Sentencia C-153 de 2022

C-153-22 Sentencia C-153/22 CELEBRACIÓN DE CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS PARA EJECUCIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS-Prohibición para servidores públicos en época preelectoral tiene reserva de ley estatutaria (…) el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene contenido estatutario por virtud de lo dispuesto en los artículos 127 y 152, literal f), de la Constitución, al establecer una prohibición aplicable exclusivamente en época electoral a algunos empleados del Estado del orden territorial, con el objetivo claro de garantizar el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa, pilar fundamental de nuestra Constitución. Su comprensión, además, debe partir de identificar que el escenario en el que se inscribe tiene una relación directa con la garantía de las reglas del juego democrático, lo que incluye por supuesto la imparcialidad necesaria para proteger que electores y elegidos encuentran las precondiciones necesarias para unas elecciones libres e iguales. RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Vulneración al modificarse norma estatutaria por ley de presupuesto (…) para la Sala Plena es evidente (i) el desconocimiento de la materia estatutaria en esta ocasión; (ii) el hecho de que esta situación fue advertida ampliamente en el Congreso de la República; y (iii) el impacto, dados los límites temporales de la modificación a la ley de garantías promovida por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, a los principios de frenos y contrapesos, y supremacía constitucional al eludirse el control previo de constitucionalidad ante esta Corporación, así como la afectación a un enunciado normativo con reserva estatutaria que refleja y es expresión de caros principios constitucionales, como la transparencia y equilibrio de la democracia representativa, y el consecuente principio de igualdad electoral. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento por incluir norma cuyo objeto no tiene conexión con materia presupuestaria propia de Ley Anual de Presupuesto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Examen previo de cargo por violación de reserva de ley estatutaria LEYES ESTATUTARIAS-Requisitos de procedimiento LEYES ESTATUTARIAS-Control previo (…) el esquema del control previo ante esta Corporación evidencia la irradiación del principio participativo en el Estado, al permitir que a través del proceso de constitucionalidad la ciudadanía y el Ministerio Público encuentren otro espacio en el que sus razones sean escuchadas, alrededor de la constitucionalidad de normas que, como se ha venido sosteniendo, ostentan una categoría especial en nuestro ordenamiento y que, para su incorporación al sistema normativo, no requieren solamente la presunción de validez -que acompaña a todas las leyes que se someten en general a un control posterior- sino la verificación previa y concreta, la seguridad, de su concordancia con los mandatos superiores. RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Alcance de la inclusión de materias no sujetas a reserva (…) según la jurisprudencia de la Corte Constitucional es válido que disposiciones de reserva legal ordinaria hagan parte de leyes estatutarias, sin que ello implique por sí mismo un vicio por inconstitucionalidad. Sin embargo, ha dicho que no es válido el supuesto inverso, al indicar que la inclusión de normas estatutarias en leyes -tramitadas como- ordinarias o de otro tipo no es correcta, bajo una lectura fiel y adecuada de la Constitución de 1991. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Alcance sobre disposiciones no sujetas a reserva PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Alcance conforme artículo 127 de la Constitución Política PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Solo procede con la expedición de una ley estatutaria LEY DE GARANTIAS ELECTORALES-Finalidad/LEY DE GARANTIAS ELECTORALES-Prohibición de celebrar convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos cuatro meses antes de las elecciones CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS-Naturaleza jurídica PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional (…) la aplicación del principio de unidad de materia en el escenario de las leyes anuales de presupuesto ha sido un asunto recurrente en la jurisprudencia de la Corporación, que lo ha abordado a partir de dos premisas fundamentales, consistentes en que, por un lado, el contenido de este tipo de regulación se encuentra expresa, clara y principalmente definido en la Constitución y en la ley orgánica de que trata el artículo 151 superior; y, por el otro, en que estas leyes están integradas por tres tipos de disposiciones: (i) presupuesto de rentas, (ii) presupuesto de gastos y apropiaciones, y (iii) generales, según lo previsto en la normativa orgánica actualmente vigente. En particular, una de las preguntas que mayor atención ha suscitado gira alrededor de aquello que es permitido incluir -o no- en este último bloque, a partir de dos elementos que con claridad derivan de la misma lectura del artículo 11 del Decreto 111 de 1996: (i) tienen por objeto “asegurar la correcta ejecución del Presupuesto” y (ii) rigen solamente “para el año fiscal para el cual se expiden.” Sobre este último aspecto, en atención a los principios que guían el sistema presupuestal, el de anualidad predica que “[e]l año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.” PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conexidad temática, causal, teleológica y sistemática EFECTOS RETROACTIVOS DE DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Jurisprudencia constitucional SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Modulación de efectos temporales SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas frente a la celebración de convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos Referencia: expedientes: D-14522 (AC) Demandas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”. Demandantes: Roy Leonardo Barreras Montealegre (D-14522) y otros. Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, Natalia Ángel Cabo, Diana Fajardo Rivera, Gloria Stella Ortiz Delgado y Paola Andrea Meneses Mosquera; y los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, y cumpliendo todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. Antecedentes 1. En sesión virtual de la Sala Plena de la Corte Constitucional de 19 de noviembre de 2021 se asignó el conocimiento de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Roy Leonardo Barreras Montealegre contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 al despacho de la Magistrada ponente de esta providencia (D-14522). En la misma fecha, siguiendo las reglas de procedimiento aplicables y dada la afinidad de las materias,[1] se acumuló a dicho trámite las demandas con los radicados D-14523, Edwing Fabián Díaz Plata; D-14525, Álvaro Garro Parra; D-14526, Katherine Miranda Peña; D-14528, Carlos Alberto Maya Restrepo; D-14529, Juan Sebastián Ramírez García; D-14530, Juan David Gamboa González; D-14533, Iván Cepeda Castro y otros;[2] D-14534, Antonio Eresmid Sanguino Páez y otro;[3] D-14537, Luis Fernando Velasco Chaves; D-14538, Juan Manuel López Molina; y, D-14539, David Andrés Luna Sánchez y otro[4]. Con posterioridad, en la sesión virtual de 24 de noviembre de 2021, se acumuló al expediente D-14522 las demandas con los radicados D-14545, Iván Darío Hernández Rodríguez; D-14547, Ferney Urrea Galán; D-14548, Alberto Ortiz Saldarriaga; y, D-14552, Diego Escallón Arango y otros.