Sentencia C-103 de 2018

C-103-18 Sentencia C-103/18 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA EL EMPLEO Y LA PROTECCION SOCIAL-Inhibición para pronunciarse de fondo por incumplimiento de los requisitos mínimos de los cargos formulados DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No se configuró cosa juzgada en relación con el cargo presentado INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violación al principio de igualdad INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violación al principio de progresividad Referencia: expediente D-11895 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º, del parágrafo 1º, del artículo 3º de la Ley 789 del 27 de diciembre de 2002 “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo” Actor: David Cujar Bermúdez y otros Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política y, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Los ciudadanos David Cujar Bermúdez, Sara Milena Núñez Aldana, Natalia Pérez Amaya, Bryan Triana Ancinez y Nathalia Andrea Urrego Jiménez (miembros del grupo de acciones públicas de la Universidad del Rosario), actuando en nombre propio, formularon demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º, del parágrafo 1º, del artículo 3º de la Ley 789 del 27 de diciembre de 2002 “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”. Consideran que esta disposición vulnera los artículos 14, 48 y 33 de la Constitución Política; el artículo 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC-; el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y el artículo 1º del Protocolo de San Salvador. Mediante auto del 31 de enero de 2017 se admitió la demanda, se dieron los traslados correspondientes y se invitó a participar a varias instituciones.[1] Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de la norma objeto de la demanda, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 45.046 del veintisiete (27) de diciembre de dos mil dos (2002): LEY 789 DE 2002 (diciembre 27)[2] Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo. (…) “Artículo 3°. Régimen del subsidio familiar en dinero. Tienen derecho al subsidio familiar en dinero los trabajadores cuya remuneración mensual, fija o variable no sobrepase los cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv, siempre y cuando laboren al menos 96 horas al mes; y que sumados sus ingresos con los de su cónyuge o compañero (a), no sobrepasen seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv. Cuando el trabajador preste sus servicios a más de un empleador, se tendrá en cuenta para efectos del cómputo anterior el tiempo laborado para todos ellos y lo pagará la Caja de Compensación Familiar a la que está afiliado el empleador de quien el trabajador reciba mayor remuneración mensual. Si las remuneraciones fueren iguales, el trabajador tendrá la opción de escoger la Caja de Compensación. En todo caso el trabajador no podrá recibir doble subsidio. El trabajador beneficiario tendrá derecho a recibir el subsidio familiar en dinero durante el período de vacaciones anuales y en los días de descanso o permiso remunerado de ley, convencionales o contractuales; períodos de incapacidad por motivo de enfermedad no profesional, maternidad, accidentes de trabajo y enfermedad profesional. Parágrafo 1°. Darán derecho al subsidio familiar en dinero las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios que a continuación se enumeran: 1. Los hijos que no sobrepasen la edad de 18 años, legítimos, naturales, adoptivos y los hijastros. Después de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente debidamente aprobado. 2. Los hermanos que no sobrepasen la edad de 18 años, huérfanos de padres, que convivan y dependan económicamente del trabajador y que cumplan con el certificado de escolaridad del numeral 1. 3. Los padres del trabajador beneficiario mayores de 60 años, siempre y cuando ninguno de los dos reciba salario, renta o pensión alguna. No podrán cobrar simultáneamente este subsidio más de uno de los hijos trabajadores y que dependan económicamente del trabajador. 4. Los padres, los hermanos huérfanos de padres y los hijos, que sean inválidos o de capacidad física disminuida que les impida trabajar, causarán doble cuota de subsidio familiar, sin limitación en razón de su edad. El trabajador beneficiario deberá demostrar que las personas se encuentran a su cargo y conviven con él.”[3] III. LA DEMANDA[4] Los ciudadanos David Cujar Bermúdez, Sara Milena Núñez Aldana, Natalia Pérez Amaya, Bryan Triana Ancinez y Nathalia Andrea Urrego Jiménez (miembros del grupo de acciones públicas de la Universidad del Rosario), actuando en nombre propio, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 789 de 2002, al considerar que el reducir el beneficio del subsidio consagrado en esa norma legal conlleva (i) la violación del principio de progresividad y la prohibición de regresividad, así como (ii) el desconocimiento del principio de igualdad. En tal sentido, sostienen que la norma acusada vulnera la Constitución Política (artículos 14, 48 y 33) y varias normas del bloque de constitucionalidad. Solicitaron que se declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada, bajo el entendido que podrán acceder al subsidio familiar los hijos de trabajadores hasta los 25 años de edad. 1. Violación del principio de progresividad y prohibición de regresividad Para efectos de sustentar el primer cargo, las personas demandantes comienzan exponiendo el marco regulatorio del principio de progresividad y la prohibición de regresividad. En esa línea, acuden a cuatro instrumentos internacionales que desarrollan este principio y hacen parte del bloque de constitucionalidad [a saber, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC- (artículo 2.1); la Convención Americana sobre Derechos Humanos (el artículo 26) y el Protocolo de San Salvador (artículo 1º)]. Luego de efectuar una transcripción de las disposiciones del bloque, los demandantes concluyeron que “en los sistemas universal e interamericano de derechos humanos se encuentra consagrado el principio de progresividad y la prohibición de regresividad” de lo cual surge obligación de los Estados miembros de manera progresiva y hasta agotar el máximo de sus recursos, adoptar medidas que permitan garantizar efectivamente la protección de los derechos reconocidos en los mencionados instrumentos. En torno a dicha obligación, los demandantes incluyen un análisis de la jurisprudencia constitucional relativa al carácter vinculante de la misma, advirtiendo que, en todo caso, los Estados pueden adoptar medidas regresivas siempre que se fundamenten en “razones de peso” (Sentencias C-393 de 2007 y T-469 del 2013). De forma similar, acuden a la Sentencia C-536 de 2012 para desarrollar el test de regresividad, con el objeto de determinar si la norma acusada es o no regresiva. Ese análisis, es efectuado a partir de tres criterios “(1) que la medida es regresiva, (2) que no afecte los contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales, económicos y culturales y (3) la justificación de la medida”, los cuales son abordados de la siguiente manera: 1.1. Carácter