Sentencia C-115 de 2017

C-115-17 Sentencia C-115/17 LEY DE FORMALIZACION Y GENERACION DE EMPLEO-Focalización de los programas de desarrollo empresarial para jóvenes menores de 28 años, constituye una medida razonable que tiene finalidades constitucionalmente legítimas y un instrumento idóneo y adecuado para su consecución El problema jurídico que se plantea es el siguiente: ¿Desconoce el fin del Estado de propender por la prosperidad general, así como el derecho a la igualdad y al trabajo y el principio de progresividad, una medida que focaliza la acción de fomento del Estado para el acceso al empleo formal y a la creación de empresa, en jóvenes tecnólogos o profesionales, menores de 28 años? Para responder a este problema jurídico, la Corte Constitucional constata que, a pesar de poder identificar problemáticas distintas respecto de la misma norma, todas se encuentran ligadas entre sí, por lo que se impone un examen sistemático de los mandatos constitucionales y convencionales en juego, los que se encuentran modulados, en este tipo de medidas de fomento, por el principio constitucional de igualdad. En este sentido, examinó, por una parte, la consecución de los fines del Estado y la progresividad en la faceta prestacional de los derechos constitucionales, en concreto del derecho al trabajo, a la luz del principio de igualdad, para determinar la constitucionalidad de la norma en cuestión, en una segunda parte, a través de un juicio de igualdad. Para la Corte, la norma demandada es declarada exequible, al tratarse de una medida inspirada en el principio de igualdad, en particular, en la búsqueda de crear condiciones de igualdad material. Es una medida razonable, proporcionada y progresiva en cuanto al contenido prestacional del derecho constitucional al trabajo, que propende por la consecución de fines constitucionales como la prosperidad general, la vigencia de un orden justo y, en particular, la prosperidad de los jóvenes, identificada como un fin especial constitucional en el inciso 2 del artículo 45 de la Constitución Política. Si bien es cierto que no es una medida con vocación a ser aplicada respecto de toda la población, sino a un segmento específico de la misma, la Corte Constitucional encontró que su focalización se basa en criterios razonables y no en una decisión caprichosa o arbitraria del legislador. Por esta razón, como resultado del juicio realizado, es posible concluir que la norma que limita estas medidas de fomento a la población menor de 28 años, no discrimina a la población que supere dicha edad por no ser suficientemente joven, sino que toma en cuenta la situación particularmente difícil en la que se encuentran los jóvenes menores de 28 años y que requiere una atención especial por parte del Estado, en pro de materializar el Estado Social de Derecho. DERECHOS CONSTITUCIONALES-Faceta prestacional y progresiva/FACETA PRESTACIONAL DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES A LA LUZ DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Consecución de los fines del Estado y la progresividad VALOR Y PRINCIPIO CONSTITUCIONAL-Distinción INTERPRETACION SISTEMATICA DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional INTERES GENERAL-Parámetros constitucionales FINES DEL ESTADO-Prosperidad general, orden justo y el principio de igualdad PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Alcance PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Relación con los fines constitucionales y el principio de igualdad PODERES PUBLICOS COMO PODERES CONSTITUIDOS-Finalidad está en el logro de los fines del Estado CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESVIACION DE PODER-Requisitos para que proceda POTESTAD SANCIONATORIA DISCIPLINARIA DEL ESTADO RESPECTO DE SUS AGENTES-Instrumento necesario para la consecución de los fines del Estado CONTRATISTA-Supeditado al cumplimiento de los fines del Estado/FINES DEL ESTADO-Responsabilidad en el cumplimiento no solo corresponde a los servidores públicos sino también a los particulares FINES ESENCIALES DEL ESTADO-Instrumentos que resultan imprescindibles Esta Corte ha identificado ciertos instrumentos que resultan imprescindibles para el logro de los fines esenciales del Estado: los servicios públicos; los sistemas de seguridad social; la intervención del Estado en la economía; los contratos de la administración pública y las prerrogativas exorbitantes reconocidas en dichas relaciones contractuales; el sistema de administración de personal de carrera administrativa; los tributos; el presupuesto y el gasto públicos; y la educación. EDUCACION-Instrumento para la consecución de los fines del Estado Respecto de la educación como instrumento para el logro de fines esenciales del Estado, tales como la prosperidad general, la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que esto no implica que la acción del Estado en materia de educación deba ser idéntica en todos los niveles de la educación y respecto de todos los educandos, usuarios del servicio público. Así, por ejemplo, el carácter gratuito obligatorio depende del nivel educativo al que se refiera y, las becas otorgadas en otros niveles a ciertos estudiantes, debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad que se adecúen al principio de igualdad. En otra ocasión, esta Corte declaró que un Acuerdo de cooperación en materia de turismo entre la República de Colombia y el Reino de España, al promover el turismo en Colombia, era constitucional por tratarse de un instrumento para promover la prosperidad general, incluso si no todas las personas resulten beneficiadas directa o indirectamente del desarrollo del sector turístico. FINES DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE IGUALDAD-Relación estrecha La relación entre los fines del Estado y el principio de igualdad busca así evitar que una actividad formalmente igualitaria del Estado en pro de dichos fines, sea ineficaz frente al objetivo y termine, en realidad, sacrificando su realización. En otras palabras, fines como el del logro de la prosperidad general no exige, de manera alguna, una actividad estatal idéntica en todos los sectores y respecto de todas las personas, ya que según las circunstancias, esto significaría afectar el fin esencial del Estado de asegurar la vigencia de un orden justo, el que subyace en el mandato de propender por la igualdad material y no simplemente formal. Esto quiere decir que en el caso bajo examen, la manera de determinar si existe vulneración del artículo segundo de la Constitución Política, en lo relativo al fin esencial del Estado de propender por la prosperidad general, consiste en determinar si la medida de fomento discutida, que busca la prosperidad de un grupo de la población, mediante el estímulo a la generación de empleo formal y de creación de empresas, consulta el principio de igualdad material. Desligar del principio de igualdad el examen de la constitucionalidad de los medios utilizados, para el logro de los fines esenciales del Estado, en el presente caso, sólo sería posible en una interpretación aislada, literal y no sistemática de la Constitución, contraria a la interpretación constitucional, en los términos explicados. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN EL CONTENIDO PRESTACIONAL DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES Y LA IGUALDAD MATERIAL-Jurisprudencia constitucional DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Deber de realización progresiva por Estados PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Ámbito de aplicación En un primer momento la jurisprudencia constitucional consideró que el principio de progresividad se predicaba exclusivamente de los derechos económicos, sociales y culturales, esto en razón de la génesis misma del principio en el Protocolo relativo a éstos y de la teoría de las generaciones de los derechos, aunque ya en ese mismo precedente se consideró, de manera amplia, que “la garantía de los derechos civiles supone en muchos casos deberes de intervención de las autoridades”. Por esta razón, en posteriores pronunciamientos se reconoció que la efectividad de todos los derechos constitucionales, independientemente de la categoría a la que pertenecieran, implicaba no sólo deberes de abstención, sino también una cierta actividad prestacional por parte del Estado, necesaria para crear las condiciones materiales, económicas e institucionales, propicias para su ejercicio pleno. En este sentido, se reconoció que el ámbito de aplicación del principio de progresividad no se limitaba a los derechos sociales, económicos y culturales, sino que tenía un espectro más amplio que se predicaba del contenido prestacional de cualquier derecho constitucional. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y REGLA DE NO REGRESION-Categorías jurídicas distintas A pesar de que en ocasiones la jurisprudencia de esta Corte ha utilizado la expresión “principio de progresividad y no regresión”, el que implicaría que la no regresión también es un principio, como incluso se ha afirmado expresamente, la jurisprudencia más reciente se ha referido al principio de progresividad y a la regla de no regresión, como categorías jurídicas distintas: un principio y una regla, aunque estrechamente vinculadas. Se trata de una relación de género a especie, en la que la prohibición no absoluta de regresión (regla) es una de las manifestaciones del principio de progresividad el que, antes que una obligación de no hacer (el regreso arbitrario en el contenido prestacional de los derechos), implica una obligación amplia de hacer, cada vez más exigente para “lograr gradual, sucesiva, paulatina y crecientemente la plena efectividad” del contenido prestacional de los derechos constitucionales. En este sentido, mientras que “El mandato de progresividad prescribe que la eficacia y cobertura de las dimensiones prestacionales de los derechos constitucionales debe ampliarse de manera gradual y de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en cada momento histórico”, la “(…) prohibición de regresividad o prohibición de retroceso, se desprende de forma inmediata del mandato de progresividad y, de manera más amplia, del principio de interdicción de arbitrariedad, propio del Estado de Derecho: si un Estado se compromete en el orden internacional y constitucional a ampliar gradualmente la eficacia de los contenidos prestacionales de los derechos constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese esfuerzo de manera deliberada. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y REGLA DE NO REGRESION-Diferencias JUICIO DE NO REGRESIVIDAD-Exigencias Para determinar la constitucionalidad de una medida regresiva, ésta debe reunir las siguientes características, que componen el juicio de no regresión: es necesario que la medida (i) persiga una finalidad constitucionalmente imperativa; (ii) que el instrumento utilizado para alcanzar ese fin sea ciertamente idóneo; (iii) que la medida sea necesaria, es decir, que no existan otros medios menos regresivos para alcanzar ese fin; y (iv) que la medida sea proporcional en sentido estricto, sin afectar, no obstante, el núcleo mínimo del derecho en cuestión. Al enfrentarse a una presunción de inconstitucionalidad, la carga de probar estos elementos recae sobre el Estado. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Parámetro de control de constitucionalidad/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Exigencias El juzgamiento de la constitucionalidad de una medida considerada como contraria al principio de progresividad o, de la ausencia de la misma, resulta más complejo en razón de la textura abierta de los principios. Por esta razón, la jurisprudencia de esta Corte ha precisado las manifestaciones del principio de progresividad, lo que permite, en concreto, la identificación de parámetros de control del cumplimiento del mismo. Así, se han identificado cuatro concretizaciones del principio de progresividad, a saber: “(i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección; (ii) el deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un plazo razonable para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible, por definición, con la inacción estatal; y (iv), la prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos”. IGUALDAD FORMAL-Pilar fundamental del Estado Social de Derecho/IGUALDAD MATERIAL-Definición/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Materialización CONTROL DE RAZONABILIDAD DE TRATO DIFERENTE-Jurisprudencia constitucional IGUALDAD MATERIAL-Desarrollo mediante acciones afirmativas DISCRIMINACION INVERSA O POSITIVA-Forma especial de acción afirmativa Una de las formas especiales de acción afirmativa es la discriminación positiva, es decir, aquel trato diferente que propende por materializar la igualdad real, a través de acciones afirmativas de igualdad que recurren a criterios tradicionalmente utilizados para profundizar o al menos perpetuar la desigualdad, tales como el origen racial, el sexo o las preferencias sexuales (discriminación negativa), pero son utilizados, por el contrario, para romper esa situación de desigualdad o, al menos, para estrechar la brecha de la desigualdad no formalmente jurídica, aunque presente en la sociedad. Por lo tanto, se trata de medidas transitorias cuyo desmonte resulta del análisis de su eficacia en la superación de la desigualdad que combate. Estas medidas se conocen también como formas de discriminación inversa y se refieren, por ejemplo, a las cuotas de empleo público reservadas a mujeres. El fundamento de las políticas de acción afirmativa de igualdad, es el mismo artículo 13 de la Constitución Política el que dispone que “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. NORMA SOBRE FOMENTO AL EMPLEO Y CREACION DE EMPRESAS POR PARTE DE MENORES DE 28 AÑOS-Juicio de igualdad JUICIO DE IGUALDAD-Edad como criterio neutro o semi sospechoso de discriminación DERECHO A LA IGUALDAD-Criterio sospechoso/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterios considerados como “categorías sospechosas” El