Sentencia C-102 de 2018

C-102-18 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-102/18 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA RESOLUCION DEL CNE-Competencia de la Corte Constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales o atípicas CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para decidir demandas de inconstitucionalidad/CONTROL CONSTITUCIONAL-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional CONSEJO DE ESTADO-Competencia residual en el control constitucional La competencia del Consejo de Estado para actuar como juez abstracto de constitucionalidad tiene carácter residual, en la medida en que su intervención está supeditada a aquellos casos en que el control, tanto desde una perspectiva formal como material, no le corresponda a la Corte Constitucional, como guardián e interprete supremo de Constitución (CP art. 241). Por ello, aun cuando se ha admitido que en Colombia existe un control difuso funcional, al mismo tiempo se ha dicho que dentro de ese diseño institucional, la Corte “tiene la más amplia competencia sobre el control abstracto de constitucionalidad”, ya que la actuación del tribunal supremo de lo contencioso administrativo tan solo se proyecta sobre aquellas materias cuyo reparto es ajeno al ámbito competencial de esta Corporación. PLEBISCITO-Objeto El plebiscito tiene por objeto que el pueblo avale o rechace una pregunta formulada por el poder ejecutivo central, de carácter general, relacionada con la toma de una decisión a su cargo, propia de la órbita de sus competencias, sin que ello produzca efectos de carácter normativo y sobre la base de que el resultado es vinculante para el Gobierno PLEBISCITO-Control a su ejercicio/PLEBISCITO-Asuntos sobre los que al Presidente de la República no le está dado consultar al Pueblo a través de este mecanismo/PLEBISCITO-Requisitos/PLEBISCITO-Control de Constitucionalidad de la Corte Constitucional es exclusivo y excluyente/PLEBISCITO-Reglas jurisprudenciales CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Facultades/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Ámbito de la potestad reguladora INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sustracción de materia o carencia de objeto NORMAS DEROGADAS QUE CONTINUAN PRODUCIENDO EFECTOS-Aplicación del principio de favorabilidad DERECHO FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD DE EXPRESION Y DE INFORMACION-Reiteración de jurisprudencia LIBERTAD DE EXPRESION STRICTO SENSU-Definición LIBERTAD DE EXPRESION E INFORMACION-Carácter preferente en la Constitución DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION-Alcance Entre los discursos protegidos por la libertad de expresión, se destacan aquellos que impactan en el desarrollo del sistema democrático o que se pronuncian sobre asuntos de interés público. Por esta vía se salvaguardan todas las manifestaciones relevantes para el desarrollo de la opinión pública, siempre que contribuyan a la formación de ciudadanos críticos y con capacidad de valorar el desarrollo de la actividad política. Su ejercicio conlleva, en todo caso, deberes y responsabilidades para quien se expresa, los cuales deben ser definidos con precisión en la ley o con sujeción a ella, sin perjuicio de la aplicación directa de los derechos fundamentales de terceros, como el buen nombre y la intimidad. LIBERTAD DE EXPRESION E INFORMACION-Trato distinto y limitaciones La libertad de información es un derecho conexo pero diferenciable de la libertad de expresión, ya que protege la comunicación de versiones sobre hechos, eventos, acontecimientos y en general todo tipo de situaciones, en aras de que el receptor se entere de lo que está ocurriendo. En esta libertad el interés de este último sujeto adquiere especial trascendencia, toda vez que el acceso a los datos son los que le permiten ejercer efectivamente su condición de ciudadano. Es importante resaltar que tanto la libertad de expresión como la libertad de información, además de soportarse en la autonomía de quien se expresa, en distintas ocasiones requieren de una infraestructura material apta para captar y difundir ideas, opiniones, noticias o acontecimientos, más allá de que dicha condición tienda a estar generalmente vinculada con la última de las garantías en mención. DERECHO A LA LIBERTAD DE INFORMACION-Contenido DERECHO A LA LIBERTAD DE INFORMACION-Es de doble vía LIBERTAD DE PRENSA-Contenido/LIBERTAD DE PRENSA-Carácter preferente en la Constitución LIBERTAD DE PRENSA-Responsabilidad social de los medios de comunicación y sus limitaciones LIBERTAD DE PRENSA-Limitaciones previstas en la Constitución política En línea con lo expuesto, la Constitución admite, desde una perspectiva general, dos tipos de limitaciones frente al ejercicio de la libertad de prensa. Por una parte, las restricciones que se soportan en mandatos expresamente consagrados en el Texto Superior, como lo son, (i) la posibilidad de precisar las hipótesis en las que se activa el mandato de responsabilidad social, según se dispone en el artículo 20 de la Carta; o (ii) de amparar las garantías constitucionales de igualdad de oportunidades, pluralismo informativo y competencia, en lo que atañe al acceso del espectro electromagnético, frente a aquellos medios que requieran su uso, conforme se señala en el artículo 75 de la Constitución; o (iii) de establecer las reglas que sujetan su prestación, cuando dichos medios tienen a su cargo la transmisión de un servicio público, como ocurre –entre otras– con la radiodifusión y la televisión, en los términos previstos en el artículo 365 del Estatuto Superior. Y, por la otra, las limitaciones que se derivan de la necesidad de garantizar otros derechos constitucionales, o valores o principios del régimen democrático, respecto de las cuales, a partir de consagrado en el artículo 93 de la Carta, se exige el cumplimiento de varios requisitos especiales derivados del artículo 13 de la CADH, a partir de lo que se ha denominado el test tripartito. TEST TRIPARTITO-Contenido El test tripartido supone entonces que las limitaciones a las libertades de expresión, información y prensa, para ser constitucionales, deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) su origen debe provenir de una ley, a partir de su consagración clara y precisa; (ii) las mismas tienen que perseguir el logro de ciertas finalidades imperiosas; y, (iii) en cuanto a su contenido, se exige que sean adecuadas, necesarias y proporcionales frente al objetivo propuesto. LIBERTAD DE PRENSA-No es absoluta CENSURA-Concepto/CENSURA-Prohibición CENSURA PREVIA-Prohibición en la Constitución Política CENSURA PROHIBIDA-Actos que cobija CONTROL PREVIO DEL ACCESO A LA INFORMACION-Modalidades Referencia: expediente D-12017 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 12, 17 literal c) y 21 literales a), c) y d) de la Resolución 1733 de 2016 del Consejo Nacional Electoral Demandante: Héctor Riveros Serrato Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Héctor Riveros Serrato cuestiona la exequibilidad de los artículos 12, 17 literal c) y 21 literales a), c) y d) de la Resolución 1733 de 2016 del Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE), “Por la cual se regulan