Sentencia C-101 de 2022

C-101-22 Sentencia C-101/22 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuración COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia TRIBUTO-Concepto/TRIBUTO-Comprende impuestos, tasas y contribuciones (…) el concepto de tributo contenido en la Constitución y desarrollado por la jurisprudencia de esta Corte: (i) tiene un sentido amplio y genérico, pues en su definición están contenidos los impuestos, tasas y contribuciones; (ii) constituye un ingreso público destinado al financiamiento del Estado para la satisfacción de las necesidades, a través del gasto; (iii) tiene origen en la ley y, por lo tanto, es manifestación del principio de representación popular y de la “potestad tributaria” derivada del “poder de imperio”, y (iv) su naturaleza es coactiva. IMPUESTOS-Características TASAS-Definición/TASAS-Características CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Principal rasgo característico PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA TRIBUTARIA-Obligación del legislador de definir claramente los elementos del tributo PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Casos en que se vulnera ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento de tributos de conformidad con la Constitución y la Ley PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia concurrente del Congreso de la República, Asambleas departamentales y Concejos municipales en matera de tributos (…) les corresponde definir: (i) al Congreso, la autorización del gravamen y el hecho generador, y (ii) a las asambleas y concejos, sus elementos estructurales. En efecto, la noción de “elementos básicos” se concentra en la autorización para la creación del tributo y el delineamiento, en todo caso genérico y sin pretensión alguna de exhaustividad, de los elementos estructurales. Esto requiere, como es apenas natural, un ejercicio autorrestringido de la competencia legislativa del Congreso, que se muestre compatible con el ámbito reconocido por la Constitución a los órganos representativos de las entidades territoriales. TRIBUTO TERRITORIAL-Reglas jurisprudenciales sobre intervención del legislador en la regulación TRIBUTO TERRITORIAL-Desconoce competencia concurrente entre Congreso, asambleas departamentales y concejos municipales (…) la norma acusada es inconstitucional, en tanto delega en las corporaciones de representación popular la definición del hecho generador de las tasas y sobretasas que autoriza crear. Tal delegación desconoce el equilibrio que debe existir entre la autonomía territorial y la unidad económica. Así pues, la disposición viola los artículos 150.2 y 338 de la Constitución, que establecen la soberanía fiscal del Congreso de la República y el esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales para que el primero autorice la creación de tributos y los segundos ejerzan su autonomía y regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley. PRINCIPIO DE CERTEZA Y LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Vulneración al no determinarse ni ser determinable el hecho generador Las normas acusadas violan los principios de legalidad y certeza en materia tributaria porque no delimitan el contenido mínimo de la obligación, exigido por el artículo 338 superior para autorizar la creación de tributos. En particular, habilita a las entidades territoriales a crear tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad, sin especificar nada más. Esta referencia genérica a una tipología tributaria, sin fijar el hecho generador de la imposición, es indeterminada y somete a los contribuyentes a una inseguridad jurídica. En efecto, el hecho de autorizar a las entidades territoriales para imponer tasas y sobretasas sin que se conozca cuáles situaciones o conductas serán objeto del imperio tributario del Estado, supone un grado de indefinición respecto de la obligación tributaria que resulta insuperable y que excede la autonomía de los entes territoriales. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación (…) la Corte advierte la necesidad de modular el efecto de esta decisión con una sentencia diferida y no integradora. En efecto, la delimitación de las obligaciones tributarias con que cuenta el Estado para sufragar la prestación de los servicios a su cargo, es un asunto sometido al principio de legalidad y constituye una de las materias de mayor libertad de configuración normativa del Legislador, de ahí que sea el Congreso, y no la Corte Constitucional, la competente para definir los elementos estructurales de los tributos. En cambio, la Corte Constitucional si puede diferir los efectos de esta decisión para armonizar los intereses constitucionales en tensión y para preservar el principio de supremacía constitucional. Por eso, mantendrá la vigencia de la norma y permitirá que se sigan recaudando los tributos con los que actualmente los territorios cuentan en sus