carácter sospechoso de un criterio de diferenciación hace referencia a las categorías que “(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad; (ii) esas características han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racionales y equitativos de bienes, derechos o cargas sociales”. Se trata de criterios cuyo “uso ha estado históricamente asociado a prácticas que tienden a subvalorar y a colocar en situaciones de desventaja a ciertas personas o grupos, vrg. mujeres, negros, homosexuales, indígenas, entre otros” EDAD COMO CRITERIO DE DIFERENCIACION-Jurisprudencia constitucional MEDIDA DE FOMENTO AL EMPLEO Y CREACION DE EMPRESAS POR PARTE DE MENORES DE 28 AÑOS-Juicio de proporcionalidad TEST DE RAZONABILIDAD-Intensidad JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Niveles de intensidad GENERACION DE FUENTES DE EMPLEO PARA LOS JOVENES, DEPENDIENTE O INDEPENDIENTE A TRAVES DE LA CREACION DE EMPRESA-Finalidad FOMENTO AL EMPLEO Y CREACION DE EMPRESAS POR PARTE DE MENORES DE 28 AÑOS-Idoneidad y conducencia de la medida Expediente: D-11589 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3, literal a (parcial) de la Ley 1429 de 2010, Ley de Formalización y Generación de Empleo. Actoras: Laura Cecilia Álvarez Rugeles y Yolanda Blanco. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, los ciudadanos Laura Cecilia Álvarez Rugeles y Yolanda Blanco demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 3, literal A (parcial) de la Ley 1429 de 2010, Ley de Formalización y Generación de Empleo. Mediante providencia del 16 de agosto de 2016, el Magistrado sustanciador dispuso: admitir la demanda contra artículo 3, literal A (parcial) de la Ley 1429 de 2010, por la posible vulneración de los artículos 2, 13 y 25 de la Constitución Política, así como del artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y los artículos 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En consecuencia de lo anterior, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y comunicar, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la iniciación del mismo al Presidente de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del Derecho. Se invitó a participar en el presente juicio al Ministerio del Trabajo, al Colegio de abogados del Trabajo, a la Asociación de Industriales de Colombia (ANDI), a la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO), a la Fundación Saldarriaga Concha, a la Central de Unión de Trabajadores (CUT), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la facultad de derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte y a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente demanda. A. NORMA DEMANDADA El siguiente es el texto del artículo 3, literal A (parcial) de la Ley 1429 de 2010, Ley de Formalización y Generación de Empleo. La norma acusada se transcribe a continuación y se resalta la parte demandada: LEY 1429 DE 2010 (diciembre 29) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo ARTÍCULO 3o. FOCALIZACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO EMPRESARIAL. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional, bajo la coordinación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, deberá: a) Diseñar y promover programas de microcrédito y crédito orientados a empresas del sector rural y urbano, creadas por jóvenes menores de 28 años Técnicos por competencias laborales, técnicos profesionales, tecnólogos o profesionales, que conduzcan a la formalización y generación empresarial, y del empleo, para lo cual utilizará herramientas como: incentivos a la tasa, incentivos al capital, periodos de gracia, incremento de las garantías financieras que posee el Estado y simplificación de trámites. B. LA DEMANDA Las ciudadanas Laura Cecilia Álvarez Rugeles y Yolanda Blanco, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3, literal a (parcial) de la Ley 1429 de 2010, al considerar que dicha norma contraría los artículos 2, 13 y 25 de la Constitución Política, así como el artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y los artículos 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Consideran que el recurso a la edad (menores de 28 años) como criterio para la focalización de los programas de fomento a la formalización empresarial es un criterio sospechoso de vulneración al principio de igualdad, que riñe con el objetivo general de la Ley 1429 de 2010, que no se dirige exclusivamente a este grupo poblacional y conduce a excluir de estos beneficios a los empresarios mayores de 28 años, que reúnen los otros requisitos exigidos por la norma demandada. En otras palabras, a su juicio, no existe justificación constitucional alguna que permita soportar el trato diferente y, por el contrario, el objetivo buscado por el legislador, relativo a la generación de empleo formal, no se limita a las personas menores de 28 años. Según las demandantes, la inclusión del criterio de edad para la focalización de los programas de fomento desconoció el deber de propender por la prosperidad general, previsto en el artículo 2 de la Constitución, así como el deber de buscar la efectividad de los derechos y garantías constitucionales. Respecto de la vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, las demandantes consideran que se recurrió a un criterio de diferenciación (la edad) que a más de ser sospechoso de discriminación, no consulta ningún fin constitucionalmente legítimo y, por el contrario, condujo a otorgar un trato diferente a personas que se encuentran en la misma situación, esto es, se trata de nuevos empresarios, que han recibido la formación que la norma exige. De esta manera, las demandantes identificaron el criterio de la comparación, explicaron la manera cómo su aplicación genera un trato jurídica y fácticamente diferente y explicaron, en su concepto, la ausencia de justificación constitucional para el trato distinto. Agregan que con esta norma se desconoció el deber de progresividad y no regresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales, en este caso, respecto del derecho al trabajo en condiciones formales para una vida en condiciones de dignidad y justicia. Consideran que respecto de las personas mayores de 28 años no existe un programa equivalente que permita considerar que se respetó el mandato de progresividad en cuanto a la faceta prestacional de los derechos fundamentales. Según la demanda, el desconocimiento del mandato de progresividad y la vulneración al principio de igualdad, afecta el derecho al trabajo, previsto en los artículos 25 de la Constitución Política y en los artículos 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. C. INTERVENCIONES 1. De entidades públicas a. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo En representación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica[1] intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Con el fin de precisar el espíritu y alcance de la norma, el Ministerio transcribió apartes de la exposición de motivos del Proyecto de Ley 150 de 2015 Cámara, relativos a las barreras de acceso al empleo formal y a la creación de empresa por parte de los jóvenes que se encuentran en el rango de los 18 a los 28 años. Resaltó el efecto positivo que ha tenido la norma demandada en los siguientes términos: “Es importante señalar que, de acuerdo al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a 31 de diciembre de 2014 se crearon 476.498 empresas adicionales al crecimiento histórico empresarial, lo que se atribuye a las diferentes actividades implementadas en desarrollo de la política de formalización empresarial, particularmente de los incentivos previstos en la Lev 429 de 2010. De manera que el tipo de incentivos propuestos incentiva el Crecimiento empresarial del país” (subrayado original). También hizo referencia a las barreras de la contratación respecto de esta franja prestacional, a los antecedentes legales de la norma bajo examen (Ley 789/02, relativa al contrato de aprendizaje), así como a los mecanismos legales implementados con posterioridad a la Ley 1429 de 2010 (Ley 1636/13, relativa al servicio público de empleo y protección al cesante), a los referentes internacionales (Uruguay, donde se expidió la Ley 19.133 relativa al empleo y el emprendimiento juvenil que busca fomentar el empleo decente para los jóvenes y Paraguay, donde se expidió la Ley 4.95 que busca fomentar el empleo juvenil a través de la formación, capacitación e inserción en el mercado laboral). También se refirió a los aspectos generales del proyecto de ley, específicamente lo relacionado con la promoción de incentivos para la contratación de jóvenes, tales como el alivio de la carga parafiscal para su contratación y de creación de empresa por parte de los mismos, como la posibilidad de financiar estímulos, con cargo al FOSFEC. Respecto del cargo por vulneración del artículo 2º de la Constitución Política, el representante del Ministerio considera que, en efecto, la Ley 1429 de 2010 “tiene como fin generar incentivos a la formalización en las etapas iniciales en la creación de empresas; de tal manera que aumenten los beneficios y disminuyan los costos de formalizarse, tanto empresarial como laboralmente”. Adicionalmente, está dirigida a “incentivar la creación de nuevos empleos para la vinculación laboral formal de personas pertenecientes a grupos vulnerables (v/gr. Jóvenes, mujeres mayores de 40 años, entre otros)”. Así las cosas, propender por incentivar la inclusión laboral de los jóvenes entre los 18 y los 28 años, no torna por sí solo inconstitucional la norma y, por el contrario, ha generado efectos relevantes en cuanto a la creación de empleo y empresarial en el país. En cuanto al cargo por vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, en su intervención el Ministerio advierte “que la propia norma constitucional señalada por el actor como violada, establece que "El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados" y que, "El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta...”. De esta forma, el fin de la norma demandada es precisamente proteger al grupo poblacional en condición de debilidad manifiesta; “de tal manera que aumenten los beneficios y disminuyan los costos de formalizarse, tanto empresarial como laboralmente, incentivando con ello la creación de nuevos empleos para la vinculación laboral formal de personas pertenecientes a grupos vulnerables”. Adicionalmente, transcribe un aparte de la sentencia C-629 de 2011, en la cual, según el interviniente, la Corte estableció la diferencia de un trato igual entre iguales y un trato desigual ante desiguales. Igualmente, hizo referencia a la sentencia C-249 de 2013, la cual trató el asunto relativo a los “sacrificios al principio de equidad”. Con relación al cargo por violación del artículo 25 de la Constitución Política, el Ministerio manifiesta que “en manera alguna la norma acusada, está recortando el derecho fundamental general al trabajo, como lo alega el accionante, cuando lo que hace la misma, es dar cumplimiento a la materialización de los derechos de la población juvenil, dirigidos a la protección y goce efectivo de los mismos, reconocidos tanto en el ordenamiento interno, entre otros, en la Ley Estatutaria 1622 de 2013, "Por medio de la cual se expide el estatuto de ciudadanía juvenil y se dictan otras disposiciones", como en los tratados internacionales”. b. Ministerio del Trabajo. En representación del Ministerio del Trabajo, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada[2]. A propósito del cargo relativo a la vulneración del artículo 13 de la Constitución, el representante del Ministerio argumenta que la norma bajo examen precisamente busca “aminorar la condición de difícil acceso al mercado de trabajo de la población joven, particularmente afectada por circunstancias tales como una alta tasa de desempleo, la dificultad de iniciar un emprendimiento, el acceso a capitales de riesgo y a créditos”. En este sentido, la disposición acusada, “es un claro ejemplo de la implementación de acciones afirmativas para poner en un régimen de igualdad a la población joven del País, otorgándole la posibilidad de acceder a programas de crédito y microcrédito que conduzcan a la formalización y generación tanto empresarial como de empleo”. Su afirmación la sustenta en lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias T-810 de 2011 y C-964 de 2003. El Ministerio justificó la limitación de la población joven hasta los 28 años en datos estadísticos. A partir de éstos la entidad concluyó que: “Gran parte de estas estrategias e iniciativas del Estado, se han concentrado en atender la empleabilidad de la población joven, considerando que al momento de ingresar al mercado de trabajo, e incluso para permanecer en él, tienen que enfrentarse a barreras que entre otras cosas, para quienes tienen acceso a la capacitación y educación para el trabajo, dificultan la transición entre la etapa de formación y el ingreso al empleo, esto puede evidenciarse en la mayor incidencia del desempleo entre la población menor de 28 años, cuya tasa de desocupación ha sido históricamente más alta que la de otros grupos etarios.” Lo anterior justifica plenamente que la Ley 1429 de 2010 creara medidas y un marco regulatorio favorable en protección de los sectores más vulnerables y afectados por el desempleo e informalidad del país y en especial para la población menor de 28 años, que como se señaló cuenta con mayores dificultades y barreras de acceso al mercado de trabajo”. Finalmente, resaltó que la Ley 1429 de 2010, objeto parcial de la demanda, no es la única normatividad tendiente a proporcionar a la población joven mecanismos de inserción laboral. Al respecto mencionó la Ley 1622 de 2013 y la Ley 1780 de 2016. De esta última destacó que los beneficiarios son, en general, la población emprendedora sin distinción de edad. 2. Intervenciones de las universidades y organizaciones académicas a. Academia Colombiana de Jurisprudencia En nombre y representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, uno de sus