[5] 2. Por último, en sesión de Sala Plena del 9 de diciembre de 2021, la Corte acumuló al mismo expediente los procesos con radicados D-14566, Carlos Mario Porras Gamba; D-14567, Juliana Valentina Cruz Sánchez; D-14568, Valentina Álvarez Castro; D-14569, Juan Sebastián Mulford Hernández; D-14570, Laura Valentina Ramos Suárez; D-14571, Laura Montes Salazar; D-14572, Moisés Mariño Roberto; D-14573, Angie Bibiana Burgos Fajardo; D-14574, Francy Lizeth Rincón Tejedor; D-14575, Alex Ferney Albarracín Avella; D-14579, Henry Camilo Estupiñán Ballesteros; D-14580, Germán David Rocha De Felipe; D-14581, Angie Daniela Bonilla Pizza; D-14583, Johan Andrés Guerrero Becerra; D-14584, Karina Victoria Reyes Gutiérrez; D-14586, Mile Vanessa González Estupiñán; D-14587, María Paula Alvarado Niño; D-14588, Lina María Aguirre Páez; D-14589, Danna Valentina Dallos Soto; D-14590, Marlin Julie Cerón Lombana; D-14591, Laura Juliana Aponte Pinilla; D-14592, Angie Bibiana Burgos Fajardo; D-14596, Wilmar Santiago Becerra Bernal; D-14597, Inti Raúl Asprilla Reyes; D-14600, Jhisela Alejandra Estévez Anáve y D-14602, Jissel Amaid Gómez Estupiñán. En total el expediente acumulado quedó integrado por 41[6] demandas de inconstitucionalidad para proceder a su calificación inicial. 3. En atención a lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Magistrada sustanciadora profirió el 16 de diciembre de 2021 el Auto de admisión total y parcial de algunas de las demandas presentadas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por los cargos de violación de reserva de ley estatutaria y quebrantamiento del principio de unidad de materia. Aunado a lo anterior dispuso (i) anular el número de radicación correspondiente al expediente D-14592 y remitir los documentos que conforman dicho trámite al expediente D-14573,[7] (ii) inadmitir el cargo que presentó el ciudadano Juan Manuel López Molina, dentro del radicado D-14538, contra el artículo 78 de la Ley 2159 de 2021,[8] y (iii) conceder a los accionantes cuyas demandas se inadmitieron, total o parcialmente, por no acreditar su condición de ciudadanos (as) o no haber propuesto uno o varios cargos aptos, el término legal para proceder a la subsanación, conforme a lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991. 4. También dispuso el decreto de pruebas relevantes, por lo cual ordenó requerir a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, dentro del término de 10 días siguientes a la notificación de esa providencia, remitieran las gacetas del Congreso que contienen los antecedentes legislativos de la Ley 2159 de 2021, las certificaciones de quórum deliberatorio y decisorio, así como de las mayorías con las cuales fue aprobado en cada debate el texto que finalmente dio lugar al artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. 5. En el numeral octavo de ese mismo Auto del 16 de diciembre de 2021 se ordenó que, en firme la decisión sobre la admisión o inadmisión de la demanda y una vez calificadas las pruebas decretadas, se procediera a: (i) correr traslado a la Procuradora General de la Nación por el lapso de 30 días para la rendición de concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Carta Política; (ii) fijar en lista el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por el término de 10 días, para que cualquier ciudadano y ciudadana la impugnara o defendiera; (iii) comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública; e, (iv) invitar a participar a diferentes entidades del Estado,[9] agremiaciones,[10] organizaciones[11] y sectores de la academia,[12] con el fin de que emitieran concepto técnico sobre la norma censurada. 6. Posteriormente, mediante el Auto del 31 de enero de 2022 resolvió admitir la subsanación de otro grupo de demandas, unas a título integral y otras parcialmente.[13] En cuanto al expediente D-14538, único de los acumulados en el que se invocaron reparos de inconstitucionalidad contra el artículo 78 de la Ley 2159 de 2021 -además de los expuestos contra el artículo 124 de la misma, el actor no allegó escrito de subsanación y ello motivó el rechazo de la demanda en contra de aquel artículo. 7. De esta forma, concluida esta etapa inicial, los trámites admitidos integral o parcialmente corresponden a veintiocho (28) demandas públicas de inconstitucionalidad contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por dos cargos: violación al principio de reserva de ley estatutaria y vulneración del principio de unidad de materia. 8. Ahora bien, en atención a las peticiones particulares solicitadas por los y las accionantes, mediante Auto 123 del 10 de febrero de 2022[14] la Sala Plena de la Corte Constitucional (i) rechazó por improcedentes las solicitudes de avocar control automático de constitucionalidad y de decretar medida cautelar, (ii) impartió trámite de urgencia nacional a este acumulado, con el objeto de que se tramitara y fallara preferentemente, de acuerdo con lo previsto en los artículos 9 del Decreto 2067 de 1991, 63ª de la Ley 270 de 1996 -adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009-, y 42 del Reglamento de la Corte Constitucional. Y, finalmente, (iii) ordenó informar de inmediato al Ministerio Público de este trámite de urgencia, para que rinda su concepto a la mayor brevedad posible. 9. Mediante los autos del 28 de febrero y 7 de marzo de 2022, la Magistrada sustanciadora dio impulso y cerró la etapa probatoria, incorporando al trámite de constitucionalidad los elementos de prueba allegados hasta ese momento por las autoridades requeridas, asegurándose de que todas las etapas del trámite legislativo se encontraran recogidas en las gacetas o en los videos de las sesiones oficiales. Finalizada esta etapa, el término de fijación en lista para que la ciudadanía pudiera participar en el asunto de la referencia venció el 23 de marzo de 2022, y el traslado a la señora Procuradora General de la Nación finalizó el 27 de abril de 2022, con la recepción del concepto respectivo el 25 de abril de 2022. 10. Cumplido lo previsto en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver las demandas acumuladas de la referencia. II. Norma demandada 11. A continuación, se transcribe el texto del artículo acusado: “LEY 2159 DE 2021[15] (noviembre 12) Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2022 (…) ARTÍCULO 124°. Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación. La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. PARÁGRAFO. Todos los convenios que se suscriban bajo el amparo de la presente disposición serán objeto de control especial por parte de la Contraloría General de la República. El Contralor General de la República determinará, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercerá dicho control especial.” III. Las demandas 12. Las y los demandantes de las acciones públicas de inconstitucionalidad solicitan declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. Particularmente la demanda D-14533 pide que, en caso de que se declare tal inexequibilidad, se “ordene dejar sin efectos los convenios administrativos y demás actos jurídicos celebrados con ocasión del artículo 124 de la ley 2159 de 2021 desde la entrada en vigencia de la Ley citada hasta la fecha en que esta Corporación profiera su decisión de fondo.”[16] 13. Conforme al contenido admitido, los actores proponen dos cargos. El primero, violación del principio de reserva de ley estatutaria y, el segundo, vulneración del principio de unidad de materia. En síntesis, presentan seis argumentos estructurales frente al primer cargo, a saber: (i) las leyes estatutarias deben ser modificadas por normas de igual categoría, cumpliendo con cada uno de los requisitos dispuestos en el artículo 153 de la Constitución; (ii) en el trámite de la norma acusada no se cumplió la regla de mayorías absolutas para modificar una ley estatutaria, por lo cual se violó el artículo 153 constitucional; (iii) se desconocieron las competencias de las comisiones primeras de ambas Cámaras, lo que apareja el quebranto de los artículos 142 y 152 literal f) de la Constitución, así como del artículo 2 de la Ley Orgánica 3ª de 1992; (iv) se pretermitió el control previo por parte de la Corte Constitucional sobre la disposición acusada, situación que va en contravía de los artículos 241.8 y 153 de la Carta Política; (v) en la ley anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones no pueden incluirse asuntos con reserva de ley estatutaria en materia electoral; y, (vi) se desconoció el principio democrático por insuficiencia en el debate estatutario al momento de tramitar la disposición censurada. 14. En el segundo cargo por vulneración al principio de unidad de materia adujeron los y las accionantes que las particularidades de las leyes anuales de presupuesto, cuyo contenido está regulado constitucionalmente, no permite incluir materias como las propias de una ley estatutaria. Indicaron que, en atención a los criterios de valoración específicos de estas leyes, el artículo 124 demandado no encuentra conexidad con el cuerpo normativo del que hace parte. IV. Síntesis de las intervenciones[17] 15. En el término de fijación en lista se recibieron las siguientes intervenciones: (i) de entidades estatales, en concreto del Departamento Administrativo de la Presidencia y de la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público (conjunta),[18] de la Nación -Ministerio del Interior[19] y del Departamento Administrativo de la Función Pública,[20] que solicitaron declarar la exequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 demandado porque, en su concepto, no se configura ninguno de los dos cargos invocados. La Nación -Ministerio del Interior, además, afirmó que las demandas no eran aptas y que, por lo tanto, lo procedente era inhibirse de efectuar un pronunciamiento de fondo. 16. También allegaron intervención (ii) asociaciones o instituciones gremiales, por parte de la Federación Colombiana de Municipios,[21] la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales[22] y la Federación Nacional de Departamentos.[23] Las tres (3) asociaciones o instituciones gremiales solicitaron declarar la exequibilidad de la disposición cuestionada. 17. Mientras Asocapitales y la Federación Nacional de Departamentos se pronunciaron sobre los dos cargos, la Federación Colombiana de Municipios no se refirió a ellos, pero indicó que la finalidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 era reactivar la economía, promover el empleo y reducir la pobreza luego de la pandemia mediante la celebración de convenios para adelantar proyectos en las regiones y municipios de manera más fácil y expedita.[24] En su concepto, la “ley de garantías” tuvo por objeto establecer garantías electorales como consecuencia de la aprobación de la figura de la reelección presidencial, situación que perdió vigencia con la prohibición posterior, por lo cual la norma es superflua en la actualidad. 18. Finalmente, intervinieron (iii) instituciones educativas, en concreto la Universidad del Rosario,[25] la Universidad Libre,[26] la Universidad de Cartagena[27] y la Universidad Externado,[28] todas ellas acompañaron la solicitud de los y las demandantes, invocando razones por las cuales se configuran cada uno de los cargos presentados. La Universidad del Rosario se refirió solo al quebrantamiento de la reserva de ley estatutaria. 19. En el siguiente cuadro se sintetiza el enfoque y argumentos principales de estas intervenciones, advirtiendo que, posteriormente, al analizar cada uno de los cargos invocados, se hará un recuento más detallado de las mismas. Interviniente Violación de la reserva de ley estatutaria Desconocimiento del principio de unidad de materia Exq. Inx. Razón Exq. Inx. Razón Dpto. Admtvo. de la Presidencia y otro x (i) Si se comprende que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 es estatutario, la reforma realizada se sujetó a la Constitución porque las comisiones que conocieron del primer debate conjunto son las competentes para asuntos económicos; se garantizaron mayorías las calificadas; la ley se adoptó en una legislatura; y no se remitió a control previo porque no existe una norma que imponga dicha obligación. (ii) No obstante, puede considerarse que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 no es estatutario, dado que no regula integral y sistemáticamente un derecho fundamental. x El artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 atiende a todos los criterios exigidos por la jurisprudencia constitucional para cumplir el principio de unidad de materia en una ley anual de presupuesto. La norma tiene por objeto reactivas la economía y generar empleo en una situación de crisis. Nación -Ministerio del Interior x El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 no tiene contenido estatutario, porque no regula aspectos estructurales de derechos fundamentales. x El artículo 124 regula la ejecución de proyectos presupuestales. Departamento Admtivo de la Función Pública x La reforma introducida por el artículo 124 demandado al parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2006 no regula integral y sistemáticamente el derecho a la igualdad electoral. Se cumplen en este caso los criterios para analizar el principio de unidad de materia, al tratarse de una norma que tiene por objeto la correcta ejecución del presupuesto anual. Asocapitales x La Ley 996 de 2005 protegía la igualdad electoral cuando estaba vigente la posibilidad de reelección presidencial. Aunado a lo anterior, la modificación realizada por el artículo 124 a aquella es indirecta y temporal. x El artículo 