Sentencia C-119 de 2020

C-119-20 Sentencia C-119/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen de los requisitos no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Certeza del cargo CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Certeza de los argumentos La Corte Constitucional coincide parcialmente con los intervinientes, en cuanto que no es posible cuestionar la constitucionalidad de una norma abstracta, a partir de suponer cómo sería eventualmente su aplicación, olvidando, por demás, que el control de los pliegos tipo que se expidan, no hace parte de la competencia de este tribunal. Sin embargo, el cuestionamiento central del accionante consiste en que los pliegos tipo afectan la autonomía de las entidades territoriales para gestionar sus propios asuntos, razón por la que el hecho de que la norma disponga que el Gobierno Nacional tendrá en cuenta las características propias de las regiones no enerva por sí solo el cuestionamiento, ya que la norma dispone que la finalidad de este mandato es únicamente “promover el empleo local” y, por otra parte, lo que en esencia se cuestiona, no es que los pliegos tipo sean inadaptados frente a la realidad local, sino que su adopción corresponda al Gobierno Nacional, en detrimento de la autonomía de los entes territoriales para gestionar sus propios asuntos, a través de la contratación estatal. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de especificidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No pertinencia del cargo/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de formulación del concepto de violación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento del requisito de suficiencia ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Función legislativa PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites El artículo 1º de la Constitución Política, dispuso que Colombia se encuentra organizada en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. A partir de esta norma, la autonomía de los entes territoriales adquiere la naturaleza jurídica de principio constitucional, inspirador de la labor legislativa, de la actuación administrativa y guía de la interpretación de las normas relacionadas con las entidades territoriales. La autonomía fue reiterada y desarrollada en el artículo 287 de la norma superior donde, a la vez, ésta adquirió la naturaleza de derecho y garantía de los entes territoriales y se establecieron los elementos mínimos que la conforman y determinan su fisionomía constitucional: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales”. AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido y alcance AUTONOMIA TERRITORIAL-Capacidad para dirigir y gestionar determinados asuntos y materias a nivel local, departamental o regional Del artículo 287 de la Constitución surge el criterio que determina el contenido y alcance de la autonomía de los entes territoriales: la “gestión de sus intereses”, entiéndase, los asuntos locales o propios de la colectividad correspondiente los que, en principio, no trascienden a lo nacional. Por lo tanto, en lo que respecta la gestión de intereses nacionales o que sobrepasan lo local, en principio no se encuentra en juego la autonomía territorial, sin que pueda entenderse que los locales y los nacionales son intereses contrapuestos, sino que, por el contrario, deben armonizarse. Igualmente, dicha norma constitucional prevé los contenidos mínimos que se encuentran comprendidos en la autonomía de los entes territoriales y que se convierten en sus derechos: (i) el autogobierno, que significa la potestad de elegir sus propias autoridades, así como la ausencia de subordinación de éstas, respecto de las autoridades nacionales, en lo que respecta la gestión de sus intereses o de los asuntos propios. Por el contrario, en materia de orden público, al tratarse de un interés nacional, de conformidad con el artículo 296 de la Constitución, las autoridades locales se encuentran sometidas al principio jerárquico; (ii) ejercer las competencias que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, le correspondan a la entidad territorial. La autonomía no se basta con la atribución formal de funciones, sino exige que exista la posibilidad real de ejercer las competencias que le son propias, y (iii) administrar los recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance AUTONOMIA TERRITORIAL-No es absoluta/CONCEPTOS DE AUTONOMIA Y UNIDAD NACIONAL-Deben entenderse en forma armónica (…) la autonomía de los entes territoriales no es absoluta y no significa ni soberanía, ni autarquía, ya que se encuentra constitucionalmente limitada por el principio de Estado Unitario, igualmente previsto en el artículo 1º de la Constitución. Este principio indica que las autonomías constitucionalmente reconocidas, no resquebrajan la unidad política del Estado ya que, carentes de potestades soberanas o propias de la soberanía estatal, los entes territoriales no disponen, entre otras, de función legislativa, por lo que las funciones que ejercen son de naturaleza administrativa y las normas jurídicas que expiden sus corporaciones públicas de elección popular, carecen de fuerza y rango de ley, es decir, son actos administrativos, sometidos, por lo tanto, a la Constitución y a las leyes de la República, bajo la garantía del control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites previstos en la Constitución y la ley (…) En virtud de lo anterior, las entidades territoriales deben respetar las leyes de la República, en lo relativo a los instrumentos de gestión administrativa y se someten a los controles judiciales y administrativos al ejercicio de las funciones públicas. En cuanto a los instrumentos regulados por el Legislador, se encuentran, entre otros, (i) la planeación, cuya Ley orgánica se aplica también a la actividad de las entidades territoriales; (ii) el presupuesto; y, (iii) la contratación PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y límites que surgen para el Legislador Ahora bien, la competencia del Legislador para determinar el régimen jurídico de la actividad de las entidades territoriales no es absoluta o ilimitada, teniendo en cuenta que, así como el principio de autonomía de las entidades territoriales se limita por el de unidad estatal, el principio de Estado Unitario no puede desconocer, desnaturalizar o dejar sin contenido efectivo, la autonomía de las entidades territoriales, para la gestión de sus intereses. La extensión del margen de configuración del Legislador, en lo que respecta a las entidades territoriales se determina, caso a caso, por la conjunción de tres criterios: (i) el nivel al que la Constitución le atribuyó la función, incluida la identificación de si es una función asignada al Legislador o a las corporaciones públicas territoriales; (ii) la naturaleza del interés que se encuentra en juego: local o nacional; y, (iii), en el caso de medidas que afecten el manejo de los recursos financieros, la naturaleza de los mismos: de fuente endógena o exógena. Así, por ejemplo, si se trata de una materia directamente atribuida a las corporaciones públicas territoriales, el margen de configuración normativa del Legislador será mínimo, en cuanto que no podrá usurpar la función propia de la Asamblea o del Concejo municipal. Igualmente, en tratándose de intereses nacionales, el margen legislativo es mucho más amplio que en lo que respecta a los intereses locales y, finalmente, la intervención en lo que respecta el manejo de las fuentes de financiación exógenas, la competencia legislativa es amplia. Sin embargo, la mezcla de estos criterios es la que determina, igualmente, la intensidad con la que debe juzgarse la constitucionalidad de la intervención legislativa y, en últimas, la constitucionalidad de la medida. