Sentencia C-109 de 2020

C-109-20 Sentencia C-109/20 COMPETENCIA DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites sujetos a principios constitucionales PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y EQUIDAD EN EXENCION TRIBUTARIA-Constituyen límites a la facultad del legislador PRINCIPIO DE IGUALDAD-Contenido PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Modos en que se configura su vulneración PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Dimensión horizontal y vertical PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Fundamento en juicio de igualdad JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Intensidad cuando se presente indicio objetivo de inequidad en distribución de cargas públicas JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Intensidad (…) por regla general, el examen de una restricción del mandato de igualdad en materia tributaria debe sujetarse a la aplicación de un juicio de proporcionalidad de intensidad leve. En todo caso cuando concurren razones que lo exijan resultará indispensable desarrollar escrutinios de intensidad intermedia y, excepcionalmente, exámenes de intensidad estricta. ARBITRAMENTO-Características distintivas ARBITRAMENTO-Carácter voluntario La voluntariedad indica que la jurisdicción se activa por la decisión libre y autónoma de las partes de encargar la decisión del litigio a un tribunal de arbitramento. La jurisprudencia ha resaltado que al desplazarse al Estado del conocimiento de un asunto para dar entrada a este tercero imparcial, es necesario “partir de la base de que es la voluntad de las partes en conflicto, potencial o actual, la que habilita a los árbitros para actuar”. A este respecto, se ha aclarado que aun cuando el acceso al arbitraje es voluntario, su ejercicio debe desarrollarse con sujeción a las condiciones fijadas en la ley como lo señala el propio texto constitucional. ARBITRAMENTO-Carácter temporal La temporalidad alude al carácter transitorio del ejercicio de la jurisdicción por parte del tribunal de arbitramento, cuya duración está demarcada por el tiempo definido por las partes o, en su defecto, por el que fije la ley. ARBITRAMENTO-Carácter excepcional El carácter excepcional del arbitraje supone que la intervención del árbitro tiene límites materiales. No todos los problemas jurídicos pueden ser resueltos mediante este mecanismo ya que “es claro que existen bienes jurídicos cuya disposición no puede dejarse al arbitrio de un particular, así haya sido voluntariamente designado por las partes enfrentadas”. ARBITRAMENTO-Carácter oneroso La jurisdicción arbitral se caracteriza, además, por su onerosidad. Ello implica que las partes que acceden a esta forma de administración de justicia deben sufragar los gastos que requiera el funcionamiento del tribunal de arbitramento incluyendo además los honorarios de los árbitros. ARBITRAMENTO-Carácter procesal/ARBITRAMENTO-Facultades de los árbitros LAUDO ARBITRAL Y SENTENCIA JUDICIAL-Semejanzas Tanto los laudos expedidos por tribunales de arbitramento, en cumplimiento de la habilitación otorgada por las partes, como las sentencias judiciales adoptadas por los jueces estatales, constituyen expresión del ejercicio de la función de administrar justicia, según lo establece el artículo 116 de la Constitución así como los artículos 12 y 13 de la Ley 270 de 1996. PROCESO ARBITRAL-Margen de configuración legislativa/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA ARBITRAL-Límites TRIBUTO-Sujeto activo/TRIBUTO-Sujeto pasivo/TRIBUTO-Hecho generador/TRIBUTO-Base gravable y tarifa DERECHO A LA IGUALDAD-Criterio de comparación o tertium comparationis para establecer si existe diferencia de trato injustificado JUSTICIA ESTATAL Y ARBITRAJE-Distinción En un caso el ejercicio de la administración de justicia que da lugar a la condena tiene lugar ante los jueces estatales quienes, en su actividad, se encuentran sometidos a las reglas fijadas en el Código General del Proceso, así como en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En el otro, dicha función corresponde a los particulares en su condición de árbitros habilitados temporalmente por las partes y sometidos a las reglas especiales del estatuto de arbitraje -previsto en la Ley 1563 de 2012- las cuales concretan, a su vez, el carácter voluntario, temporal, oneroso y excepcional de la institución. Tales rasgos serían los criterios relevantes para la comparación. LAUDOS ARBITRALES-Contribución especial de contenido económico La Corte resalta que el artículo demandado no contempla las consecuencias fiscales para todas las personas que acuden a la justicia arbitral y obtienen una condena a su favor. La disposición prevé que la exacción se limita a las órdenes de pago superiores a setenta y tres (73) SMLMV. Esto implica que las desventajas, aunque podrían cubrir un grupo amplio de laudos arbitrales, no se extiende a todo el universo y, en consecuencia, las desventajas asociadas al trato diferente son limitadas. Referencia: Expediente D-13283 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 130 de la Ley 1955 de 2019, “Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, pacto por la equidad’”. Accionante: Juan Esteban Sanín Gómez. Magistrado Sustanciador: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Esteban Sanín Gómez[1] solicita se declare la inexequibilidad del artículo 130 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, pacto por la equidad’”. II. TEXTO DE LA DISPOSICIÓN DEMANDADA El texto del artículo demandado se transcribe a continuación: “Ley 1955 de 2019 (Mayo 25) Diario Oficial No. 50964 del 25 de mayo de 2019 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, pacto por la equidad’ EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Artículo 130. Contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico. Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico a cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor se ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la financiación del sector Justicia y de la Rama Judicial. Serán sujetos activos de la contribución especial, el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. La contribución especial se causa cuando se haga el pago voluntario o por ejecución forzosa del correspondiente laudo. La base gravable de la contribución especial será el valor total de los pagos ordenados en el correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La tarifa será el dos por ciento (2%). En todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podrá exceder de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La entidad pagadora, ya sea persona natural o entidad pública o privada, en el momento en que efectúe pagos totales o parciales de las cuantías ordenadas en el laudo arbitral, deberá retener en la fuente la totalidad de la contribución especial causada con el respectivo pago. La retención practicada deberá ser incluida y pagada en la respectiva declaración mensual de retenciones en la fuente del agente retenedor, de acuerdo con las normas que regulan la retención en la fuente contenidas en el Estatuto Tributario. En el evento de que el pagador no tenga la calidad de agente retenedor, el perceptor del pago deberá autorretener el monto de la contribución especial causada de acuerdo con las disposiciones establecidas sobre el particular en el Estatuto Tributario. Esta contribución no aplica para laudos arbitrales internacionales. Parágrafo. El Gobierno nacional deberá girar en la primera quincena de cada semestre al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, el monto recaudado por concepto de la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico”. III. LA DEMANDA 1. Mediante auto del 22 de julio de 2019 el Magistrado ponente decidió admitir la demanda exclusivamente respecto del cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad[2]. 