y reglamentan algunos temas concernientes al ‘plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’, en los términos de la Ley 1806 del 24 de agosto de 2016 y la Sentencia C-379 de 2016”. El asunto fue asumido a conocimiento de la Corte mediante Auto del 28 de abril de 2017[1]. En esta decisión igualmente se ordenó comunicar el inicio de este proceso a la Presidencia del Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia, con el objeto de que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en el presente juicio. De igual manera, se invitó a participar en el asunto de la referencia al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la Agencia Nacional de Televisión, a la Defensoría del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA), a la Asociación Nacional de Medios de Comunicación (ASOMEDIOS), a la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP), a la Asociación Colombiana de Editores de Diarios y Medios Informativos (ANDIARIOS), a los Departamentos de Comunicación Social y Periodismo de las Universidades Santo Tomas, Central, Jorge Tadeo Lozano, del Norte, Sergio Arboleda y Pontificia Universidad Javeriana; y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Libre, Nacional de Colombia, Eafit de Medellín, del Atlántico, del Valle, Industrial de Santander, de Antioquía y del Rosario. Con ocasión de la expedición del Decreto 889 de 2017, en Auto 305 del 21 de junio del año en cita, la Sala Plena de la Corte resolvió “(…) suspender los términos de los procesos de constitucionalidad enumerados en el fundamento jurídico sexto de [dicha] decisión, que hayan sido admitidos para trámite ante la Corte y en la etapa procesal en que actualmente se encuentren”. Esta decisión incluyó el proceso de la referencia, como se constata en el sistema de información de este Tribunal. Con posterioridad, en Auto 258 de 2018[2], esta Corporación dispuso levantar la suspensión de términos que había sido decretada, continuando con las actuaciones pendientes, en el estado en el que ellas se encontraban. Más adelante, la Magistrada Diana Fajardo Rivera manifestó impedimento para conocer de este asunto por la causal de “tener interés en la decisión”[3], el cual fue aceptado en sesión plena del 20 de junio del año en cita, siendo separada del conocimiento de este proceso y el expediente asignado para efectos de sustanciación al magistrado que actúa como ponente. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto de los preceptos demandados, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.983, en los que se subrayan los apartes cuestionados: RESOLUCIÓN 1733 DE 2016 (31 de agosto) Por la cual se regulan y reglamentan algunos temas concernientes al ‘plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’, en los términos de la Ley 1806 del 24 de agosto de 2016 y la Sentencia C-379 de 2016. EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 265 de la Constitución Política, las leyes 134 de 1994, 1757 de 2015 y 1806 del 106 y demás normas aplicables. (…) RESUELVE (…) “Artículo 12. Modificado por el artículo 1º de la Resolución 1999 de 2016. Pluralismo, equilibrio informativo e imparcialidad. Los concesionarios y operadores de televisión y radio, durante la campaña del plebiscito, deberán garantizar el pluralismo, el equilibrio informativo y la imparcialidad, así como la veracidad en el manejo de la información sobre las campañas por la opción del SÍ y por la opción del NO. Los medios de comunicación social remitirán un informe semanal al Consejo Nacional Electoral, con los tiempos o espacios que en dichas emisiones o publicaciones se otorgaron a las distintas campañas. El Consejo Nacional Electoral publicará dicha información y verificará el cumplimiento de lo aquí previsto. Las campañas tendrán derecho a la rectificación en condiciones de equidad, cuando se presenten informaciones falsas, parcializadas o imprecisas.” “Artículo 17. Medidas cautelares. El Consejo Nacional Electoral podrá tomar las siguientes medidas, de oficio o a petición de parte: a) Ordenar al medio de comunicación social correspondiente o a la empresa comercializadora de vallas, la suspensión o retiro inmediato de la propaganda de una campaña por la opción del SÍ o por la opción del NO, que sea utilizada para propósitos partidistas o de apoyo a candidaturas a cargos o corporaciones públicas de elección popular o con fines antidemocráticos, violencia o cualquier otra que busque desinformar al elector. b) Ordenar al medio de comunicación social correspondiente, la suspensión inmediata de la difusión o publicación de la pieza de divulgación del acuerdo final a cargo del Gobierno Nacional, cuyo contenido invite a votar por alguna de las opciones. c) Ordenar la rectificación cuando sea procedente.” “Artículo 21. Modificado por el artículo 3º de la Resolución 1999 de 2016. De las encuestas. De conformidad con el artículo 20 de la Constitución Política, las encuestas que se realicen con ocasión del plebiscito deberán cumplir con los requisitos previstos en las Resoluciones 23 de 1996 y 50 de 1997 proferidas por esta Corporación. Adicionalmente, se deberán observar las siguientes reglas: a) La encuesta deberá ser remitida por el medio de comunicación a través del cual se divulga, al Consejo Nacional Electoral el día siguiente de la fecha de su publicación, acompañada de la información que permita establecer su trazabilidad. La ficha técnica debe especificar si la encuesta fue realizada por solicitud de alguno de los comités por la opción del SÍ o por la opción del NO o por un medio de comunicación. En la ficha técnica presentada por la firma encuestadora se incluirá el nombre de un profesional de estadística que acredite la idoneidad de la firma. También se informará a esta corporación sobre los sondeos de opinión que con relación al plebiscito divulguen los medios de comunicación social, al día siguiente a su publicación; b) El tamaño de la muestra deberá ser no menor a 1.000 encuestas; c) Solo se podrán publicar y difundir encuestas hasta el martes anterior a la fecha de la votación del plebiscito especial; d) Las inconsistencias graves de la información contenida en la ficha técnica darán lugar a una multa que oscilará entre veinticinco (25) y cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según la gravedad de la falta, o la suspensión o prohibición del ejercicio de estas actividades. El medio de comunicación que publicó la encuesta será corresponsable y por consiguiente, se le aplicará la sanción pecuniaria en la misma cuantía y proporción que a la firma encuestadora; e) Las firmas encuestadoras deberán reportar al Consejo Nacional Electoral certificación del valor del contrato y el pago del IVA del mismo, en virtud del cual se efectuó la encuesta.” III. DEMANDA[4] 3.1. En cuanto al artículo 12, el actor considera que el deber de remitir un informe semanal al CNE por parte de los concesionarios y operadores de radio y televisión, para que tal entidad verifique el cumplimiento de los principios de pluralismo, equilibrio informativo, imparcialidad y veracidad, en el manejo de la información sobre las campañas por la opción del SÍ y por la opción del NO, en las emisiones o publicaciones que se realicen en los