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para expedir el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Libertad de configuración del legislador FACULTAD LEGISLATIVA-Alcance ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-No se puede asimilar la expresión estatuto y leyes estatutarias ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-No regulación integral y casuística NORMA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Expedición por Congreso/NORMA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Facultades extraordinarias al Ejecutivo ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-No especial rango legal/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Naturaleza de sus normas ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Premisas fundamentales (…) el carácter “general” del estatuto de contratación de la administración pública determina, (i) que se trata del régimen jurídico uniforme que rige las relaciones contractuales de las entidades públicas, con vocación a regir, por principio, su actividad contractual. Pero ello no significa que resulte inconstitucional que el Legislador adopte regímenes de contratación especiales o exceptuados del estatuto general. Ese carácter uniforme del régimen jurídico, aplicable de manera transversal a diversas entidades públicas de distintos niveles, es el que explica, (ii) que lo general del estatuto de contratación significa que se trata de la regulación de los aspectos comunes y transversales de la actividad contractual, tales como, por ejemplo, los fines y principios que gobiernan toda la actividad contractual de las entidades públicas; la determinación de la capacidad contractual, tanto de las entidades públicas, como de los particulares, incluido el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar; la determinación de los elementos esenciales del contrato del Estado, sus condiciones de validez y de eficacia; la enunciación de los derechos y deberes de las partes del contrato, así como la enunciación de categorías contractuales genéricas; la regulación de los distintos procedimientos administrativos que deben desarrollarse para la escogencia del contratista; las cláusulas excepcionales y la manera de liquidar los contratos y de resolver las controversias que surjan entre las partes. Igualmente, (iii) el estatuto general de contratación no podría ser, entonces, una regulación detallada, precisa o casuística de los aspectos más concretos y operativos de cada contrato, sino que debe dejar espacio, tanto al poder reglamentario del Presidente de la República, como a la adaptación concreta de cada contrato, como instrumento de cumplimiento de fines de interés general, a la necesidad que se pretende satisfacer en la entidad pública contratante. (iv) El carácter general del estatuto de contratación, no significa constitucionalmente que éste debe estar contenido en una única ley o cuerpo normativo, ya que es legítimo que el Legislador ejerza esta competencia a través de varias leyes las que, en su conjunto, conforman el estatuto general de contratación de la administración pública. Todo lo anterior implica que la regulación transversal, de los aspectos generales de la contratación administrativa, tiene reserva de ley, por lo que no podría ser un asunto regulado mediante actos administrativos ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Constituyente no concibió un estatuto único que regule toda la actividad contractual del Estado ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-No especial rango legal ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Competencia para expedición Ahora bien, la explicación dada por las sentencias C-449 de 1992 y C-949 de 2001 a la expresión “y en especial de la administración nacional”, no es correcta, ni desde un punto de vista gramatical, ni desde un punto de vista jurídico. En realidad, el inciso final del artículo 150 de la Constitución autoriza al Congreso para expedir el estatuto general de contratación de la administración pública, la que necesariamente comprende a la administración del nivel territorial. La expresión “y en especial” no puede ser interpretada como una restricción a su competencia, sino como un énfasis, por lo que no excluye la competencia claramente atribuida respecto de toda la administración pública. ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Competencia para reglamentación Lo anterior no significa que las entidades públicas, incluidas las entidades territoriales, no puedan expedir actos administrativos reglamentarios que, en ejercicio de la potestad administrativa de auto organización, precisen los órganos internos, los responsables, las actividades, procesos y procedimientos que deben desarrollarse, para el adecuado cumplimiento de la Ley y de los principios de la función administrativa, previstos en el artículo 209 de la Constitución. En la actualidad, dichos actos administrativos se denominan manuales de contratación. Sin embargo, estos actos jurídicos no pueden desconocer o pretender modificar el estatuto de contratación expedido por el Legislador y, por lo tanto, entre otras cosas, no pueden crear procedimientos de selección de contratistas o modificar la regulación legal de los existentes. Igualmente, las entidades públicas gozan de facultades reglamentarias concretas para expedir actos administrativos de carácter general que, dentro del margen de configuración atribuido por la Ley, rijan, en concreto, los elementos particulares del procedimiento de selección de contratista. Se trata de los pliegos de condiciones. AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONTRATACION ESTATAL-Contenido (…) la aplicación del Estatuto de Contratación a las entidades territoriales no significa desconocimiento de su autonomía constitucional, fundamentalmente, porque reconoció expresamente su capacidad contractual, lo que no se limita a la suscripción del contrato, sino, de manera amplia, a utilizar la potestad contractual, de manera autónoma, pero dentro del margen legal. En materia contractual, al ser el contrato un instrumento de gestión para lograr los fines de interés general y de ejecución financiera, la autonomía de