124 cuestionado es una norma instrumental y. por tanto, cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para valorar este aspecto. Federación Nacional de Dptos. x La disposición acusada no contiene una regulación sustancial que afecte el núcleo esencial del artículo 152, literal f), de la Constitución. x La finalidad del artículo 124 es promover la reactivación económica y el empleo, por lo tanto, cumple los requisitos exigidos. Universidad del Rosario x El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 es estatutario, y por lo tanto la modificación a través del artículo demandado desconoce el trámite de reforma previsto en el artículo 153 superior No hay pronunciamiento sobre este cargo Universidad Libre x Se desconoce la reserva de ley estatutaria porque la modificación recayó sobre la participación democrática en condiciones de igualdad. x Es evidente la ausencia de relación temática entre la ley anual de presupuesto y la Ley de garantías. Universidad Externado x Se desconoce la reserva de ley estatutaria por afectar, a través de una ley ordinaria, el contenido derivado del artículo 152, literal f) de la Constitución. x Aunque el artículo 124 tiene vigencia temporal, no tiene contenido presupuestario. Universidad de Cartagena x Se desconoce la reserva de ley estatutaria, cuya comprensión en este caso es menos restrictiva dado que se trata de un asunto electoral. x No pueden incluirse en una ley anual de presupuesto asuntos ajenos y con vocación de permanencia. Federación Colombiana de Municipios No se pronuncia específicamente sobre los cargos, pero considera que es exequible porque tuvo por objeto reactivas la economía y promover el empleo. 20. Fuera del término de traslado, según el informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional del 25 de abril de 2022, presentaron memorial de intervención la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente y el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia, razón por la cual no serán tenidos en cuenta. V. Concepto de la Procuradora General de la Nación 21. En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, la Procuradora General de la Nación, mediante concepto rendido el 25 de abril de 2022, solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. En su opinión, esta decisión debe seguir “las reglas ordinarias sobre los efectos temporales de sus decisiones”, en atención a la jurisprudencia sobre la materia. De fondo, consideró que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene contenido estatutario y, de conformidad con lo sostenido en la Sentencia C-515 de 2004,[29] una ley anual de presupuesto no puede incorporar una materia estatutaria. Indicó que dada la procedencia de este reparo de inconstitucionalidad, no se pronunciaba sobre el presunto vicio por unidad de materia. VI. Consideraciones de la Corte Constitucional 1. Competencia de la Corte 22. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 2159 de 2021. 2. Presentación del caso y esquema de decisión 23. Las veintiocho demandas que dan lugar a este estudio de constitucionalidad se dirigen a cuestionar el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”.[30] Esta disposición, con el propósito de reactivar la economía y generar empleo en las regiones, autoriza a la Nación, “a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022”, a celebrar con las entidades territoriales convenios interadministrativos “para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación.” 24. En el segundo inciso, expresamente, se agregó que “[l]a presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005.” (Resaltado fuera de texto). Por último, en el parágrafo único consagra un control “especial” por la Contraloría General de la Nación a los convenios que se suscriban bajo el amparo de esta disposición, precisando que “[e]l Contralor General de la República determinará, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercerá dicho control especial.” 25. Con este tenor literal, los y las accionantes presentan dos (2) cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 10 de enero al 31 de diciembre de 2022”, violación a la reserva de ley estatutaria y desconocimiento del principio de unidad de materia; los cuales, para su estudio, exigen consideraciones particulares. Por lo anterior, el examen de la Sala Plena se dividirá en dos apartados. Cada apartado corresponderá al estudio y decisión de un cargo y se referirá, individualmente, a los siguientes aspectos: (i) una síntesis del reparo realizado en las demandas por los y las accionantes, y los argumentos expuestos al respecto por los intervinientes, (ii) la formulación del problema jurídico, (iii) las precisiones normativas y jurisprudenciales necesarias para abordar el asunto, y finalmente (iv) la respuesta al problema jurídico planteado. 26. Antes de iniciar el plan propuesto, sin embargo, es necesario precisar el siguiente asunto. Tal como se anunció, la Nación -Ministerio del Interior valoró en su intervención que las demandas no eran aptas para provocar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. Verificado el escrito se evidencia que (i) en un primer momento, dicha Cartera explica la finalidad perseguida por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, destacando los niveles de desempleo en los años 2020 (15,9%) y 2021 (13,7%), así como el margen de pobreza monetaria, concluyendo que “la suscripción de convenios interadministrativos permite, en parte, buscar conjurar esas grandes deudas sociales que tiene el Estado en materia de salud, de infraestructura, de servicios públicos. Estimulando la economía de las regiones mediante proyectos de impacto fiscal”. (ii) A continuación, luego de sintetizar cada uno de los cargos invocados y de pronunciarse de fondo respecto a cada uno de ellos, indicó que no se verifican oposiciones reales a la Carta, “sino por el contrario una serie de argumentaciones subjetivas que no son pertinentes.” 27. Así, tras citar los requisitos de aptitud de los cargos de inconstitucionalidad que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, señaló que “[l]a demanda en cuestión, no cumple con estos requisitos, porque el fundamento de la misma es la particular interpretación que los demandantes hace[n] de la norma demandada y de su noción del asunto aquí debatido”. Por lo anterior, continuó el interviniente, “la demanda no reúne las condiciones exigidas por el precedente constitucional, porque no se trata de un asunto de constitucionalidad sino de una particular lectura de la norma que hace el demandante.” 28. Al respecto, observa la Corte Constitucional que el escrito allegado por la Nación -Ministerio del Interior no ofrece argumento alguno para oponerse a la aptitud de los cargos formulados por las veintiocho (28) demandas admitidas, integral o parcialmente, por esta Corporación tras una valoración del Despacho sustanciador en la etapa inicial que, si bien es preliminar, se sometió estrictamente a los parámetros constitucionales. Por el contrario, las oposiciones del Ministerio atienden al fondo de los reparos formulados, dando cuenta del porqué, contrario a las acusaciones presentadas, el artículo demandado no contiene en su concepto materia estatutaria y el porqué, además, el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 sí tiene relación con la temática general de una ley anual de presupuesto. Pese a lo anterior, la Sala Plena procederá a referir las razones principales de aptitud de los cargos invocados. 