presupuestos, hasta tanto el Legislador cumpla con su deber de fijar el hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia. Esta opción resulta menos lesiva a los principios y fines constitucionales que declarar la inexequibilidad inmediata de las disposiciones acusadas y suspender abruptamente importantes recursos con los que cuentan los departamentos, distritos y municipios del país. Referencia: expediente D-14341 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º (parcial) de la Ley 1421 de 2010 “por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006”. Demandante: Javier Ortiz Muñoz. Magistrada sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Javier Ortiz Muñoz presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra dos apartados normativos contenidos en el artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, “por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006”. En sesión del 1º de julio de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia a la Magistrada sustanciadora. Mediante Auto del 12 de julio de 2021, la demanda fue: (i) admitida, exclusivamente respecto de los dos primeros cargos formulados, e (ii) inadmitida respecto de los cargos tercero y cuarto, debido a que no reunían los requisitos de certeza y suficiencia para formular un cargo por inconstitucionalidad[1]. Por consiguiente, la Magistrada sustanciadora concedió tres días al ciudadano para que corrigiera su demanda. Dentro del término de ejecutoria, mediante documento radicado ante la Corte el 19 de julio del mismo año, el actor presentó escrito de subsanación. Mediante Auto del 30 de julio de 2021, la Magistrada sustanciadora rechazó los cargos tercero y cuarto propuestos en la demanda, pues consideró que el accionante no subsanó en debida forma su libelo. Entonces, el trámite continuó con los cargos primero y segundo, admitidos mediante Auto del 12 de julio de 2021. El primero, por el presunto desconocimiento de la competencia exclusiva del Congreso para imponer contribuciones fiscales y parafiscales y, el segundo, por la violación de los principios de certeza y legalidad en materia tributaria. En consecuencia, ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. Del mismo modo, invitó al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES), a la Policía Nacional de Colombia y a las facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia (sede Bogotá), del Rosario, de los Andes, Javeriana, Libre de Colombia (seccional Bogotá), de Ibagué, de Nariño, de Antioquia, de Caldas, EAFIT, del Cauca y del Norte. Esto para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, en el término señalado. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuradora General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de la norma acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.930 del 21 de diciembre de 2010. Se resaltan los apartes demandados: “LEY 1421 de 2010 (diciembre 21) Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006 EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) “ARTÍCULO 8. Aportes voluntarios a los Fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio. “Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana. “Parágrafo. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes. “Los Alcaldes y Gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad. “El inciso segundo del presente artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un carácter permanente.” III. LA DEMANDA El demandante considera que los apartes acusados desconocen los artículos 150.12 y 338 de la Constitución. Para justificar esta acusación, expone dos argumentos: En primer lugar, indica que la norma desconoce la competencia exclusiva del Congreso para imponer contribuciones fiscales y parafiscales. En particular, dice que el Legislador omitió establecer la contribución fiscal a la que se refiere y no señaló ningún elemento que permitiera identificarla. Así pues, la disposición acusada se limita a señalar que los departamentos y municipios pueden imponer tasas o sobretasas especiales y que el destino de estos tributos será el financiamiento de los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana. Sin embargo, no determina de qué contribución fiscal se trata y sólo se refiere “(…) a categorías de tributos o contribuciones cuya concreción deja en manos de los departamentos o municipios. En otros términos, la norma censurada faculta a los departamentos o municipios para imponer tasas o sobretasas, pero éstas no son más que categorías de tributos que nuestra Constitución (art. 338) ha identificado en concurrencia con otras: impuestos y contribuciones propiamente dichas”[2]. En ese sentido, explica que la norma omite identificar el tributo que pretende crear y se limita a hacer alusión a algunas de las categorías de tributos existentes. Por lo tanto, deja un amplio margen para que sean los municipios y departamentos quienes