las entidades territoriales, para la gestión de sus propios intereses, materializa dos de las potestades que les reconoce el artículo 287 de la Constitución: la de ejercer las competencias que les correspondan y la de administrar los recursos para el cumplimiento de sus funciones. AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONTRATACION ESTATAL-En principio ausencia de control de tutela En materia contractual, la autonomía constitucional de las entidades territoriales se opone, en principio, a cualquier forma de control de tutela ejercido por autoridades del nivel central, respecto de la administración descentralizada territorialmente. Lo anterior, teniendo en cuenta que, a diferencia de la denominada descentralización administrativa por servicios, en la que necesariamente las personas jurídicas descentralizadas deben encontrarse ligadas a una autoridad del orden nacional, quien dispone diversas facultades para controlar su actividad, la descentralización territorial riñe en principio con estas formas de control administrativo, en razón de la autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales. Así, la jurisprudencia constitucional ha reprochado normas que han sometido la actividad contractual de las entidades territoriales, a controles y autorizaciones previas, por parte de entidades del nivel central, luego de considerar que la tutela contractual contraría la autonomía de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses. AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONTRATACION ESTATAL-Excepciones al principio en control de tutela Al ser esa serie de actividades que comienzan en la planeación y terminan con la liquidación del contrato, manifestaciones de la autonomía de las entidades territoriales, ninguna de ellas podría ser retirada al gobierno local, para ser ejercido por autoridades nacionales o sometidas a mecanismos de tutela administrativa. No obstante, la prohibición de tutela contractual no es absoluta, por ejemplo, cuando la contratación se realiza con recursos transferidos por parte de la Nación o cuando hay un interés que supere el meramente local. AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONTRATACION ESTATAL-Alcance En suma, en materia contractual, la conjunción de los principios de autonomía de las entidades territoriales y de unidad estatal, determina la exclusión de extremos que serían igualmente inconstitucionales: la insumisión de la actividad contractual a las leyes de la República, incluidos sus decretos reglamentarios, significaría el desconocimiento del carácter unitario del Estado; la privación de la autonomía de los entes territoriales, por la sumisión de la actividad contractual a una tutela contractual respecto del manejo de recursos propios y frente a intereses locales o en razón de la privación de la facultad de gestionar autónomamente sus intereses, mediante la identificación libre de sus necesidades, la configuración concreta y específica del contrato acorde a las mismas y la dirección tanto la selección del contratista, como la ejecución contractual, significaría el desconocimiento de la autonomía constitucional de las entidades territoriales. PLIEGO DE CONDICIONES-Definición Los pliegos de condiciones son actos jurídicos prenegociales y con vocación negocial, rectores de la contratación pública que, al ser expedidos unilateralmente en ejercicio de funciones administrativas y prever normas jurídicas impersonales, constituyen actos administrativos de contenido general y con fuerza vinculante. Se trata de una invitación pública a ofrecer en los que la autoridad administrativa ejerce su facultad de autosujeción por lo que, su respeto no sólo se predica de quienes pretendan plegarse a dichos términos para participar en el procedimiento de selección de contratista, sino de la entidad misma que los profirió la que, en principio, carece de competencia para modificarlos. PLIEGO DE CONDICIONES-Contenido El contenido de los pliegos de condiciones se encuentra determinado por su triple función de disciplinar tanto la escogencia del contratista, como la ejecución contractual y regir la interpretación del contrato, sobre el cual priman, en caso de incompatibilidad. Es por esto que, de acuerdo con las normas aplicables, los pliegos de condiciones contienen dos grupos de normas: por una parte, aquellas relativas a la selección del contratista, cuya igualdad de oportunidades constituye la regla de oro del procedimiento competitivo donde se especifican, entre otros aspectos, tanto los requisitos que habilitan para la presentación de ofertas, como los factores de evaluación y selección que, en el momento de la evaluación, deben determinar objetivamente cuál es la mejor oferta. Por otra parte, los pliegos contienen normas relativas al contenido concreto y específico del contrato que se celebrará, en particular los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes, toda vez que el principio de planeación en la contratación, así como la igualdad en el acceso a los contratos públicos, exigen que la selección del contratista se realice a partir de un contrato concreto, por lo que debe existir congruencia entre los pliegos y el contrato finalmente celebrado. De ahí que uno de los contenidos mínimos de los pliegos de condiciones sea la minuta misma del contrato que se celebrará por la adhesión de quien resulte seleccionado como contratista y la jurisprudencia administrativa haya considerado que los pliegos de condiciones se integran al contrato, como cláusula contractual. De esta manera, es posible identificar el pliego de condiciones concreto y específico como el acto jurídico que regirá fundamentalmente la relación contractual (artículo 1602 del Código Civil). PLIEGO DE CONDICIONES-Desarrollo de principios de la función pública Los pliegos de condiciones también responden al principio de publicidad en el ejercicio de las funciones públicas, en cuanto que advierten de manera precisa a la comunidad en general, los elementos del contrato que se celebrará y los criterios que determinarán la selección del contratista. De esta manera, los pliegos de condiciones permiten realizar un control ciudadano de la actividad contractual, como actuación pública sometida al escrutinio ciudadano. Igualmente, los pliegos de condiciones son una manera de realizar los principios de igualdad, imparcialidad y moralidad en el ejercicio de las funciones administrativas, porque es en ellos donde se deben fijar condiciones objetivas, que permitan la amplia participación de oferentes, sin discriminación negativa, mediante una selección objetiva y en pro del interés general. PLIEGO DE CONDICIONES-Clara manifestación de la autonomía de la voluntad de la que gozan las entidades públicas La elaboración de los pliegos de condiciones por parte de las entidades públicas es una clara manifestación de la autonomía de la voluntad de la que gozan en materia contractual. Sin embargo, esta facultad no es absoluta, al ser un acto administrativo sujeto al ordenamiento jurídico, por lo que, de manera razonable, el Legislador podría limitarla, como lo ha reconocido la jurisprudencia administrativa. RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Eficiencia de la administración pública FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD RECONOCIDA A ENTIDADES PUBLICAS Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Distinción PLIEGOS TIPO-Elementos/PLIEGOS TIPO-Contenido y fuerza obligatoria/PLIEGOS TIPO-Competencia del Gobierno Nacional AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No afectación por la atribución de la facultad al Gobierno Nacional de expedir pliegos de condiciones tipo Expediente: D-12637 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 (parcial) de la Ley 1882 de 2018, que adicionó un parágrafo al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. Actor: Efraín Gómez Cardona. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., quince (15) de abril de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Efraín Gómez Cardona demandó la declaratoria de inconstitucionalidad de algunas expresiones contenidas en el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, que adicionó un parágrafo al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. 2. Mediante providencia del 23 de abril de 2018, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda contra el artículo demandado, por la posible vulneración de los artículos 1 y 287 de la Constitución Política. Sin embargo, en virtud del Auto 305 de 2017, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, decidió suspender el trámite del proceso. También ordenó que una vez se levantara la suspensión, se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana y se corriera traslado al Procurador para que rindiera el correspondiente concepto y se comunicara la iniciación del proceso al Presidente del Congreso y a la Presidencia de la República para que, si lo consideran conveniente, intervinieran en el presente proceso. También decretó la práctica de pruebas. Finalmente, invitó a participar en el presente juicio Defensoría del Pueblo; a la Federación Nacional de Departamentos; a la Federación Colombiana de Municipios; a la Agencia Nacional de Infraestructura; a la Agencia Colombia Compra Eficiente; a la Cámara Colombiana de Infraestructura; a la Cámara Colombiana de la Construcción – CAMACOL-; a la Cámara de Servicios Legales de la ANDI; al profesor Jorge Enrique Santos Rodríguez; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la ONG Transparencia por Colombia; a las alcaldías de Medellín, Cali, Bucaramanga, Cúcuta, Barranquilla, Tunja, Neiva, Pasto y Cartagena y a varias universidades. 3. Mediante Auto 423 del 31 de julio de 2019, la Sala Plena ordenó levantar la suspensión de términos decretada en el presente proceso. A. NORMA DEMANDADA 4. El siguiente es el texto de la norma demandada. Se resaltan los apartes cuestionados: LEY 1882 de 2018 (enero 15) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia, la Ley de Infraestructura y se dictan otras disposiciones “Artículo 4°. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 20 de la Ley 1150 de 2007: Parágrafo 7°1 El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según corresponda a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, que deberán incluirse en los pliegos de condiciones, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Para la adopción de esta reglamentación el Gobierno tendrá en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local. La facultad de adoptar documentos tipo la tendrá el Gobierno Nacional, cuando lo considere necesario, en relación con otros contratos o procesos de selección. Los pliegos tipo se adoptarán por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación, según la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.”. B. LA DEMANDA 5. El ciudadano Efraín Gómez Cardona cuestiona la constitucionalidad de algunas expresiones contenidas en el artículo 4 de la Ley 1882 de 2017 (sic), que adicionó un parágrafo al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en las que se atribuye competencia al Gobierno Nacional para adoptar documentos tipo para los pliegos de condiciones de determinados contratos, aunque también lo autoriza para adoptar dichos documentos tipo respecto de los otros contratos o procesos de selección (inciso segundo) y se prevé que los mismos deberán ser utilizados obligatoriamente por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los procesos de selección que adelanten. 6. Argumenta que dicha facultad contraría los artículos primero y 287 de la Constitución Política, en cuanto vulneraría la autonomía de las entidades territoriales las que se encuentran sometidas al Estatuto de Contratación Estatal. Explica que la sentencia C-535 de 1996 identificó como una hipótesis contraria a la autonomía de las entidades territoriales, la obligación de someterse a un trato idéntico con regulaciones homogéneas, respecto de localidades con características muy distintas. Así, la afectación alegada consistiría en que se despoja a las entidades territoriales de “la potestad de elaborar los pliegos de condiciones en los procesos de contratación, en la medida en que atribuye al Gobierno Nacional tal competencia para cualesquiera contratos que a discreción consideren las autoridades nacionales”, a pesar de que dichos pliegos puedan resultar inadaptados a las necesidades y posibilidades de contratación local. Sostiene que el inciso final del artículo 150 de la Constitución reconoce la limitación al Congreso de la República para intervenir en la contratación de las entidades territoriales, por cuanto que dicha norma dispone que el Congreso expedirá el estatuto general de contratación de la administración pública, pero aclara a continuación que dicha competencia se ejercerá “en especial de la administración nacional”, lo que en armonía con los artículos 1 y 287 de la Constitución, lo lleva a concluir que dicho estatuto podrá regular lo que deba ser nacionalmente uniforme, pero debe permitir a las entidades territoriales su propia regulación, en lo que deba ser diverso, por las peculiaridades territoriales, como lo diferenciaba el artículo 1 del Decreto 222 de 1983 en su inciso final, al limitar la aplicación del estatuto a ciertos aspectos, en lo que concierne a las entidades territoriales. Agrega que lo mismo realizó el artículo 273 del Decreto 1333 de 1986, Código de Régimen Municipal. A partir de estas normas, concluye que lo relativo a la formación, adjudicación y celebración de los contratos se confió a la autonomía local, en razón de las particularidades de cada entidad, como por ejemplo, la amplitud de la oferta y la cantidad de interesados en ofrecer. Así, sostiene que los pliegos tipo resultan quiméricos porque no tienen en cuenta las diferencias entre las diferentes entidades territoriales en las que se aplicarían, misma razón por la que, a su juicio, fracasó el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal SICE, de la Ley 598 de 2000, derogado por el Decreto Ley 019 de 2012. Asegura que en la sentencia C-478 de 1992 se determinó el alcance del carácter unitario del Estado, frente a la autonomía territorial en materia normativa y se resaltó la autonomía como un estado de cosas en permanente expansión. A partir de lo anterior, considera el demandante que constituye un retroceso en la autonomía que reconocía el Decreto 222 de 1983 a las entidades territoriales en materia contractual, el hecho de que la ley cuestionada les retire la misma, a través de la unificación central de los pliegos, contrariando así el principio constitucional de subsidiariedad. C. PRUEBAS RECAUDADAS 7. En el auto admisorio de la demanda, el Magistrado Ponente requirió a la Agencia Colombia de Contratación Colombia Compra Eficiente, para que respondiera una serie de interrogantes. Dichas respuestas fueron allegadas en oficio recibido el 24 de septiembre de 2018, en los siguientes términos: 1. ¿Cuál es la autoridad competente para la expedición o adopción de pliegos tipo? El Presidente de la República en ejercicio de la facultad reglamentaria, pero puede asignarle a Colombia Compra Eficiente la facultad de “micro-regular” dichos documentos. 2. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los pliegos tipo, en particular, se trata de actos administrativos sujetos a control judicial? Son actos administrativos generales susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos del CPACA. 3. ¿Cuál es el contenido de los pliegos tipo? ¿Se trata de contenidos mínimos o de todos los elementos de la contratación? No es posible hablar del contenido de los pliegos tipo, porque no han sido aún adoptados por el Presidente, pero puede identificarse el contenido que podría estar incluido: requisitos de selección del contratista y condiciones de ejecución del contrato. Debe tratarse de condiciones estándar aplicables a cualquier proceso de contratación de los señalados en la norma demandada. Adicionalmente, pueden incluir aspectos por sector, industria o tipo de servicio y deben incluir “aquellos aspectos que debe diligenciar la Entidad Estatal en cada proceso de contratación en particular”. Las entidades estatales deben fijar criterios particulares para la ejecución del negocio jurídico, como requisitos técnicos o plazos de ejecución, de acuerdo con las particularidades de cada proyecto. 4. ¿Tienen fuerza vinculante u obligatoria los pliegos tipo, en particular, respecto de las entidades territoriales o existe la posibilidad de apartarse de los mismos o adaptarlos? ¿Existen a la fecha pronunciamientos jurisprudenciales relativos a la fuerza jurídica de los pliegos tipo? ¿Qué margen de maniobra para la adaptación a las necesidades concretas y a las realidades de la necesidad y de la oferta permiten los pliegos tipo? Los pliegos tipo son actos administrativos con fuerza vinculante para todas las entidades sometidas al Estatuto de Contratación, incluidas las entidades territoriales. Su fuerza se deriva de la Ley cuestionada y del reglamento que expida el Gobierno Nacional. Por ello, las entidades territoriales no podrán apartarse o inobservar su contenido, pues ello contrariaría estas normas. Las entidades territoriales podrán establecer medidas dentro de sus procesos de selección que se acompasen con las características propias del territorio, lo que garantiza la autonomía territorial. Debe recordarse que existen normas reglamentarias expedidas por el Presidente que son obligatorias para las entidades territoriales. “Por supuesto que el acatamiento de los pliegos tipo es una regla que encuentra excepciones, por ejemplo, si es que en un caso específico debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad, con miras a evitar que un precepto reglamentario que haga parte del pliego tipo, produzca efectos inconstitucionales”. ¿Qué consecuencias acarrea el apartarse del pliego tipo respecto del contrato y respecto del servidor público? No existen pronunciamientos a la fecha, pero cursa en el Consejo de Estado, una demanda de nulidad simple contra el artículo 159 del Decreto 1510 de 2013, relativo la facultad de Colombia Compra Eficiente para diseñar e implementar pliegos tipo. El radicado de la demanda es 11001032600020140013500. El asunto fue asumido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. ¿Qué margen de maniobra para la adaptación a las necesidades concretas y a las realidades de la necesidad y de la oferta permiten los pliegos tipo? Los pliegos tienen parámetros y exigencias generales y otras particulares que responden a las características propias del contrato a celebrar. Las condiciones técnicas, de ejecución, los plazos del proceso de contratación, entre otros, deberán ser fijados por la entidad estatal de acuerdo con las características propias del bien o servicio cubierto por un pliego de condiciones tipo. ¿Qué consecuencias acarrea apartarse del pliego tipo respecto del contrato y respecto del servidor público? Significa desconocer un acto administrativo general, es decir, puede acarrear la nulidad del pliego de condiciones que expida la entidad por infringir las normas en las que debería fundarse o en forma irregular o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió y, por esta vía, la nulidad de los contratos, por declaración de nulidad de los actos en los que se fundó. Respecto del servidor público, se trata de las consecuencias de desconocer un acto administrativo general, en lo penal o disciplinario, si se configuran sus respectivos elementos. 5. ¿De qué manera pueden los pliegos tipo tener en cuenta las realidades locales o territoriales? Colombia Compra Eficiente ha involucrado entidades territoriales en la construcción de los documentos y ha realizado socializaciones sobe su contenido en 10 regiones del país con el fin de incorporar a los pliegos tipo, las buenas prácticas de las entidades territoriales, sus recomendaciones y dar respuesta a sus inquietudes. La socialización de los parámetros generales es esencial en la construcción de unos documentos que reconozcan las necesidades y particularidades de las entidades territoriales. Los pliegos tipo pueden impulsar el empleo local con estrategias que fomenten la vinculación de personal de la zona de influencia del bien o servicio. Una de ellas, es crear una obligación de vincular personal de la zona de influencia del proyecto durante la ejecución del contrato. Esta estrategia no genera barreras de entrada a los nuevos competidores porque es un requisito exigible durante la ejecución del contrato y beneficia la economía local. D. INTERVENCIONES 8. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente veintitrés escritos de intervención[1] y dos escritos extemporáneos[2], por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de la norma acusada; (iii) se declare su inexequibilidad; (iv) se condicione su exequibilidad. A continuación se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes: 9. Solicitud de inhibición. La demanda no es clara, porque recurre a argumentos que se contradicen entre sí. Carece de certeza, porque presupone que los pliegos tipos serán obligatorios en todos los casos, cuando, en realidad, únicamente lo serán respecto de las tipologías expresamente allí previstas, mas no respecto de las otras en las que el Presidente decida expedir pliegos tipos. Igualmente, presupone que el gobierno ejercerá mal la función de expedir los pliegos tipo. También, desconoce que la norma misma dispone que los pliegos tipo deberán tener en cuenta la variedad regional. Por otra parte, se recurren a argumentos impertinentes, de rango legal, jurisprudencial y de conveniencia. Por lo tanto, la demanda es insuficiente ya que no es suficientemente convincente. 10. Solicitud de exequibilidad. La autonomía de las entidades territoriales, en el Estado Unitario, no es absoluta y puede ser limitada por la Constitución y la Ley. Igualmente, en materia de contratación estatal, en virtud del artículo 150 de la Constitución, el Legislador dispone de un amplio margen de configuración normativa. Dicha facultad no se limita a la administración nacional, ya que la expresión “especialmente” utilizada por el artículo 150, no significa que el Legislador carezca de competencia respecto de la contratación de las entidades territoriales. La norma bajo control, no afecta de manera alguna la autonomía de las entidades territoriales, ya que no se impide que éstas administren sus recursos propios, determinar sus necesidades, formular el plan anual de adquisiciones y escoger el tipo contractual. La autonomía de los entes territoriales no se materializa en la selección del contratista y la adjudicación, sino en la determinación de las necesidades, la planeación, la ejecución y la liquidación del contrato. Los pliegos tipo no incluyen la determinación de la necesidad, la cuantía y las condiciones del contrato. La norma no afecta entonces la autonomía de las entidades territoriales, pero si se concluyera que sí, esta es razonable y proporcionada, porque persigue fines como la lucha contra la corrupción, la protección del patrimonio público, la democratización en el acceso a los contratos estatales, la participación libre en los procesos de selección, la libre competencia, la selección objetiva y la transparencia. Se trata de una buena práctica internacional que desarrolla principios constitucionales, como la transparencia y la moralidad y aumenta el número de oferentes, materializa los principios de igualdad, economía, celeridad e imparcialidad. Facilita el control fiscal de la actividad contractual. Además, se funda igualmente en la facultad otorgada en el artículo 334 de la Constitución, para intervenir la economía con el de racionalizarla. Finalmente, la facultad presidencial para expedir los pliegos tipo, es una manifestación de su poder reglamentario de la ley. 11. Solicitud de inexequibilidad. Resulta paradójico que las normas que regulaban la contratación administrativa en vigencia de la Constitución de 1886, centralista, otorgaran mayor autonomía a los entes territoriales en materia contractual, que las expedidas en vigencia de la Constitución actual. El respeto de la autonomía territorial implica del Legislador el respeto de la competencia normativa residual de las corporaciones públicas territoriales. Los pliegos tipo, al ser actos administrativos de trámite, no son demandables y el detalle de su contenido, impide que permitan el ejercicio autónomo del gobierno local. Ahora bien, los pliegos tipo no sólo afectan la autonomía de los entes territoriales, sino de todos los órganos que constitucionalmente gozan de autonomía y que son sujetos del Estatuto de Contratación Estatal. Se trata de una norma regresiva en el proceso de descentralización, al impedir que las autoridades locales elaboren los pliegos de manera concordante con sus propias realidades y necesidades. 12. Solicitud de exequibilidad condicionada. La estandarización es constitucional, por los fines que persigue: eficiencia y objetividad en la selección de contratistas. Además, la autonomía de las entidades territoriales es legítimamente objeto de límites legales. Sin embargo, dichas limitaciones deben ser razonables y proporcionadas, lo que no ocurre con la norma cuestionada, ya que no prevé que los pliegos tipo tendrán condiciones generales de la contratación, sino regulan requisitos precisos y detallados como condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos. Por lo tanto, indebidamente interpretados, no dejarían margen a la entidad para individualizar su contratación. Por esta vía, se afectaría la autonomía de los entes territoriales para gestionar sus propios asuntos y para intervenir la economía, a través de la contratación. Por lo tanto, debería condicionarse su exequibilidad a que cuando se expidan los pliegos tipo, éstos únicamente contengan condiciones generales, dejando margen a la entidad territorial. Para otro interviniente, si se concluye que los pliegos tipo son actos administrativos de carácter general, serían inexequibles, porque serían rígidos e inmodificables, lo que afecta la autonomía de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses. Por el contrario, si se identifican como un proyecto de negocio jurídico, permitirían su adaptación si resultan incoherentes, inadaptados o incluyen condiciones técnicas, económicas o habilitantes, que no responden a la realidad del mercado local. E. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN IMPEDIMENTO 13. Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional[3], el Procurador General de la Nación, Fernando Carillo Flórez, manifestó su impedimento para conceptuar en el proceso de referencia, al considerar que se encuentra incurso en la causal relativa a haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control. Explica que el 9 de noviembre de 2018, presentó un documento ante la Cámara de Representantes, con algunos comentarios respecto del proyecto de Ley número 285 de 2017 Cámara y 84 de 2016, Senado, proyecto que se convertiría finalmente en la Ley 1882 de 2018, objeto del presente control de constitucionalidad. Indica que, en dicho documento “Específicamente, y sobre la disposición acusada, se sostuvo que el precepto acusado no contradice el principio de autonomía de las entidades territoriales, pues de acuerdo con el artículo 1º de la Constitución Política Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República Unitaria y descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, y se señaló que el artículo 287 establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, razón por la cual se pueden establecer por el legislador algunas limitaciones. ǁ En consecuencia, no hay duda de que intervine en la expedición de la norma objeto de control y que la intervención versó justamente sobre el objeto de control y el parámetro de control con este caso, razón por la cual se configura la causal de impedimento de conformidad con el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991 (…) En este orden de ideas, considero que en este caso se configura el impedimento por haber actuado en el proceso de formación de la norma objeto de control, razón por la cual solicito a la Sala Plena de la Corte Constitucional que lo declare FUNDADO”. 