancia que puedan ser relevantes al momento de toma de decisión por parte de la Honorable Corte Constitucional”. Por su parte, el 19 de abril de 2021 se recibió un escrito del Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales[10], mediante el cual manifiesta que coadyuva la solicitud presentada por la Superintendente de Notariado y Registro. Afirma que comparte los argumentos relativos a la importancia de las normas demandadas y que dicha audiencia permitiría deliberar sobre los problemas jurídicos que plantea la demanda. Finalmente, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en su escrito de intervención recibido el 21 de abril de 2021, afirma, igualmente, que coadyuva la solicitud de convocatoria de una audiencia pública, porque “en el presente asunto se pone en riesgo un eje fundamental del plan de desarrollo actualmente vigente, como es la transformación digital” y la Superintendencia de Notariado, en virtud de las normas demandadas ha dado inicio “a un innovador proyecto de modernización de tales actuaciones”. 14. Respecto de tales solicitudes, los artículos 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991, así como los artículos 5 y 67 del Acuerdo 02 de 2015, Reglamento de esta Corte, disponen que la realización de las audiencias públicas es decidida por la Sala Plena, a solicitud de cualquier magistrado, teniendo en cuenta los antecedentes del acto objeto de juzgamiento constitucional y la importancia y complejidad de los temas que se debaten. Así las cosas, considerando que, en el presente proceso, se discute un asunto de puro derecho, relativo al cotejo de la norma habilitante de las facultades extraordinarias, con el decreto ley expedido a su amparo, así como respecto de la constitucionalidad de facultades consideradas como reglamentarias, atribuidas a una autoridad diferente del Presidente de la República, el magistrado sustanciador no consideró necesario el decreto de tal prueba y, por lo tanto, no solicitó la convocatoria de una audiencia pública a la Sala Plena de la corporación. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. B. PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 16. El artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 dispuso: “SUPRESIÓN DE TRÁMITES, PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PARA LA MODERNIZACIÓN Y EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: // Simplificar o suprimir o reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”. 17. En virtud de tales facultades legislativas extraordinarias, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”. A través de diferentes disposiciones, dicho decreto ley introdujo modificaciones al Decreto Ley 960 de 1970, “Por el cual se expide el estatuto del notariado”. Así, el artículo 59 del Decreto Ley 2106 de 2019 permite que las actuaciones notariales puedan realizarse a través de medios electrónicos. Igualmente, prevé que la Superintendencia de Notariado y Registro expedirá las “directrices” para la correcta prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos. El artículo 60 autoriza que las escrituras públicas puedan extenderse por medios físicos, digitales o electrónicos. El artículo 61 habilita la expedición, de manera mecánica, digital o electrónica, de copias parciales o totales y prevé que tal facultad también recae en el servidor público responsable de la custodia del archivo notarial, en el caso en el que el mismo no se encuentre bajo la guarda del notario. El artículo 62 permite la expedición de copias simples o auténticas y elimina la obligación de insertar copias auténticas del reglamento de propiedad horizontal en las escrituras por las cuales se enajenan o traspasan las unidades. Igualmente, prevé que la Superintendencia de Notariado y Registro expedirá los “reglamentos y lineamientos técnicos” necesarios para la expedición de las copias simples, así como la tarifa de dicho trámite y sus características. Finalmente, el artículo 63 prevé la obligación de conservar copias electrónicas de los archivos físicos de la notaría; se regula el archivo digital de las notarías y se introduce el deber de remitir copias de dicho archivo notarial al repositorio nacional digital, que disponga la Superintendencia de Notariado y Registro, conforme a la “reglamentación” que tal entidad expida, para tal fin. 18. Para el demandante, las normas anteriormente descritas son inconstitucionales, porque vulneran los artículos 121, 131, 150.10 y 189.11 de la Constitución Política. Por una parte, asegura que con su expedición se materializó una extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo 333 de la ley 1955 de 2019, lo que desconoce los artículos 121 y 150.10 de la Constitución, considerando que: (i) dichas facultades no autorizaban al Presidente para reformar el estatuto notarial, en desarrollo del artículo 131 de la Constitución, o para reformar procedimientos por fuera de la Administración pública, como son las notarías, en su calidad de particulares; (ii) tampoco lo autorizaban para delegar en la Superintendencia de Notariado la expedición del régimen jurídico de la prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos y, por último, (iii) no existe relación entre la finalidad de las facultades extraordinarias y las disposiciones demandadas, pues en ninguno de los artículos demandados se simplifican, suprimen o reforman “trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”, como lo previó la norma que concedió dichas facultades legislativas y se trata, en realidad, de la incorporación de las nuevas tecnologías en el funcionamiento del servicio notarial, documentos electrónicos y autenticaciones digitales. Por otra parte, asegura que las funciones reglamentarias atribuidas a la Superintendencia de Notariado y Registro por los artículos 59, 62 y 63 demandados desconocen que la reglamentación del servicio notarial tiene reserva de Ley, conforme al artículo 131 de la Constitución y que la potestad reglamentaria del Presidente es indelegable y no podía ser transferida por una norma legal a la Superintendencia de Notariado y Registro, lo que constituye una vulneración del artículo 189 de la Constitución. 