definan las tasas o sobretasas que impondrán. De este modo, el Congreso delegó su función constitucional de crear tributos a las autoridades territoriales, las cuales carecen de soberanía fiscal, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional. Sostiene que la creación de tributos por parte de entidades territoriales debe estar autorizada por una ley previa que haya creado un tributo territorial específico y no que refiera en abstracto a una categoría o clase de tributo. En efecto, la competencia de las entidades territoriales en materia tributaria está subordinada a una habilitación legal porque su función de imponer tributos debe ejercerse de conformidad con la Constitución y la ley (concretamente, los artículos 300.4 y 313.4 de la Constitución). Es por esta razón que la alusión que hace la norma cuestionada a las tasas o sobretasas no satisface la exigencia del artículo 150.12 constitucional, consistente en que sea el Congreso de la República quien establezca las contribuciones fiscales. En particular, sostiene que “(…) las categorías de tasas, impuestos, contribuciones, incluidas sus sucedáneas, ya están establecidas en la Constitución (art. 338) y, dado su grado de generalidad y abstracción, la sola mención que de ellas se hace en el acto censurado se opone a la exigencia de que, en aras de la seguridad jurídica y la certeza tributaria, sea el Congreso el que cree o establezca un determinado tributo y no una categoría o clase tributo de los que ya están establecidos en la Constitución”[3]. Además, en cuanto a la autorización para crear sobretasas, considera que “(…) la carencia de identidad como tributo es más acentuada porque, además de participar de la naturaleza de las tasas, en cuanto género de tributo no asimilable a sus especies, para su concreción es indispensable que se señale la tasa o base sobre la cual recaerá, pues lo característico de la sobretasa es que está asociada a un tributo o base preexistente de la cual es dependiente”[4]. No obstante, la norma acusada no define ese tributo o base preexistente sobre el cual recaerá la sobretasa. En segundo lugar, considera que el aparte acusado desconoce los principios de legalidad y certeza en materia tributaria debido a que crea una tasa sin establecer el hecho gravable del tributo. Explica que el artículo 338 de la Constitución impone al Legislador el deber de fijar directamente el hecho gravable, los sujetos activos y pasivos, y la tarifa del tributo. Esto, bajo un esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales. Sin embargo, la norma acusada omite esa definición y defiere por completo la fijación del tributo a los órganos territoriales de representación. Para sustentar este cargo, hace referencia a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y explica que el Congreso debe definir todos los elementos de los tributos de carácter nacional porque su alcance transciende la esfera local. Por el contrario, el Legislador no tiene competencia para definir todos los elementos de los tributos territoriales porque su ámbito de aplicación y origen es local. En ese caso, el Congreso solamente debe establecer el elemento que define la identidad del tributo, es decir, el hecho gravable, que es el que determina el surgimiento de la obligación imponible a los administrados. El demandante explica que el texto del inciso 2º del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 faculta a los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales, pero no define en concreto cuál es el tributo que pueden imponer porque no fija su hecho gravable. Entonces “(…) los municipios podrán crear las tasas o sobretasas especiales que a bien tengan, sin mayores restricciones ni pautas (porque así lo autorizó la norma demandada) y no las tasas o sobretasas que haya definido el legislador, todo lo cual significa que el Congreso, en realidad, no estableció un tributo, sino que depositó esta función, que le es propia, en las autoridades territoriales”[5]. A su juicio, la facultad prevista en la norma contraviene el artículo 338 de la Constitución que le impone al Legislador la obligación de establecer el hecho gravable del tributo. Esto ocurre porque se limitó a señalar el destino de los recursos a recaudar, sin fijar ninguno de sus elementos. Asimismo, sostiene que, en aplicación del principio de primacía del derecho sustancial sobre el formal, es posible que alguno de los elementos del tributo sea deducido por ser determinable. Sin embargo, no es posible que sea “(…) la identidad y existencia misma del tributo la que tenga que suponerse porque una interpretación con tal alcance es contraria al principio de certeza tributaria que, como derivación del principio de legalidad tributaria (artículos 150-12 y 338 de la Constitución), exige claridad y precisión en los elementos del tributo (…)”[6]. En síntesis, expone que es inadmisible que el Legislador cree tributos sin