miembros correspondientes[3] presentó escrito ante esta Corte, solicitando la inexequibilidad de la norma acusada. El interviniente, comparte el argumento planteado por los demandantes, en el sentido de que la letra a) del artículo 3 de la Ley 1429 de 2010 desconoce el artículo 2º de la Constitución porque, tal como lo afirma la demanda, "pese al loable fin, el aparte acusado impuso una talanquera excluyente y discriminatoria que repugna la Carta, dejando sin posibilidad de acceso a los beneficios de la misma a aquellos noveles empresarios que, aun cuando su idea prometa crecimiento y empleo y haber recibido la formación exigida, serán excluidos de todos modos por ser mayores de 28 años” (negrillas y subrayas originales). A juicio del ciudadano, el legislador se equivocó al exigir un límite de edad de 28 años, excluyendo a aquellas personas que cumplen con los niveles profesionales exigidos por la norma pero superan la barrera impuesta, “lo que va en contravía de lo que ordena el artículo 2 de la Constitución Política porque no advirtió que debía promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios y derechos allí establecidos, como lo ordena su encabezamiento como fines esenciales del Estado”. Del mismo modo, considera que la norma demandada desconoce lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política, en tanto, “deja por fuera de sus beneficios a las personas que cumpliendo todos los requisitos académicos exigidos por la norma acusada superan la edad de 28 años, lo que constituye un agravio discriminatorio para esas personas”. Por último, en cuanto a la vulneración del artículo 25 de la Constitucional, el interviniente hace referencia a la sentencia C-593 de 2014, para sustentar que el derecho al trabajo no sólo incluye el trabajo subordinado y no subordinado, sino también el realizado por cuenta propia. “Así las cosas la expresión "creadas por jóvenes menores de 28 años" deberá retirarse del ordenamiento jurídico por ser contraria a la Constitución Política”. b. Universidad Libre En nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, dos docentes intervienen[4] para solicitar a esta Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Los ciudadanos comienzan su intervención haciendo referencia a la noción de juventud, específicamente sobre lo que se ha entendido por el límite entre la juventud y la edad adulta. Mencionan cómo en todas las sociedades dicho límite ha sido objeto de debate y en ocasiones de enfrentamientos, “ya que la diferencia según el grupo etario de edades termina siendo arbitraria”; según Bourdieu (2002, p 164), el concepto se puede observar desde lo usos, así: a) el sentido sociológico: establece un límite etario porque produce sujetos sociales con relación a prácticas culturales específicas; b) el sentido cultural produce relaciones sociales, como las que organiza el vínculo joven \ viejo que ponen en funcionamiento un modo de organización en torno a la educación y al trabajo; y c) el sentido biológico del término, nunca meramente denotativo, dice la edad es un dato biológico socialmente manipulado y manipulable para indicar el peso simbólico que existe en torno a los valores socialmente construidos. Por su parte, en la normatividad internacional, la ONU (1999) en la Asamblea General[5]; definió la juventud como el grupo poblacional comprendido por personas entre 14 y 25 años de edad, que viven: “un momento muy especial de transición entre la infancia y la edad adulta, en el que se procesa la construcción de identidades y la incorporación a la vida social más amplia". Sin embargo, "para muchos la definición de juventud no se limita a la edad, sino que es un proceso relacionado con el periodo de educación en la vida de las personas y su ingreso al mundo del trabajo”. En virtud de lo anterior, en el ordenamiento Latinoamericano, son diferentes los conceptos sobre el limite mencionado. Así las cosas, exponen los docentes, “en Argentina se consideran jóvenes quienes cuentan con edades entre 19 y 29 años, en Bolivia[6] de 18 a 30 años, en Brasil[7] de 19 a 25 años, en Chile[8] de 19 a 29 años, en Costa Rica[9] de 12 a 35 años, en Ecuador[10] de 18 a 29 años, en México[11] de 12 a 29 años, en Nicaragua[12] de 18 a 30 años, en Paraguay[13] de 18 a 30 años, en Perú[14] de 15 a 29 años, en República Dominicana[15] de 15 a 35 años, en Uruguay[16] de 19 a 25 años, en Venezuela[17] de 18 a 28 años y en Cuba[18] los menores de 30 años en general”. Concretamente en el contexto colombiano, la Ley 1622 de 2013 establece que es joven aquella persona que tiene entre 14 y 28 años, ley que la Corte Constitucional declaró exequible mediante sentencia C-862 de 2012[19], entre otras cosas porque “el legislador posee la facultad de configuración legislativa” sobre el asunto. Por último, los representantes de la Universidad Libre llaman la atención sobre lo dispuesto en la Ley 1780 de 2016, la cual tiene por objeto promover el emprendimiento juvenil, así como la adaptación de medidas para eliminar las barreras a al empleo de los jóvenes. Esta nueva ley contempla beneficios laborales para las empresas jóvenes, “que abarcar a personas naturales de hasta 35 años de edad, y en caso de ser personas jurídicas que tenga la participación de al menos un joven menor de 35 años. El beneficio consiste en la exoneración del pago de la matrícula mercantil y la renovación del primer año siguiente del inicio de actividades económicas”. c. Universidad de Caldas En nombre de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, varios miembros de la comunidad académica[20], presentaron intervención solicitando la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. En primer lugar, los intervinientes resaltan el concepto de igualdad material, como elemento propio del Estado Social de Derecho y la necesaria puesta en marcha de políticas públicas que, a través de acciones afirmativas de igualdad, propendan por materializar la igualdad material. En su concepto la demanda está fundamentada en una lectura desde la igualdad formal. Sin embargo la ley desarrolla la igualdad material, “siendo esta última a la que debe apuntar el Estado social y democrático de derecho, una norma legal que establezca beneficios para un sector de la población, entiéndase adultos hasta cierta edad y con ciertos requisitos de formación académica, es en sí una norma que pone en condiciones iguales a personas que tienen cierta formación académica pero adolecen de una experiencia formada superior a la que se puede presumir deben de poseer los adultos con los mismos criterios de formación pero que sean superiores a 28 años”. Consideran que la norma cuya constitucionalidad se encuentra debatida busca “el noble propósito de fomentar la creación de empresa y la generación de empleo de un grupo de la población colombiana que está en crisis debido a su alto porcentaje de desempleo”. En segundo lugar, los intervinientes proponen la realización de un test de igualdad en el que la finalidad se identifica con la “de incluir un sector poblacional