14. Mediante Auto 531 de 2019, del 25 de septiembre, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió aceptar dicho impedimento. CONCEPTO: 15. La vista fiscal en el presente asunto fue rendida por el Viceprocurador General de la Nación[4], quien mediante concepto 6677, solicita, de manera principal, la inhibición respecto de la presente demanda y, en subsidio, la exequibilidad. 16. Considera el viceprocurador que la interpretación de la norma dada por el accionante carece de certeza, porque los pliegos tipo aplicables a contratos diversos a los allí previstos, contrario a lo afirmado por el accionante, no son obligatorios. 17. En cuanto al fondo de la demanda, conceptúa que la norma no desconoce el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, porque la autonomía se limita por la Constitución y la Ley. 18. En la materia, señala que existe autorización constitucional expresa para que el Legislador regule la materia, prevista en el artículo 150 de la Constitución y que la norma no tiene por efecto afectar el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales, porque el instrumento no afecta la facultad para administrar sus propios recursos por medio de la contratación pública, al poder seguir ejecutando su presupuesto y creando su Plan Anual de Adquisiciones, de acuerdo con sus necesidades. La norma no establece todos los elementos del pliego, ya que se refiere únicamente a las condiciones habilitantes. Es decir, que la norma no priva a las entidades territoriales de su capacidad contractual, para administrar sus propios recursos, como manifestación de su autonomía. Sostiene que los pliegos tipo se justifican en aras del interés general y la protección del patrimonio público; se democratizan las condiciones de participación, propicia la libre competencia, la selección objetiva y se reduce la discrecionalidad en la materia. 19. Precisa que la habilitación al Gobierno para establecer los pliegos tipo tiene asidero constitucional, porque materializa los principios de la función administrativa, al simplificar, acelerar la contratación y eliminar la arbitrariedad. Se trata de una medida de transparencia y anticorrupción que contribuye a lograr los fines del Estado y los principios de selección objetiva, economía y responsabilidad. La contratación estatal es un asunto de interés nacional, que trasciende lo local. También se activan los principios de coordinación y subsidiariedad, como instrumento de armonización de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. 20. En suma, los escritos de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte Constitucional: Interviniente Argumentos Solicitud Universidad del Rosario La demanda carece de certeza porque presupone la negligencia del gobierno en la expedición de los pliegos tipo. Además hay un defecto de pertinencia, porque recurre a argumentos de tipo legal para fundar la inconstitucionalidad. El artículo 150 de la CP le otorga competencia al Legislador para expedir el Estatuto de Contratación y así le otorga libertad de configuración normativa en la materia. Por lo tanto, debe realizarse un test de proporcionalidad de intensidad leve en el que se identifique que la medida busca combatir la corrupción, fin constitucionalmente no prohibido y el instrumento es idóneo, porque se evita que se fabriquen pliegos para satisfacer intereses particulares y así disminuirán los índices de corrupción. Asegura que el 150 de la CP utiliza la palabra “especialmente” para referirse al estatuto de contratación nacional, pero eso no excluye que el Legislador también lo haga respecto de las entidades territoriales. Inhibición Exequibilidad Jorge Hernán Beltrán Pardo La demanda no responde a la carga de certeza porque presupone que el Gobierno no será capaz de expedir pliegos acordes a las necesidades y posibilidades de los municipios. También carece de pertinencia, porque recurre a argumentos de inconveniencia del uso de los pliegos tipo. Los pliegos tipos no impiden que las entidades territoriales determinen sus necesidades y seleccionen el tipo contractual más idóneo, pero dentro de los derroteros fijados por el Legislador. Los pliegos tipo son un modelo formal que no impide que las entidades territoriales, en desarrollo de su autonomía de voluntad, agreguen cláusulas contractuales adicionales para satisfacer las necesidades de la entidad. Aunque el Legislador cuenta con competencia especial para reglamentar la contratación en el orden nacional, no hay ningún impedimento constitucional para que legisle lo relativo a la contratación territorial porque los concejos y las asambleas departamentales carecen de competencia para legislar la materia, ya que únicamente disponen de función reglamentaria. Como la norma demandada se inserta en el Estatuto de Contratación, la aplicación de los pliegos tipo al ámbito local no podría desconocer la realidad local, porque esto contrariaría los principios de economía y eficacia y la eficiencia en la prestación del servicio y por ello en el trámite legislativo se evidencia la preocupación por respetar la autonomía local. La norma persigue el fin legítimo de imprimir transparencia a la selección del contratista y el medio es idóneo para lograrlo. Inhibición Exequibilidad Federación Colombiana de Municipios Es paradójico que las normas que regulaban la contratación de las entidades territoriales, en vigencia de la Constitución de 1886, centralista, otorgara mayor autonomía contractual, que en vigencia de la Constitución de 1991, descentralizada. La descentralización exige que la Ley defina los aspectos que deben ser uniformes, mientras que las entidades territoriales determinan aquellos aspectos que deben ser diferentes, como la formación, adjudicación y celebración de los contratos, pero la realidad ha sido contraria a la intención de la Constitución que se evidencia en el artículo 150, al hacer especial énfasis en la competencia para la contratación nacional, con normas que deben ser uniformes. Así, se debe reconocer la facultad normativa residual de las entidades territoriales en la materia, para normas que deben ser diferentes. Es irracional que el Congreso establezca el detalle de la contratación y que el Presidente redacte los documentos tan puntuales como el pliego de condiciones para megaobras o para obras menores, como reconstruir una pared de una escuela rural, en cualquier tipo de contrato o proceso de selección, como lo prevé la norma. Los pliegos tipo, por su falta de concreción, serían actos preparatorios no susceptibles de control judicial. Además, impedirán que las autoridades locales ejerzan sus atribuciones; esto afecta no sólo las atribuciones normativas de los concejos, sino las ejecutivas de