2. Según la acusación, la creación de la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico vulnera el artículo 13 constitucional porque les da un trato diferente a sujetos iguales. Sostiene que los grupos comparables son (a) quienes acuden a la justicia ordinaria y obtienen una sentencia a su favor y (b) quienes acuden a la justicia arbitral y obtienen un laudo a su favor. Por su parte, el trato diferente consiste en el cobro de la contribución a aquellos en cuyo favor un laudo arbitral reconoce el pago de un valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3. Constituye un trato discriminatorio establecer la distinción pues dichos grupos son comparables en términos del artículo 116 constitucional. En efecto, “ambos buscan el mismo efecto, la administración de justicia, de parte de sujetos u órganos reconocidos como idóneos para tal finalidad por la normatividad constitucional y legal, los jueces ordinarios y los árbitros, y a través de un mecanismo jurisdiccional, el proceso judicial o arbitral, respectivamente”[3]. 4. En concordancia con lo anterior, destacó las diferencias que existen entre la justicia ordinaria y la arbitral. La primera es obligatoria, permanente y general al paso que la segunda es voluntaria, temporal y excepcional, por lo que no son indicativas de “la menor o mayor capacidad contributiva y, por lo tanto, deben estar exentos de o gravados con el impuesto”[4]. En este sentido, realizó el siguiente cuadro comparativo[5]: Justicia ordinaria Justicia arbitral Es obligatoria, en tanto ha sido previsto como el mecanismo por excelencia para resolver litigios en el marco de nuestra sociedad. Es voluntaria, en tanto son los particulares imbuidos en el conflicto quienes deciden sacarlo de la competencia de la jurisdicción ordinaria y entregarlo para ser resuelto a la arbitral. Es permanente, en tanto los órganos que la componen están investidos de jurisdicción sin solución de continuidad. Es temporal, en tanto el particular señalado como árbitro por las partes o por un tercero en su nombre, tiene jurisdicción sólo en tanto y en la medida en que resuelve el litigio. Es general, en tanto la generalidad de las personas, en cualquier tiempo, puede acudir a la misma con la finalidad de resolver sus conflictos. Es excepcional, en la medida en que sólo opera por pacto arbitral y en las condiciones en que las partes hayan sustanciado dicho pacto. Ambas son procesales 5. Tomando en consideración esas diferencias y teniendo como punto de partida que ambas son formas de administración de justicia, la impugnación señala que no es posible encontrar una razón suficiente para establecer la diferenciación tributaria. En ese sentido advierte el demandante “que ninguna de esas características es indicadora, por sí misma, de que quienes acuden uno u otra forma de administración de justicia tienen menor o mayor capacidad contributiva y, por lo tanto, deben estar exentos de o gravados con el impuesto, respectivamente”. Conforme a ello “las características especiales de la justicia arbitral no son razón suficiente para la imposición de un gravamen tributario a sus destinatarios, con lo cual, la distinción efectuada por el legislador entre éstos y quienes acuden a la jurisdicción ordinaria es artificiosa y deviene abiertamente discriminatoria”[6]. 6. Con fundamento en lo anterior, solicita se declare inexequible la disposición demandada conforme a los argumentos esbozados por vulneración al mandato constitucional de igualdad. IV. INTERVENCIONES 1. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y el Instituto Tributario de Derecho Aduanero solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad de la disposición demandada[7]. A su juicio desconoce el derecho a la igualdad dado que no se constata una diferencia relevante entre los sujetos que acuden a la jurisdicción ordinaria y los que resuelven sus controversias mediante el arbitraje. Ninguna de las características especiales justifica el establecimiento de un trato diferente dado que en uno y otro caso el propósito consiste en acceder a la administración de justicia. 2. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitaron en intervención conjunta que la Corte se inhiba de adoptar una decisión de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, en subsidio, declare la exequibilidad de la norma acusada[8]. Sostienen que la formulación de un cargo por vulneración al artículo 13 constitucional exige no solo identificar la existencia de un trato diferenciado entre sujetos. También es necesario demostrar que el mismo carece de justificación teniendo en cuenta, para el efecto, el criterio de comparación. En este caso, consideran los intervinientes que la demanda no logra exponer de manera detallada los criterios de comparación, ni las razones que demuestren una oposición objetiva con la Constitución. La sentencia C-672 de 1999 indicó que entre el arbitraje y la justicia ordinaria existe una diferencia relevante consistente en el carácter oneroso. Quienes acuden a una u otra jurisdicción no comparten características de hecho que permitan emprender un juicio de igualdad. Existen tres diferencias: (i) en la justicia ordinaria rige el principio de gratuidad, en la justicia arbitral las personas se encuentran dispuestas a pagar honorarios; (ii) las materias que se someten a una u otra son diferentes dado que al tiempo que a la primera puede someterse cualquier tipo de controversia, la segunda solo admite aquellas que versen sobre derechos transigibles; (iii) el carácter voluntario del arbitraje, caracterizado además por el hecho de que empresarios y comerciantes suelen acudir al mismo por razones vinculadas a la eficiencia de dicho mecanismo así como al conocimiento experto de los árbitros. El planteamiento del demandante desconoce que el objetivo de la contribución -fin legítimo y necesario- consiste en financiar la Rama Judicial lo que encuentra fundamento en el artículo 95.7 de la Constitución tal y como lo ha dicho, por ejemplo, en la sentencia C-169 de 2014. Igualmente, la sentencia C-368 de 2011 señaló que la gratuidad de la justicia puede tener límites, por lo que es posible imponer gravámenes en casos determinados. 