contenido, sin elementos y sin identidad. Una disposición en este sentido riñe con los principios de legalidad y certeza tributaria contenidos en los artículos 150.12 y 338 de la Constitución que exigen que, cuando el Legislador decida establecer un tributo, éste tenga identidad y que sus elementos sean claros y precisos. Por las razones expuestas, solicita a la Corte declarar inexequible el inciso 2º del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010. Además, explica que el inciso 3º del parágrafo del mismo artículo también debe ser declarado inexequible porque es accesorio al inciso 2º, en la medida en que señala su vigencia. En ese sentido, considera que, por tratarse de una norma accesoria al inciso 2º, depende de ésta y debe correr su misma suerte. IV. INTERVENCIONES[7] 4.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[8] solicita a la Corte declarar EXEQUIBLES las disposiciones demandadas. Lo anterior, porque a juicio de ese Ministerio, las normas acusadas no vulneran los artículos 150.12 y 338 de la Carta Política y son conformes a los principios de certeza y legalidad tributaria. Explica que en la Sentencia C-891 de 2012[9], la Corte Constitucional estudió una demanda contra el inciso 4º del mismo artículo que es objeto de censura en esta oportunidad. En la decisión referida, la demanda cuestionaba la constitucionalidad del contenido normativo que facultaba al Ministerio del Interior y de Justicia para reglamentar “el carácter de los sujetos pasivos y la base impositiva” de las tasas y sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad. El Ministerio de Hacienda indica que, a pesar de que en esa decisión este Tribunal declaró inexequible el inciso 4º, sus consideraciones presentan cuatro argumentos que demuestran que el segundo inciso del artículo 8º demandado no vulnera el principio de legalidad tributaria, a saber: En primer lugar, de conformidad con el artículo 338 superior, solamente las corporaciones de representación popular pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales. En ese sentido, la Constitución confiere a los departamentos y a los municipios la facultad de establecer impuestos de conformidad con la Ley. El presupuesto de certeza en materia tributaria se manifiesta “(…) de una doble manera: de un lado, es rígido al exigir a los cuerpos colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad pueda atribuirse a una autoridad ejecutiva (CP, art. 338); pero también es flexible, puesto que los principios de descentralización y autonomía territorial admiten que las ordenanzas y los acuerdos puedan fijar tales elementos”[10]. En segundo lugar, respecto de los impuestos de carácter territorial, el Legislador puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: (i) cuando la propia ley agota los elementos del tributo, en cuyo caso las entidades territoriales tienen la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto, y (ii) a través de una ley de autorizaciones, que permite que sean las corporaciones de representación popular en el ámbito territorial las que desarrollen el tributo autorizado por la ley. En ese sentido, la Sentencia C-891 de 2012 dispuso que “[l]as tasas o sobretasas establecidas en el artículo [8º de la Ley 1421 de 2010] corresponden a la segunda categoría, es decir, a un tributo creado por una ley habilitante, donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar sus elementos”. A juicio del Ministerio de Hacienda, la afirmación contenida en esa decisión demuestra que es constitucionalmente válido que, tal y como ocurrió en este caso, la ley que crea o autoriza la creación de un tributo de orden territorial no defina ninguno de sus elementos, evento en el cual las asambleas departamentales y los concejos municipales, con fundamento en esa ley y de conformidad con los artículos 338, 313.4, y 300.4 de la Constitución, estarían obligados a determinar, de manera clara y suficiente, los elementos estructurales del tributo, a fin de garantizar la seguridad jurídica y la eficacia en el recaudo. En tercer lugar, afirma que, según el artículo 287 superior, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. Esa capacidad se puede manifestar, entre otras, a través de su autonomía fiscal. En virtud de este principio, las entidades territoriales tienen derecho a administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Sobre este punto, la jurisprudencia ha admitido que el principio de legalidad tributaria en el ámbito territorial supone la determinación de los elementos de los tributos por parte de los órganos de representación popular. En desarrollo del principio de autonomía, corresponde a las asambleas y concejos determinar directamente y de manera clara todos los elementos de la obligación tributaria. En cuarto lugar, en esa misma providencia, la Corte Constitucional precisó que el artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 “(…) crea unas tasas y sobretasas y autoriza a las entidades territoriales para su imposición y reglamentación, por lo cual serán éstas las que tendrán que establecer sus demás elementos, pues no se puede desconocer la competencia de las asambleas departamentales y los concejos municipales para la determinación de los elementos de los tributos territoriales”. Esa decisión dijo que “(…) las tasas o sobretasas especiales deberán ser impuestas por los departamentos y municipios” y, por esa razón, no podían ser determinadas por el Ministerio del Interior. Con fundamento en los argumentos contenidos en la Sentencia C-891 de 2012, el Ministerio solicita a este Tribunal declarar exequible el artículo 8º (parcial) de la Ley 1421 de 2010. 