como lo son los jóvenes en el mercado laboral, teniendo en cuenta las dificultades que presentan para acceder a un empleo en condiciones formales, dignas y justas (…)”. Consideran que el trato diferenciado es útil en cuanto a que permitirá a los jóvenes superar las barreras para el acceso al empleo, propias de su edad y falta de experiencia. A su juicio, el trato es necesario ya que, no existen otras medidas que, a menor costo, logren el mismo objetivo, teniendo en cuenta que no implican afectación para las personas no cobijadas por estos instrumentos y, por el contrario, sí tiene efectos positivos en cuanto al empleo y la generación de empresa nacional. También juzgan la medida como estrictamente proporcionada al considerar que los beneficios para el Estado y para la sociedad son mayores a los costos implicados. Agregan que se trata del cumplimiento estricto de obligaciones constitucionales y derivadas del bloque de constitucionalidad. Luego de elaborar un test de igualdad, los representantes de la universidad concluyen que la norma demandada supera dicho juicio, teniendo en cuenta que: “el fin de la disposición es totalmente legítimo e incluso fundamentado por el mismo derecho a la igualdad; adicionalmente, el medio empleado es legal y útil, ya que en tratándose de discriminación a determinados sectores de la sociedad para obtener un empleo y/o crea su propia empresa, la normatividad otorga beneficios con el fin de motivar e incentivar la contratación de estos grupos, así como la creación de empresas por parte de los mismos con beneficios financieros. Por último, el medio elegido por el legislador logra cumplir el fin de crear situaciones de igualdad en torno al ámbito laboral para personas que por sus condiciones o falta de experiencia en el caso de los jóvenes, no logran acceder a empleos formales”. Con relación a la limitación de la edad, la Universidad manifiesta que “las personas mayores de 14 y menores de 28 años son considerados jóvenes de conformidad con el Artículo 5 del Estatuto de Ciudadanía Juvenil definido en la Ley Estatutaria 1622 de 2013, es razonable la implementación de la medida presente en la disposición normativa demandada y que no contraría los derechos fundamentales y las disposiciones de nuestra norma de normas”. Respecto de la vulneración del derecho al trabajo, el escrito describe cómo es obligación del Estado “propender por el fomento del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas de sectores como la población juvenil, lo cual entonces, justificaría no sólo la "discriminación positiva" que se realiza en la norma demandada parcialmente, sino también, la implementación constante de políticas públicas que permitan cumplir con la obligación internacional y constitucional asumida a través del modelo de Estado Social de Derecho”. Precisan que el programa de empleo joven de la O.I.T. fija como prioridad la búsqueda de la creación de condiciones propicias para el trabajo juvenil digno. Por último, exponen los intervinientes que la norma no es regresiva, pues en realidad es una medida progresiva que busca desarrollar un derecho civil, sin atentar contra normas de rango constitucional y que en realidad pretende hacer valer el principio de igualdad entre disimiles al generar una discriminación positiva que asegura la igualdad de oportunidades en la creación de empresa. En virtud de lo anterior, la “libertad” de configuración normativa, permite al legislador crear o fomentar los incentivos que considere pertinentes con el fin de desarrollar el núcleo esencial del derecho al trabajo, como lo hizo con la norma demandada. d. Universidad Javeriana En representación de la Universidad Javeriana, uno de sus docentes[21] intervino para solicitar a la Corte Constitucional declarar exequible la norma demandada. Para fundamentar lo anterior, el docente transcribe apartes de la exposición de motivos de la ley y resalta las referencias a las razones que se tuvieron en cuenta al momento de delimitar los beneficiarios de las medidas. Así, por una parte, “Históricamente, la falta de generación de puestos de trabajo formales por parte del sector empresarial ha afectado particularmente a la población de bajos ingresos y a los jóvenes. Estos últimos, han enfrentado tasas de desempleo alrededor del 20% durante los últimos diez años (22,2% para el total nacional en el trimestre móvil abril-junio 2010), mientras que en la población mayor de 25 años la cifra llega al 10% (es decir, el desempleo de los jóvenes es más del doble que el de los mayores de 25 años). Por otra parte, el docente menciona para el debate la siguiente cifra: “Los incentivos que se dan son que, los parafiscales de nuevos empleos que son más o menos 11% de la nómina, van a poder ser deducibles del impuesto de renta pagada al final del año y así para todos estos grupos. ¿Por qué estos grupos?, el primer punto es que en realidad los, (sic) cuando uno ve los salarios en la gráfica superior entre jóvenes de 16 a 24 años, comparado con 25 a 49 son realmente muchísimo más bajos los salarios y en el gráfico de abajo vemos como la tasa de desempleo de jóvenes menores de 25 años en este caso es de 25 casi el 26, 25.7% casi el doble que la tasa promedio o más del doble que la tasa promedio y el desempleo entre 25 y 49 años como se ve en esta gráfica es aproximadamente del 10%, por eso, la razón por la cual se toman jóvenes por debajo de los 28 años. (Congreso de la República de Colombia, 2011)” (subrayado original). Adicionalmente, el docente refiere los siguientes datos estadísticos, los cuales, en su concepto justifican la limitación de la ley hasta los 28 años: “La revisión de las series de desempleo reportadas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) muestra que efectivamente para el periodo comprendido entre el 2000 y 2016 los tasas de desempleo de las personas menores de 28 años son mayores a las reportadas para el conjunto de la población. A grandes rasgos se puede ver una diferencia que se ha mantenido estable para todo el periodo, aun con la disminución en los niveles de desempleo que se evidencia en el mismo. De acuerdo con la información reportada, se puede afirmar que aproximadamente la diferencia entre los niveles de desempleo de los dos grupos poblacionales es de al menos un 10%. Ello teniendo en cuenta que para el cálculo de los niveles de desempleo para el total de la población no se están excluyendo los datos correspondientes a los menores de 28 años. Teniendo en cuenta lo anterior, se podría afirmar que la tasa de desempleo de las personas mayores de 28 años es aún menor que la reportada por la gráfica "Desempleo por grupos de edad”. Finalmente, aplica un test intermedio de igualdad a la norma para concluir que la norma es constitucional porque (i) “el fin perseguido es constitucional por el hecho de que propende por la generación de unas condiciones favorables que permitan el acceso y formalización del empleo de un grupo poblacional específico”; (ii) “el medio empleado es legal y adecuado por el hecho de que