3. El Consejo de Estado solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición demandada[9]. La igualdad en materia tributaria impone que sujetos que se encuentren en la misma situación sean tratados de la misma manera, que no se impongan cargas tributarias excesivas y que se atienda a la capacidad económica de las personas. La jurisprudencia constitucional ha indicado que se desconoce el principio de igualdad en materia tributaria cuando (i) el tributo no tiene en cuenta la capacidad contributiva de las personas; (ii) los sujetos o grupos en igualdad de condiciones son objeto de trato diferente sin ninguna justificación; o (iii) la tributación tiene efectos confiscatorios. La disposición no prevé un tratamiento injustificado dado que los usuarios de la justicia arbitral no se encuentran en la misma situación que los usuarios de la justicia ordinaria. La justicia arbitral es ejercida por particulares, tiene carácter voluntario, naturaleza onerosa y puede dar lugar a decisiones en derecho y en equidad. En adición a ello la contribución especial no se cobra de manera indiscriminada sino únicamente a determinados procesos arbitrales y tiene como destinatario el Fondo para la Modernización, Fortalecimiento, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, lo que es un fin constitucionalmente legítimo. En esta materia el legislador dispone de un amplio poder de configuración que le permite establecer deducciones, exenciones o descuentos con el propósito de alcanzar diferentes fines y necesidades identificadas para la creación del tributo. La determinación legislativa se justifica dado que se grava un pequeño grupo de personas, cuya capacidad contributiva viene dada por la condena que la beneficia y que no resulta discriminatoria. 4. El Consejo Superior de la Judicatura, de manera extemporánea, solicita que se declare la exequibilidad de la disposición demandada[10]. De conformidad con la sentencia C-468 del 2016 para establecer la violación del derecho a la igualdad es necesario precisar si se introduce un trato diferente entre supuestos que se encuentran en la misma situación. En ese contexto debe tenerse en cuenta que entre la justicia arbitral y la justicia ordinaria existen importantes diferencias, como el carácter particular o estatal, voluntario o no, temporal o permanente, oneroso o gratuito[11]. El fin de la justicia arbitral consiste en aumentar el acceso a la administración de justicia dada la imposibilidad de contar con más jueces estatales. En este sentido, se explica su naturaleza onerosa por los gastos que implica su ejercicio. Dado que el nacimiento de la disposición cuestionada responde a la falta de recursos para contratar más jueces estatales, resulta razonable la contribución que se destina al Fondo para la Modernización, Fortalecimiento, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. 5. La Universidad de Ibagué y la Universidad del Rosario solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad de la disposición acusada[12]. Sostienen que la disposición demandada vulnera el principio de igualdad. Si bien existen diferencias reconocidas entre la jurisdicción ordinaria y la arbitral, ninguna de ellas se refiere a la capacidad contributiva de los sujetos que acuden a una u otra. Por lo tanto no existe una justificación razonable para no gravar las personas que perciban igual riqueza superior a setenta y tres (73) SMLMV ante la jurisdicción ordinaria, por lo que debe prosperar el cargo. V. PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 1. El Procurador General de la Nación solicita que se declare la inexequibilidad de la disposición demandada[13]. A su juicio, la distinción se opone al artículo 13 de la Constitución dado que tanto en la jurisdicción ordinaria como en el arbitramento las personas pueden beneficiarse de la condena que ordene el pago de una suma de dinero. Por ello la distinción que establece la norma sobre los sujetos procesales que obtienen el pago de pretensiones económicas es inconstitucional. De conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la Constitución, tanto la justicia ordinaria como la justicia arbitral constituyen formas de administrar justicia que se encuentran sometidas a principios comunes. Sin embargo, también existen diferencias relevantes entre una y otra: (i) el juez es un servidor público al tiempo que el árbitro es un particular investido de una función pública; (ii) el arbitraje depende de la voluntariedad de las partes mientras que la justicia ordinaria se activa con la solicitud de una de las partes; (iii) en la justicia ordinaria los costos son asumidos por la comunidad al tiempo que en el arbitraje ellos son asumidos por las partes; (iv) la justicia ordinaria es permanente mientras que la arbitral es transitoria; y (v) en el caso de la justicia ordinaria no es posible elegir los jueces, lo que si ocurre con los árbitros. No obstante, es importante considerar que en ambos casos se trata de personas que deciden someter la solución de una controversia económica a efectos de que se decida de manera definitiva. Esta circunstancia implica que los sujetos procesales respecto de los cuales se ha establecido un trato diferente se encuentran en la misma posición de hecho y de derecho, al obtener el pago de pretensiones económicas. En este sentido, desarrolla un juicio estricto de igualdad por la posible vulneración del derecho a la administración de justicia. La norma en cuestión persigue un fin constitucionalmente imperioso relacionado con la financiación de la justicia (art. 95.7). No obstante lo anterior, la norma no resulta idónea dado que la contribución excluye de su ámbito de aplicación algunos supuestos que deberían estar incluidos, contribuyendo a la mejoría de la administración de justicia. Además, el propósito de la contribución es contradictorio si se tiene en cuenta que se desestimula el arbitraje como mecanismo alternativo de solución de conflictos. El legislador disponía de medidas alternativas que no implicaban desincentivar un mecanismo que, como el arbitraje, se ha previsto para descongestionar la administración de justicia ordinaria. Adicionalmente la medida resulta desproporcionada en sentido estricto. De acuerdo con el Ministerio Publico “la igualdad en este caso tiene un peso abstracto mayor que la finalidad de recaudar recursos, pues se trata de un derecho fundamental y principio del ordenamiento jurídico, mientras que el recaudo de recursos es instrumental en la medida que se hace para cumplir los fines del Estado, pero en el marco del respeto por los derechos fundamentales”. El Congreso ha podido imponer el gravamen en igualdad de condiciones de modo tal que se extendiera a todos aquellos casos en los cuales se produjera una decisión judicial de contenido económico. Sin embargo, al tratarse de una carga y no de un beneficio, no es posible una decisión que extienda los efectos de la norma a la jurisdicción ordinaria. VI. CONSIDERACIONES Competencia 1. La Corte es competente para pronunciarse respecto de la demanda formulada en contra del artículo 130 de la Ley 1955 de 2019, según lo establecido en el artículo 241.4. de la Constitución. Cuestión previa: análisis de los requisitos de la demanda frente a solicitud de inhibición 2. El artículo 40.6 de la C. Pol. establece el derecho a presentar acciones públicas de inconstitucionalidad. Estas deben cumplir con unas condiciones mínimas de racionalidad argumentativa necesarias para tomar una decisión de fondo. Para ello, el Decreto 2067 de 1991 establece como requisito de la demanda el planteamiento del concepto de violación de las normas acusadas frente a los preceptos superiores presuntamente desconocidos (art. 2.3). 