citados medios de comunicación, respecto de la campaña del plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (en adelante refrendación del acuerdo final), implica el otorgamiento de una competencia que no se deriva de las funciones que el artículo 265 del Texto Superior le asigna a dicha autoridad. En efecto, en criterio del demandante, el CNE solo está autorizado por la Constitución para regular asuntos propios de la actividad electoral, siendo sus destinatarios los partidos y movimientos políticos, candidatos y/o comités que participen en elecciones o en mecanismos de participación ciudadana. De ahí que, en ninguna circunstancia, como se deriva del precepto demandado, tal autoridad puede tener competencia para reglamentar temas relacionados con los medios de comunicación y la información que ellos pueden divulgar o publicar. En seguida, sostiene que la libertad de prensa únicamente se halla limitada a la obligación de presentar hechos ciertos e imparciales y a la garantía de los derechos a la intimidad y al buen nombre de las personas. Ello implica que cada medio de comunicación goza de plena autonomía para decidir cómo presenta cada noticia y cuál es el espacio que le otorga en su cubrimiento. Para el actor, en la medida en que el artículo 12 le asigna al CNE la potestad de verificar la observancia de los principios de veracidad, pluralismo, equilibrio informativo e imparcialidad en las emisiones que se hagan en los medios de comunicación respecto de la campaña del plebiscito, lo que en realidad está autorizando es que se supervise los tiempos y espacios que cada uno de ellos le da a las distintas campañas a favor o en contra de la aprobación del citado mecanismo de participación, interfiriendo en el núcleo esencial de la libertad de prensa, que se expresa en la discrecionalidad que tiene cada operador y concesionario de radio y televisión para definir el contenido noticioso que quiere difundir y las decisiones editoriales que está dispuesto a adoptar. A continuación, alega que la competencia que se otorga al CNE para verificar el cumplimiento de lo establecido en la Resolución 1733 de 2016 constituye un ejemplo de censura, aun cuando el mismo se produzca con posterioridad a las emisiones o publicaciones que se hagan, “en tanto su principal objetivo es señalarle al medio de comunicación sus supuestos errores”[5] y a partir de allí direccionar la forma “cómo se debe presentar”[6] la información en futuras ocasiones. En criterio del accionante, la verificación que se prevé en la norma impugnada “es un riesgo a la libertad de expresión[,] en tanto podrá terminar siendo el CNE quien establezca los lineamientos de cómo presentar la información, a quienes se deben incluir o abrir espacios e incluso direccionar el relato de hechos relacionados con las campañas en el plebiscito”[7]. Por último, explica que en el caso de la hipótesis de responsabilidad ulterior respecto de la libertad de información, suponiendo que la norma cuestionada corresponde a dicha figura, para que ella sea válida debe cumplirse con tres requisitos: (i) establecerse mediante leyes redactadas de manera clara y precisa; (ii) estar orientadas al logro de los objetivos imperiosos como la protección de los derechos de los demás, la seguridad nacional, el orden público, la salud y la moral pública; y (iii) ser necesarias en una sociedad democrática para el logro de dichos fines. A juicio del accionante, estas exigencias no se cumplen en el asunto bajo examen, toda vez que (a) el acto en el que se consagran es una resolución; (b) los límites que refieren al equilibrio informativo y al pluralismo no tienen respaldo en la Constitución ni en la ley; (c) y las restricciones no responden al criterio de necesidad. Sobre este último punto, expresamente afirma que “[el] supuesto fin perseguido, el cual sería el de brindar al ciudadano una mayor información para el momento de decidir su voto, puede ser alcanzado por otros medios menos restrictivos a la libertad de prensa.”[8] 3.2. En lo que atañe al artículo 17, literal c), estima que la potestad que se otorga al CNE para, de oficio o a petición de parte, “ordenar la rectificación cuando sea procedente”, implica igualmente el otorgamiento de una función que no concuerda con aquellas que se encuentran a cargo de dicha autoridad en el artículo 265 del Texto Superior. A lo anterior agrega que, por una parte, el derecho de rectificación solo puede operar cuando previamente se ha acudido ante el medio de comunicación a solicitar la corrección de lo informado, conforme se dispone en el artículo 30 de la Ley 182 de 1995[9], garantía que se desconoce por completo en la norma demandada; y por la otra, para que se pueda ordenar rectificaciones es preciso establecer un procedimiento que salvaguarde los derechos de las partes, en especial al debido proceso y a las libertades de prensa e información, lo cual exige como autoridad competente la intervención de un organismo de carácter judicial y no administrativo. 3.3. Finalmente, en lo que corresponde al artículo 21, el actor admite que el numeral 6 del artículo 265 de la Constitución, le asigna al CNE la atribución de velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre encuestas de opinión política[10]. Sin embargo, en su criterio, tal función “no puede extenderse para regular asuntos propios de los medios de comunicación”[11], ni para limitar lo que se difunde o publica, y mucho menos, “para establecer responsabilidades por hechos de terceros”[12]. En línea con lo expuesto, en primer lugar, lo que inicialmente cuestiona es que las encuestas para los medios de comunicación son un hecho noticioso o informativo cuya divulgación hace parte de su autonomía editorial, por lo que la regulación sobre la materia, incluida en el artículo 21, al restringir el goce efectivo del derecho fundamental a la libertad de prensa, debió ser objeto de regulación por el legislador estatutario. En segundo lugar, el accionante sostiene que la norma demandada confunde el hecho de contratar o publicar una encuesta con la actividad de realizarla. De allí que no pueda imponerse al medio de comunicación la obligación de enviar su contenido al CNE para establecer su trazabilidad, en tanto no son ellos quienes las realizan y tienen la capacidad técnica para cumplir con dicha obligación En tercer lugar, señala que la competencia otorgada al CNE en la Constitución, hace referencia única y exclusivamente a la vigilancia sobre las empresas encuestadoras, sin que la misma pueda extenderse a los medios de comunicación. En este orden ideas, afirma que la citada autoridad no goza de la atribución de fijar un límite para la divulgación o publicación de las encuestas, como se hace en el literal c), en donde se consagra que “solo se podrán publicar y difundir encuestas hasta el martes anterior a la fecha de la votación del plebiscito especial”, pues su potestad de intervención se circunscribe a lo establecido en el inciso 3 del artículo 28 de la Ley 996 de 2005, en el que se específica que: “El Consejo Nacional Electoral ejercerá especial vigilancia sobre las entidades o personas que realicen esta actividad cuando se trate de encuestas políticas, electorales o sondeos de opinión, para