gobernadores y alcaldes. Inexequibilidad Jorge Enrique Santos Rodríguez La estandarización responde a una política de transparencia que pretende objetividad y mayor competencia en la contratación a través de instrumentos de eficiencia y objetividad, que se inspira de la experiencia de varios países y de exigencias de organismos internacionales. Pero en el derecho comparado, la estandarización de las condiciones generales de la selección no pretende agotar las competencias del órgano con función de adjudicación, quien debe desarrollar las especificaciones particulares y las características técnicas. La autonomía de las entidades territoriales no implica libertad absoluta de funcionamiento, por lo que el Legislador tiene competencia para fijar los límites a su autonomía, sin desconocer su núcleo esencial. La norma demandada prevé que los pliegos tipo determinarán (i) condiciones habilitantes, (ii) factores técnicos de escogencia, (iii) factores económicos de escogencia y (iv) ponderación precisa y detallada de los factores, por lo que resultan agotando toda la competencia constitucional de las entidades territoriales para administrar sus asuntos a través de los recursos a disposición, de acuerdo con sus propias necesidades concretas. No se trata de condiciones generales, sino requisitos precisos y detallados, por lo que las entidades territoriales no dispondrán de margen para estructurar los documentos de selección concreta del contratista. Así, esta norma no concuerda con la tendencia comparada y afecta la autonomía de las entidades territoriales. Las entidades territoriales utilizan la contratación pública como instrumentos de fomento y desarrollo de economías regionales, como política pública territorial, por lo que la norma afecta igualmente el modelo económico y la libertad de empresa al privar a estos entes de dicho instrumento. Exequibilidad condicionada “bajo el entendido de que mediante la adopción de documentos tipo para los pliegos de condiciones, el Gobierno Nacional debe adoptar estándares generales de contratación y no puede vaciar de contenido la autonomía de que gozan las entidades territoriales” Universidad Externado de Colombia Primera intervención: El modelo de organización constitucional a partir de 1991 establece la autonomía de las entidades territoriales como un valor con tendencia expansiva, lo que implica buscar progresivamente ampliar la autogestión de dichos entes. Por lo tanto, la imposición de los pliegos tipo constituye una afectación de la autogestión de sus asuntos, al imponer las condiciones concretas de contratación. Segunda intervención: El inciso primero del artículo 4 demandado únicamente establece pliegos tipo obligatorios respecto de los tipos contractuales allí señalados; respecto de otros contratos o procesos de selección, éstos no son de obligatoria aplicación, interpretación compartida por Colombia Compra Eficiente. Por lo tanto, los cargos contra el inciso segundo carecen de certeza y la Corte debe inhibirse al respecto y si se decide juzgarlo, deberá concluir que no afecta la autonomía territorial el hecho de permitir expedición de pliegos tipo de uso facultativo. La autonomía territorial no cubre la facultad de determinar todo el contenido de los pliegos de condiciones. Las normas contractuales y procedimentales no impiden que las entidades territoriales gestionen sus propios intereses, porque son simples medios para alcanzar el fin que la entidad persiga. En el “ciclo de contratación”, la autonomía de las entidades territoriales se ejerce en el ciclo de identificación de las necesidades, planeación y presupuesto, así como en el ciclo de ejecución y liquidación del contrato, mas no en el ciclo de selección y adjudicación, porque a la entidad territorial debería serle indiferente quién es el contratista. Su autonomía se materializa en el qué y en el cómo de la contratación, pero no en el quién, salvo intereses ilegítimos. Por lo tanto, hay elementos del pliego de condiciones que no guardan relación con la autonomía territorial. Por lo tanto, para que la demanda fuera apta, hubiera sido necesario que el accionante diferenciara los diferentes elementos del pliego, para precisar cuáles de ello se relacionan con la autonomía territorial. La cuantía, naturaleza, necesidad y condiciones no hacen parte de la estandarización y, por lo tanto, no se afecta ningún elemento del núcleo esencial de la autonomía territorial. La expedición del estatuto general de contratación es competencia del Legislador y enmarca la autonomía de las entidades territoriales. Para esto, el Legislador goza de amplia facultad. La determinación de los requisitos habilitantes y de calificación son asuntos que responden a la unidad político-jurídica del país, límite a la autonomía territorial. Si se concluye que sí existe afectación a la autonomía territorial, ésta es razonable y proporcionada: Los pliegos tipos permiten que entidades idóneas y con capacidad determinen los requisitos habilitantes y los criterios para identificar la mejor oferta, lo que permite democratizar el sistema de contratación pública, lo que genera seguridad y disminuye la litigiosidad respecto de los requisitos habilitantes y criterios de evaluación. Esta determinación abstracta, permite a las entidades territoriales concentrarse en el ejercicio de su autonomía. Se trata de un instrumento de optimización de costos. Igualmente incrementa la seguridad jurídica, al tiempo que se combate la corrupción. Con esta medida, se acaban los mercados regionales de contratación y se crean mercados nacionales con amplia competencia. Igualmente la medida es necesaria, porque es poco lesiva de la autonomía territorial y no se conoce una herramienta más eficiente para lograr los mismo objetivos. Finalmente, la medida es proporcionada en sentido estricto porque frente a la afectación tenue de la autonomía territorial, los beneficios son importantes. Inexequibilidad Inhibición o, en subsidio exequibilidad Municipio de Bucaramanga Los pliegos tipo incentivan las buenas prácticas en las entidades públicas, una vez el gobierno ejerza el poder reglamentario al respecto. La medida combate la corrupción y colusión, porque estimula la participación plural de oferentes e imprime objetividad, rapidez y transparencia que permitirá desarrollo de infraestructura y económico del país. El Legislador tiene competencia para unificar el proceso de contratación, ya que los mecanismos actuales no son apropiados. El alcalde suscribió compromisos para la transparencia y se comprometió a adoptar los pliegos tipo elaborados por Colombia Compra Eficiente y por el Invías. Exequibilidad Municipio de Medellín La alcaldía suscribió el Pacto de transparencia y anticorrupción en el sector transporte y un compromiso con la Secretaría de Transparencia de la Presidencia. En ambos, Medellín se comprometió a adoptar los pliegos tipo elaborados por Colombia Compra Eficiente y por el Invías. Los pliegos tipo respecto de compras de bienes y servicios de...