Sentencia C-158 de 2020

C-158-20 Sentencia C-158/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA QUE ENTIDADES TERRITORIALES GARANTICEN LA EJECUCION DE PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR Y SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Exequibilidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCION-Pérdida de vigencia no inhibe su control judicial por la Corte Constitucional/PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación en decretos de desarrollo dictados al amparo de un estado de excepción Por consiguiente, cuando se trata del control automático de decretos legislativos, existe la obligación de desarrollar oficiosamente el control de constitucionalidad, lo que le permite a este tribunal aprehender de oficio su conocimiento, en el caso de no haber sido remitidos por parte del Gobierno y, una vez la Corte Constitucional ha asumido la competencia al respecto, debe proferirse un fallo de fondo en cuanto a su constitucionalidad, en razón de la perpetuación de la competencia (perpetuatio jurisdictionis), sin que resulte trascendente examinar si la norma derogada produjo, produce o producirá efectos[8], ya que este tipo de análisis es propio de los controles rogados, pero no del control de normas legales expedidas por el Presidente, durante un estado de excepción. De aceptarse que la Corte carece competencia por la pérdida de vigencia del decreto legislativo o por el agotamiento de sus efectos, se afectaría el mecanismo institucional de equilibrio de poderes durante el estado de excepción y se incurriría en una forma de incompetencia negativa de la Corte Constitucional, que pondría en riesgo el Estado Constitucional de Derecho. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetros de validez constitucional El control de constitucionalidad que desarrolla la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos se predica de su validez respecto de la Constitución, el bloque de constitucionalidad y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE). ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido y alcance CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político por el Congreso de la República/ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico lo impone la Constitución CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales CALAMIDAD PUBLICA-Definición La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. CALAMIDAD PUBLICA-Características para fundamentar un estado de emergencia económica, social y ecológica ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características El artículo 215 de la Constitución Política prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica solo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Asimismo, (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y (v) podrán –de forma transitoria– establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que: (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Constitución Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el texto superior. Ello, bajo el entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución. ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico automático sobre decreto declaratorio y de desarrollo DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de juridicidad que, como lo ha indicado este tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a enervar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un examen que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto, el artículo 8 de la LEEE establece que “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad (…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 417 de 2020 PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR-Naturaleza/PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR-Lineamientos técnicos y administrativos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Reiteración de jurisprudencia INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Aplicación DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA QUE ENTIDADES TERRITORIALES GARANTICEN LA EJECUCION DE PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR Y SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Contenido y alcance Referencia: Expediente: RE-246 Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 470 de 2020 “Por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D.C., tres (3) de junio de 2020 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241, numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos, así como el trámite, establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. A través del Decreto Legislativo 417 de 2020, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto, esto es, a partir del 17 de marzo de 2020. 