asegurar que las preguntas no sean formuladas de manera que induzcan una respuesta determinada y que las encuestas reúnan las condiciones técnicas señaladas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE”[13]. En cuarto lugar, objeta que el literal d) establezca que los medios de comunicación son responsables por las “inconsistencias graves” de los datos contenidos en la ficha técnica de las encuestas, ya que el término utilizado no permite identificar si el hecho que origina la sanción frente a un operador y concesionario de televisión y radio es únicamente la violación a lo previsto en la Resolución 1733 de 2016 o si también incluye “asuntos técnicos en la forma de realizar la encuesta y hacer los estudios estadísticos”[14], respecto de lo cual los medios carecen de un conocimiento específico, siendo irrazonable que sean llamados a responder. Por último, el actor considera que el literal d) torna responsables, de forma solidaria, a los medios de comunicación en relación con la calidad de las encuestas que sean divulgadas, al punto que, como allí se determina, se les podrá aplicar “la sanción pecuniaria en la misma cuantía y proporción que la firma encuestadora”. Para el demandante, la obligación que se deriva del precepto acusado va más allá del deber social de revisión e inspección del contenido que se publica, pues se entiende que las encuestas son hechas por empresas especializadas y con conocimiento técnico, de suerte que, para poder imponer una responsabilidad solidaria, como lo hace la Resolución, debe acreditarse que el medio actuó de mala fe y que incluso su intención fue la de “desinformar o manipular la veracidad de los hechos”[15]. 3.4. Aun cuando el actor admite que las restricciones, deberes y obligaciones impuestas en las normas acusadas se debían cumplir antes del 2 de octubre de 2016, fecha en la que se realizó el plebiscito convocado para que los ciudadanos aprobaran o no el acuerdo final suscrito entre el Gobierno y las FARC, su vigencia no ha expirado, toda vez que sus efectos se extienden durante el término de caducidad de la capacidad sancionatoria que tendría el CNE. En su criterio, dicha autoridad electoral “podría hoy o en el futuro iniciar un proceso sancionatorio contra algún medio (…) que hubiese omitido el cumplimiento de alguno de los deberes señalados en las normas demandadas e incluso imponer la sanción prevista por su incumplimiento”[16]. Dado que no existe una disposición especial sobre la materia, el término de caducidad es el señalado en el artículo 52 del CPACA, conforme al cual: “(…) la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas (…)”. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención del Consejo Nacional Electoral 4.1.1. El apoderado designado por el Consejo Nacional Electoral solicita declarar la exequibilidad de las normas acusadas. Inicialmente destaca que la regulación impugnada se expidió con fundamento en lo previsto en el artículo 2.4 de la Ley 1806 de 2016, en el que se autorizó a la mencionada autoridad para regular el acceso de las campañas del plebiscito a los medios de comunicación, con el fin de garantizar condiciones de igualdad, equidad, proporcionalidad e imparcialidad[17]. La normatividad expedida también se enmarca en las materias que han sido reguladas por el derecho electoral colombiano, las cuales se aplican en el caso de los mecanismos de participación, entre ellos, el plebiscito por la paz, por vía de la remisión normativa. En particular, destaca lo dispuesto en los artículos 106 de la Ley 134 de 1994, 39 de la Ley 1757 de 2015 y 4 de la Ley 1806 de 2016. Cada uno de ellos, en el orden previamente señalado, establece lo siguiente: “Artículo 106 de la Ley 134 de 1994[[18]]. Remisión a las normas electorales. A las elecciones previstas en esta ley se aplicarán las disposiciones electorales que no sean incompatibles con ella”[19]. “Artículo 39 de la Ley 1757 de 2015[[20]]. Remisión. Las reglas sobre publicidad, encuestas, escrutinios y reclamaciones vigentes en la normatividad electoral aplicarán a los mecanismos de participación ciudadana que requieren de votación popular”[21]. “Artículo 4 de la Ley 1806 de 2016. Remisión normativa. En lo no previsto en esta ley se aplicará lo dispuesto en las Leyes 134 de 1994, 1757 de 2015 y demás normas concordantes”. Para el interviniente, la remisión señalada conduce a que el plebiscito por la paz no solo se rija por su propia ley estatutaria, sino también por las otras leyes que regulan los mecanismos de participación y, a través de ellas, por la normatividad que regula los demás procesos electorales, siempre que no se incompatibles. Con sujeción a lo anterior, afirma que las Leyes 130 de 1994, 996 de 2005 y 1475 de 2011, son aplicables y disponen preceptos afines a los que son objeto de demanda[22]. 4.1.2. Dentro de una explicación genérica que se realiza a la facultad normativa del CNE, el interviniente sostiene que la resolución cuestionada es un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto, por cuanto prohíbe, permite y sanciona determinados comportamientos. Por lo demás, en lo que refiere a su expedición, señala que la Constitución y la Ley 1806 de 2016 son las que le otorgaron la competencia al CNE para regular las garantías que tendrían las campañas sobre el plebiscito en el acceso a los medios de comunicación, así como para expedir las normas necesarias que permitan asegurar las condiciones de igualdad, equidad, imparcialidad y proporcionalidad en el uso de la radio y la televisión. 4.1.3. Más adelante, el interviniente afirma que el acto demandado apunta a realizar los principios de pluralismo y tolerancia en los que se funda el sistema democrático. Por ello, en su criterio, al momento de desarrollar la autorización dada por la ley para regular a los medios de comunicación y a las campañas del plebiscito por el SÍ y por el NO, “resultaba imprescindible contar con mecanismos que garantizaran que las distintas opciones, visiones y criterios en torno con el acuerdo de paz tuvieran igual posibilidad de difusión, en tanto que sin esa garantía, los medios destinatarios de la norma, podrían limitarse a servir de caja de resonancia de la tendencia que ellos prefirieran y desconocer las demás, lo que hubiese ido en contra del ideal democrático (…). [P]or lo tanto, la reglamentación adoptada se [encuentra] (…) en abierta consonancia con el principio de una sociedad democrática, pluralista, tolerante e incluyente”[23]. Siguiendo lo expuesto, resalta que “una democracia real y no formal no es el mero ejercicio electoral de depositar [un] voto por una de las opciones posibles, además, debe procurarse que sea un voto informado, consciente de las implicaciones y [de la] trascendencia de la decisión que se adopta, para lo cual es menester que cada ciudadano tenga la posibilidad de íntimamente formar una conciencia u opinión propia, lo que solo es posible si tiene acceso a todas las campañas en contienda de tal manera que pueda conocer y sopesar los distintos argumentos en que se fundan cada una de ellas (…). Es por ello que se hizo necesario (…) garantizar el pluralismo y equilibrio informativo de los medios de comunicación, dando igualdad de oportunidades (…) a quienes