propende por el diseño y promoción de programas de microcrédito y crédito orientados a empresas del sector rural y urbano”; y (iii) “teniendo en cuenta los mayores niveles de desempleo sufridos por este grupo poblacional, permite que sean estos y no otros los que cuenten con esta herramienta, la cual les permitiría superar la condición de mayor vulnerabilidad que desde una perspectiva económica enfrentan”. e. Universidad del Rosario El asesor jurídico del consultorio jurídico de la Universidad del Rosario[22] intervino para solicitar a la Corte Constitucional declarar inexequible la norma demandada. Realiza un análisis de la situación presente en Chile, donde la Ley n. 20241 establece incentivos tributarios y crediticios para la inversión privada en investigación y desarrollo, pero no fija límite de edad para ser beneficiario. También refiere la Ley argentina 27264 de 2016 que incentiva las PYMES y establece beneficios tributarios, de fomento, pero tampoco fija un límite de edad para beneficiar de esta actividad de fomento. También resalta el Acto de desarrollo industrial de 1998 expedido en Irlanda (Industrial Delevopment Act) que creó la Agencia Irlandesa de emprendimiento que busca favorecer las PYMES y tampoco limita el incentivo a determinada edad de los emprendedores. Fundamenta su solicitud de inexequibilidad en los resultados que obtuvo luego de realizar un test intermedio de proporcionalidad, al considerar que el derecho que resulta afectado con esta medida es el derecho a la democratización del crédito, el que no es fundamental y existen, a su juicio, indicios de inequidad. Así el interviniente expone: “Por lo anterior, es preciso indagar por la idoneidad del medio para la consecución del fin: - El fin del artículo es fomentar el acceso al crédito para fomentar el empleo y el emprendimiento. - El medio es otorgar créditos a menores de 28 años que hayan finalizado la formación técnica. Es constitucional el medio en virtud del artículo 335 de la constitución política. Democratización del crédito. - La medida se adecúa al fin propuesto. Sin embargo, al analizar lo concerniente a las medidas utilizadas para lograr el fin, se encuentra que el criterio de la edad es desproporcionado, por los siguientes argumentos: 1. La diferenciación por edad no tiene lógica siempre que la ley promueve la creación de empresas, desde luego, este criterio se convierte en un limitante para la población. 2. La experiencia comparada demuestra que en nada influye la existencia de un limitante referido a la edad de quienes solicitan los créditos, en tanto, la creación de empresas se obstaculiza realmente por la capacidad de endeudamiento y capital, que por un factor cronológico. 3. Existen otros mecanismos menos lesivos que permitan garantizar que una persona tiene la madurez suficiente y solvencia para asumir un crédito, precisamente los relacionados con los filtros empleados por cada banco. 4. Las personas mayores a 28 años también pueden desarrollar proyectos de emprendimiento, incluso puede que estos gocen de una mayor experiencia para tal fin”. Por consiguiente, el representante de la Universidad considera que “el límite de edad impuesto por la ley para el acceso a microcréditos va en contra de los propósitos del proyecto de ley, al cerrar las puertas a posibles empresarios que pueden mejorar las condiciones laborales y encontrar en tales beneficios crediticios, las razones suficientes para pasarse al sector formal. Sin que lo anterior, implique ninguna distinción de edad”. 3. Intervenciones ciudadanas y de organizaciones gremiales a. Fundación Saldarriaga Concha Algunos integrantes de la Fundación Saldarriaga Concha[23] presentaron escrito ante esta Corte, donde solicitan la inexequibilidad de la norma acusada “en la medida en que vulnera los derechos de las personas mayores de actuales y futuras generaciones[24] desde una perspectiva de envejecimiento y vejez”. Lo primero que hace la intervención es la distinción entre dos conceptos: la vejez y el envejecimiento. La vejez entendida como “la cons­trucción social de la última etapa del curso de la vida”[25] y el envejecimiento reconocido como “un proceso[26] que atañe cambios y transformaciones[27] relacionados con el paso de tiempo, con el contexto, con los estilos de vida, entre otros factores, los cuales pueden ser analizados desde una perspectiva poblacional, doméstica o indivi­dual”. Posteriormente, el escrito hace referencia a la importancia de que la Corte se pronuncie “respecto a la situación de las personas mayores de actuales y futuras generaciones y cómo su exclu­sión sistemática del mercado laboral y productivo afecta sus derechos humanos”. Para ello, ofrece una justificación basada en datos estadísticos sobre las dificultades que se presentan a partir de los 50 años, “pero que se agravan en la vejez por situaciones particulares como el deterioro de la salud, la desprotección económica o el desconoci­miento de nuevas tecnologías”[28]. En este sentido fundamentan la inconstitucionalidad de la norma en el hecho de que excluya de sus beneficios a los “noveles empresarios que se encuentran en el segmento etario en el que es más difícil emplearse de forma estable”, es decir, en su concepto, los adultos mayores. A partir de ahí, es decir, de la exclusión de la población mencionada, la intervención se pregunta si “dicha distinción es constitucional o si se trata de un caso de discriminación por edad”. Con el fin de responder el interrogante, los ciudadanos citan apartes de las sentencias C-698 de 2012, C-093 de 2001, C-071 de 1993, C-811 de 2014, T-360 de 2002 y T-564 de 2008, proferidas por la Corte Constitucional; para posteriormente exponer que la norma contiene un criterio semi-sospechoso de discriminación por la edad. Dice el escrito: “Teniendo en cuenta estas preocupaciones, esta H. Corte ha hecho una diferenciación entre la exigencia o adopción de edades mínimas y la exigencia de edades máximas, que fijan un tope, y que desde la perspectiva de la vejez resultan particularmente rele­vantes[29]. Una edad mínima requerida puede superarse con el paso del tiempo. Así su­cede en el caso de aquellos ciudadanos que deben cumplir una edad de base para as­pirar a ciertos cargos: con el transcurso de los años cumplirán el requisito. Situación contraria es la que experimentan quienes sobrepasan un determinado tope de edad que los excluye de un bien, derecho o servicio como en el caso sub judice: se trata de un obstáculo infranqueable, pues en tal caso la edad se convierte en un rasgo inmodificable de la persona: se pueden cumplir más años, pero no perderlos. Esta imposibilidad hace del establecimiento de diferenciaciones en razón de una edad máxima una forma de exclusión "semi sospechosa", en un punto intermedio entre el criterio sospechoso y el neutro”[30]. Una vez sustentado lo anterior, los ciudadanos concluyen que la norma demandada es inconstitucional en aplicación del siguiente test: “En este orden de ideas, la medida persigue un fin legítimo pues busca promover y diseñar