2. En desarrollo de dicha declaratoria de Estado de Excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 470 de 2020 “Por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Esta norma fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad, a través de oficio de fecha del 25 de marzo de 2020, suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. 3. Mediante el auto del 31 de marzo de 2020, el Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto, decretó la práctica de pruebas, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, también se ordenó comunicar el proceso a la Presidencia de la República, a todos los ministerios y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Esto con el fin que participaran en el presente proceso, si así lo estimasen oportuno. 4. Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control. A. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN 5. A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo 470 de 2020, conforme a su publicación en el Oficial No 51.267 de marzo 25 de 2020: “DECRETO 470 DE 2020 (Marzo 24) Por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA En ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y CONSIDERANDO Que, en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que, según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo Coronavirus COVID-19. Que dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida se incluyeron las siguientes: Que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo Coronavirus - COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional. Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional. Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes. Que según la OMS la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas. Que mediante la Resolución 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. Que el vertiginoso escalamiento del brote de nuevo Coronavirus COVID-19, hasta configurar una pandemia, representa actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta. Que según la Organización Mundial de Salud - OMS, en reporte de fecha 23 de marzo de 2020 a las 15:51 GMT-5, se encuentran confirmados 334,981 casos, 14,652 fallecidos y 190 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19. Que, pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social, a las 21:00 horas del 23 de marzo de 2020 reportó tres (3) muertes y 306 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (114), Cundinamarca (11), Antioquía (40), Valle del Cauca (31), Bolívar (16), Atlántico (7), Magdalena (2), Cesar (1), Norte de Santander (8), Santander (3), Cauca (2), Caldas (6), Risaralda (13), Quindío (6), Huila (10), Tolima (4), Meta (1), Casanare (1), San Andrés y Providencia ( 1). Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo Coronavirus COVID-19. Dentro de las medidas a adoptarse se incluyeron las siguientes: " Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario . Que con el fin de evitar la propagación de la pandemia del coronavirus y contener la misma, el gobierno nacional podrá expedir normas para simplificar el proceso administrativo sancionatorio contenido en la Ley 9 de 1979 y en la Ley 1437 de 2011 garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa. Que ante el surgimiento de la mencionada pandemia se debe garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios públicos, razón por la cual se deberá analizar medidas necesarias para cumplir con los mandatos que le ha entregado el ordenamiento jurídico colombiano. Lo anterior supone la posibilidad flexibilizar los criterios de calidad, continuidad y eficiencia de los servicios, establecer el orden de atención prioritaria en el abastecimiento de los mismos, flexibilizar el régimen laboral en cuanto los requisitos de los trabajadores a contratar, implementar medidas de importación y comercialización de combustibles con el fin de no afectar el abastecimiento. " Que el artículo 3 del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 resolvió adoptar "mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo". Que el artículo 44 de la Constitución establece que la educación es un derecho fundamental de los niños, niñas y adolescentes, y que corresponde al Estado garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. Que de conformidad con la Ley 137 de 1994 "Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia", el Gobierno nacional debe propender por la adopción de medidas destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y en ningún momento, se podrá suspender el derecho a la educación, por lo que se requiere emprender acciones que permitan la continuidad de la prestación del servicio, así como del complemento alimentario que facilite el desarrollo del proceso pedagógico y de aprendizaje desde los hogares. Que mediante Circular 020 del 16 de marzo de 2020, expedida por la Ministra de Educación Nacional, dirigida a gobernadores, alcaldes y secretarios de educación de Entidades Territoriales Certificadas en Educación, en aplicación de lo dispuesto en los numerales 5.1 y 5 .2 del artículo 148 de la Ley 115 de 1994, el artículo 5 de la