4.2. Ministerio del Interior El Ministerio del Interior[11] pide a la Corte INHIBIRSE para decidir el asunto o, subsidiariamente, declarar la EXEQUIBILIDAD de las normas acusadas. Lo anterior porque, a juicio de ese Ministerio, la demanda no cumple con los requisitos mínimos para proponer un juicio abstracto de constitucionalidad. En concreto, señala que “los cargos formulados en la demanda no implican la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas”[12]. En cuanto al cargo por violación del artículo 150.12, indicó que éste se sustenta en una interpretación subjetiva del demandante, que no cumple con los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia requeridos para formular un cargo por inconstitucionalidad. Particularmente, considera que el artículo 338 superior establece la competencia de las entidades territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, fijen los presupuestos objetivos de los tributos. En ese orden de ideas, afirma que, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como la de la Corte Constitucional, han determinado que, en desarrollo de los principios de descentralización y autonomía, las ordenanzas y los acuerdos pueden fijar los elementos del tributo. Incluso, el hecho de que las asambleas municipales y los concejos municipales no tuvieran esa facultad “(…) implicaría hacer nugatorias las atribuciones que constitucionalmente se les confirió a los departamentos y a los municipios en materia tributaria”[13]. De otra parte, en relación con el cargo por violación del artículo 338 de la Constitución, la entidad argumenta que el actor incurre en un error porque la norma establece que los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana y la Corte Constitucional[14] ha concluido que “(…) lo que es de reserva del legislador en materia de tributación territorial es exclusivamente la potestad de crear o autorizar impuestos, pero que los elementos de los mismos bien puede dejarlos a las Asambleas o Concejos”[15]. Por esa razón, considera que la jurisprudencia constitucional desvirtúa la vulneración de los principios de “legalidad, tipicidad y taxatividad” y, por lo tanto, sus argumentos corresponden a su visión particular y no son suficientes para formular un cargo por inconstitucionalidad. 4.3. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales ASOCAPITALES[16] solicita a la Corte declarar EXEQUIBLES las disposiciones demandadas. Indica que los apartes acusados pueden interpretarse en armonía con la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En concreto, describe la jurisprudencia en la que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la tensión que existe entre los principios de unidad nacional y de autonomía territorial en materia tributaria. De ese recuento jurisprudencial, concluye que, respecto de los tributos territoriales, el Legislador debe autorizar a las entidades territoriales y dictar lineamientos generales para su creación. Esta exigencia varía dependiendo del tributo del que se trate, así: (i) para los impuestos, el Congreso debe especificar el hecho gravable, (ii) para las contribuciones especiales, el Legislador se limita a identificar su objeto o destinación, y (iii) no se ha fijado una regla particular para la creación de tasas y sobretasas. Por esa razón, se debe concluir que el Legislador actúa en el margen de libre configuración si respeta la autonomía territorial. Posteriormente, se refiere al principio de legalidad en materia tributaria. Sostiene que, de acuerdo con el artículo 338 superior, este principio faculta a las entidades territoriales para establecer un tributo en el marco de la Constitución y la ley. En ese sentido, estima que los apartes acusados no transgreden el principio de legalidad, por cuanto: (i) se trata de una autorización general a las entidades territoriales para adoptar “la tasa o sobretasa de seguridad, con el objeto de fortalecer el fondo cuenta territorial de seguridad”[17], y (ii) las corporaciones públicas territoriales están facultadas constitucionalmente para definir los elementos de tributo de carácter territorial, en estricto cumplimiento de los principios de representación y predeterminación de los