apoyaban las distintas opciones”[24]. En seguida expresa que la libertad de prensa no es un derecho absoluto y que el mismo puede ser regulado, con sujeción a la ley, tanto con miras a hacer efectivo el derecho que les asiste a los ciudadanos de recibir información veraz e imparcial, como en aras de desarrollar la responsabilidad social que le es inherente a los medios de comunicación. Es en este escenario en el que se desenvuelve la regulación que se cuestiona, cuya expedición se sustenta en que los operadores y concesionarios de radio y televisión deben garantizar el pluralismo, equilibrio informativo y veracidad de las campañas que apoyaban alguna de las opciones del plebiscito, a partir del deber que les asiste, en un sistema democrático, de dar igual cobertura a todas las alternativas, no solo desde una perspectiva cuantitativa sino también cualitativa, en donde un eje de intervención implicaba expedir reglas básicas en materia de encuestas[25]. Finalmente, la posibilidad de adoptar la medida cautelar de ordenar la rectificación de información falsa, imprecisa o parcializada, no es ajena al régimen de competencias del CNE, pues la misma se prevé en el artículo 13, numeral 6, de la Ley 1475 de 2011[26]. De no existir dicha alternativa, los electores se verían sometidos a la difusión de cualquier tipo de información, que podría afectar el voto consciente e informado, en perjuicio del régimen democrático. 4.2. Intervención de la Registraduría Nacional del Estado Civil El Registrador Delegado en lo Electoral pide a esta Corporación que el asunto propuesto sea remitido por competencia al Consejo de Estado, toda vez que en ninguno de los numerales previstos en el artículo 241 del Texto Superior, se le otorga a la Corte la atribución para conocer de la constitucionalidad de las resoluciones expedidas por el Consejo Nacional Electoral. En su criterio, el acto cuestionado es propio del desarrollo de la función administrativa, por lo que el control que se activa en su contra es el de legalidad, a través de la acción de nulidad, cuyo juicio está a cargo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Si bien al CNE se le ha otorgado excepcionalmente la potestad de expedir normas con fuerza de ley, tal atribución se consagró de manera directa en la Constitución, a través del Acto Legislativo 01 de 2003, fuera de ello es claro que las resoluciones que expide, en ejercicio de las atribuciones consagradas en el artículo 265 del Texto Superior y conforme a lo previsto en las Leyes 134 de 1994, 1757 de 2015 y 1806 de 2013, son actos administrativos. Así lo advirtió el máximo tribunal de la justicia administrativa en sentencia del 19 de septiembre de 2011[27]. Para el interviniente, la Resolución cuestionada se expidió por la mencionada autoridad electoral en desarrollo de una ley estatutaria, en su condición de autoridad administrativa y dentro de la capacidad regulatoria que tiene para definir aspectos técnicos y operativos del proceso electoral (CP art. 265), por lo que su naturaleza es la propia de un acto administrativo, cuya legalidad por desconocer supuestamente la Constitución, como lo propone el actor, debe ser planteada ante el Consejo de Estado[28]. 4.3. Intervención de la Defensoría del Pueblo 4.3.1 La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas. Al respecto, recuerda que las limitaciones a la libertad de expresión para ser compatibles con el sistema democrático requieren superar el denominado test tripartito, por lo que cualquier restricción debe (i) haber sido definida de manera precisa y clara a través de una ley formal o material; (ii) estar orientada al logro de objetivos imperiosos, como la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o los derechos de los demás; y (iii) ser necesaria, idónea y proporcional en una sociedad democrática para alcanzar dichos fines. El cumplimiento de estas restricciones debe ser simultáneo y su demostración se encuentra a cargo de la autoridad que las impone. Con sujeción a lo anterior, la Defensoría considera que la primera condición previamente expuesta no se cumple, pues las normas acusadas introducen un conjunto de limitaciones a la libertad de expresión que solo pudieron haber sido previstas por el legislador y no por una autoridad administrativa. 4.3.2. De forma puntual, frente al artículo 12, afirma que no existe precisión ni claridad en cuanto a la intervención del CNE para garantizar los principios de pluralismo y equilibrio informativo en los operadores y concesionarios de radio y televisión, en primer lugar, porque no son asimilables los medios que tienen carácter público frente a los que actúan como particulares; en segundo lugar, porque “el pluralismo informativo hace referencia es a la inclusión de diferentes voces y posturas, en especial minoritarias o en difíciles condiciones de acceso a la libre expresión a través de [los] medios masivos, cuestión que difícilmente podría materializarse con el reparto igualitario de espacios y tiempos en radio y televisión privados, [frente] a quienes están en capacidad de pagar por estos servicios”[29]. En tercer lugar, porque al impactar el sector de las comunicaciones, la norma debió prever las responsabilidades compartidas que deben existir entre el Consejo Nacional Electoral junto con la Autoridad Nacional de Televisión y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, como se señaló en el artículo 25 de la Ley 996 de 2005, al fijar la garantía del equilibrio informativo en las campañas presidenciales[30]. Y, por último, porque no se dispone el tiempo durante el cual el CNE velará por el pluralismo y equilibrio informativo en el proceso plebiscitario, ni las reglas de trámite para el ejercicio de esa función, ni las sanciones aplicables. Por consiguiente, concluye que la medida prevista en el artículo 12, “resulta vaga y ambigua lo que desconoce la primera condición del test tripartito (…) que exige que la regulación que limita la libertad de expresión debe ser establecida en una norma jurídica adoptada por el órgano legislativo de manera previa, expresa, taxativa, clara y precisa. Además, resulta innecesaria y desproporcionada en la medida en que podrían adoptarse otras medidas menos lesivas para verificar la garantía del pluralismo y el equilibrio informativo de los medios de comunicación privados que reconozcan su diferenciación con los medios públicos y, en todo caso, impidan sanciones posteriores indeterminadas”[31]. 4.3.3. En cuanto al artículo 17, la Defensoría señala que la atribución que le permite al Consejo Nacional Electoral ordenar la rectificación de información a los medios de comunicación es inconstitucional, por cuanto (i) configura una intervención a un derecho fundamental que tiene reserva estatutaria; (ii) su consagración es innecesaria, ya que las personas afectadas pueden acudir directamente a los operadores y concesionarios de radio y televisión, en caso de considerar que sus derechos a la honra, a la intimidad o al buen nombre han sido lesionados; y (iii) no se ajusta al criterio de proporcionalidad, al tratarse de una medida “que afecta sustancialmente la libertad de expresión sin que pueda justificarse este sacrificio en aras de brindar plenas garantías en el ámbito electoral”[32]. 