3. La jurisprudencia ha considerado que quien pretenda activar plenamente la competencia de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución y, con tal propósito, ha establecido algunas condiciones que debe reunir la impugnación. El demandante debe presentar razones que (i) puedan ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminen a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia). Se trata de condiciones indispensables para que el proceso que tiene lugar en esta Corte constituya un foro en el que la decisión sea el resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las mejores razones para hacer efectivo el principio de supremacía de la Constitución[14]. 4. El presupuesto de especificidad impone que el demandante formule razones que evidencien la existencia de una oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional. Es una de las exigencias de mayor relevancia al momento de formular la acusación y exige que, más allá de afirmaciones genéricas, se desarrolle un argumento concreto que pueda demostrar una violación[15]. Según ha señalado la Corte no cumplen el requisito de especificidad los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales (…) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[16]. 5. Considerando la acusación planteada en esta oportunidad y la solicitud de las entidades públicas para que la Corte adopte una decisión inhibitoria, la Sala debe examinar el cumplimiento de los requerimientos exigidos para proponer la vulneración del mandato de trato igual[17]. Esta Corporación ha precisado que resulta indispensable que la acusación (i) señale con claridad cuáles son los grupos o situaciones involucradas; (ii) indique en qué consiste el trato diferencial creado por la norma demandada; y (iii) presente las razones por las cuales el trato es injustificado[18]. 6. El demandante identificó los grupos objeto de comparación, precisando que la infracción se concreta por el trato legal diferente entre (i) las personas que acuden a la jurisdicción arbitral y obtienen una decisión a favor con condenas mayores a setenta y tres (73) salarios mínimos, y (ii) quienes obtienen una sentencia favorable por la misma cuantía emitida por los órganos de la Rama Judicial. Precisó que ese trato consiste en la creación de una contribución especial que grava exclusivamente al primer grupo. 7. La acusación indica que a pesar de las diferencias existentes entre la justicia arbitral y la justicia estatal, el criterio de comparación relevante en este caso consiste en que ambos grupos de personas son beneficiarias de decisiones judiciales adoptadas en desarrollo de formas de administración de justicia y, en ese sentido, el tratamiento diferenciado no encuentra justificación. Dicho de modo diferente, el demandante advierte que no existe una diferencia esencial que pueda justificar el trato legal, debido a que el criterio de comparación no puede encontrarse en los rasgos especiales de la justicia arbitral. 8. En adición de lo anterior, el ciudadano indica que a partir de las características propias de la jurisdicción arbitral no puede diferenciarse la capacidad contributiva de las personas. Por ello no se advierte la existencia de ninguna razón constitucionalmente admisible para establecer un trato diferente respecto de quienes acuden a la jurisdicción ordinaria, lo que afecta el principio de igualdad en el acceso a la administración de justicia. 9. La Corte encuentra, en suma, que la demanda satisface las condiciones argumentativas básicas para un pronunciamiento de fondo respecto del cargo relativo a la infracción del mandato de igualdad que se adscribe al artículo 13 constitucional y que, por ser una materia tributaria, se asocia también con el principio de equidad previsto en el artículo 363 de la Carta. Problema constitucional, síntesis de la decisión y método 10. Teniendo en cuenta el planteamiento de la demanda le corresponde a la Corte establecer si el artículo 130 de la Ley 1955 de 2019, viola el mandato de trato igual y de equidad tributaria. Con tal propósito debe definir si tal infracción ocurre al establecer una contribución que grava las condenas establecidas en laudos arbitrales de contenido económico, a pesar de que ello no se encuentra previsto para el caso de las providencias judiciales adoptadas por la justicia estatal. 11. La Corte concluirá que la regulación demandada no desconoce el mandato de trato igual y de equidad tributaria. En síntesis, la regulación acusada (i) fue adoptada por el legislador al amparo de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución con fundamento en los cuales puede fijar la política fiscal mediante la creación, modificación, disminución, aumento o eliminación de impuestos, tasas y contribuciones y (ii) no desconoce la prohibición de adoptar tratos diferentes injustificados entre sujetos, grupos o situaciones comparables. En efecto, (iii) el arbitraje constituye un medio alternativo para impartir justicia que se diferencia en varios aspectos relevantes de la jurisdicción estatal; (v) no puede desconocerse que, prima facie, la justicia arbitral es un privilegio, que debe pagarse y costearse, en tanto la administración de justicia estatal se financia vía impuestos generales y, en esa medida, quienes acuden a una y otra forma de administrar justicia, no están en la misma situación. Conforme a lo indicado (vi) las sustanciales diferencias entre una y otra forma de administrar justicia, permiten al legislador adoptar un trato diferente consistente en imponer una contribución que grava las condenas contenidas en laudos arbitrales, con miras a lograr la modernización, descongestión y bienestar de la justicia estatal. 12. A fin de fundamentar la anterior conclusión la Corte seguirá el siguiente orden. Primero y teniendo como punto de partida el reconocimiento del amplio margen de configuración del Congreso de la República, se referirá al principio de igualdad, su relación con el principio de equidad tributaria y algunas de las orientaciones metodológicas que ha empleado este tribunal para juzgar su violación. A continuación, caracterizará al arbitraje en el ordenamiento jurídico colombiano, precisando las diferencias más significativas que tiene con la justicia estatal. Finalmente, analizará la constitucionalidad de la disposición acusada. Los principios de igualdad y equidad del sistema tributario 13. El numeral 12 del artículo 150 de la Constitución establece que el Congreso es competente para establecer contribuciones fiscales y parafiscales. El artículo 338 de la Constitución refiere que la ley debe definir los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, las tarifas y el tiempo de vigencia de los tributos[19]. La Corte ha reiterado[20] que el legislador goza de una amplia potestad de configuración y de “la más amplia discrecionalidad”[21] en materia tributaria. Ello le permite fijar la política fiscal mediante la creación, modificación, disminución, aumento o eliminación de los diferentes tributos -impuestos, tasas y contribuciones-[22]. 