29. Las demandas admitidas[31] expusieron (i) de manera comprensible los dos cargos, presentando una argumentación articulada y coherente con la pretensión de inconstitucionalidad formulada, por lo cual se consideran claras; (ii) la lectura normativa dada a los enunciados que integran el artículo 124 demandado es razonable y deriva de los mismos. En concreto, las demandas establecen cuál es el alcance de la disposición con miras a justificar por qué modifica una ley estatutaria y, a partir de la determinación de su contenido sustancial, motivar luego el cargo de unidad de materia, por consiguiente, cumplen el requisito de certeza. 30. Adicionalmente, las demandas (iii) fijan los parámetros constitucionales que sustentan los cargos invocados y contrastan los mismos con la norma demandada. Así, exponen que el artículo de la Ley 2159 de 2021 modifica expresamente un contenido estatutario, previsto en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, indicando que dicho estatus fue previamente fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005 al estudiar el proyecto de ley que dio origen a la referida normativa sobre garantías electorales. Junto a esta manifestación, señalan que los trámites exigidos por la Constitución para la expedición de este tipo de normas fueron desconocidos por el Congreso de la República, tales como la actuación en comisiones primeras de las dos cámaras. Por su parte, respecto al reproche por desconocimiento del principio de unidad de materia, mencionan que el contenido de las leyes anuales de presupuesto está detallado por la Constitución y, en esa medida, los asuntos que allí se incluyen no son fijados de manera amplia por el Congreso de la República; también hacen mención al test que, conforme a la jurisprudencia de esta Corte, se aplica en estos casos y concluyen que el artículo 124 cuestionado es ajeno a la ley de la que hace parte. En este sentido, los cargos cumplen con el requisito de especificidad. 31. A partir de los argumentos centrales expuestos por los y las accionantes de las demandas acumuladas, además, se concluye que los reparos (iv) son de orden constitucional, y no de legalidad y/o conveniencia, con lo cual se acredita el criterio de pertinencia; y (v) generan una mínima duda sobre la constitucionalidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, cumpliendo con el requisito de suficiencia. Por las razones expuestas, en consecuencia, se continuará con el estudio que le compete a este Tribunal. 2. Primer cargo: desconocimiento de la reserva de ley estatutaria 2.1. Antecedentes 2.1.1. Las demandas 32. Como se precisó previamente, de las demandas acumuladas y admitidas por este cargo,[32] se derivan seis argumentos estructurales que, a continuación, se enuncian de manera general pero que pueden consultarse más ampliamente en el anexo No. 2 a esta providencia. 33. Primero. Las leyes estatutarias deben ser modificadas por normas de igual categoría, cumpliendo con cada uno de los requisitos dispuestos en el artículo 153 de la Constitución. Los demandantes consideran que es inconstitucional modificar un artículo de naturaleza estatutaria a través de una ley anual de presupuesto que por su trámite es ordinaria, en tanto no se cumplen las mismas formalidades cualificadas para la expedición de la ley modificada. Así mismo, precisan que el trámite legislativo debe definirse por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el Legislador designe a título formal o nominal, y que la violación de la reserva de ley estatutaria se proyecta más allá del proceso legislativo, pues afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. 34. Segundo. El trámite del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 no cumplió con la regla de mayorías absolutas en su aprobación para modificar una ley estatutaria (Art. 153 de la CP). Los actores del proceso D-14534 afirman que en la aprobación del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 se desconocieron las mayorías requeridas para modificar una ley estatutaria, que son mayorías absolutas por el alto grado de permanencia que la norma tiene en el ordenamiento jurídico y lo establecido en el artículo 153 superior. 35. Tercero. Desconocimiento de las competencias de las comisiones primeras constitucionales permanentes de ambas Cámaras, que son las que deben tramitar las materias estatutarias y sus modificaciones (Art. 142 de la Constitución Política, y 2 de la Ley 3 de 1992).[33] Manifestaron que, al modificar una ley estatutaria mediante la ley anual de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, se pretermite la competencia que tienen las comisiones primeras del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para intervenir y tramitar leyes estatutarias, de conformidad con lo previsto en el artículo 142 de la Constitución, en concordancia con la Ley 3ª de 1992. 36. Cuarto. Se pretermitió el control previo por parte de la Corte Constitucional sobre la disposición acusada, situación que va en contravía de los artículos 241.8 y 153 de la Carta Política.[34] En concordancia con lo expuesto, la mayoría de las demandas explicaron que al no modificarse el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 mediante una ley estatutaria, se evita el control previo por parte de la Corte Constitucional. De esta manera, aprobado el proyecto en una sola legislatura, con la mayoría absoluta requerida, procedía el control de que trata el artículo 241.8 de la Constitución, en concordancia con su artículo 153 superior. El no hacerlo, como aconteció, apareja una elusión del control automático, previo e integral que le compete adelantar a la Corte Constitucional. 37. Quinto. En la ley anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones no pueden incluirse asuntos con reserva de ley estatutaria en materia electoral. Los demandantes de los expedientes D-14533, D-14534 y D-14538 afirman que existe un sólido precedente jurisprudencial que ha decantado la imposibilidad de incluir en leyes anuales de presupuesto la aprobación o la modificación de disposiciones con contenido estatutario. En especial citan la Sentencia C-515 de 2004,[35] en la cual se declaró la inexequibilidad de varios artículos del presupuesto general de la nación por la violación de la reserva de ley estatutaria en materia electoral. 