Ley 715 de 2001, y los artículos 2.4.3.4.1. y 2.4 .3.4.2 del Decreto 1075 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Educación Nacional, ordenó a las secretarías de educación en todo el territorio nacional ajustar el calendario académico de Educación Preescolar, Básica y Media, para retomar el trabajo académico a partir del 20 de abril de 2020. Que con ocasión de la declaratoria de Emergencia Sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 417 de 2020, se hace necesario contar con herramientas que permitan la protección del derecho fundamental de educación de niños, niñas y adolescentes, en su componente de alimentación. Que de conformidad con la Sentencia T-457 del 27 de noviembre de 2018 de la Sala Quinta de Revisión de la honorable Corte Constitucional: "la alimentación escolar es una garantía de acceso y permanencia de los niños, niñas y adolescentes en el sistema educativo, reconocida en el marco jurídico colombiano; (ii) uno de sus principales objetivos consiste en garantizar la asistencia a las aulas en condiciones dignas, sin que los estudiantes se vean expuestos al hambre y la desnutrición y, por ende, se evite la deserción escolar; igualmente, contribuye al crecimiento y desarrollo físico y psicológico adecuado; propende por el nivel de salud más alto posible; potencia la atención de los menores de edad para el aprendizaje y aumenta la matrícula escolar [...]." Que el artículo 19 de la Ley 1176 de 2007, "Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", limita la focalización y cobertura del Programa de Alimentación Escolar a los establecimientos educativos, lo cual impide que los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del país, que con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19 se encuentran en sus casas, puedan consumir la alimentación escolar en sus hogares durante el receso estudiantil originado por la pandemia del Coronavirus COVID-19. Que, por lo anterior, se requiere modificar el marco legal del Programa de Alimentación Escolar, con el fin de contar con herramientas que permitan la protección del derecho fundamental de educación de niños, niñas y adolescentes, en su componente de alimentación. Que el sistema educativo oficial brinda atención en educación preescolar, básica y media a 6.928.742 niños, niñas y adolescentes, quienes con ocasión de las medidas adoptadas para prevenir la propagación del Coronavirus COVID-19, deberán ser atendidos a través de estrategias pedagógicas flexibles coordinadas con las 96 Secretarías de Educación certificadas. Que el numeral 16.3. del artículo 16 de la Ley 715 de 2001 "por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros" dispone que el criterio de Equidad del Sistema General de Participaciones para educación, solo se podrá distribuir a cada distrito o municipio, una suma residual de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE. Que el inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715 de 2001 señala que "Los recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán ser utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza", norma que sólo permite el giro de estos recursos a los municipios. Que los recursos asignados en virtud de los numerales 16.3 del artículo 16 y el inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715 de 2001, son destinados, entre otros usos permitidos por la Ley, para el apalancamiento del Programa de Alimentación Escolar. Que los departamentos, como entidades territoriales certificadas en educación, son responsables de la contratación y operación del Programa de Alimentación Escolar con cobertura para los municipios no certificados de su jurisdicción, y por lo tanto, se hace necesario distribuir y girar también a los departamentos, recursos del criterio de Equidad y Calidad que corresponden a los municipios no certificados de su jurisdicción, durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de garantizar el derecho fundamental a la educación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del país, en su componente de alimentación . Que la población a la que van dirigidos estos programas y estrategias corresponde a cerca de 6,9 millones de niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial, de los cuales cerca de 3,7 millones de niños se encuentran en entidades territoriales no certificadas en educación, por lo cual recursos por el orden de $180 mil millones del Sistema General de Participaciones se hacen necesarios para la atención de la población ubicada en las entidades territoriales no certificadas en los programas ya mencionados, los cuales deben ser distribuidos y ejecutados por los departamentos. Que, en consecuencia, resulta necesaria la adopción de una medida de orden legislativo, tendiente a permitir que: (i) el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y, (ii) además de municipios y distritos, habilitar a los departamentos recursos de los criterios de Equidad y Calidad del