14. Dicha potestad legislativa no es ilimitada[23]. La actuación del Congreso encuentra restricciones en varios mandatos constitucionales[24]. Entre ellos, el respeto de los derechos fundamentales[25], la garantía de los principios de justicia y equidad en la distribución de las cargas fiscales[26], la observancia del principio de legalidad[27], el respeto de la eficiencia[28], la progresividad y el principio de no retroactividad[29]. 15. La Sala Plena se ha referido al alcance del concepto de igualdad y equidad tributaria[30]. Según la Corte el principio de igualdad (art. 13) supone (i) un deber de trato igual a los sujetos que están en condiciones similares, (ii) un mandato de trato diferente entre los sujetos que se encuentren en condiciones diferentes y (iii) la obligación de asegurar la eficacia de los derechos de aquellas personas o grupos tradicionalmente discriminados, o que están en situación de debilidad manifiesta. 16. El principio de equidad tributaria (arts. 95.9 y 363) es uno de los límites a la potestad impositiva del Legislador. Este principio prohíbe que el orden jurídico imponga obligaciones excesivas o beneficios desbordados al contribuyente. La jurisprudencia de este Tribunal, tal y como lo indicó en su intervención el Consejo de Estado, ha caracterizado la manera en que puede configurarse una infracción del principio de equidad tributaria. En ese sentido ha señalado que ello ocurre, primero, “cuando el monto a pagar por concepto del tributo no se define atendiendo a la capacidad de pago del contribuyente”[31]; segundo, “cuando se regula un tributo en virtud del cual dos sujetos o grupos de sujetos en iguales condiciones resultan gravados de manera desigual, sin justificación suficiente”[32]; y tercero, “cuando el tributo es o tiene implicaciones confiscatorias”[33]. 17. La equidad tributaria se manifiesta en dos dimensiones: (i) la equidad horizontal en virtud de la cual el sistema tributario debe tratar de igual manera a las personas que gozan de la misma capacidad económica; y (ii) la equidad vertical que, con fundamento en el principio de progresividad, ordena distribuir la carga tributaria de manera que las personas con mayor capacidad económica soporten una mayor carga fiscal[34]. 18. El principio de equidad tributaria constituye una manifestación de la igualdad en el contexto tributario[35]. Específicamente la equidad horizontal tiene una relación explícita con el principio de igualdad en tanto “se auxilia en el juicio de igualdad, con el propósito de determinar si una medida impositiva o la consagración de una exención cumplen o no con la obligación de dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes o a destinatarios que están en circunstancias similares”[36]. 19. El juicio de proporcionalidad constituye uno de los instrumentos metodológicos empleados para articular la amplia potestad de configuración legislativa en materia tributaria con los límites constitucionales que en esa materia se imponen y, en particular, con aquellos que se desprenden de los mandatos de igualdad y equidad. Por eso cuando el legislador introduzca un trato diferente entre sujetos o grupos que en principio resultan comparables es necesario determinar si puede justificarse a partir de las exigencias derivadas de la proporcionalidad. La sentencia C-1021 de 2012[37], apoyándose en la práctica decisional de este Tribunal, refirió las etapas centrales de dicho examen y estableció que la justificación de un trato diferente exige “(i) analizar el fin que busca el legislador al imponer la medida específica; (ii) valorar el medio empleado para tal fin; y (iii) evaluar la relación existente entre el medio y el fin”. 20. También en esa oportunidad la Corte precisó que el nivel de intensidad del examen de proporcionalidad depende del “grado de amplitud o restricción en la potestad de configuración que posea el Legislador”. Para ello se debe considerar la materia regulada; la naturaleza de los derechos y principios constitucionales involucrados en la regulación; el grado de sacrificio o interferencia de tales derechos[38]; y los grupos de personas perjudicados o beneficiados con el trato diferente[39]. 21. Teniendo como punto de partida la amplia configuración del legislador, este Tribunal ha reconocido que en materia tributaria el juicio de proporcionalidad debe tener como punto de partida la deferencia por las decisiones legislativas[40] y, de manera especial, por las valoraciones que en materia de oportunidad o conveniencia realice el Congreso. Sin embargo, también ha entendido que “si del análisis preliminar de una ley tributaria surge un indicio de inequidad o arbitrariedad, derivado de un reparto desigual de la carga tributaria, el examen de constitucionalidad no podrá ser débil”[41]. En este sentido, “si dos personas, que llevan a cabo las mismas actividades económicas, se ven afectadas por un trato diferencial en las cargas tributarias, surge un indicio de inequidad que exige un control judicial más estricto, y por ende un test intermedio, más intenso que el ordinario”[42]. 22. De lo expuesto se desprende que, por regla general, el examen de una restricción del mandato de igualdad en materia tributaria debe sujetarse a la aplicación de un juicio de proporcionalidad de intensidad leve. En todo caso cuando concurren razones que lo exijan resultará indispensable desarrollar escrutinios de intensidad intermedia[43] y, excepcionalmente, exámenes de intensidad estricta[44]. 23. En síntesis, el principio de igualdad encuentra una estrecha relación con algunas de las dimensiones del principio de equidad horizontal en materia tributaria. Por ello, cuando las demandas de inconstitucionalidad proponen un juicio por su desconocimiento la Sala Plena ha empleado el juicio de proporcionalidad. La regla general indica que el examen debe desarrollarse con una intensidad débil a menos que existan razones que justifiquen incrementarla. Para el efecto, deberá considerarse (i) la materia regulada, (ii) la naturaleza de los derechos y principios constitucionales involucrados en la regulación, (iii) el grado de sacrificio o interferencia de tales derechos, y (iii) los grupos de personas perjudicados o beneficiados con el trato diferente. La justicia estatal y el arbitraje en el orden constitucional 24. El artículo 116 constitucional establece que, por regla general, la administración de justicia se encuentra a cargo de los diversos órganos de la Rama Judicial, así como de la Fiscalía General de la Nación y de la jurisdicción penal militar. Sin perjuicio de lo anterior reconoce que “los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”. 