19. A partir de la demanda, le corresponde a la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”, desbordan las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 y desconocen, por lo tanto, los artículos 121, 150.10 de la Constitución Política? (ii) ¿Las facultades conferidas a la Superintendencia de Notariado y Registro para expedir las “directrices” para la correcta prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos, previstas en el artículo 59 del Decreto Ley 2106 de 2019; para expedir los “reglamentos y lineamientos técnicos” necesarios para la expedición de las copias simples de los actos notariales, así como la tarifa de dicho trámite y sus características, prevista en el artículo 62 del mismo; y para expedir la “reglamentación” dirigida a la implementación de un repositorio central del archivo digital de las notarías, prevista en el artículo 63 del decreto ley en mención, desconocen la reserva de ley prevista en el artículo 131 de la Constitución para la “reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores” y, en todo caso, que la potestad reglamentaria pertenece al Presidente de la República, de acuerdo con el artículo 189.11 de la Constitución? 20. Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala Plena de la Corte Constitucional precisará (i) el régimen constitucional de la delegación de la función legislativa, así como el método para el juzgamiento de los decretos leyes. A continuación, (ii) establecerá el alcance de las facultades legislativas extraordinarias conferidas en el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019. A partir de ello, verificará si con la expedición de las normas demandadas se respetó el marco competencial establecido por el Congreso de la República. De superar el examen competencial relativo al cargo de desbordamiento de las facultades legislativas extraordinarias, (iii) se procederá a resolver el segundo problema jurídico, relativo a la constitucionalidad material de las facultades atribuidas a la Superintendencia de Notariado y Registro, en los artículos 59, 62 y 63 del decreto ley demandado. C. LA DELEGACIÓN DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y EL MÉTODO PARA JUZGAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEYES 21. Una de las intenciones más claras del Constituyente de 1991 consistió en el fortalecimiento del principio democrático (artículo 1° de la Constitución), a partir de la ampliación de los mecanismos de participación democrática y de la vigorización del Congreso de la República. Para ello, acudió a distintos instrumentos[11], dentro de los que resalta la fijación de un régimen estricto de límites y requisitos para que, en desarrollo del principio de colaboración entre ramas del poder público (artículo 113 de la Constitución), el Congreso de la República pudiera delegar el ejercicio de la función legislativa en el Presidente de la República. De esta manera, a diferencia del régimen constitucional anterior, la facultad legislativa del Presidente debía ser excepcional, mientras que el Congreso readquiriría su rol de legislador ordinario[12]. 22. Así, aunque legítima, la habilitación legislativa al Presidente se somete a condiciones y a límites previstos en el artículo 150.10 de la Constitución. Las condiciones se refieren a que las facultades legislativas (i) deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno Nacional y (ii) concedidas por mayoría absoluta de los miembros del Senado y de la Cámara de Representantes[13], (iii) cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Es por ello que, el proyecto de ley donde se incluya la atribución de facultades extraordinarias debe contener una expresa motivación que sustente su concesión[14] y las leyes de facultades extraordinarias deben responder al logro de un determinado fin que justificó su solicitud y su concesión por parte del Congreso[15]. Los límites son los que determinan el carácter excepcional de la potestad legislativa delegada al Presidente, para expedir decretos con fuerza y rango de ley, denominados decretos leyes y son de dos tipos: materiales y temporales. Los límites temporales se refieren a que la habilitación para legislar no puede superar los seis meses[16]. Por su parte, los límites materiales son de dos tipos: (i) límite referido a la extensión de las facultades legislativas, ya que la ley habilitante del ejercicio de la función legislativa o ley de facultades extraordinarias debe ser precisa[17], es decir, debe ser suficientemente detallada en cuanto a las materias o los asuntos que podrán ser legislados mediante decretos leyes[18], para delimitar adecuadamente la actividad legislativa delegada[19]. Una ley habilitante demasiado amplia o imprecisa vulnera el carácter excepcional de la facultad legislativa presidencial, al tratarse de una cesión de la función legislativa, más que de una delegación[20]. Es debido a la exigencia de precisión de las materias de la delegación legislativa, que expresa el carácter excepcional de las facultades legislativas presidenciales, que el control del respeto de los límites establecidos por la ley de facultades extraordinarias debe ser estricto[21] y la interpretación de la norma habilitante debe ser literal[22] y restrictiva, lo que implica que no existen habilitaciones o competencias implícitas[23], ni se admiten las interpretaciones amplias o extensivas[24]. (ii) límite relativo a las materias excluidas de la delegación legislativa, ya que la legislación mediante decretos leyes no puede ser utilizada para expedir los códigos[25], recaer sobre materias de reserva de ley estatutaria, de ley orgánica, para expedir leyes marco[26] o para el decreto o modificación de impuestos[27]. 