4.3.4. Por último, respecto del artículo 21, el interviniente sostiene que si bien las reglas especiales en materia de encuestas y sondeos de opinión durante el plebiscito, en principio, se enmarcan en la atribución del CNE de establecer las disposiciones en materia de publicidad y encuestas a la que se refiere el artículo 265 del Texto Superior, las mismas sobrepasan esa competencia al determinar aspectos esenciales de la libertad de expresión en materia de deberes y responsabilidades en cabeza de los medios de comunicación, cuya definición le compete al legislador. Por lo demás, no puede asimilarse el rol de las encuestadoras o firmas de opinión frente al papel que cumplen los operadores y concesionarios de radio y televisión que divulgan noticias, por lo que cualquier sanción debe tener en cuenta el grado de intervención del sujeto, la gravedad de la falta y el criterio de proporcionalidad. 4.4. Intervención de la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) 4.4.1. El Director Ejecutivo y una asesora legal de la Fundación para la Libertad de Prensa solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de los preceptos demandados. Inicialmente, se pronuncia sobre el artículo 12, en donde si bien considera que la veracidad y la imparcialidad son límites a la libertad de expresión, no cabe su examen a partir de criterios cuantitativos como el número de espacios o el tiempo de cubrimiento de cada campaña, ya que dichos conceptos deben ser valorados respecto del deber de verificación que tiene un periodista sobre los hechos incluidos en una información y sobre la obligación que le asiste de contrarrestarla con diferentes fuentes. Para el interviniente, “cualquier sanción que se imponga con base en la aplicación de criterios cuantitativos [por parte del CNE], constituiría una violación a la libertad de expresión”[33]. A lo anterior agrega que, por una parte, la norma desconoce la distinción entre opinión e información, por lo que no puede imponerse las cargas de veracidad e imparcialidad respecto de la primera, so pena de convertir al CNE en un veedor del debate público, competencia que no ha sido asignada a su cargo por la Constitución; y, por la otra, no es posible insistir en una igualdad cuantitativa entre espacios y tiempos para ambas campañas del plebiscito, pues ello “rompe con la autonomía editorial de los medios de comunicación, [característica] esencial de la libertad de expresión.”[34] Aunado a lo expuesto considera que el artículo 12 es regresivo frente a la libertad en mención, en la medida en que obliga, por igual, a todo tipo de medio de comunicación. Para el interviniente, la regulación debe diferenciar entre los medios que utilizan el espectro y aquellos que no, ya que en relación con estos últimos no cabe imponer las mismas cargas, al no hacer uso de un bien público. También afirma que es cuestionable que una autoridad administrativa electoral esté dotada de la capacidad de valorar la veracidad e imparcialidad de lo que se informa, primero, por el origen netamente político del órgano, y segundo, porque se trata de un asunto sometido al fuero de la jurisdicción constitucional, como manifestación de protección, salvaguarda y amparo de la libertad de información prevista en el artículo 20 del Texto Superior[35]. 4.4.2. En cuanto al artículo 17, la FLIP expresa que el CNE no puede darse a sí mismo la facultad de ordenar rectificaciones sin que exista una autorización legal para hacerlo, ello se explica por cuanto en una democracia una autoridad administrativa no puede tener el poder de establecer limitaciones a la libertad de expresión, sin que ellas cuenten con el aval del Congreso de la República. 4.4.3. En lo que atañe el literal c), del artículo 21, el interviniente señala que la publicación de una encuesta no puede ser un factor determinante para aplicar una sanción a un medio de comunicación, sin constatar la existencia de dolo o mala fe en la divulgación realizada. En este sentido, afirma que la consecuencia que se prevé en la Resolución frente a las inconsistencias graves que existan en las mediciones realizadas es desproporcionada, ya que los operadores y concesionarios de radio y televisión solo actúan como un canal para dar a conocer un hecho de interés a la opinión pública, sin que las anomalías que se presenten puedan extenderse en su contra, por la simple consideración de haber pagado o contrato una encuesta. 4.5. Intervención de la Asociación Nacional de Medios de Comunicación (ASOMEDIOS) 4.5.1. El Presidente Ejecutivo y representante legal de la Asociación Nacional de Medios de Comunicación (ASOMEDIOS) solicita a este Tribunal declarar la inexequibilidad de las normas demandadas. En primer lugar, frente al artículo 12, afirma que no cabe exigir la sujeción de la libertad de información a los principios de pluralismo y equilibrio informativo, pues ella no acepta límites distintos a la veracidad e imparcialidad, como se dispone en el artículo 20 del Texto Superior. Además, el envío del informe semanal de lo divulgado al CNE es lesivo de la autonomía editorial de los medios, al mismo tiempo que se traduce en una modalidad censura. Sobre este punto, el interviniente afirma que el esquema de reporte busca realizar una medición vinculada a la exposición mediática, la cual “cercena la libertad de los medios de escoger su contenido de forma libre, y de mantener una posición editorial coherente, en tanto [ellos] tendrán que darle minutos o espacios al aire a las diferentes campañas, obviando su posición editorial”[36]. Si bien se trata de un control posterior, el mismo genera un efecto invasivo y severo de autocensura, ya que impone al medio una revisión previa de sus contenidos, con el fin de no tener que estar sometido al control administrativo del CNE. A lo anterior agrega que toda regulación que altere los elementos esenciales de la libertad de expresión debe ser expedida por el Congreso de la República, a través de una ley estatutaria, característica ajena a la naturaleza de las normas demandadas. De igual forma, expone que todo límite a la citada libertad debe corresponder a medidas específicas, excepcionales y sujetas al test de proporcionalidad, lo que no se cumple en el asunto bajo examen, pues se utilizan conceptos indeterminados como “equilibrio”, y se omite tener en cuenta que existen otras herramientas menos invasivas frente a la libertad de información, que la prevista a cargo del CNE, para controlar la cantidad de minutos y espacios que se otorgan en radio y en televisión a las campañas sobre el plebiscito. 4.5.2. En segundo lugar, en lo que respecta al artículo 17, se expone que la rectificación, al tratarse de un derecho constitucional, no puede ser regulado, ni sometido a la decisión de un ente administrativo, ya que cualquier actuación que se desarrolle sobre el particular requiere, por una parte, de la posibilidad del medio de ser objeto de una solicitud previa de corrección y, por la otra, de un ejercicio de ponderación de derechos que solo puede realizar el juez constitucional. 