regresivo de la medida legal. Los demandantes presentan un cuadro comparativo de los textos para evidenciar que la norma demandada introduce un cambio al artículo 27 de la Ley 21 de 1982 que reglamentó el sistema de subsidio familiar en Colombia el cual, a su juicio, implica un retroceso en el nivel de protección de los derechos fundamentales de los trabajadores beneficiarios del subsidio familiar. Concretamente, consideran que la consecuencia del cambio normativo es “(…) el efecto del cambio legislativo es disminuir la cobertura del sistema de seguridad social de subsidio familiar para los hijos beneficiarios de los trabajadores; con la Ley 21 de 1982 se les brindaba cobertura desde su nacimiento hasta los 23 años, siempre y cuando, permanecieran dentro del sistema educativo, pero, con la Ley 789 de 2002 se disminuye la cobertura de estos sujetos porque se limita la cobertura al periodo comprendido entre el nacimiento y los dieciocho (18) años.” Texto de los artículos 27 y 28 de la Ley 21 de 1982 Texto demandado del numeral 1º del parágrafo primero del artículo tercero de la Ley 789 de 2002 Artículo 27. Darán derecho al subsidio familiar las personas a cargo de los trabajadores beneficiaros que a continuación se enumera: 1º. Los hijos legítimos los naturales, los adoptivos y los hijastros. 2º. Los hermanos huérfanos de padre. 3º. Los padres del trabajador. Para los efectos del régimen del subsidio familiar se consideran personas a cargo las enumeradas, cuando convivan y dependan económicamente del trabajador y, además se hallen dentro de las condiciones señaladas en los artículos siguientes. Parágrafo. El cónyuge o compañero permanente del trabajador, así como las personas relacionadas en el presente artículo podrán utilizar las obras y programas organizados con el objeto de reconocer el subsidio en servicios. El texto subrayado fue declarado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-029 de 2009, en el entendido de que, en las mismas condiciones, comprende también a los integrantes de la pareja del mismo sexo. Artículo 28. Los hijos legítimos, los naturales, los adoptivos, los hijastros y los hermanos huérfanos de padres se consideran personas a cargo hasta la edad de dieciocho (18) años. Sin embargo, a partir de los doce (12) años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente oficialmente aprobado con un mínimo de cuatro (4) horas diarias o de ochenta (80) mensuales. Cuando la Persona a cargo sobrepase la edad de dieciocho (18) años y empiece o esté haciendo estudios postsecundarios, intermedios o técnicos dará lugar a que por él se pague el subsidio familiar, hasta la edad de 23 años cumplidos, acreditando la respectiva calidad de estudiante post-secundario, intermedio o técnico. Parágrafo 1°. Darán derecho al subsidio familiar en dinero las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios que a continuación se enumeran: 1. Los hijos que no sobrepasen la edad de 18 años, legítimos, naturales, adoptivos y los hijastros. Después de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente debidamente aprobado. 2. Los hermanos que no sobrepasen la edad de 18 años, huérfanos de padres, que convivan y dependan económicamente del trabajador y que cumplan con el certificado de escolaridad del numeral 1. 3. Los padres del trabajador beneficiario mayores de 60 años, siempre y cuando ninguno de los dos reciba salario, renta o pensión alguna. No podrán cobrar simultáneamente este subsidio más de uno de los hijos trabajadores y que dependan económicamente del trabajador. 4. Los padres, los hermanos huérfanos de padres y los hijos, que sean inválidos o de capacidad física disminuida que les impida trabajar, causarán doble cuota de subsidio familiar, sin limitación en razón de su edad. El trabajador beneficiario deberá demostrar que las personas se encuentran a su cargo y conviven con él. 5. En caso de muerte de una persona a cargo por la cual el trabajador estuviere recibiendo subsidio familiar, se pagará un subsidio extraordinario por el mes en que este ocurra, equivalente a 12 mensualidades del subsidio en dinero que viniere recibiendo por el fallecido. 6. En caso de muerte de un trabajador beneficiario, la Caja de Compensación Familiar continuará pagando durante 12 meses el monto del subsidio por personas a cargo, a la persona que acredite haberse responsabilizado de la guarda, sostenimiento o cuidado de ellos. El empleador dará aviso inmediato de la muerte de un trabajador afiliado a la Caja de Compensación. 7. Podrán cobrar simultáneamente el subsidio familiar por los mismos hijos el padre y la madre, cuyas remuneraciones sumadas no excedan de cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv. Para los accionantes, “la Corte Constitucional ha reconocido que a pesar de que la Ley 789 de 2002 no derogue de manera expresa la Ley 21 de 1982, si se presenta una derogación tácita, porque la primera presentó una nueva regulación integral del subsidio familiar (C-653 de 2003), para ello se recuerda que el artículo 3 de la Ley 157 de 1887 establece que: ‘estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del Legislador o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería’. Así, la demanda alega que esta disminución de la protección legal “constituye un retroceso en la garantía de este derecho, porque disminuye la posibilidad de que los beneficiarios del régimen de seguridad social gocen de estos beneficios al reducir la edad de protección”. 1.2. Afectación de los derechos sociales económicos y culturales. Las personas accionantes consideran que la modificación introducida por la norma demandada a la política legislativa de llevaba ya dos décadas (Ley 21 de 1982), vulnera el derecho a la seguridad social que se materializa a través del acceso al subsidio familiar. De acuerdo con lo dicho por la Corte Constitucional en (C-508 de 1997), se considera que la finalidad del subsidio familiar es ser “un sistema de compensación entre los salarios bajos y los altos”, en atención a las necesidades básicas del grupo familiar. El beneficio se encuentra destinado a la población con menos ingresos en dos modalidades básicas, (i) en dinero que se paga a los trabajadores que perciben los salarios más bajos de acuerdo con el número de hijos y (ii) en servicios, que consiste en el acceso a servicios de salud, educación y recreación. La demanda hace alusión al alcance que el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales fija del artículo 9 del PIDESC al establecer como finalidad del subsidio familiar la de brindar una ayuda a los beneficiarios del trabajador, en especial a los niños y a los adultos mayores. Teniendo en cuenta que el subsidio familiar constituye una expresión del derecho a la seguridad social, los demandantes señalan que aquél debe protegerse bajo las garantías mínimas establecidas para todas las prestaciones del Sistema General de Seguridad Social tanto en la Constitución Política (artículo 48), a saber: (i) eficiencia, (ii) universalidad y (iii) solidaridad, como en el bloque de constitucionalidad (ver, Observación General No 19 del CDESC): (i) disponibilidad, (ii) riesgos imprevistos sociales, (iii) nivel