programas de microcrédito y crédito dirigidos a jóvenes menores de 28 años que tengan empresas urbanas o rurales y un cierto nivel de formación. La medida es conducente para lograr el fin propuesto, debido a que se infiere que esta clase de beneficios efectivamente conducen a apoyar empresas de jóvenes menores de 28 años. Sin embargo, la medida no es proporcionada y, en consecuencia, es inconstitucional, puesto que excluye a un gran segmento de la población que también necesita que sus iniciativas empresariales sean protegidas por el Estado. Esta medida afecta especialmente a las personas mayores como se ha mencionado a lo largo del presente texto, pues se los excluye de un beneficio que necesitan incluso en mayor medida que las personas más jóvenes debido a la situación de exclusión del mercado laboral y productivo en la que se encuentran”. A juicio de los intervinientes, la norma desconoce la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, la que si bien no ha sido ratificada por Colombia, sí resulta ser un referente hermenéutico relevante en el presente caso, cuyo artículo 30 relativo a la igualdad ante la ley, expresamente dispone que los adultos mayores no pueden ser discriminados en cuanto al acceso al crédito[31]. En este sentido, el escrito expone varios argumentos con el fin de demostrar que aunque el acceso a créditos debe garantizarse sin ningún tipo de discriminación y la norma no prohíbe de forma expresa el acceso a todos los créditos de las personas mayores, “sí desincentiva que las entidades financieras de facto se los otorguen a aquellos ancianos que se hayan atrevido a crear empresas, desconociendo la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran y obviando el mandato de especial protección constitucional que los ampara”. b. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI El representante legal de la Asociación Nacional de Empresario de Colombia, ANDI[32], intervino para solicitar a la Corte Constitucional declarar exequible la norma demandada. Luego de exponer la importancia del fin perseguido por la norma, a la luz de los antecedentes de la Ley 1429 de 2010, manifiesta que “diseñar y promover programas de microcrédito y crédito orientados a empresas del sector rural y urbano, creadas por jóvenes menores de 28 años, procura dar especial protección al trabajo de un grupo de la población particularmente afectado por el desempleo”. Sobre la pertinencia o adecuación respecto del fin de la norma impugnada, la Asociación considera que, además de perseguir un fin lícito y de importancia constitucional, la norma es pertinente o adecuada en relación con dicho fin, toda vez que “fomentar el microcrédito o el crédito a las empresas creadas por jóvenes menores de 28 años, permite contar con una herramienta importante para la gestión y consolidación de dichas empresas. El trabajo de los jóvenes menores de 28 años no puede, ni debe, depender exclusivamente de una vinculación laboral. El trabajo por cuenta propia, mediante el emprendimiento, repercute en provecho de todos. Si algo necesita el país son jóvenes emprendedores”. Por último explica cómo, a su juicio, la norma impugnada no prohíbe ni impide la existencia de programas de microcrédito y crédito orientados a empresas creadas por personas mayores de 28 años. Además, el Gobierno Nacional cuenta con una política de desarrollo empresarial, que no está circunscrita a las empresas creadas por jóvenes menores de 28 años; sobre esta política y los instrumentos con que cuenta puede consultarse en la página web del Departamento Nacional de Planeación, DNP, Dirección de Desarrollo Empresarial: https://www.dnp.qov.co/proqramas/desarrollo-empresarial/Paqinas/desarrollo-empresarial.aspx D. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN La Procuradora General de la Nación (E), en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, emitió en su oportunidad el Concepto 6181, por medio del cual solicita a esta Corte declarar exequible el literal a) del artículo 3º de la Ley 1429 de 2010[33]. A juicio del Ministerio Público, la norma objeto de análisis está acorde con los fines constitucionales, puesto que al crear incentivos a favor de los jóvenes para la creación de empresas, garantiza la efectividad de sus derechos a la igualdad, al trabajo, entre otros, para de esta forma brindarles oportunidades laborales y mejorar su ocupabilidad. En desarrollo de lo anterior, la norma lo que establece es una acción afirmativa en favor de los jóvenes menores de 28 años, “en aras a que su paso de la educación técnica o profesional al mundo laboral no presente tantos obstáculos, estableciendo algunas oportunidades crediticias o contando con algunas vacantes disponibles y permitiéndoles gozar de las mismas posibilidades que tienen otros grupos de lograr un acceso real y efectivo al sistema económico, a través del emprendimiento empresarial”. Respecto de la limitación de la edad de 28 años, la procuradora menciona la Ley Estatutaria 1622 de 2013, “[p]or medio de la cual se expide el estatuto de ciudadanía juvenil y se dictan otras disposiciones”, ya que en dicha normativa se reitera la necesidad de garantizar los derechos de los jóvenes en los ámbitos civil, social y público, de tal forma que se [facilite] “su participación e incidencia en la vida social, económica, cultural y democrática del país”. Por último, la vista fiscal considera que la disposición demandad no desconoce el derecho a la igualdad, toda vez que, “la superación del límite de la edad propuesto en la norma demandada no genera un trato diferenciado, en tanto la finalidad por la que propende la norma es facilitar a este grupo poblacional oportunidades de progreso y de generación de actividades económicas productivas, de tal forma que mejoren su ocupabilidad y logren un emprendimiento laboral”. Para fundamentar su afirmación menciona la sentencia C-811 de 2014. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra preceptos contenidos en la Ley 1429 de 2010, expedida por el Congreso de la República. Es decir, se trata de una norma con rango y fuerza de ley, cuya constitucionalidad es controlable, por lo tanto, por esta Corte. B. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 2. Bajo el título de “Focalización de los programas de desarrollo empresarial”, el artículo 3 de la Ley 1429 de 2010 impone la obligación al Gobierno Nacional de diseñar y poner en funcionamiento una serie de medidas de fomento destinadas a la creación de empresas por parte de jóvenes técnicos por competencias laborales, técnicos profesionales, tecnólogos o profesionales, menores de 28 años, y de puestos de trabajo formales destinadas al mismo grupo poblacional. Dentro de las herramientas de fomento que la ley autoriza se enuncian: incentivos a la tasa, incentivos al capital, periodos de gracia, incremento de las garantías financieras que posee el Estado y simplificación de trámites. 3. Para las demandantes, al limitar dichas medidas a la población menor de 28 años que reúna dichas condiciones, la norma...