Sistema General de Participaciones, para garantizar la continuidad del derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes, durante el receso estudiantil a causa de la pandemia Coronavirus COVID-19. En mérito de lo expuesto, DECRETA ARTÍCULO 1. Alimentación Escolar para aprendizaje en casa. Permitir que el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Las Entidades Territoriales Certificadas deberán observar los lineamientos que para el efecto expida la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender. ARTÍCULO 2. Modificación del numeral 3 del Artículo 16 de la Ley 715 de 2001. Durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se modifica el numeral 3 del artículo 16 de la Ley 715 de 2001, el cual quedará así: "16.3. Equidad. A cada distrito, municipio o departamento, se podrá distribuir una suma residual que se distribuirá de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE." ARTÍCULO 3. Modificación del inciso 4 del Artículo 17 de la Ley 715 de 2001. Durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se modifica el inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715 de 2001, el cual quedará así: "ARTÍCULO 17. Transferencia de los recursos. Los recursos de la participación de educación serán transferidos así: [...] Los recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y departamentos y no podrán ser utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza." ARTÍCULO 4. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los 24 días del mes de marzo de 2020 EL PRESIDENTE DE MARZO DE 2020 (FDO.) IVÁN DUQUE MÁRQUEZ LA MINISTRA DEL INTERIOR, ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES, CLAUDIA BLUM DE BARBERI MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA EL MINIST RO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, RODOLFO ZEA NAVARRO EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, FERNANDO RUÍZ GÓMEZ EL MINISTRO DE TRABAJO, ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BAÉZ LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA, MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL, MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ LA MINISTRA (E) DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, MARÁA CLAUDIA GARCÍA DÁVILA EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO LA MINISTRA DE TRANSPORTE, ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ LA MINISTRA CULTURA, CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, MABEL GISELA TORRES TORRES EL MINISTRO DEL DEPORTE, ERNESTO LUCENA BARRERO”. B. PRUEBAS RECAUDADAS 6. En el auto de asunción de conocimiento del asunto, el Magistrado Ponente requirió a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que absolviera unas preguntas que se relacionan a continuación. Allí mismo se resumirán las respuestas recibidas mediante el oficio firmado conjuntamente por la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[1] y por la Ministra de Educación[2]. El documento fue recibido por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 13 de abril de 2020 y fue remitido al despacho del Magistrado Ponente el 14 de abril del mismo año. Respecto del artículo 1 del Decreto Legislativo 470 de 2020: (i) ¿De qué manera se entiende que la obligación de observar los lineamientos de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para aprender, es compatible con la autonomía de las entidades territoriales? La autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y admite limitaciones razonables y proporcionadas. En una de las materias donde la jurisprudencia constitucional admite mayores intervenciones del Legislador es en el manejo de las rentas exógenas, particularmente, las que resulten del sistema general de participaciones, asunto en el que hay reserva de ley e iniciativa gubernamental, de acuerdo con los artículos 151, 288 y 356 de la Constitución. Así, no existe vulneración de la autonomía de las entidades territoriales, ya que el Programa de Alimentación Escolar (en adelante, PAE) se financia con recursos del Sistema General de Participaciones, recursos de propiedad de la Nación en cuyo manejo el Legislador goza de un amplio margen de configuración normativa. Señalan que la función de “ejecución, articulación y orientación” del PAE se encontraba anteriormente asignada al ICBF y al Ministerio de Educación Nacional, en virtud del parágrafo 4 del artículo 136 de la Ley 1150 de 2011 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.". Sin embargo, el artículo 189 de la Ley 1955 de 2019 creó la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar y el Decreto 218 de 2020 implementó su creación y dispuso en el artículo 3, numeral 1, que esta entidad tendría como función "Fijar, desarrollar, hacer seguimiento y evaluar, bajo la directriz del Ministerio de Educación Nacional, la política en materia de alimentación escolar." (ii) ¿Por qué razón la obligación de observar dichos lineamientos se predica