23. Ahora bien, teniendo en cuenta que, en el caso de la legislación mediante decretos leyes, la facultad legislativa del Presidente se deriva de la delegación dada por el Congreso[28], la validez constitucional de las normas expedidas a su amparo depende de tres juicios: (i) El juicio relativo a la constitucionalidad de la ley de facultades extraordinarias, lo que se verifica por el cumplimiento de las condiciones y límites constitucionales para la delegación legislativa. Si de este primer juicio se concluye que la norma habilitante es inconstitucional, ello necesariamente conduce a la declaratoria de inexequibilidad del decreto ley expedido en desarrollo de tal ley de facultades extraordinarias[29]. (ii) El examen del respeto de los límites establecidos en la norma habilitante, por parte de las normas incluidas en el decreto ley, caso en el cual la ley de facultades extraordinarias opera como patrón o parámetro del control de constitucionalidad[30]. En este caso, el desconocimiento de los límites establecidos por la norma habilitante – ley de facultades extraordinarias -no genera ilegalidad del decreto ley, sino su inconstitucionalidad, ya que es la Constitución la que dispone el carácter limitado de las facultades legislativas presidenciales. En este juicio, la validez de los decretos leyes no se agota con la verificación de los límites explícitamente establecidos en la norma legal habilitante, sino también implica examinar la congruencia de las normas del decreto con los motivos que condujeron al Gobierno para solicitar las facultades extraordinarias y que fueron tenidos en cuenta por el Legislador para conferirlas[31]. El respeto de los límites establecidos en la ley de facultades extraordinarias no exige que se expida un único decreto ley, siempre y cuando con el primer ejercicio de la facultad legislativa, ésta no haya sido agotada temáticamente[32]; y (iii) El juicio del respeto material de la Constitución, por parte de las normas incluidas en el decreto ley[33]. En este último evento, la intensidad del control de constitucionalidad es mayor si se trata de un decreto ley, que si la norma estuviera incluida en una ley, en consideración del margen de apreciación que, en virtud del principio democrático, se reconoce al Congreso de la República[34]. Ahora bien, aunque la validez de los decretos leyes depende de la ley de facultades extraordinarias, en aquellos procesos en los que se cuestionen los decretos leyes, no siempre le corresponde a esta Corte examinar si la norma habilitante reúne los requisitos que determinan su constitucionalidad[35], ya que ésta es una potestad excepcional cuando, en virtud de la facultad de integración de la unidad normativa, se advierta que la misma adolece de inconstitucionalidad[36]. 24. En el asunto bajo control de constitucionalidad, la demanda ciudadana no cuestiona la validez de la norma habilitante incorporada en una Ley del Plan de Desarrollo (punto primero descrito), sino se refiere tanto al respeto del marco establecido por la ley de facultades extraordinarias (punto segundo), como a la constitucionalidad material de algunas de las normas contenidas en el decreto ley expedido (punto tercero). Por lo tanto, a continuación, se determinará el alcance de las facultades extraordinarias y se verificará su respeto. De superar tal examen, se procederá a verificar la constitucionalidad material de las normas incluidas en el decreto ley, a la luz de los cargos de la demanda. D. EL ALCANCE DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS EN EL ARTÍCULO 333 DE LA LEY 1955 DE 2019 Y LA VERIFICACIÓN DEL RESPETO DE SUS LÍMITES EN LAS NORMAS DEMANDADAS 25. El artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 dispuso: “SUPRESIÓN DE TRÁMITES, PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PARA LA MODERNIZACIÓN Y EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: // Simplificar o suprimir o reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”. 26. El principio de causalidad o de relación causal implica que el juicio de congruencia entre las facultades legislativas delegadas y el decreto ley expedido a su amparo se realice no únicamente respecto de los parámetros normativos explícitos de la ley de facultades extraordinarias, sino también, a partir de los motivos con los que el Gobierno nacional justificó la concesión de dicha potestad[37]. En el caso de las facultades legislativas conferidas por el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo (PND, en adelante), ellas se encontraban en el artículo 181 del proyecto de ley. Allí se habilitaba al gobierno para legislar en distintas materias que, en el texto de la ley finalmente aprobado, se convirtieron en los artículos 331, 332, 333, 334 y 335, todos relativos a delegación legislativa transitoria. 