suficiente y (iv) accesibilidad. Para la acción de la referencia, la norma legal acusada viola el principio de accesibilidad y el principio de universalidad, reconocidos por el bloque de constitucionalidad y la Constitución Política, “porque al disminuir la edad máxima en que los beneficiarios de los trabajadores pueden acceder al sistema de seguridad social se limita el número de personas que puedan acceder a estos servicios.” Al respecto se insiste, “A manera de ejemplo de los efectos de esta medida, se pone de presente que los jóvenes que ingresen a la educación superior en las jornadas diurnas, además, de que se les imposibilita acceder al mercado laboral por lo horarios que se manejan en los establecimientos educativos; una vez, cuando cumplan la mayoría de edad, perderán los beneficios que brinda el subsidio familiar. (…)” 1.3. Justificación de la medida regresiva. Los demandantes acuden a la exposición de motivos de la Ley 789 de 2002, para resaltar que la norma no se encontraba en la versión original del proyecto de ley, que tenía como objeto “contribuir al fortalecimiento del Estado Social de Derecho mediante medidas trascendentales, aunque no de choque que den impulso al mercado laboral y contribuyan a recuperar la confianza tanto de los empleadores como de los trabajadores en la economía colombiana”; se consideró que urge “(…) dinamizar la vida laboral en aspectos que hoy la legislación no facilita y que, dentro de márgenes razonables e inspirados en la posibilidad de recuperar espacios para el empleo digno, hagan un poco más atractiva la posibilidad de generar e iniciar el camino restaurador de la economía desde la oportunidad básica de tener acceso al trabajo en condiciones dignas y justas.” [Gaceta del Congreso N° 350 de 2002] Fue incluida en la ponencia para el primer debate, que se llevó a cabo en las Comisiones Séptimas conjuntas de ambas cámaras, pero, en esta ponencia no se establecen los motivos que justifican la incorporación de dicha medida, el cual se presentó así: “Artículo nuevo. || Se establece en forma separada lo que el Gobierno había incluido dentro del articulado como era la supresión del subsidio en dinero para los mayores niveles a 3 salarios mínimos, que como se verá en su momento afecta una minoría de la población, posibilitando una mejor redistribución de recursos. Conforme el proyecto del Gobierno se limita el subsidio en dinero a las personas que no devenguen más de 3 salarios mínimos legales, siendo necesario precisar que para tener este derecho se debe laborar no menos de 96 horas al mes, conforme la legislación vigente. Artículo 3°. Régimen del subsidio en dinero. A partir de la vigencia de la presente ley el subsidio en dinero que pagan las Cajas de Compensación únicamente cubrirá a los trabajadores que devenguen hasta tres (3) salarios mínimos legales mensuales, siempre y cuando se labore al menos 96 horas al mes. Parágrafo. El subsidio en dinero sólo se reconocerá por hijos menores de 18 años” (Gaceta del Congreso N° 444 de 2002) Las personas accionantes resaltan que se presentaron modificaciones en la Comisiones Séptimas, conjuntas; cambios en el texto que prácticamente se mantuvieron hasta el punto en que actualmente se encuentra, una vez expedido como ley de la República.[5] Sostienen al respecto, “Posteriormente, pese a que las ponencias para segundo debate en las plenarias de cada una de las cámaras presentaban algunas modificaciones en la ubicación de la disposición, estas no presentaron alteraciones sustanciales al igual que los textos definitivos que fueron expedidos en estos últimos debates quedando la disposición final conforme está vigente actualmente y sin haberse justificado específicamente la incorporación de la medida bajo estudio. De acuerdo a este breve análisis del procedimiento legislativo mediante el cual fue creada la Ley 789 de 2002, no se logra encontrar una razón específica, ni en los informes de ponencia, ni en los debates realizados, que sustente la regresividad de la norma demandada. Si bien es cierto que la Ley en general se fundamenta en la disminución de los costos de las garantías laborales a cargo de los empleadores con el fin de generar mayor empleabilidad, no se puede tomar como fundamento de la disposición específica que se demanda, ya que su contenido está encaminado a presentar modificaciones en el régimen de subsidio familiar y no a disminuir los costos de los empleadores, puesto que, a pesar de que el costo del subsidio familiar lo asumen los empleadores, este valor se otorga en razón al tiempo laborado en el mes y no el número de beneficiarios que tenga el trabajador. De esta manera, no se presentó una justificación para la medida regresiva que se encuentra bajo estudio, motivo por el cual no se puede someter bajo análisis de los criterios de proporcionalidad. En este sentido, se entiende que la regresividad resulta injustificada conforma lo ha estipulado la Corte Constitucional (C-536 de 2012)” En síntesis, para la acción presentada, al no tener justificación expresa que fundamente la medida legal específica que se estudia “se entiende que no hay razón válida que sustente la regresividad que presenta la norma”. 2. Violación del principio de igualdad Para los accionantes la norma acusada viola además el principio de igualdad, al reducir la edad de los hijos beneficiarios del subsidio de 25 a 18 años, a pesar de que regulaciones comparables establecen la edad máxima de beneficio en 25, no se ha disminuido el beneficio que existía. 2.1. Luego de hacer referencia a la jurisprudencia constitucional sobre el principio de igualdad que a su parecer es aplicable al caso (en especial, la línea jurisprudencial recogida en la sentencia C-250 de 2012), la acción de inconstitucionalidad se ocupa del acceso al servicio de salud y pensión de sobrevivientes a los hijos de los trabajadores. Se afirma que “un régimen jurídico no es considerado discriminatorio de manera aislada sino en relación con otro régimen jurídico”, por lo que para analizar el trato diferenciado que se le “ha otorgado al subsidio familiar, es necesario para explicar cómo se regula el acceso al servicio de salud y pensiones frente a los hijos de los trabajadores.” Presenta parte de la evolución normativa de esta institución (Ley 100 de 1993, art. 47, b; Ley 1753 del 2015, art. 218[6]) y la declaratoria de constitucionalidad por parte de la Corte por considerarla razonable (C-451 de 2005) y, posteriormente, concluye que, “(…) los hijos de los trabajadores tienen derecho a acceder al servicio de salud hasta los 25 años, siempre y cuando, dependan económicamente del cotizante y para comprobar esa dependencia económica se requiere que la persona no esté cotizando directamente al Sistema de Seguridad Social, sin necesidad de, con el fin de lograr la universalización del sistema de salud, presentar un certificado de estudios.” 