únicamente de las entidades territoriales certificadas y no de los departamentos que administrarán dichos recursos respecto de las entidades territoriales no certificadas? De acuerdo con los artículos 20 y 41 de la Ley 715 de 2001 consagran que los departamentos entran en la categoría de "Entidades Territoriales Certificadas", por lo que sería redundante mencionarlos específicamente dentro de los obligados a observar dichos lineamientos. Respecto de los artículos 2 y 3 del Decreto Legislativo 470 de 2020: ¿La inclusión de los departamentos dentro de las entidades que recibirán y administrarán los giros del sistema general de participaciones, con destino a financiar el programa de alimentación escolar era necesaria, a pesar de que el inciso primero del artículo 16 de la Ley 715 de 2001 dispone que “(…) En el caso de municipios no certificados los recursos serán administrados por el respectivo Departamento”? El artículo 17 de la Ley 715 de 2001 no dispone que respecto de los municipios no certificados, los recursos serán administrados por el respectivo departamento, razón por la cual era necesario modificar el inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715 de 2001, con fin de distribuir a los departamentos los recursos del criterio de "equidad". Por lo tanto, la modificación del artículo 16.3 de la Ley 715 de 2001 es necesaria, porque si bien el inciso primero de esta norma consagra que en el caso de los municipios no certificados, los recursos serán administrados por el respectivo departamento, la disposición del artículo 16.3 de dicha ley, antes de la modificación, no permitía que los departamentos administraran directamente los recursos del criterio de “equidad”, a través de los cuales se distribuyen los recursos de calidad, según la Ley 715 de 2001. Precisa, adicionalmente, que el artículo 8.1 de la Ley 715 consagra que los municipios no certificados tienen competencia para administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad. En síntesis, explica que aunque los numerales primero y segundo del artículo 16 de la Ley 715 de 2001 permiten que los recursos del SGP para educación, sean girados a los departamentos, distritos y municipios certificados, a partir del criterio de población atendida, destinados a financiar la prestación del servicio educativo, fundamentalmente para el pago de nóminas docentes y administrativas (n. 1) y del criterio de población por atender, destinados a garantizar la prestación del servicio educativo a población por atender, niños en edad de estudiar que no están siendo atendidos por instituciones oficiales y no estatales (n. 2), el numeral 3 del artículo 16, relativo al criterio de equidad, consistente en recursos destinados a complementar el financiamiento de actividades que contribuyan al mejoramiento de la calidad educativa, no incluía a los departamentos dentro de las entidades destinatarias de dichos recursos, por lo que era necesario realizar la modificación prevista en el decreto legislativo. Así, esta modificación permitirá que los recursos de equidad puedan ser incluidos en la bolsa de recursos destinada al PAE y garantizar, por esta vía, el componente de alimentación del derecho a la educación durante las jornadas de estudio en casa, con ocasión de las medidas para afrontar la pandemia. Respecto del artículo 3 del Decreto Legislativo 470 de 2020: (i) ¿Cómo funcionaba la transferencia de recursos de calidad para los distritos y los departamentos, antes de la modificación introducida por este decreto legislativo? Antes de la modificación en cuestión, los departamentos no recibían recursos por el criterio de equidad, salvo los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés por tener áreas no municipalizadas y se destinaban a complementar el financiamiento de actividades que contribuyeran al mejoramiento de la calidad educativa, entre estos el PAE. El Ministerio de Educación, en coordinación con el DNP, define anualmente la metodología para la distribución de estos recursos entre los municipios y distritos certificados y no certificados, así como a las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, tomando en consideración la matrícula oficial atendida, el desempeño, el mejoramiento en desempeño y el número de sedes. Explica que, en relación con el PAE y las transferencias para actividades de calidad, en virtud de los artículos 16 y 17 de la Ley 715 de 2001, los recursos ingresaban a los municipios y para que pudieran transferirlos a los departamentos, se necesitaba que celebraran convenios interadministrativos para autorizar la operación. (ii) ¿Hay alguna razón que justifique que entre la lista de los destinatarios del giro de recursos de calidad, no se encuentren los distritos? La razón de no incluir a los distritos es porque el inciso 4 del artículo 17 le da continuidad al inciso 3, el que hace referencia exclusiva a municipios no certificados. Igualmente, con la modificación que realiza el artículo 3 del decreto legislativo en cuestión, no se modifica el inciso segundo que hace referencia a la transferencia que se realiza a distritos y municipios certificados. Por consiguiente “los distritos continuarán recibiendo los recursos de calidad como se ha venido haciendo desde la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, dado que todos los distritos del país son entidades certificadas en educación y, en consecuencia, están cobijados por el inciso segundo del artículo 17 de la Ley 715 de 2001 como receptores de la totalidad de los recursos asignados en virtud de los criterios de distribución señalados en el artículo 16 de ese mismo cuerpo normativo”. C. INTERVENCIONES 7. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente cinco escritos de intervención[3]. De los escritos recibidos, cuatro de ellos solicitan la declaratoria de exequibilidad simple y uno solicita la exequibilidad condicionada del artículo primero y la inexequibilidad de los artículos 2 y 3 del decreto legislativo bajo control. 8. Solicitudes de exequibilidad. El decreto cumple todos los requisitos formales y materiales que determinan la constitucionalidad de este tipo de normas. En cuanto al artículo primero que permite la prestación del PAE a domicilio, se trata de una medida necesaria fáctica y jurídicamente, por la imposibilidad actual de atender a los estudiantes en los colegios, de manera presencial y porque la Ley impedía que la alimentación escolar se ofreciera en un lugar distinto al establecimiento educativo. En cuanto a los artículos 2 y 3, que permiten que los recursos de equidad se transfieran directamente a los departamentos, se trata de una medida necesaria, en cuanto busca que éstos cuenten con los recursos necesarios para evitar la suspensión del PAE por dificultades en el pago de los contratos respecto de los municipios no certificados. Jurídicamente era necesario incluir la autorización, ya que la legislación actual no permitía transferir recursos de equidad a los departamentos. 9. Solicitudes de exequibilidad condicionada. La prestación del servicio de alimentación escolar de manera domiciliaria debe garantizarse de manera continua, hasta tanto se reactive la prestación del servicio educativo de manera presencial. 10. Solicitudes de inexequibilidad. Los artículos 2 y 3 del decreto legislativo no cumplen el requisito de necesidad, teniendo en cuenta que en la legislación ya era responsabilidad de los departamentos la administración del programa de alimentación escolar respecto de los municipios no certificados, por lo que no era necesario que se transfirieran recursos adicionales a estas entidades, considerando que la emergencia no generó un aumento del número de estudiantes beneficiarios del PAE y el decreto no explica la razón para aumentar las transferencias de recursos al departamento. D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 11. Mediante el concepto radicado el día 11 de mayo de 2020, el Procurador General de la Nación[4] solicitó a esta Corte Constitucional declarar exequible el Decreto Legislativo 470 de 2020. 12. Considera el Procurador que el decreto bajo examen cumple todos los requisitos formales que determinan su validez. Explica que el hecho de que se encuentre suscrito por la encargada del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible no es reprochable, ya que el Decreto 443 del 20 de marzo de 20201, que concedió licencia por enfermedad al titular de esta cartera, encargó dicha función a la viceministra de políticas y normalización ambiental. Indica que los motivos expuestos en la parte considerativa del decreto legislativo cumplen con este requisito formal y fue expedido dentro de la vigencia del estado de emergencia. 13. Por otra parte, considera que el decreto también responde a las exigencias materiales para ser declarado constitucional. Pone de presente que el decreto bajo control tiene la finalidad permitir que el PAE se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa mientras dure la emergencia y habilitar a los departamentos recursos del criterio de equidad y calidad del SGP, para garantizar la continuidad del servicio público de educación a miles de niños, niñas y adolescentes, en su componente de alimentación, para que durante el período de educación en casa, se permita el desarrollo de las mejores aptitudes para el estudio. Considera igualmente que las medidas cumplen el requisito de conexidad externa, pues tienen relación con los hechos que dieron lugar a declarar la emergencia y pretende evitar que se afecten los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes para proteger su permanencia en los centros educativos oficiales, prevenir la desnutrición y la deserción escolar y garantizar el acceso al sistema educativo en condiciones dignas durante la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica. Igualmente, indica que el decreto responde al criterio de conexidad interna. En cuanto al juicio