25. La Corte ha destacado que la jurisdicción arbitral es “una de las posibilidades a través de las cuales los particulares administran justicia, pues se les confiere la atribución de resolver conflictos jurídicos, previo acuerdo de voluntades entre las personas que discuten un derecho”[45]. En tal sentido, este mecanismo alternativo para impartir justicia[46] tiene algunos rasgos que lo diferencian de la jurisdicción estatal, derivados de su carácter voluntario, temporal, oneroso y excepcional. 26. La voluntariedad indica que la jurisdicción se activa por la decisión libre y autónoma de las partes de encargar la decisión del litigio a un tribunal de arbitramento. La jurisprudencia ha resaltado que al desplazarse al Estado del conocimiento de un asunto para dar entrada a este tercero imparcial, es necesario “partir de la base de que es la voluntad de las partes en conflicto, potencial o actual, la que habilita a los árbitros para actuar”[47]. A este respecto, se ha aclarado que aun cuando el acceso al arbitraje es voluntario, su ejercicio debe desarrollarse con sujeción a las condiciones fijadas en la ley como lo señala el propio texto constitucional[48]. 27. Este Tribunal ha destacado que la referida característica se fundamenta en “la determinación voluntaria de acudir a una forma alternativa de resolver conflictos, con la garantía de que, como acontece en los demás procesos, los derechos consagrados en la Constitución y la ley tienen plena vigencia”[49]. En esa dirección “[e]s deber de las partes, con el propósito de dotar de eficacia a sus determinaciones, establecer con precisión los efectos que se siguen de acudir a la justicia arbitral y conocer las consecuencias jurídicas y económicas subsiguientes a su decisión; sólo así se puede hablar de un verdadero acuerdo”[50]. La autonomía de la voluntad -fundada en la libre iniciativa privada reconocida en el artículo 333 de la Constitución- orienta la actividad contractual y constituye la premisa que permite adoptar decisiones acerca de los mecanismos, autoridades y procedimientos para dirimir los conflictos. De tal forma “el sustento de la justicia arbitral es el reconocimiento constitucional expreso de la decisión libre y voluntaria de las partes contratantes de no acudir al Estado para la resolución de sus controversias”[51], lo cual garantiza el ejercicio de la autonomía individual como el acceso a la administración de justicia[52]. 28. La temporalidad alude al carácter transitorio del ejercicio de la jurisdicción por parte del tribunal de arbitramento, cuya duración está demarcada por el tiempo definido por las partes o, en su defecto, por el que fije la ley[53]. Está proscrita la actuación indefinida pues ello implicaría la creación de “una jurisdicción paralela a la ordinaria que, con grave perjuicio del orden público, debilitaría la estructura estatal (…) y menoscabaría la función pública (…) de administrar justicia”[54]. Según la Corte “no es concebible que el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal, se desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores”[55]. 29. El carácter excepcional del arbitraje supone que la intervención del árbitro tiene límites materiales. No todos los problemas jurídicos pueden ser resueltos mediante este mecanismo ya que “es claro que existen bienes jurídicos cuya disposición no puede dejarse al arbitrio de un particular, así haya sido voluntariamente designado por las partes enfrentadas”[56]. La jurisprudencia ha indicado que asuntos referidos a la garantía de derechos constitucionales fundamentales, discusiones sobre el estado civil de las personas, “derechos de incapaces o derechos sobre los cuales la ley prohíbe a su titular disponer”[57] exceden el ámbito de acción del arbitramento[58]. En materia laboral, lo mismo ocurre frente a asuntos que versen sobre derechos irrenunciables e intransigibles[59]. 30. La jurisdicción arbitral se caracteriza, además, por su onerosidad. Ello implica que las partes que acceden a esta forma de administración de justicia deben sufragar los gastos que requiera el funcionamiento del tribunal de arbitramento incluyendo además los honorarios de los árbitros[60]. En contraste, la gratuidad de la justicia estatal propende por la efectividad del principio de igualdad en la administración de justicia[61]. Desde los primeros pronunciamientos de este Tribunal se destacó que este principio “constituye uno de los pilares o fundamentos esenciales para lograr la convivencia, la paz y un orden justo que haga realidad la igualdad jurídica y material, enmarcado dentro de la filosofía y el realismo del Estado Social de Derecho”[62], por lo que “la situación económica de las partes no puede colocar a una de ellas en situación de privilegio frente a la otra ni propiciar, por consiguiente, la discriminación”[63]. 31. Característica compartida con la justicia estatal es la relativa al carácter procesal de la actividad arbitral manifestada en su plena sujeción al debido proceso. Para la Corte “[e]l arbitramento es un verdadero procedimiento judicial -en sentido material- y, como tal, está sometido en todas sus etapas a la estricta aplicación de las normas que regulan este tipo de actuaciones tanto desde el punto de vista formal como material”[64]. Según ha dicho esta Corporación “[s]e trata de un mecanismo en el que han de aplicarse con rigor las garantías del debido proceso aplicables a toda actuación judicial, pues de nada sirve la inclusión de mecanismos de solución de litigios, adicionales y alternativos al sistema ordinario contemplado en la legislación, si su aplicación se traduce en el desconocimiento de derechos constitucionales fundamentales”[65]. 32. Los árbitros gozan de competencias procesales equivalentes a las que se atribuyen a las autoridades de la Rama Judicial, a saber: i) de decisión, para dirimir el litigio en forma obligatoria; ii) de coerción, con la finalidad de obtener el efectivo acatamiento de la determinación adoptada, y iii) de documentación o investigación, que le permiten practicar y valorar las pruebas[66]. En el mismo sentido, la jurisprudencia ha indicado que “la decisión arbitral concretada en un laudo arbitral, bien sea en derecho o en equidad, es eminentemente jurisdiccional y equivale a una providencia judicial, en cuanto resuelve el litigio suscitado entre las partes, pronunciándose sobre los hechos, resolviendo sobre las pretensiones, valorando las pruebas y declarando el derecho a la luz de los mandatos constitucionales y legales o atendiendo a los principios de equidad”[67]. 33. La jurisprudencia constitucional ha reconocido al arbitraje como un mecanismo alternativo de solución de conflictos. Sin embargo, ha aclarado que “ello no puede interpretarse en el sentido que aquélla resulte privilegiada frente a la función permanente de administrar justicia por parte del Estado, ni que ésta pueda verse cada vez más sustituida o reducida en su campo de acción”[68]. En tal contexto, se ha concluido que “[l]a institución de la justicia arbitral, que es onerosa, no puede expandirse a tal extremo que implique el reemplazo de la administración de justicia gratuita a cargo del Estado”[69] de manera que “[d]ebe buscarse, por el contrario, el fortalecimiento de ésta para que ella sea la preferida y utilizada por las personas para solucionar sus conflictos, de tal suerte que a la justicia arbitral sólo se acuda excepcionalmente y como una mera opción.”