2.1.1. Los accionantes exponen los requisitos mínimos de análisis que supone un juicio constitucional de igualdad [especial referencia hacen a las sentencias C-022 de 1996 y C-015 de 2014]. Advierten que el juicio de igualdad que se debe realizar en este caso ha de tener una intensidad fuerte, deber ser estricto, puesto que la regresividad que se acusa, “afecta el derecho fundamental a la seguridad social, por generar un trato distinto al servicio de subsidio familiar en relación con los servicios de salud y pensiones”. Así, los accionantes pasan luego a la que denominan “(…) primera etapa de análisis, para verificar si los supuesto de hecho son susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza, conviene considerar los tres contenidos normativos que la demanda pretende cotejar”. 2.1.2. Así, la conclusión a la que llegan al comparar los textos normativos es la siguiente: “(…) el acceso de los hijos de los trabajadores, en calidad de beneficiarios, tanto del servicio de salud como en pensiones es hasta los 25 años, siempre y cuando la persona dependa económicamente del afiliado. Sin embargo, en el régimen que regula el subsidio familiar se señala que los hijos de los trabajadores podrán acceder al subsidio únicamente hasta los 18 años. Lo anterior demuestra el trato diferente que se le otorga a los hijos de los trabajadores frente al subsidio familiar en relación con salud y pensiones, ya que únicamente tendrán acceso a este derecho hasta que cumplan la mayoría de edad” A continuación se incluye el cuadro comparativo de las normas legales en materia de salud y de pensiones, referentes a instituciones que contemplan beneficios para los hijos de los trabajadores, que presentan en su demanda los accionantes. Para ellos las instituciones jurídicas pueden ser objeto de contraste a la luz del derecho de igualdad y, en consecuencia, consideran que obligan a llegar a la citada conclusión que ellos alegan. Artículo 163 de la Ley 100 de 1993 Artículo 47 de la Ley 100 de 1993 Precepto demandado Parágrafo 1º, artículo 3º de la Ley 789 de 2002 (Artículo modificado por el artículo 218 de la Ley 1753 de 2015). El núcleo familiar del afiliado cotizante, estará constituido por: a) El cónyuge. b) A falta de cónyuge la compañera o compañero permanente. c) Los hijos hasta que cumplan los veinticinco (25) años de edad que dependen económicamente del afiliado. d) Los hijos de cualquier edad si tienen incapacidad permanente y dependen económicamente del afiliado. e) Los hijos del cónyuge o compañero permanente del afiliado que se encuentren en las situaciones definidas en los numerales e) y d) del presente artículo. f) Los hijos de beneficiarios y hasta que dichos beneficiarios conserven su condición. g) Las personas identificadas en los literales e), d) y e) del presente artículo que están a cargo del afiliado familiar hasta el tercer grado de consanguinidad como consecuencia del fallecimiento o la ausencia de sus padres o la pérdida de la patria potestad por parte de los mismos. h) A falta de cónyuge o compañera o compañero permanente y de hijos, los padres del afiliado que no estén pensionados y dependan económicamente de este. i) Los menores entregados en custodia legal por la autoridad competente. PARÁGRAFO 1o. Se entiende que existe dependencia económica cuando una persona recibe de otra los medios necesarios para su subsistencia. En el caso de los hijos entre los 18 y 25 años se presumirá su incapacidad económica sino se encuentran cotizando directamente como dependientes o independientes. (Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003). Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: (…) c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. PARÁGRAFO 1º Darán derecho al subsidio familiar en dinero las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios que a continuación se enumeran: 1. Los hijos que no sobrepasen la edad de 18 años, legítimos, naturales, adoptivos y los hijastros. Después de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente debidamente aprobado. 2.1.3. Para la demanda los supuestos de las normas son susceptibles de ser “cotejados, toda vez que las tres normas se refieren a aquellos servicios que se presentan dentro del Sistema de Seguridad Social en Colombia. Además, se trata de sujetos que tiene una misma naturaleza la cual consiste en ser beneficiarios del sistema, es decir, aquellos que a pesar de que no son cotizantes se pueden beneficiar pro los servicios que se otorga en salud, pensiones y subsidio familiar.” Para lo accionantes es evidente que se está dando un trato desigual entre iguales: “(…) ya que tanto en el servicio de salud como en la pensión de sobrevivientes se permite a los hijos de los trabajadores acceder a estos servicios hasta los 25 años, sin embargo, en el servicio de subsidio familiar se señala que sólo tendrán derecho los hijos que no sobrepasen la edad de 18 años, es decir, no se permite acceder a este derecho hasta los 25 años. […]” 2.2. Después de haber hecho a la eventual justificación general de tres artículos, en uno de los cuales está la regla legal acusada,[7] se advierte que “(…) del análisis de la exposición de motivos y de cada una de las ponencias que se realizaron durante el transcurso del proyecto de Ley, ninguna justifica la razón del por qué no se otorga la protección hasta los 25 años, como si se concede en la prestación del servicio de salud y pensiones, y tampoco se motiva la razón de disminuir la edad de cobijamiento del subsidio familiar. Ante la omisión del cumplimiento de una carga normativa por la ausencia de justificación se deriva una presunción de inconstitucionalidad por no justificar de manera expresa la adopción de esta medida en la Ley 789 de 2002.” Ahora bien, asumiendo el objetivo general de la Ley de la cual la regla legal acusada forma parte, se podría concluir, afirman los accionantes, que la finalidad de la norma es ‘promover el empleo’, el cual es un fin imperioso. Garantizar el derecho al trabajo es un propósito ‘urgente e inaplazable’, pues aproximadamente 2.8 millones de colombianos en edad de trabajar se encuentran por fuera del mercado laboral; se “busca reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida de los habitantes del país, además, según las cifras del DANE hay una gran porcentaje de la población colombiana que no tiene un empleo”. 2.3. Para los accionantes el medio elegido por el Legislador para alcanzar el fin propuesto no sólo no es necesario para llegar a éste, sino que ni siquiera es adecuado, puesto que la limitación del subsidio no implica un pago menor por parte del empleador y, en tal medida, no se promovería el empleo. Se dice al respecto, “Según el artículo 7 y siguientes de la Ley 21 de 1982, los empleadores del sector privado realizarán el pago del 4% al subsidio familiar sin importar el número de beneficiarios que tenga el trabajador sino de acuerdo al número de días laborados en el mes. Por lo tanto, el empleador no paga conforme a la cantidad de beneficiarios de los trabajadores sino en razón a los días laborados; en consecuencia, no se generará ningún efecto el hecho de que se disminuya el número de beneficiarios y no se logrará el fin buscado por la norma, es decir, aumentar el número de empleos. Días laborados en el mes Monto de la cotización Entre 1 y 7 días Una (1) cotización mínima semanal Entre 8 y 14 días Dos (2) cotizaciones mínimas semanales Entre 15 y 21 días Tres (3) cotizaciones mínimas semanales