de exclusión de arbitrariedad y de intangibilidad, el Procurador indica que las normas no tienen por objeto limitar derechos fundamentales, ni restringen derechos intangibles y, por el contrario, se trata de medidas que responden al principio de igualdad efectiva y que buscan hacer efectivos los derechos de los niños, niñas y adolescentes, especialmente aquellos que hacen parte de la población vulnerable, por lo que sus derechos fundamentales, a más de prevalentes, deben ser objeto de una protección reforzada, por tener a su favor su interés jurídico superior y ser sujetos de especial protección constitucional, en virtud de los artículos 13.3 y 85 de la Constitución. Igualmente, indica que se supera el juicio de no contradicción específica, ya que no genera desmejora en los derechos sociales y no existe vulneración de norma alguna de la Constitución, aunque advierte que el Congreso podría modificar estas normas. 14. Sostiene el Procurador que el decreto también cumple los requisitos específicos para su constitucionalidad. Así, se responde al requisito de finalidad, porque las medidas buscan evitar la expansión de los efectos de la crisis, uno de los cuales, es que los estudiantes no han podido acudir a los establecimientos educativos y acceder allí al componente nutricional. El decreto está igualmente suficientemente motivado, porque se expusieron los efectos de la crisis frente al derecho a la educación y se explicó que era necesario prever mecanismos para proteger la permanencia en los centros educativos oficiales, prevenir la desnutrición y la deserción escolar y garantizar el acceso al sistema educativo en condiciones dignas, bajo la modalidad “Alimentación Escolar para aprendizaje en casa”. En cuanto al requisito de necesidad, puso de presente el Procurador que la gravedad de los hechos es indiscutible, razón por la cual el Presidente de la República, como se desprende del mismo decreto, no incurrió en un error manifiesto y valoró adecuadamente los hechos. En lo que respecta a la incompatibilidad y subsidiariedad, sostiene que el decreto explica por qué los recursos de calidad y equidad del SGP deben ser atribuidos a los departamentos durante la vigencia del estado de emergencia, para garantizar este derecho a alrededor de 3.7 millones de niñas, niños y adolescentes que se encuentran en municipios no certificados y el gobierno nacional indicó que los medios ordinarios son insuficientes para garantizarlo. 15. Advierte el Procurador que aunque la Ley 715 de 2001 es una ley orgánica, puede ser modificada por un decreto legislativo, durante un estado de excepción para garantizar la prevalencia de derechos que exige el artículo 44 de la Constitución y porque los departamentos deberán cumplir todas las obligaciones y prohibiciones de dicha ley. Igualmente, indica que aunque el artículo 1 del decreto bajo control tenía vigencia temporal, el Decreto Legislativo 533 de 2020, extendió́ los efectos de las medidas relacionadas con el Programa de Alimentación Escolar hasta la culminación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud. 16. Finalmente, indica que el decreto supera el juicio de proporcionalidad, porque no limita derechos fundamentales. Indica, también, que no contiene normas discriminatorias. 17. En suma, a continuación se resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la norma objeto de control constitucional, presentadas en el orden de su recepción por parte de esta Corte: Interviniente Fundamento de la intervención Solicitud Universidad del Rosario El decreto cumple las condiciones generales de la LEEE y no afecta ningún derecho intangible. Tampoco se suspenden los derechos humanos ni las libertades fundamentales, se interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni se suprimen ni modifican los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento. El artículo 1 cumple el requisito de finalidad y es proporcional ya que, aunque permite la alimentación escolar durante el receso estudiantil y, por ello, no coincide con la finalidad del programa, permitirá que los niños estén en adecuadas condiciones físicas y mentales cuando regresen a clases. La medida es necesaria ya que, al menos, permite que se mantenga este componente del derecho a la educación. Igualmente, la medida no es discriminatoria. No debe suspenderse cuando regresen a clases, a pesar de que la parte motiva del decreto prevé que el suministro de la alimentación se hará “durante el receso estudiantil”, esto es, entre el 24 de marzo de 2020, fecha de su expedición, y el 20 de abril de 2020, fecha dispuesta por la Circular 020 del 16 de marzo de 2020, expedida por la Ministra de Educación Nacional, para retomar las clases. Por ello, la exequibilidad debe condicionarse a que el PAE se prestará en el domicilio, hasta tanto sea posible el regreso de los niños, niñas y adolescentes a las clases presenciales. Los artículos 2 y 3 no satisfacen el requisito de necesidad porque