4.5.3. En tercer lugar, en relación con la normatividad que se incluye en el artículo 21 sobre las encuestas, el interviniente expresa que los límites que allí se señalan no son de competencia de un ente administrativo, sino que deben provenir del legislador. En línea con lo anterior, resalta que los medios pueden publicar y divulgar los resultados de los sondeos de opinión hasta el día anterior a la fecha de la respectiva elección o votación, como lo disponen las Leyes 130 de 1994, 996 de 2005 y 1475 de 2011, excluyendo el caso de las elecciones presidenciales, fórmula que se debió mantener en el asunto sub-judice, a fin de preservar la libertad de información en un asunto de interés general. Al final de la intervención se advierte que los medios no tienen experiencia en la realización de encuestas, por lo cual resulta ilógico responsabilizarlas por las inconsistencias que se presenten, de suerte que las multas que se imponen en su contra de forma solidaria se tornan en un mecanismo administrativo de censura que generan temor y coartan el uso de un instrumento dinamizador de las jornadas electorales. 4.6. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia El miembro designado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia pide declarar la exequibilidad de los artículos 12 y 21 de la Resolución 1733 de 2016, por cuanto se trata del ejercicio de una potestad de regulación, en la que el CNE se circunscribe al desarrollo de lo previsto en los artículos 27 y 30 de la Ley 130 de 1994[37]. Por el contrario, en lo que se refiere al artículo 17, literal c), pide que sea expulsado del ordenamiento jurídico, toda vez que la rectificación no puede quedar sometida a un proceso no reglado, de talante administrativo, ya que se trata de un instrumento que impacta en las libertades de expresión y de prensa, que tienen el carácter de derechos fundamentales. 4.7. Intervención de la Universidad Libre 4.7.1. El Director y varios de los miembros del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad libre solicitan a la Corte que se declare inhibida para proferir una decisión en este caso y, en su subsidio, que decrete la inconstitucionalidad de todas las disposiciones demandadas, con excepción del artículo 21, literal c). En lo que corresponde a la primera solicitud, en el escrito de intervención, se afirma que la Corte tiene definidas sus competencias en el artículo 241 del Texto Superior, junto con las materias atípicas que han sido asumidas por vía de jurisprudencia. Estas últimas nacen “a partir de procedimientos complejos de reforma constitucional donde participan diferentes instituciones estatales, [que] (…) expiden actos de carácter general para [su] debida ejecución (…). Dentro de estas competencias no se evidencian los actos administrativos [de] ejecución y reglamentación del certamen electoral del plebiscito”, por lo que cualquier cuestión de constitucionalidad que exista respecto de la Resolución 1733 de 2016, se enmarca en la competencia residual que la Carta le otorga al Consejo de Estado. 4.7.2. Frente a la segunda petición formulada, los intervinientes sostienen que el artículo 12 introduce limitaciones a la libertad de prensa, las cuales tan solo pueden ser adoptadas por el legislador, con el agravante de que el control que se impone puede convertirse en una herramienta de censura, al contar con la facultad de delimitar el tiempo de las emisiones y publicaciones de los medios de comunicación. También se cuestiona el artículo 17, con el argumento de que toda rectificación debe tener un procedimiento previo de corrección, como garantía del debido proceso de quien divulga una información. Más adelante, en el examen del artículo 21, se considera que el literal a) es inconstitucional, toda vez que si bien el CNE puede regular la labor que cumplen las encuestadoras, carece de competencia para establecer la forma como los datos son objeto de tratamiento por los medios de comunicación. En línea con lo anterior, expresa que cualquier reglamentación sobre el particular debe cumplir con la reserva de ley estatutaria. A continuación, al analizar el literal c) de la norma en mención, señala que no cabe reparo alguno al límite que se impone para publicar y difundir las encuestas, al no existir una restricción legal y al tratarse de una decisión que se toma con sustento en una facultad administrativa del CNE. La intervención concluye refiriéndose al literal d), sobre la responsabilidad de los medios de comunicación por las encuestas divulgadas, en donde afirma que se trata de una regulación que escapa a la competencia del CNE, el cual solo puede reglamentar temas estrictamente relacionados con la actividad electoral, sin que ello incluya la labor periodística y la divulgación de datos que, una vez presentados y exhibidos por una o varias firmas encuestadoras, se convierten en noticia. 4.8. Intervención de la Universidad Santo Tomás 4.8.1. Un miembro del consultorio jurídico y la Decana de la Facultad de Comunicación Social de la Universidad Santo Tomás le piden a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 12 de la Resolución 1733 de 2016, en la medida es que el precepto cuestionado lo que busca es otorgarle elementos al CNE que le permitan establecer si se mantuvo o no el equilibrio informativo en las campañas relacionadas con el plebiscito para refrendar lo pactado con las FARC. 4.8.2. Frente al artículo 17, los intervinientes concuerdan con el actor, en que la regulación de la rectificación requiere del agotamiento de un proceso previo, en el cual se demuestre efectivamente la responsabilidad del medio de comunicación, mientras tal requisito no se cumpla la inconstitucionalidad que se alega está llamada a proceder, por desconocer lo previsto en el artículo 29 del Texto Superior. 4.8.3. Para concluir, sostienen que el artículo 21, lejos de desconocer los mandatos de la Carta, supone una expresión de control frente a la posibilidad de que las campañas se valgan de datos o encuestas manipuladas, que puedan alterar la libertad del elector. En este sentido, expresan que la disposición impugnada no vulnera el derecho a la libertad de expresión, “pues la misma debe ejercerse con responsabilidad, y es precisamente con base en ese deber de responsabilidad social que los medios deben atender las disposiciones que se determinen en aras de lograr procesos transparentes que no rayen con la ilegalidad y el favorecimiento político, sobre [todo] en asuntos de transcendencia e importancia como el que significó el plebiscito de octubre de 2016.”[38]A lo anterior añaden que, “[s]i bien es cierto que los medios no cuentan con elementos para verificar la trazabilidad de las encuestas contratadas por terceros, sí están en la posibilidad de hacerlo, cuando es el medio quien la contrata, además de poder exigirla de terceros para salvar precisamente la responsabilidad que se pudiera predicar en caso de no corresponder a hechos ciertos”[39]. 