Más de 21 días Cuatro (4) cotizaciones mínimas semanales (equivalente a un salario mínimo mensual) Conforme a lo anterior, la medida no es adecuada para alcanzar el fin de promover el empleo dentro del país, puesto que, el hecho que se reduzcan el número de beneficiarios por cuestiones de edad no implica que el empleador pague un valor menor, toda vez que, como quedó explicado previamente, el empleador cotiza es en razón al número de días laborados. Además, dicha medida no es la única manera de lograr la finalidad citada ya que, como se señala en la Ley 789 del 2002, se establecieron medidas como eliminar la duración mínima de un año del contrato a término fijo, obligar a las empresas de servicios temporales a pagar al trabajador en misión un salario con prestaciones sociales equivalente al pagado por la empresa usuaria (estimulando la creación de empleo formal) y se eliminó la presunción de contrato laboral para profesiones liberales y otros contratos de servicios, lo cual podría facilitar la ocupación de ese tipo de personas debido al menor costo que representaría para la empresa. || En conclusión, i) la medida establecida por la Ley 789 de 2002 de disminuir la edad de los hijos beneficiarios al derecho de subsidio familiar no es adecuada puesto que no lograría el fin constitucional buscado por la norma como lo es el aumento del empleo y ii) se demuestra que existen otras medidas que fueron implantadas por la Ley 789 de 2002 con el fin de lograr la finalidad expuesta.” 2.4. Finalmente, la acción de inconstitucionalidad de la referencia considera que la medida legal acusada es desproporcionada porque “causa mayores perjuicios en relación con los beneficios que pretende traer la norma”; a su parecer “no trae ningún beneficio pues no permite generar mayor empleo a las personas y sí produce que los hijos de los trabajadores entre los 18 años y los 25 años se les impida acceder al derecho al subsidio familiar.” Además, se advierte, la norma estaría en contravía de lo dicho por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual “es a la edad de 25 años que los hijos dependientes económicamente de sus padres cuentan por lo general con una profesión u oficio que les permite lograr su independencia económica y proveerse su propio sustento.” 3. Conclusión y petición de la acción de inconstitucionalidad La acción presentada concluye su argumentación y presenta su petición de inconstitucionalidad en los siguientes términos, “[…] se demostró cómo la norma demandada implica una inminente vulneración al principio de progresividad y prohibición de regresividad, consagrada y regulada en los tratados internacionales de Derechos Humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, toda vez que, dicha regresividad no se encontró justificada en las ponencias y en la exposición de motivos de la Ley 789 de 2002. En consecuencia, en principio, debería declararse la inexequibilidad de la norma cuestionada; sin embargo, teniendo en cuenta lo expuesto en el segundo cargo, que mostró la violación del derecho a la igualdad, el objetivo de esta acción de inconstitucionalidad es que se materialice la progresividad del derecho a la seguridad social, específicamente al subsidio familiar, y se otorgue un trato igualitario de este servicio de subsidio familiar en relación con el servicio de salud y pensiones. Dicho esto, lo que se pretende es que la norma en estudio sea declarada exequible condicionalmente, bajo el presupuesto que se equipare la edad de protección de los beneficiarios en ambas contingencias, es decir, 25 años de edad.” IV. INTERVENCIONES De las once intervenciones presentadas en el proceso de la referencia tres de ellas defienden la constitucionalidad de la norma acusada (Superintendencia de Subsidio Familiar, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Trabajo), en tanto las ocho restantes apoyan la posición de la acción de inconstitucionalidad, con algunas precisiones y diferencias (Baker & McKenzie SAS, Gómez-Pinzón Zuleta, Fundación ProBono Colombia, Universidad del Rosario, Universidad Libre de Colombia, Academia Colombiana de Jurisprudencia, Universidad de Ibagué, Universidad Externado de Colombia). 1. Superintendencia de Subsidio Familiar[8] La Superintendencia de Subsidio Familiar, por medio de apoderado,[9] solicitó que se declare la exequibilidad de la norma acusada. En su concepto, la reforma introducida en el precepto acusado constituye una disminución en la edad límite para ser considerado persona a cargo, pero a través de la Ley 789 de 2002, el Legislador flexibilizó el requisito de escolaridad para el pago de la doble cuota de subsidio para los padres, los hermanos huérfanos de padres y los hijos que sean inválidos o de capacidad física disminuida que les impida trabajar. 1.1. Luego de hacer un recuento de las normas legales que han hecho un desarrollo de esta institución (incluyendo leyes posteriores a la acusada), de exponer la distribución de los aportes recaudados por las cajas de compensación familiar,[10] y de hacer referencia a varias sentencias de la Corte (C-575 de 1992, C-183 de 1997, C-655 de 2003, C-393 de 2007), la Superintendencia resalta: “1. Las cajas de compensación familiar son entidades de derecho privado, sin ánimo de lucro, que cumplen funciones de seguridad social. || 2. Estas entidades corporaciones tienen como primera y principal función, la de recaudar, distribuir y pagar los aportes destinados al subsidio familiar en los términos y con las modalidades de la Ley. || 3. El pago se realiza en dinero, especie y servicios, en proporción al número de personas a cargo que causen el derecho a percibir la prestación social subsidio familiar en los términos y con las modalidades de la Ley. || 4. La distribución presupuestal inicialmente prevista en el artículo 43 de la Ley 21 de 1982 para los aportes realizados por los empleadores para el pago de la prestación citada, ha sido modificada en diferentes momentos y estas modificaciones han disminuido, tanto porcentualmente como en valores reales, los subsidios que reciben los trabajadores de los empleadores afiliados a las cajas de compensación familiar. || 5. Estas variaciones han sido consideradas exequibles toda vez que con ellas, ha considerado la honorable Corte Constitucional, se desarrollan los principios de universalidad y solidaridad previstos en el artículo 48 de la Constitución Política, como principios de la seguridad social. || 6. La seguridad social es expansiva no excluyente y con el principio de solidaridad se busca principalmente la protección de los más vulnerables” 1.2. Una vez presentados los aspectos generales, la Superintendencia expone las modificaciones que a su parecer la norma acusada introdujo. En cuanto al trabajador, se advierte que la norma da el derecho a subsidio en especie y servicios, “todos los trabajadores cuya remuneración mensual fija o variable, no sobrepase los 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv, así como las personas a cargo que causan el derecho a recibir cuota monetaria, incluyendo el (la) cónyuge o compañero.” Por tanto, afirma la intervención, “se amplió la cobertura respecto de lo previsto en el artículo 