38. Sexto. Desconocimiento del principio democrático por insuficiencia en el debate estatutario al momento de tramitar el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. En la demanda D-14539 los actores aseveran que se desconoció el principio democrático por insuficiencia en el debate, pese a que un escenario deliberativo robusto en democracia es una de las características del trámite reforzado de las leyes estatutarias. Destacan que en la plenaria de la Cámara de Representantes a algunos de los integrantes solo se les dieron dos (2) minutos para presentar argumentos de oposición a esta reforma, los cuales, estiman, son insuficientes para discutir una materia como la que estaba involucrada. 2.1.2. Intervenciones a favor de la exequibilidad 39. El Departamento Administrativo de la Presidencia y la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideran que el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria puede analizarse desde dos aproximaciones; la primera consiste en que la norma tiene carácter estatutario, caso en el cual no se configuró ningún vicio de procedimiento; y la segunda radica en que no tiene dicho estatus y, por lo tanto, el cargo tampoco se configura. 40. En el primer caso, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,[36] la inclusión de temas sometidos a reserva de ley estatutaria en leyes ordinarias no obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada mediante el procedimiento excepcional, solo aquellos asuntos con carácter estatutario deben ser sometidos a dicho trámite. Señalan los intervinientes que (i) el artículo 124 contó con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, (ii) el trámite de aprobación de la norma se efectuó en una sola legislatura, (iii) en estos casos el ordenamiento jurídico no prevé ningún mecanismo para efectuar el control previo automático de constitucionalidad de proyectos sometidos a trámite ordinario que incluyan normas de carácter estatutario. Sin embargo, advirtieron que mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se puede acceder al control,[37] como en efecto ocurrió en el presente caso,[38] y que, finalmente, (iv) el proyecto de ley fue tramitado por las comisiones constitucionales competentes, las comisiones de asuntos económicos conjuntamente por tratarse de la ley anual de presupuesto, de acuerdo con el artículo 346 superior, en aplicación del principio de especialidad (parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 3 de 1992).[39] 41. En el segundo supuesto, entonces, si la norma acusada no tiene carácter estatutario, su trámite no debía cumplir los requisitos del artículo 153 superior. Afirman que la cláusula de reserva de ley estatutaria es restrictiva y excepcional,[40] pues se exige cuando se trata de regular el núcleo esencial de un derecho o deber fundamental y se trata de una regulación integral, estructural y completa o un mecanismo constitucional de protección necesario e indispensable,[41] pero no cuando el precepto solo guarda una relación indirecta con temas estatutarios. Según los intervinientes la suspensión de la prohibición contenida en el artículo 124 tiene una relación indirecta o tangencial con la igualdad electoral, no desarrolla de forma integral el contenido esencial de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, no regula la estructura general del derecho a la igualdad electoral, ni es un mecanismo necesario e indispensable para su garantía. La excepción temporal contemplada en el inciso 2 del artículo 124 no afecta las materias sujetas a reserva de ley estatutaria como son las múltiples medidas consagradas en la Ley 996 de 2005 para garantizar la igualdad de condiciones entre candidatos a la Presidencia. 42. A juicio de los intervinientes, permitir la celebración de convenios interadministrativos para ejecutar programas y proyectos del presupuesto de la presente vigencia fiscal, incluso cuatro (4) meses antes de las elecciones, no se subsumiría dentro del núcleo esencial objeto de la ley de garantías por cuanto (i) no se altera la igualdad de condiciones para el aprovechamiento de los recursos del Estado en las elecciones, (ii) no obstruye la expresión de la voluntad popular, (iii) no amplia o modifica disposiciones legales que permiten la participación en política de ciertos servidores públicos y (iv) no establece condiciones diferentes de acceso a los canales democráticos para favorecer a determinados candidatos. Suponer en abstracto que la disposición normativa acusada será mal utilizada para generar actos de corrupción, atenta contra el principio de presunción de buena fe que rige la conducta de autoridades y particulares (Art. 83 superior), y olvida el control especial en cabeza de la Contraloría establecido en el precepto acusado, y la existencia de controles institucionales para la celebración de estos convenios. 43. Finalmente señalaron que, una vez eliminada la posibilidad constitucional de la reelección, pierde fundamento que el artículo 38 de la Ley de garantías, modificado temporal y parcialmente por el artículo 124 acusado, tenga carácter estatutario, en tanto que desapareció un elemento determinante para reconocerle esa jerarquía normativa. 44. La Nación -Ministerio del Interior considera que no se viola el principio de reserva de ley estatutaria, por cuanto la misma Corte ha aceptado la facultad del legislador de modificar a través de leyes ordinarias disposiciones contenidas en leyes estatutarias, por no tener contenido estatutario, al no regular aspectos estructurales de los derechos fundamentales.[42] 45. El Departamento Administrativo de la Función Pública consideró que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 no regula materias “que se ocupen esencialmente de lo relacionado con la igualdad electoral contenida en el literal f) del artículo 152 de la Constitución Política”. Afirmó que la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva,[43] y que, en este sentido, la modificación introducida por la disposición demandada no regula integral ni sistemáticamente el derecho a la igualdad electoral, ni contiene disposiciones esenciales que permitan, limiten o prohíban el ejercicio del mismo. 46. La Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales indicó que la Ley 996 de 2005 fue dictada en el contexto de la aprobación de la reelección presidencial y, una vez desaparecida dicha figura del ordenamiento jurídico a partir del 2015, pierde sustento la exigencia de reserva estatutaria para las normas contempladas en esta ley. Además, considera que, de acuerdo con los criterios materiales establecidos por la Corte, el precepto acusado al modificar de manera indirecta y temporal el inciso primero del parágrafo 38 de la Ley 996 de 2005, no debía someterse al trámite estatutario por cuanto no se refiere a la regulación de derechos fundamentales. 47. La Federación Nacional de Departamentos afirmó que no se vulnera la reserva de ley estatutaria, por cuanto la disposición acusada no implica una regulación sustancial que afecte el núcleo esencial contemplado en el literal f) del artículo 152 superior. A su juicio, el demandante pretende que se aplique “una interpretación extensiva por conexidad del artículo 152 superior con el derecho a la igualdad que en ningún momento se ha probado.” Esto solo sería admisible si se demostrara que la modificación normativa afecta la igualdad electoral en temas como la participación en política de servidores públicos, el acceso equitativo a los medios de comunicación y la financiación estatal de las campañas electorales. 