4.9. Intervención de la Universidad Industrial de Santander Varios integrantes del Grupo de Litigio Estratégico de la Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de Santander se pronuncian en términos generales sobre los elementos normativos que se derivan del artículo 20 de la Constitución, para referir a la posibilidad que tendría el Estado del regular el fenómeno de las encuestas, en virtud de su capacidad de incidencia sobre la opinión del electorado. Con base en lo anterior, piden a la Corte desestimar los cargos formulados por el actor, al considerar que “si bien (…) la libertad de expresión es un elemento fundamental del sistema democrático, el núcleo fundamental de tal derecho hace referencia a las posibilidades de la sociedad para acceder a la verdad, y es de particular cuidado los resultados arrojados por las encuestas de opinión, pues en ocasiones éstas tergiversan su función de (…) indagar por el pensamiento general (…) [asumiendo] un fenómeno político en particular”[40]. Por lo demás, afirman que no cabe ningún reparo respecto del régimen de responsabilidad que se impone a los medios de comunicación, “pues muchas veces en su afán de captar sintonía, dan un cubrimiento excesivo a resultados parciales, [con el fin de hacerlos aparecer como] verdades incuestionables”[41]. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 5.1. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de la presente demanda por falta de competencia. En subsidio, y siempre que decida asumir el conocimiento del asunto, pide que igualmente se declare inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo por carencia de objeto frente a los artículos 12, 17 literal c) y 21 literales a) y c) de la Resolución 1733 de 2016, y que del mismo acto se expulse del ordenamiento jurídico la expresión: “El medio de comunicación que publicó la encuesta será corresponsable y, por consiguiente, se le aplicará la sanción pecuniaria en la misma cuantía y proporción”, consagrada en el artículo 21, literal d), por ser contraria a lo previsto en la Constitución. 5.2. Inicialmente, como ya se dijo, la Vista Fiscal comienza su intervención señalando que este Tribunal carece de competencia para resolver la demanda propuesta. Para llegar a esta conclusión, refiere a que el accionante invoca lo dispuesto en el artículo 241, numeral 3, del Texto Superior, con el fin de considerar que la Resolución 1733 de 2016 debe ser sometida a control de la Corte, pues tanto la jurisprudencia de esta Corporación como la del Consejo de Estado, han señalado que al máximo tribunal constitucional le compete conocer “de todos los actos jurídicos que se hayan expedido en el marco de la convocatoria y realización del plebiscito [efectuado] el pasado 2 de octubre [de 2016]”[42]. Al contrario de lo que expuesto por el accionante, el Procurador señala que la citada disposición le otorga a la Corte competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los “plebiscitos del orden nacional”, únicamente “por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización”[43], tales defectos provienen del desconocimiento de requisitos de forma que se vinculan con el proceso de creación de un acto, sin que pueda extenderse el análisis a un juicio de fondo, que se predica del contenido de lo que en él se dispone. En el asunto bajo examen, la demanda no se encuadra dentro de la citada exigencia, ya que los cargos planteados no refieren a aspectos rituales o de procedimiento del plebiscito para la paz, sino a un tema de fondo vinculado con la violación de la libertad de prensa y la libertad de expresión, lo que implica un juicio de contradicción sobre el contenido de lo demandado, que escapa a la competencia de la Corte. De otro lado, es importante tener en cuenta que de acuerdo con lo señalado en el artículo 237 de la Constitución, el control de constitucionalidad de los actos expedidos por el CNE le concierne, por principio, al Consejo de Estado, en su condición de tribunal supremo de lo contencioso administrativo. Si bien ello no excluye de plano la posibilidad de que la Corte Constitucional examine actos de dicha autoridad que estén relacionados con la convocatoria y realización de un plebiscito, “(…) para que se dé esa posibilidad (…) es necesario que la respectiva demanda se plantee por vicios de procedimiento, según se desprende del artículo 241.3 Superior, condición que no se evidencia en el presente asunto”[44]. En línea con lo anterior, el Procurador resalta que el artículo 135 del CPACA reguló la acción de nulidad por inconstitucionalidad en cabeza del Consejo de Estado. Según la norma en cita, la referida acción procede contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya oposición sea directa frente a los mandatos de la Carta, al igual que contra “los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades y organismos distintos del Gobierno Nacional”, expresión que fue declarada exequible, “bajo el entendido de que a la Corte Constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional, con contenido material de ley”[45]. Ello significa que este Tribunal es competente únicamente respecto de los actos que a partir de su expedición tengan rango legal, lo que excluye los casos en que se presenta un desbordamiento en el alcance de las funciones de una autoridad pública del orden nacional, a través de una “indebida invasión de los terrenos legales por cualquier tipo de acto (…), [ya que] (…) ello supondría vaciar de contenido la tarea encomendada al Consejo de Estado”[46]. En este contexto, la Vista Fiscal advierte que la Resolución 1733 de 2016 se expidió con base en las atribuciones que se prevén en el artículo 265 de la Constitución, como se aprecia en su encabezado, disposición que le permite al CNE proferir normas en materia electoral que carecen de fuerza material de ley, a pesar de su especial importancia dentro del ordenamiento jurídico, como lo advirtió esta Corporación en la Sentencia C-1081 de 2005[47], en la que aclaró que: “(…) el artículo 165 como fuente de potestades de regulación en cabeza del Consejo Nacional Electoral (…) se limita a la expedición de normas de naturaleza operativa y administrativa, destinadas a regular los temas propios de su competencia”. Por ende, no le compete a la Corte el examen del acto cuestionado, pues en su origen no se trata de una regulación con contenido material de ley, lo que se refuerza con la aplicación del criterio formal que implica la revisión de los fundamentos invocados en el acto, que, para el caso particular, son: “(…) el artículo 265 de la Constitución Política, las Leyes 134 de 1994, 1757 de 2015 y 1806 de 2016 y demás normas aplicables”, dejando en claro que su rigor no es el de una norma con fuerza de ley, sino el resultado del ejercicio de una función administrativa. 5.3. En caso de considerar que la Corte Constitucional si es competente para conocer de la demanda, como ya se dijo, el Ministerio Público sostiene que, en todo caso, debe proferirse un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto frente a los artículos 12, 17 literal c) y 21 literales a) y c), y debe declararse inexequible la expresión: “El medio de comunicación que publicó la encuesta será corresponsable y, por consiguiente, se le aplicará la sanción pecuniaria en la misma cuantía y proporción”, consagrada en literal d) del artículo 21 de la Resolución 1733 de 2016. Para llegar a esta conclusión, señala que el acto en cita se ocupó únicamente de regular asuntos relacionados con el plebiscito especial para la paz acaecido el 2 de octubre de 2016, por lo que la regulación adoptada en las normas cuestionadas,...