[70] En esa dirección ha reconocido el amplio margen de configuración para el desarrollo de los modelos de administración de justicia, destacando que “[la] amplitud de la facultad de configuración legislativa también se predica del arbitramento, pues, de conformidad con lo que la Corte ha indicado, ‘el legislador goza de plena autonomía para dictar disposiciones tendientes a desarrollar el ejercicio de funciones arbitrales por parte de particulares a través de la institución del arbitramento y, de esta forma, regular un procedimiento reconocido desde la propia Constitución como una forma alternativa de resolver conflictos jurídicos’ (…)”[71]. En todo caso su competencia se encuentra limitada por el deber de observar los principios y derechos reconocidos en la Constitución[72]. 34. De lo expuesto, puede concluirse que en atención a las diferencias existentes entre la justicia estatal y la justicia arbitral, el legislador se encuentra habilitado para establecer las reglas aplicables a cada una de ellas en virtud de la autorización así dispuesta en el artículo 116 de la Constitución. Dicha tarea debe sujetarse a los límites que se desprenden del mandato de igualdad y del derecho de acceder a la administración de justicia. El artículo 130 de la Ley 1955 de 2019 no desconoce el mandato de igualdad, dado que la diferenciación del legislador se encuentra justificada 35. Le corresponde a la Corte establecer si la disposición acusada desconoce el mandato de igualdad, al configurarse por el legislador una contribución que grava la expedición de un laudo arbitral en el que se establezca la orden de pago de una suma que supere setenta y tres (73) SMLMV. 36. Para establecer si el trato acusado desconoce el referido mandato, la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente (i) se referirá a la disposición demandada a fin de precisar los elementos centrales de la contribución que allí se prevé. Luego (ii) precisará los grupos objeto de comparación para establecer si la medida afecta el mandato de trato igual. Solo en el caso de existir tal afectación analizara si ella puede justificarse. La contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico 37. El artículo 130 de la Ley 1955 del 2019 regula un tributo que tiene por objeto gravar los laudos arbitrales que reconocen pretensiones de contenido económico[73]. Tal disposición establece los diferentes elementos del tributo en los términos que se explican a continuación. 38. El sujeto activo se define como el acreedor que tiene el poder de exigir la prestación económica materializada con el tributo. La ley define como tal al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces. A su vez prevé el uso de los recursos señalando que se destinarán al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, cuya administración en la actualidad le corresponde a la mencionada corporación judicial en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1482 de 2018. 39. La Corte ha distinguido entre los sujetos pasivos “de iure”, que son aquellos que pagan formalmente el impuesto, y los “de facto” quienes deben soportar las consecuencias económicas del gravamen[74]. El sujeto pasivo, tanto “de iure” como “de facto” en el caso de la contribución demandada es la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor “se ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 40. Según la jurisprudencia el hecho generador “hace referencia a la situación de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que, si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal”[75]. El presupuesto fáctico que da origen a la obligación tributaria consiste en la expedición de un laudo arbitral en el que se establezca la orden de pago de una suma que supere setenta y tres (73) SMLMV. 41. La base gravable ha sido definida como “la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria”; se trata de la cuantificación del hecho gravable sobre el que se aplica la tarifa[76]. La base gravable en este caso es el valor de la orden de pago reconocida en el laudo arbitral siempre y cuando supere el valor de setenta y tres (73) SMLMV. 42. La tarifa debe entenderse como el monto que se aplica a la base gravable y determina el valor final del tributo que debe sufragar el contribuyente[77]. El monto que se aplica a la contribución es el 2% sobre el valor de la pretensión de contenido económico reconocida en el proceso arbitral, como lo establece el inciso tercero del artículo demandado. La disposición acusada establece un trato diferente entre personas en situaciones que, por el contexto en que tiene lugar el hecho gravable, no son comparables 43. La demanda indica que la disposición acusada establece una distinción entre dos grupos comparables. El primero, conformado por las personas que obtienen a su favor en un laudo arbitral una orden de pago por un valor superior a setenta y tres (73) SMLMV. El segundo, integrado por las personas que son beneficiarias de una orden de tal naturaleza contenida en una sentencia pronunciada por la jurisdicción ordinaria. Según la acusación el criterio que exige asimilar los dos grupos consiste en el hecho de que la orden de pago es el resultado de decisiones adoptadas en desarrollo de actividad judicial. Tanto los laudos expedidos por tribunales de arbitramento, en cumplimiento de la habilitación otorgada por las partes, como las sentencias judiciales adoptadas por los jueces estatales, constituyen expresión del ejercicio de la función de administrar justicia, según lo establece el artículo 116 de la Constitución así como los artículos 12 y 13 de la Ley 270 de 1996. Esas premisas evidencian la infracción del mandato de trato igual. 44. En contra de lo anterior, podría indicarse que los grupos no son comparables. En un caso el ejercicio de la administración de justicia que da lugar a la condena tiene lugar ante los jueces estatales quienes, en su actividad, se encuentran sometidos a las reglas fijadas en el Código General del Proceso, así como en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En el otro, dicha función corresponde a los particulares en su condición de árbitros habilitados temporalmente por las partes y sometidos a las reglas especiales del estatuto de arbitraje -previsto en la Ley 1563 de 2012- las cuales concretan, a su vez, el carácter voluntario, temporal, oneroso y excepcional de la institución. Tales rasgos serían los criterios relevantes para la comparación. 45. Las perspectivas referidas suscitan entonces el problema de establecer si los rasgos que hacen posible la distinción son más relevantes que los que conducen a la asimilación. En el primer caso, no se afectaría el mandato de trato igual. En el segundo, la Corte debería establecer si el trato diferente encuentra justificación constitucional. 