64 de la Ley 21 de 1982, que exigía tener calidad de beneficiario para poder acceder a dichos servicios; “hoy pueden acceder todos los trabajadores de hasta 4 smlmv sin necesidad de tener personas a cargo”. En cuanto a las personas a cargo, se advierte que la nueva disposición legal que se acusa “no determina un número máximo de horas de estudio para las personas a cargo a partir de los 12 años de edad, mientras que el artículo 28 de la Ley 21 de 1982 consagraba que se acreditara la escolaridad en establecimiento docente oficialmente aprobado con un mínimo de (4) horas diarias o de ochenta (80) mensuales”. Así, se sostiene que si bien se afectó algunos derechos, otros se ampliaron. Se afirma, “Es decir, que la Ley 789 de 2002 no solo disminuyó la edad límite para ser considerado persona a cargo, que los demandantes consideran un retroceso en el pago del subsidio familiar, sino que también fue más flexible en cuanto a los requisitos de escolaridad y para el pago de la doble cuota de subsidio monetario para los padres, los hermanos huérfanos de padres y los hijos, que sean inválidos o de capacidad física disminuida que les impida trabajar.” 1.3. La Superintendencia considera que la norma acusada no viola el principio de no regresividad porque ‘no es una regresión’, se limita la protección alegada, para dar una mayor protección al trabajador cesante. Al respecto se dice, “[…] no puede considerarse una regresión en el tema de seguridad social la orientación efectuada por el legislador cuando direccionó el porcentaje equivalente a las persona a cargo entre 18 y 23 años en la vigencia 2002, como fuente de recursos para la creación de un Mecanismo de Protección al Cesante, cuya finalidad es la articulación y ejecución de un sistema integral de políticas activas y pasivas de mitigación de los efectos del desempleo que enfrentan los trabajadores; al tiempo que facilita la reinserción de la población cesante en el mercado laboral en condiciones de dignidad, mejoramiento de la calidad de vida, permanencia y formalización. || Con la creación de dicho mecanismo, además, el Estado está enfocando recursos del subsidio familiar a proteger el derecho a la subsistencia digna de las personas que no tienen un empleo y por lo tanto ven amenazado su mínimo vital, es decir, la norma acusada que aparentemente se constituye en una regresión en el sistema de seguridad social, lejos de serlo, está orientada por la finalidad de proteger al trabajador desempleado que por carecer de ingresos no dispone de los recursos para proveer por su familia.” Para la Superintendencia no se puede aceptar la afirmación de los accionantes, según la cual “no se debatió ni se justificó la disminución en la edad de las personas a cargo y que esta fue caprichosa, cuando resulta evidente que sí se debatió y sí se estudió, pues esos recursos fueron re direccionados por el empleador para el empleador para el Fondo de Fomento al Empleo y Protección al Desempleo (FONEDE) de cada caja de compensación, y que hoy financian el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección la Cesante (FOSFEC) dentro del Mecanismo de Protección al Cesante, conforme a lo previsto en el artículo 6 de la Ley 1636 de 2013.” 1.4. Para la Superintendencia los beneficios recibidos tienen diferencias en su estructura y concepción, pero son dados por igual a todas las personas, por lo que no se puede pensar que haya una violación a la igualdad. Luego de reconocer que las edades de los beneficios en salud y pensiones mencionados por los accionantes y los del subsidio familiar son diferentes se dice lo siguiente: “[…] cuando el trabajador queda desempleado y la caja de compensación con los recursos destinados al FOSFEC le hace aportes a salud y pensiones por un lapso de 6 meses, sobre la base de un salario mínimo legal mensual vigente, ese aporte significa la protección del trabajador y sus beneficios hasta la edad de 25 años en los subsistemas de salud y pensiones, lo que sucede sin que deje de recibir las cuotas monetarias a que tiene derecho pro las personas a cargo conforme a las disposiciones que regulan el subsidio familiar. || En razón de que estos beneficios son ofrecidos en igualdad de condiciones para quienes reúnan los requisitos de accesibilidad a los beneficios de cada subsector de la seguridad social y del Mecanismo de Protección al Cesante, no se observa que se desconozca el principio de igualdad, pues el legislador actuó dentro de su potestad constitucional con la pretensión de desarrollar el principio constitucional de la solidaridad sin desvirtuar por ello el propósito básico de la prestación social y por el contrario, extendiéndola a los periodos en que el trabajador queda cesante.” 2. Defensoría del Pueblo[11] La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales, Paula Robledo Silva, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada por considerar que no se violan los principios de progresividad y no regresividad ni el de igualdad. Luego de advertir que no se configura cosa juzgada constitucional con relación a la sentencia C-653 de 2003, de resaltar el amplio margen de configuración que tiene el Legislador en materia de subsidio familiar y de presentar la norma y advertir cuál es su alcance, se analiza su violación al principio de no regresividad. En primer término se reconoce que la norma es regresiva por la reducción en la protección que antes se daba legalmente. Teniendo en cuenta, se afirma, “los tres (3) componentes del subsidio familiar (subsidio en dinero, subsidio en especie y subsidio en servicios), la medida solamente afectó el componente del subsidio familiar en dinero y en lo que a éste se refiere sí configura un retroceso en la cobertura del beneficio.” En segundo término, se advierte que la medida, aunque regresiva, no afecta los contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales, económicos y culturales. Para la Defensoría no se violan los parámetros mínimos establecidos en la Observación N° 19 del Comité DESC de la ONU por considerar “[…] que el subsidio familiar es una prestación social y económica que no tiene una vocación de cobertura universal –como sí lo tiene, por ejemplo, la salud– en la medida en que se dirige a un sector dentro de la población de trabajadores –los de menores ingresos–; además, con la modificación de la edad hasta la que procede el reconocimiento del componente monetario no se está impidiendo el acceso al subsidio familiar, no sólo porque los otros componentes de la prestación social (el subsidio en especie y el subsidio en servicios) no fueron modificados y abarcan a los hijos dependientes y escolarizados hasta los 23 años sino porque todavía con la disminución de la edad de cubrimiento hasta los 18 años se garantiza la cobertura del grupo poblacional de los menores de edad –niños, niñas y adolescente– frente a quienes la jurisprudencia ha reconocido el carácter fundamental del derecho al subsidio para la protección de su mínimo vital.” En tercer lugar, la Defensoría considera que la medida encuentra una justificación suficiente a la luz de la Constitución. La medida, se sostiene, se dirige a una finalidad constitucionalidad legítima, a