las medidas presuponen que no hay otra forma de satisfacer la prestación del servicio que transfiriendo recursos de equidad y calidad en la educación, del sistema general de participaciones, a los departamentos, para que administren los recursos de los municipios no certificados ya que ésta ya es una responsabilidad de ellos que se encuentran cumpliendo con la única diferencia que los recursos no se les transfieren a ellos, sino a los entes departamentales encargados de ello y, aunque con la emergencia sanitaria se mantiene igual el número de estudiantes beneficiarios, el decreto no justifica por qué debe aumentarse los recursos que se transferirán a los departamentos. Exequibilidad condicionada del artículo 1º a que se entienda que la prestación del PAE seguirá siendo domiciliaria, hasta tanto se restablezcan las clases presenciales Inexequibilidad de los artículos 2 y 3 Presidencia de la República El decreto busca evitar la extensión de los efectos negativos de la emergencia ya que pretende que no se afecte el derecho a la educación, en su componente de alimentación. Reúne todos los requisitos formales y materiales para la constitucionalidad de los decretos legislativos. Se trata de medidas que desarrollan el Decreto Legislativo 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia y que, al fundarse en la necesidad del distanciamiento social, prevé que serán necesarias medidas para garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos, particularmente el servicio educativo. La emergencia afecta los ingresos de las familias y genera dificultades alimentarias que se agravan porque los niños no están acudiendo al colegio, donde reciben alimentación. El decreto responde también al criterio de necesidad fáctica, porque durante la emergencia se ve afectado el derecho a la educación, en su componente de alimentación e, igualmente, el mínimo vital de alimentación de sujetos de especial protección constitucional. Igualmente se satisface el requisito de necesidad jurídica, porque al tratarse de medidas de regulación del Sistema General de Participaciones, de acuerdo con el artículo 356 de la CP. Las medidas son proporcionales a la gravedad de la emergencia porque, para garantizar la efectividad de derechos fundamentales, realiza ajustes meramente administrativos y los mismos son transitorios. La obligación de seguir las instrucciones de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender no afecta la autonomía de las entidades territoriales, porque los recursos del SGP son exógenos y, por lo tanto, el Legislador tiene, en su regulación, amplio margen de apreciación. Exequibilidad Federación Nacional de Departamentos A pesar de que el PAE se financia con recursos del SGP, cuando existen dificultades para financiar el programa, las entidades territoriales utilizan recursos propios y provenientes del Sistema General de Regalías. Los recursos del SGP para el programa se distribuyen por el DNP entre las entidades territoriales, a partir del criterio de equidad, considerando el número de estudiantes escolarizados a su cargo, certificado por el DANE. Ahora bien, la asunción de las entidades territoriales del PAE constituía un desconocimiento del artículo 356 de la CP que exige que la descentralización de competencias se acompañe con la asignación de los recursos suficientes para su financiación. El decreto legislativo no afecta la autonomía de las entidades territoriales ya que, aunque la Unidad Administrativa Especial Alimentos para Aprender expidió la Resolución 006 del 25 de marzo de 2020, mediante la cual precisó cómo se debe implementar este decreto legislativo, allí no se evidencia intromisión alguna en la autonomía territorial, porque son las entidades territoriales quienes continuarán contratando y ejecutando los recursos para el PAE. Este decreto legislativo busca dar prevalencia a los derechos de los niños, niñas y adolescentes porque garantiza que estén disponibles los recursos suficientes para realizar los pagos a los contratistas y evita que el impago genere riesgo de suspensión en la prestación del servicio. La norma establece una regla de equidad para la distribución de los recursos destinados a la alimentación de los niños, atendiendo el residuo que resulte de la observancia y aplicación de las estadísticas del Dane sobre los niveles de pobreza. Exequibilidad Asocapitales La norma garantiza los derechos fundamentales de los menores y garantiza la continuidad en la prestación del servicio educativo, durante la emergencia. No existe afectación de la autonomía de las entidades territoriales y, por el contrario, constituye un mecanismo de coordinación con el nivel central para la prestación del servicio del PAE durante la crisis. El deber de seguir los lineamientos que imponga la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar responde a la necesidad de complementariedad y coordinación en la ejecución del PAE para garantizar su continuidad durante...