2.1.3. Intervenciones a favor de la inexequibilidad 48. Para el Ministerio Público el parágrafo 38 de la Ley 996 de 2005 es una norma estatutaria, en tanto, con ocasión de la reforma constitucional prevista en el Acto legislativo 2 de 2004, se adicionaron los artículos 127 y 152 superiores, cuyas materias fueron desarrolladas por la Ley 996 de 2005. En concreto, precisó que el artículo 38 de esta última estableció prohibiciones en torno a la participación política para los empleados del Estado, incluyendo en su parágrafo, entre otros, el supuesto de la suscripción de convenios interadministrativos que ejecuten recursos públicos. Agregó que “[e]n relación con la vigencia de la naturaleza estatutaria de dicho parágrafo… no fue afectada por la eliminación de la reelección presidencial mediante el Acto Legislativo 02 de 2015, puesto que se trata de una regulación que se refiere a la participación en política de los servidores públicos con ocasión de las diferentes elecciones, sin circunscribirse a los comicios para elegir al Jefe de Estado.” (Destacado fuera de texto). Aunado a lo anterior, advirtió que la condición estatutaria de este enunciado fue reconocida en las sentencias C-1153 de 2005[44] y C-671 de 2015.[45] 49. Precisó que si lo anterior es así, dado que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 modificó la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, “el Congreso de la República desconoció la imposibilidad derivada de los mandatos constitucionales de modificar una norma estatutaria por medio de una ley de presupuesto.” Para la Procuradora General de la Nación, en la Sentencia C-646 de 2001,[46] la Corte Constitucional consideró que sí era posible incluir una norma de contenido estatutario en una ley ordinaria, pero, indicó, a la fecha “no se ha pronunciado sobre el procedimiento a seguir para cumplir con la exigencia de control previo” respecto de esas disposiciones estatutarias en particular. No obstante, señaló que la Corte Constitucional sí ha precisado que no es posible incluir en una ley anual de presupuesto una norma estatutaria, en la Sentencia C-515 de 2004,[47] por lo cual, en la medida que esto fue lo que ocurrió en este caso, se desconoció dicha prohibición: “Ahora bien, la referida imposibilidad de que una norma contenida en una ley de presupuesto pueda modificar una disposición estatutaria así comporte cierta incidencia fiscal, conlleva a que al verificarse el desconocimiento de dicha restricción por parte del legislador carezca de razonabilidad examinar el respecto del principio de unidad de materia. Ello, en tanto la comprobación de la existencia de cierta conexidad entre la norma demandada y el objeto del cuerpo normativo, no influye sobre los efectos del desconocimiento de la mencionada limitación.” 50. Por lo expuesto, el Ministerio Público solicitó declarar la inexequibilidad de la norma demandada, “siguiendo las reglas ordinarias sobre los efectos temporales de sus decisiones, así como atendiendo a la jurisprudencia sobre la materia.” 51. La Universidad del Rosario consideró que se configura un vicio insubsanable de inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley estatutaria , dado que (i) el artículo demandado se encuentra contenido en una ley de presupuesto que fue aprobada como ley ordinaria, (ii) la norma demandada modifica el inciso primero del parágrafo del artículo 38 contenido en la Ley 996 de 2005 que es una ley estatutaria, y (iii) esta modificación es inconstitucional por no haberse surtido conforme al trámite establecido en el artículo 153 superior. Solicitó que, como consecuencia de la inexequibilidad y en atención a las reglas previstas en la Sentencia C-539 de 2011,[48] se disponga la “terminación y liquidación inmediata de los convenios que se hayan suscrito” al amparo de la disposición demandada. 52. La Universidad Libre, a través del Observatorio de Intervención ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho, afirma que la norma acusada vulnera el principio de reserva de ley estatutaria, porque en este caso la materia objeto de modificación recae en el derecho de participación democrática en condiciones de igualdad, para garantizar que las campañas políticas tengan un equilibrio económico libre de injerencias indebidas del Estado. 53. La Universidad Externado, a través de la Directora del Centro de Estudios Fiscales, indicó que el precepto demandado viola el principio de reserva de ley estatutaria, por tratarse de una disposición que modifica una norma estatutaria, mediante la cual se reglamenta la elección del Presidente de la República (Art. 152 literal f de la CP), que requiere un trámite especial incluyendo la revisión previa de la Corte Constitucional. A su juicio, la relevancia de la materia modificada, como es la limitación de la contratación pública en época de elecciones, y su estrecha relación con el principio democrático, la separación de poderes, el sistema de contrapesos y los controles al ejecutivo, exigen que una norma como la demandada sea objeto de ley estatutaria, por lo cual la ausencia de este requisito vulnera la Constitución. 54. La Universidad de Cartagena, mediante profesores de la facultad de Derecho, apoyan la petición de inexequibilidad de las demandas. Se refieren a la jurisprudencia constitucional que ha fijado los criterios para determinar cuándo un asunto señalado en el artículo 152 de la Constitución debe ser sometido a trámite estatutario y al criterio de reserva menos estricto tratándose de funciones electorales. A juicio de los profesores, incluir una disposición que modifica otra de carácter estatutario en una ley ordinaria, es contrario a la Constitución por tratarse de garantías sobre la igualdad electoral. 2.2. Problema jurídico 55. De conformidad con lo planteado por los demandantes, corresponde a la Sala determinar si en el trámite y expedición del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 se desconoció la reserva de ley estatutaria y, por lo tanto, el trámite especial y cualificado previsto en los artículos 152 y 153 de la Constitución, porque se modificó parcial y temporalmente un enunciado normativo del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, ley estatutaria que desarrolló el literal f) del artículo 152 superior y reguló, entre otros asuntos, garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos y otras materias asociadas a las garantías para el equilibrio y transparencia de las contiendas electorales. (Según lo sostenido en el plan de trabajo propuesto, el segundo apartado se ocupará del segundo problema jurídico referido al principio de unidad de materia -infra, párrafo 187). 