saber: “la reactivación económica y el aumento del empleo a través de la solidaridad, la viabilidad financiera, la función distributiva del Estado y el principio democrático propios de la concepción de Estado social de derecho. Si bien la medida no disminuye los costos de los empleadores, con la reorientación de los recursos parafiscales ejecutados por las Cajas de Compensación Familiar se busca mitigar los efectos del desempleo ampliando el acceso a beneficios y servicios prestados por estas entidades aun cuando se esté cesante.” Adicionalmente, se dice, la medida “resulta conducente para alcanzar la finalidad propuesta, porque al disminuir la edad de los hijos a cargo de los trabajadores beneficiarios que darán derecho al subsidio familiar en dinero se liberan recursos económicos para atender el desempleo; asimismo, es una medida necesaria porque resulta eficaz para contribuir con el reparto equitativo de los recursos parafiscales dentro del sistema de protección social estableciendo beneficios para el grupo poblacional desfavorecido por el desempleo.” Finalmente, la Defensoría advierte que la disposición acusada no es desproporcionada, por cuanto “[…] no afecta el núcleo fundamental del derecho a percibir el subsidio familiar, pues esta prestación social tiene componentes adicionales al monetario que se garantizan a todos los trabajadores del país –incluso a aquellos vinculados a empresas que no están haciendo contribuciones parafiscales–; además, su ámbito de aplicación es limitado pues si bien excluye del aporte monetario a los hijos a cargo de los trabajadores beneficiarios de la prestación del subsidio familiar entre los 18 y los 23 años, quienes, en todo caso, tienen garantizada la cobertura de los otros componentes de la prestación social (el subsidio en especie y el subsidio en servicios), pretende beneficiar a un sector poblacional amplio y hasta el momento excluido de las prestaciones sociales: los desempleados.” 2.2. Para la Defensoría del Pueblo la norma tampoco viola el derecho a la igualdad por considerar que los casos comparados, en realidad, no pueden ser objeto de comparación. Señala al respecto, “[…] Para esta entidad, la comparación propuesta en la demanda entre, por un lado, la edad de acceso al régimen de salud y pensiones de los hijos mayores de edad de los afiliados y, por el otro, la edad de acceso al régimen del subsidio familiar de los hijos mayores de edad de los trabajadores beneficiarios, no supera esta etapa del test tal y como pasa a explicarse. || […] || Si bien los tres regímenes [salud, pensiones y subsidio familiar] desarrollan el derecho a la seguridad social cada uno persigue finalidades diferentes como lo son la protección frente a contingencias como vejez, invalidez y muerte o aquellas que deterioran la salud en el caso de los regímenes de salud y pensiones, y el alivio de las cargas económicas que representa el sometimiento de la familia en el caso del régimen del subsidio familiar. Y es debido a esto que el legislador, en ejercicio de su facultad para diseñar los regímenes de seguridad social, decidió hacer distinciones –como la edad de los hijos beneficiarios de tales prestaciones sociales– precisamente en atención al mandato de otorgar un tratamiento desigual a situaciones diferentes que establece el derecho a la igualdad. || La Defensoría del Pueblo tampoco encuentra razones para señalar como infundado, discriminatorio o arbitrario el tratamiento distinto que otorgan los regímenes sociales comparados a los hijos mayores de edad de los trabajadores afiliados o beneficiarios, toda vez que el mismo deriva de la naturaleza misma de las situaciones jurídicas diferentes que regula.” 3. Ministerio de Trabajo[12] El jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Trabajo, Luis Nelson Fontalvo Prieto, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma demandada, por considerar que la norma establece una restricción a una protección, pero con razones constitucionalmente válidas y aceptables, y sin desconocer el principio de igualdad. 3.1. Concretamente, con relación a la violación del principio de progresividad y prohibición de regresividad la intervención señaló lo siguiente, “[…] la disminución de la prestación económica de la que habla el numeral 1 del parágrafo 1° del artículo 3° de la Ley 789 de 2002, no es, contrario a lo indicado en la demanda, un capricho o un acto infundado, ya que dicha disminución ha sido encaminada, a sustentar el desarrollo del principio de universalidad de la seguridad social y por ende para satisfacer las necesidades de redistribución de la riqueza, argumento central de la existencia de esta prestación, ya que la misma está dirigida a mejorar las condiciones de los trabajadores que cumplan con los requisitos de ley, y además, otorgar sustento a las necesidades que padecen por sus condiciones económicas. || Un claro ejemplo de dicha función redistribuidora del subsidio familiar es el Fondo de Solidaridad y Fomento al Empleo y Protección al Cesante, el cual es un componente del Mecanismo de Protección al Cesante, mismo que es administrado por las Cajas de Compensación Familiar y se encarga de otorgar beneficios a la población cesante que cumpla con los requisitos de acceso, con el fin de proteger a los trabajadores de los riesgos producidos por las fluctuaciones en los ingresos en periodos de desempleo, estas personas recibirán con cargo al FOSFEC un beneficio por un máximo de 6 meses, que consistirá en aportes al Sistema de Salud y Pensiones, calculado sobre (1) smlmv y al pago de la cuota monetaria del subsidio familiar en las condiciones en que la venían recibiendo en el momento de su retiro.” Para el Ministerio, la regresión introducida por el Legislador “no afecta los mínimos intangibles de los derechos sociales, económicos y culturales, ni mucho menos resulta injustificada, ya que como se explicó en precedencia, un mecanismo como el FOSFEC tiene como objetivo primario la redistribución de ingresos para las personas que se encuentra en situaciones desafortunadas de desempleo, y tiene como objetivo garantizar su mínimo vital”. El Ministerio resalta que la propia Ley 789 de 2002 en su artículo 6° advierte que el 55% de ese recurso será utilizado como fuente para el fomento del empleo y la protección al desempleo. Por eso, concluye la intervención, “[…] la disminución en términos de edad del artículo debatido, no tenía objetivo distinto a la de apoyar y dar sustento a los beneficiarios del FOSFEC, y por ende, si fue materia de discusión en el proyecto de ley y tuvo la sustentación suficiente, ya que como se mencionó, el subsistema de subsidio familiar, no puede ser tomado de forma exclusiva para quienes se encuentran afiliados a una caja de compensación familiar, sino que dicho subsistema debe, y tiene como objetivo, solventar también a la población cesante que cumpla con los requisitos de ley que resultan de aplicar el porcentaje que del 55% se pagó en el año 2002 en cuotas monetarias a las personas a cargo que se encontraban en esa vigencia en el corte entre el 18 y 23 años de edad. || En razón a los argumentos previamente expuestos, es que se considera que el cargo esbozado por el demandante carece de sustento jurídico, y que contrario a ello, la regresividad de la norma debatida, contiene los parámetros constitucionales exigidos para ser implementada y aplicada, ya que se enfoca en la protección de los derechos de quienes se encuentren en situación de desempleo y brinda protección a un número mayor de personas en condiciones de debilidad económica manifiesta, además de haber contado con la justificación efectiva a la hora del debate legislativo.” 