27. Así, en la SECCIÓN III. PACTO POR LA EQUIDAD: POLÍTICA SOCIAL MODERNA CENTRADA EN LA FAMILIA, EFICIENTE, DE CALIDAD Y CONECTADA A MERCADOS y, particularmente, dentro de la SUBSECCIÓN 8, relativa a la EQUIDAD EN MATERIA MINERA, se encontraba el artículo 181 del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, redactado en los siguientes términos: “Artículo 181. Facultades extraordinarias para el fortalecimiento de la equidad, el emprendimiento y la legalidad desde la modernización de la administración pública. De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: a) Crear entidades u organismos pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, del sector central o descentralizado, fijando su objeto y estructura orgánica. b) Modificar la adscripción, la naturaleza jurídica y los demás elementos de la estructura orgánica de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional. c) Reasignar funciones y competencias entre las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. d) Realizar las modificaciones presupuestales necesarias para apropiar los gastos de funcionamiento e inversión necesarios para el cumplimiento de las funciones que se asignen a las entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en desarrollo de las facultades otorgadas por la presente ley. e) Crear, fusionar o modificar Consejos, Comités y demás instancias de coordinación que requieran norma con fuerza de Ley. f) Simplificar o suprimir trámites innecesarios de las entidades del Estado Colombiano. g) Crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administración central, en razón del ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el presente artículo, así como señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos sin crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. Parágrafo 1º. Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para modificar la estructura de la Administración Pública Nacional serán ejercidas con el propósito de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público, racionalizar la organización y funcionamiento de la administración pública, fortalecer la institucionalidad para responder a las necesidades en materia de equidad, emprendimiento y legalidad, todo ello con el objeto de lograr una mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos. Parágrafo 2°. Esta ley garantiza la protección integral de los derechos laborales de las personas vinculadas a las distintas entidades del Estado reestructuradas. Parágrafo 3º. De conformidad con el artículo 62 de la Ley 5° de 1992, créase una Comisión Especial integrada por dos (2) Representantes y dos (2) Senadores de cada una de las Comisiones Terceras, Cuartas y Quintas Constitucionales del Congreso de la República, la cual estará encargada de ejercer control político con el fin de realizar el seguimiento a las facultades conferidas. En el ejercicio de sus funciones, la comisión podrá solicitar informes, presentar peticiones, recomendaciones que tengan por objeto el fortalecimiento de la administración pública para dar cumplimiento a las bases del plan de desarrollo en materia de equidad, emprendimiento y legalidad. Tales funciones se ejercerán durante el término de vigencia de las facultades extraordinarias” (negrillas no originales). 28. Los motivos argüidos como fundamento de la solicitud de facultades legislativas extraordinarias, mediante la ley del plan nacional de desarrollo, para la expedición de normas de rango legal que reformaran, de manera permanente, diversos aspectos del ordenamiento jurídico, fue la siguiente: “Estas facultades se solicitan con el propósito de promover la eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos y hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración para el cumplimiento de los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo para la equidad, el emprendimiento y la legalidad. La Ley del Plan Nacional de Desarrollo consagra como uno de sus Pactos transversales, el de Gestión Pública Efectiva que reconoce la importancia de contar con instituciones modernas y capaces de promover el desarrollo económico y social. En tal sentido, cobra importancia la adopción de estrategias transversales para el diseño de instrumentos técnicos y normativos que den paso al logro de los objetivos específicos propuestos en esta materia. En esa ruta se plantean como objetivos: i) evaluar la arquitectura institucional para ajustar misiones, roles y competencias que faciliten el funcionamiento eficiente del Estado en los diferentes niveles; ii) diseñar esquemas de gestión pública para promover el mejoramiento en el desempeño de los sectores e instituciones en términos de eficiencia y eficacia; iii) elevar la profesionalización del Estado; y, iv) promover gestión del conocimiento en materias propias de la gestión pública. La identificación de los objetivos antes referidos tiene como sustento técnico el mapa actual de la funcionalidad estatal ya diagnosticado. Con el firme propósito de superar los hallazgos antes expuestos y dar cumplimiento a los objetivos trazados en esta ruta, resulta necesario facilitar los procesos de diseño, rediseño y racionalización de institucionalidad pública, de instancias de coordinación del Gobierno, simplificación de sus esquemas de gestión y reorganización de los Sectores que requieren un fortalecimiento institucional adecuado a sus nuevos desafíos para contribuir al desarrollo desde su ámbito, en el enfoque transversal del emprendimiento y la legalidad, para lograr verdadera equidad”[38]. 29. De dicha motivación no es posible extraer, con claridad y certeza, cuáles fueron los motivos concretos que justificaron la solicitud de facultades extraordinarias para “simplificar o suprimir trámites innecesarios de las entidades del Estado colombiano”, considerando que en la norma original se confundían siete delegaciones de facultad legislativa distinta. Tampoco la exposición de motivos otorga instrumentos para...