2.3. Marco normativo y jurisprudencial pertinente para el estudio del cargo 2.3.1. Consideraciones generales sobre las leyes estatutarias. Reiteración de jurisprudencia 56. El artículo 153 superior configura un procedimiento legislativo cualificado para determinados asuntos, los indicados fundamentalmente en el artículo 152, que el Constituyente estimó de trascendencia o de mayor relevancia para un Estado constitucional y social de derecho, pues “materializan una prolongación de la Constitución”.[49] Dicha valoración, con el consecuente reconocimiento de un estatus privilegiado en el sistema de fuentes del Derecho, explica y justifica cada uno de los requisitos previstos en la Carta. 57. En este sentido, la cercanía que las leyes estatutarias predican de la Constitución exige dotarlas de un sustrato democrático robusto y de estabilidad, en tanto “no pueden cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución.”[50] En esta dirección, el Constituyente prescribió en el artículo 153 superior la necesidad de que su aprobación, modificación o derogación se adelante (i) en una sola legislatura, para asegurar la concentración y racionalización de un debate democrático amplio y participativo; (ii) por mayorías absolutas, garantizando así la exclusión de “mayorías ocasionales” y la construcción de consensos ideológicos significativos con la participación de grupos minoritarios, pues, “es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política.”[51] Por esta razón, además, el artículo 150.10 de la Carta prohíbe al Congreso conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para proferir decretos con fuerza de ley sobre estos asuntos, pues, evidentemente, en este último contexto se restringiría de manera importante el proceso deliberativo y participativo. 58. Finalmente, como requisito particular sobre este tipo de normas, la Constitución previó (iii) un control automático, jurisdiccional, previo, integral y definitivo de constitucionalidad de este Tribunal, que garantiza, por una parte, que aquello que entra en vigencia con un estatus cualificado en el ordenamiento se haya sometido antes a un análisis de compatibilidad con la Constitución, materializando así la aplicación del principio de supremacía constitucional, y por otra parte que, al hacerlo, ostente una estabilidad superior, brindando así seguridad jurídica.[52] 59. Que el control sea automático garantiza que ningún otro órgano del poder público intente omitir la participación de este Tribunal y, con ello, desconocer su competencia constitucional, por lo cual la Corte debe ordenar la remisión del proyecto de acto normativo si el Congreso evade esta obligación (Art. 39 del Decreto 2067 de 1991). Es jurisdiccional porque, aunque el objeto del análisis es un proyecto de ley, el Tribunal no asume el rol de colegislador; su competencia, conforme a lo dispuesto en los artículos 113, 116 y 241 de la Constitución, sigue siendo judicial y, en esta medida, no involucra juicios de conveniencia o inconveniencia. Es previo porque no procede la sanción del proyecto antes de que pase el examen judicial, evitando así que un contenido estatutario entre en vigor antes de que este Tribunal valide su correspondencia con la Constitución. Es integral porque supone un análisis de todo el acto normativo frente a toda la Constitución Política, “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”,[53] de modo que en este ámbito no opera el carácter rogado del control. Y es definitivo dado el alcance del control que acaba de mencionarse, materializándose el principio de cosa juzgada constitucional absoluta.[54] 60. A la intervención de la Corte Constitucional en la configuración de las leyes estatutarias, conforme a la competencia que de manera clara y expresa se encuentra regulada en el artículo 241.8 superior, subyace también el diseño del Estado a partir del principio de separación funcional del ejercicio del poder, acompañado de los mandatos de colaboración armónica y de controles recíprocos, que permiten hablar de un sistema de frenos y contrapesos.[55] Esto, en la medida en que involucra la intervención judicial del Tribunal, como guardián de la supremacía e integridad de la Constitución, en la labor propia de configuración legislativa a cargo primariamente del Congreso de la República.[56] Finalmente, el esquema del control previo ante esta Corporación evidencia la irradiación del principio participativo en el Estado, al permitir que a través del proceso de constitucionalidad la ciudadanía y el Ministerio Público encuentren otro espacio en el que sus razones sean escuchadas, alrededor de la constitucionalidad de normas que, como se ha venido sosteniendo, ostentan una categoría especial en nuestro ordenamiento y que, para su incorporación al sistema normativo, no requieren solamente la presunción de validez -que acompaña a todas las leyes que se someten en general a un control posterior- sino la verificación previa y concreta, la seguridad, de su concordancia con los mandatos superiores. 61. A partir de lo anterior, por lo tanto, para que un proyecto legislativo se convierta en ley estatutaria deben acreditarse las siguientes circunstancias: (i) que el Congreso en su función de hacer las leyes apruebe válidamente, esto es con sujeción a los trámites especiales, un proyecto; (ii) que la Corte Constitucional, en su condición de guardiana de la integridad y supremacía constitucional, realice un control de sujeción de dicho proyecto a la Constitución; (iii) que en el trámite de dicho control se garantice la oportunidad para que la ciudadanía y el Ministerio Público intervengan, y que, finalmente, (iv) el Ejecutivo efectúe el trámite de sanción presidencial. 62. Por su parte, el control de constitucionalidad que de manera excepcional se prevé para materias estatutarias en la Constitución, no puede comprenderse como un requisito accidental o contingente, sino que obedece y es expresión de principios constitucionales esenciales para nuestra organización estatal, como los de supremacía constitucional, de separación funcional del ejercicio del poder y de participación, pues las materias de las que se ocupa el Legislador son de la mayor relevancia para la existencia misma del Estado configurado por el Constituyente de 1991. 2.3.2. Identificación de contenidos estatutarios. Reiteración de jurisprudencia 63. La tensión democrática alrededor del procedimiento cualificado exigido para la aprobación de una ley estatutaria ha llevado a acudir, en general, a un criterio de interpretación restrictivo para determinar qué contenidos, de las materias previstas en el artículo 152 de la Constitución, son estatutarios, con miras a no saturar por esta vía especial y cualificada las competencias regulatorias del Congreso de la República y anular, al mismo tiempo, su competencia ordinaria de hacer las leyes. Sin ánimo exhaustivo, a continuación, se mencionará el alcance que se ha fijado por esta Corporación respecto de algunas materias. 64. Acudiendo a un criterio restrictivo, la Corte ha considerado que la regulación estatutaria sobre los derechos y los deberes fundamentales, y sus procedimientos y recursos de protección (Art. 152.a de la CP), tiene por objeto desarrollarlos y complementarlos, pero no configurar “en forma exhaustiva y casuíst...