3.2. Con relación al derecho a la igualdad, la intervención estableció que las instituciones que la demanda compara son distintas y no se puede suponer que reciban el mismo trato. “En primer lugar, mal se haría en entender que todos los subsistemas en seguridad social persiguen las mismas finalidades, ya que, si así fuere el caso, el legislador no habría tenido la necesidad de distinguir entre los mismos, es por ello, que se muestra que cada subsistema persigue propósitos distintos, y por ende, contiene regulaciones individuales que persiguen satisfacer las necesidades de los asociados. Por otra parte, en referencia al subsidio familiar, es de resaltar que es la misma Corte Constitucional la que ha indicado una vital divergencia de esta prestación ya que la determinó como un aporte parafiscal atípico que es pagado por los empleadores en beneficio de los trabajadores, pero que no está destinado de forma exclusiva a los trabajadores vinculados a las empresas afiliadas a las cajas de compensación familiar, sino que el subsidio familiar tiene como destinatario a trabajadores tanto dependientes como independientes. || En segundo lugar, y teniendo en cuenta la diversidad de objetivos de los subsistemas en seguridad social, se debe ser enfático entonces, en indicar que la cobertura en edad de los mimos, no debe ser necesariamente igual para garantizar su finalidad, ya que si bien es cierto, para salud y pensiones, son beneficiarios del trabajador los hijos hasta la edad de 25 años y en lo referente al subsidio familiar los son los hijos, hijastros y hermanos huérfanos de padres que no superen la edad de 18 años, no es menos cierto que las necesidades a solventar por cada subsistema son distintas, ahora bien, en el entendido de la diversidad de dicha finalidades, se debe ser claro en aducir que el subsistema de subsidio familiar también cubre las necesidades de las personas desempleadas, y garantiza con su financiamiento la sostenibilidad en materias de salud y pensiones a quienes cumplen con los requisitos de ley, es decir que con el financiamiento que otorga el subsidio familiar al FOSFEC, se garantiza la afiliación por un término definido de los desempleados en los subsistemas de salud y pensiones, lo cual, como se dijo en precedencia, da un soporte a las necesidades básicas de quienes se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta en materia económica y además sustenta el mínimo vital de las mismas.” 4. Baker & McKenzie SAS[13] Mediante dos intervinientes,[14] la firma de servicios jurídicos participó en el proceso de la referencia para solicitar la exequibilidad condicionada de la norma, tal como la solicitan los accionantes. 4.1. Al igual que lo afirma la acción presentada, la intervención considera que no hay razón que justifique el desconocimiento del principio de progresividad, al haber recortado el alcance del subsidio familiar, tal como había sido regulado originalmente. Se dice al respecto lo siguiente; “(…) la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha establecido que el subsidio familiar es una prestación social cuya finalidad es aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia de los trabajadores de menores o medianos ingresos y que, si bien el Constituyente tuvo en cuenta que el cubrimiento de la seguridad social a toda la población, y no sólo a los trabajadores activos, es un objetivo indispensable e insustituible en un estado social de derecho, no puede perderse de vista que por su contenido prestacional, y dada la limitación de los recursos disponibles, se confió al Legislador la tarea de ampliar progresivamente la cobertura de los servicios de seguridad social, a todos los habitantes. No obstante, con la expedición de la Ley 789 de 2002, el Legislador ignoró la prohibición de no regresividad de este tipo de prestaciones, por lo que la norma acusada no resulta [constitucional] a la luz del análisis del contenido de la misma en relación con el principio de progresividad. || Así, resulta evidente que la disposición acusada va en contravía del artículo 48 de la Constitución Política. No obstante, su exequibilidad deberá declararse condicionada, teniendo en cuenta que las disposiciones sobre otros derechos económicos que emanan del sistema de seguridad social, buscan cubrir a los hijos del trabajador hasta los 25 años, siempre que demuestren escolaridad. En este orden de ideas, la Corte deberá ampliar la cobertura no hasta los 23 años, sino hasta los 25, conforme a las analogías en el sistema de seguridad social y al principio de igualdad (…). Lo anterior, con la finalidad de subsanar que el Legislador, con la Ley 789 de 202, violó el principio de progresividad y la prohibición de regresividad.” 4.2. Con relación a la violación al derecho a la igualdad la posición es la misma de los accionantes, a saber: se adoptó una medida legislativa que es comparable con otras (“el punto de comparación que se realizará en este caso es la edad límite de ingreso a servicios de seguridad social, por un lado 18 años para el subsistema de subsidio familiar y por el otro 25 años para los subsistemas de salud y pensión frente a los hijos de los trabajadores”) y debe ser sometida a un juicio estricto de razonabilidad. Al hacerlo, se concluye que la misma busca un fin que es imperioso, pero por un medio que no es necesario. Al respecto sostienen “coincidimos con la argumentación expuesta por el actor en que existen otros mecanismos que lograrían la misma finalidad lo que hace que la medida no sea necesaria.” 5. Gómez-Pinzón Zuleta[15] Dos miembros de la compañía, actuando en calidad de abogados -pro bono-,[16] solicitaron a la Corte Constitucional que se declare la inexequibilidad del numeral 1º, del Parágrafo 1º, del artículo 3º de la Ley 789 de 2002. En forma subsidiaria, solicitaron que se declarare la exequibilidad condicionada de la norma, en el entendido de que los beneficios del subsidio familiar también cobijan a las personas de 23 años en los términos de los estándares de protección anteriormente alcanzados por la Ley 21 de 1982. 5.1. Luego de advertir que en el caso concreto no se da el fenómeno de la cosa juzgada, precisar el alcance de la demanda y de indicar que su análisis se centra en valorar la eventual violación al principio de progresividad se presenta el argumento central así: “Sin justificación aparente, se reduce de forma sustancial el universo de beneficiarios de esta prestación social. Teniendo en cuenta que con los artículos 27 y 28 de la Ley 21 de 1982 se había consolidado un estándar de protección mayor, donde el universo de beneficiarios se extendía hasta las personas con veintitrés (23) años de edad. […] || […] el pilar de...