46. La identificación del criterio de comparación constituye una de las labores más complejas en materia del control constitucional de la igualdad. La dificultad se encuentra asociada al hecho de que las personas, grupos y situaciones pueden siempre tener rasgos comunes y siempre también rasgos diferentes. La selección equivocada del criterio de comparación podría tener graves consecuencias. En efecto, (i) la invocación de rasgos que por su carácter genérico conducen siempre a concluir la asimilación de grupos o situaciones supondría una profunda limitación del margen de configuración del legislador y, en otra dirección, (ii) el empleo de rasgos que por su grado de especificidad conducen siempre a diferenciar, podría afectar la vigencia del mandato de igualdad como expresión básica de justicia[78]. 47. En varias oportunidades este Tribunal se ha ocupado de este asunto. Ha señalado que “la identificación del criterio de comparación es el paso inicial para examinar si la clasificación objeto de cuestionamiento fue racionalmente configurada por el legislador”, indicando que “la racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto del Legislador en incluir a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley”. En esa dirección “para determinar si dos grupos o categorías son comparables es necesario examinar su situación a la luz de los fines de la norma”[79]. Refiriéndose a las clasificaciones y a su carácter más o menos discutible, este tribunal ha explicado: “Una clasificación es claramente racional si incluye a todas las personas en similar situación, y es totalmente irracional si ninguna de las personas incluidas tiene relación alguna con tales fines. Los casos donde la racionalidad de la clasificación es discutible, se refieren a los casos en que la ley no incluye a todas las personas colocadas en similar situación a la luz del fin buscado (infra-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a los niños de baja estatura y no a los de alta estatura –, incluye personas colocadas en situación diferente a la luz del fin buscado (sobre-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a niños de padres adinerados – o, al mismo tiempo, excluye a unas colocadas en situación similar e incluye a otras no colocadas en situación semejante (sobre-inclusiva e infra-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a todos los niños de baja estatura sean ricos o pobres y no a los altos –. En los casos donde la racionalidad de la clasificación es discutible, el control ejercido por el juez constitucional reconoce que no es posible exigir al legislador una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la delimitación del ámbito de las clases resultantes de dicho criterio. Esto porque en una democracia donde se respeta el principio de separación de las ramas del poder público debe haber una distribución de funciones y un sistema de controles que permitan a la vez el cumplimiento efectivo de los fines del Estado, así como el respeto y la realización de principios, derechos y valores materiales. En este marco el legislador goza de un margen de configuración legislativa en materia del diseño de las políticas públicas, sin que le sea exigible jurídica, ni prácticamente dada la creciente complejidad social, una racionalidad máxima, es decir, una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la delimitación de las clases resultantes de aplicar dicho criterio” (Negrillas no hacen parte del texto). 48. Para definir si es o no discutible -desde la perspectiva del mandato de igualdad- la clasificación que subyace al artículo 130 de la Ley 1955 de 2019, es indispensable precisar su objetivo y, luego de ello, el criterio de comparación relevante. 49. En este caso, una vez se ensambla (i) la destinación del tributo regulado -Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia- con (ii) los rasgos que constitucionalmente caracterizan el arbitraje -fundamentos jurídicos 24 al 34- se concluye que el principal propósito de la norma demandada consiste en exigir la participación de quienes son beneficiarios de un forma especial de función jurisdiccional -arbitraje- en el fortalecimiento de la administración de justicia. 50. En casos como el que ahora ocupa la atención de la Corte, son tan notorias y precisas las diferencias entre la justicia estatal y el arbitraje, que es imprescindible tomarlas en cuenta para delimitar, desde el principio, la finalidad de la medida. La Sala advierte, además, que en el caso de la regla acusada la relevancia de esas diferencias se acentúa debido a que, prima facie, la justicia arbitral es un privilegio que debe pagarse y costearse por quienes se encuentran interesados en acceder a ella lo que revela, al menos en principio, una mayor capacidad contributiva. 51. Teniendo en cuenta el objetivo antes referido -fundamento 49- se concluye que el criterio de comparación relevante guarda relación con la calificación constitucional del arbitraje como una forma especial de administrar justicia reconocida por el artículo 116 de la Carta. Por eso el rasgo para llevar a cabo el cotejo se vincula a las características especiales, notorias y precisas del arbitraje. Ellas tienen un peso especial en la comparación. 52. En suma, existen diferencias significativas entre los grupos cuya contrastación ha pretendido el demandante y, en esa dirección, la Corte no identifica una afectación del mandato de trato igual. El legislador actúo al amparo del margen de configuración estableciendo una distinción entre grupos que, desde la perspectiva de la finalidad de la medida legal cuestionada, deben diferenciarse. La distinción no se torna arbitraria dado que toma en consideración las características especiales del arbitraje una de las cuales, la onerosidad, ostenta relevancia en materia tributaria dado que puede revelar la capacidad de pago del sujeto pasivo. 53. Sin perjuicio de lo anterior, para la Corte existen razones adicionales que la apoyan la medida adoptada por el legislador. 54. La contribución regulada se encamina a la financiación del sector justicia y de la Rama Judicial y, con ese propósito, los recursos que se obtengan tendrán como destinó el Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. Según el artículo 2.2.3.14.1.2. del Decreto 1069 de 2015, ese fondo tiene como objeto principal recaudar, administrar e invertir los recursos y rentas que la ley ha señalado para el mismo, a efectos de apoyar la modernización, la descongestión y el bienestar de la administración de justicia. En materia de modernización (a) comprende la incorporación de métodos, sistemas de gestión, de acceso electrónico, técnicas, estrategias, mejores prácticas, instalaciones, equipos y tecnologías de la información y las comunicaciones, que permitan facilitar y mejorar el acceso de las personas a la administración de justicia, así como incrementar los niveles de eficacia, calidad y eficiencia de la función judicial. A su vez, en lo relativo a la descongestión (b) prevé la disminución de los inventarios de pr...