tributos. Por lo tanto, “(…) dada la naturaleza del tributo, los reproches que se puedan realizar sobre la precisión y claridad de las normas que determinan el tributo deben realizarse sobre las respectivas ordenanzas o acuerdos, pues es en este nivel en donde el tributo será totalmente definido”[18]. De otra parte, sostiene que es razonable que el Legislador tenga en cuenta la facultad que tienen las entidades territoriales para decidir “(…) cuál tributo se adapta mejor al sistema que ya ha sido implementado. De lo contrario, el establecimiento de un margen estricto puede impedir que se recauden de forma adecuada los fondos suficientes para fomentar y fortalecer los recursos de la seguridad ciudadana”. Esta libertad cobra especial relevancia si se tienen en cuenta cuáles son las obligaciones de las entidades territoriales. Por ejemplo, como consecuencia del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la Corte en materia carcelaria, mediante las Leyes 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022) y 2063 de 2020, el Congreso autorizó a las entidades territoriales destinar los recursos provenientes de las tasas y sobretasas de seguridad de las que trata la norma acusada para financiar la política carcelaria. Por esa razón, en la actualidad, los fondos que se recaudan están destinados al fomento de la seguridad ciudadana y a asegurar el cumplimiento de las obligaciones de las entidades territoriales en materia carcelaria y penitenciaria. En ese orden de ideas, indica que estos recursos son fundamentales para la efectividad de los derechos de la ciudadanía, tanto para quienes se benefician de las políticas de seguridad, como para aquellas personas sometidas a prisión preventiva. Por último, afirma que, en ocasiones, el Legislador se abstiene de determinar los elementos esenciales de las tasas y las sobretasas. A manera de ejemplo, hace referencia a la sobretasa ambiental (artículo 44 de la Ley 99 de 1993) y a la sobretasa bomberil (artículo 37 de la Ley 1575 de 2012). En concreto, afirma que, en el marco de su libre configuración, el Congreso no siempre define de manera expresa el hecho gravable: algunas veces hace referencia al impuesto sobre cual puede recaer y otras enuncia algunas opciones que pueden ser elegidas por la entidad territorial. 4.4. Federación Colombiana de Municipios La Federación Colombiana de Municipios[19] solicita a la Corte declarar EXEQUIBLES las disposiciones demandadas. Considera que los apartes censurados no desconocen los artículos 150.12 y 338 de la Constitución. Para sostener su posición, transcribe: (i) una sentencia del Consejo de Estado[20], en la que la Sección Cuarta sostuvo que los concejos municipales están facultados para determinar los elementos del impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos porque, según el artículo 338 de la Constitución, corresponde a las entidades las ordenanzas o los acuerdos determinar los elementos del tributo, siempre que exista una ley habilitante; y (ii) las Sentencias C-504 de 2002[21] y C-269 de 2019[22], en las que este Tribunal analizó el alcance del artículo 338 superior y aclaró que le está reservado al Legislador crear o autorizar impuestos y que sus elementos pueden ser definidos por las asambleas departamentales y los concejos distritales. 4.5. Federación Nacional de Departamentos La Federación Nacional de Departamentos[23] solicita a esta Corporación declarar EXEQUIBLES las expresiones demandadas. Esa agremiación explica que la norma consagra un tributo creado por una norma habilitante. Por esa razón, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, son los entes territoriales, en ejercicio del principio de autonomía, los llamados a desarrollar los elementos de la obligación tributaria. Esta postura se funda dos razones: (i) el artículo 287 de la Carta Política le confirió a los entes territoriales la autonomía para la gestión de sus intereses, lo cual incluye la autonomía fiscal; (ii) el Legislador no está obligado a definir la totalidad de los elementos de la obligación tributaria cuando se trata de un tributo territorial. En estos casos, el Congreso puede proferir una ley habilitante, mediante la cual faculta a las asambleas y a los concejos para desarrollar los elementos de un tributo territorial. Lo anterior, en concordancia con la Sentencia C-1043 de 2003[24]. 4.6. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Instituto Colombiano de Derecho Tributario[25] solicita a la Corte declarar INEXEQUIBLES las disposiciones demandadas. Aduce que son inconstitucionales por dos razones: La primera, porque delegan en los entes territoriales la competencia privativa del Congreso de la República de determinar la obligación tributaria y segunda, debido a que autorizan la creación de tributos sin incluir el contenido mínimo necesario para “superar el umbral de certeza tributaria” requerido por la Constitución, pues prevén un tributo con un grado de indefinición que resulta insuperable. De manera preliminar, indica que la Corte profirió dos sentencias en las que se pronunció sobre demandas dirigidas contra el artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, pero no se configura el fenómeno de cosa juzgada. Primero, en la Sentencia C-891 de 2012[26] este Tribunal se pronunció únicamente sobre el inciso 4º del parágrafo del artículo 8º (lo declaró inexequible), y el objeto de esta demanda se refiere a los incisos 2º del artículo 8º y 3º del parágrafo del mismo artículo. Así pues, no hay identidad en el objeto y, por esa razón, no puede existir cosa juzgada constitucional. Segundo, en la Sentencia C-045 de 2018[27] el demandante solicitó declarar la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 y alegó la violación del principio de legalidad tributaria. Sin embargo, se trató de una decisión inhibitoria porque la demanda no cumplió con los requisitos para formular un cargo de inconstitucionalidad. Por lo tanto, no existió un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la norma ni operó el fenómeno de cosa juzgada. En relación con el primer cargo formulado, el ICDT sostiene que la facultad prevista en la norma excede el ámbito de la autonomía tributaria que la Constitución consagra a favor de las entidades territoriales. En concreto, explica que el marco de distribución de competencias tributarias de la Carta Política no admite potestad tributaria primaria a cargo de los concejos o asambleas. Puntualmente, las facultades que las normas demandadas delegan en los entes territoriales son precisamente aquellas que el artículo 150.12 le otorgó exclusivamente al Legislador. Las normas acusadas no fijan ningún elemento esencial de la obligación tributaria, ni escogen un tipo o especie tributaria concreta. De este modo, la norma desplaza la potestad tributaria en su manifestación más básica (establecer nuevas especies tributarias) a entes distintos al que el Constituyente escogió para el efecto. Para sostener esta premisa, el interviniente hace un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre los límites de la autonomía tributaria de las entidades territoriales (Sentencias C-517 de 1992[28], C-506 de 1995[29], C-227 de 2002[30], C-459 de 2013[31] y C-132 de 2020[32]). Esa línea jurisprudencial se resume en lo siguiente: (i) los entes territoriales no cuentan con soberanía fiscal, pues la potestad tributaria plena es exclusiva del Congreso, debido a que el principio de unidad nacional requiere que la autonomía territorial esté condicionada al cumplimiento de la Constitución y de las facultades que ésta expresamente asigna al Legislador; (ii) aunque el Congreso no tiene que fijar directamente todos los elementos de la obligación tributaria en una ley habilitante, sí debe definir, como mínimo, un elemento de la esencia del tributo, que es el hecho generador. En el caso de las normas demandadas, el Legislador omitió definir el tributo (se refirió a él simplemente como “sobretasa o tasa”) y su hecho generador. En efecto, el hecho generador no es determinable porque es imposible identificar un servicio específico prestado por un sujeto activo. Lo anterior implica el desconocimiento de los principios de unidad nacional y seguridad jurídica, pues cada ente territorial podría establecer gravámenes de distinto género (algunas tasas, otros sobretasas), con distintos hechos generadores, sujetos pasivos, bases gravables y tarifas, sin límite alguno. De otra parte, en relación con las sobretasas, resalta que la norma demandada tampoco identifica el tributo sobre el cual se autorizaría aplicar la sobretasa. En ese sentido, el Instituto coincide con el demandante, en cuanto a que la norma reviste tal nivel de vaguedad, que es imposible definir con el mínimo de precisión requerido cuál es la especie tributaria que se autoriza. En cuanto al segundo cargo propuesto, el interviniente explica que las disposiciones acusadas autorizan el establecimiento de tributos, sin que en éstas se incluya el mínimo contenido necesario para cumplir con el principio de certeza tributaria consagrado en la Constitución. Esto supone un grado de indefinición respecto de la obligación tributaria que resulta insuperable y que excede la autonomía de los entes territoriales. El ICDT considera que las normas acusadas violan el principio de certeza de contenido de la obligación tributaria exigido por el artículo 338 superior. En otras palabras, la norma acusada alcanza tal grado de indeterminación, que somete a los contribuyentes a inseguridad jurídica. La Corte Constitucional se ha referido al principio de predeterminación del tributo, como expresión del principio de legalidad. En virtud de este postulado, los sujetos regulatorios deben conocer de antemano cuáles situaciones o conductas serán objeto del imperio tributario del Estado. Esta postura ha sido plasmada en la Sentencia C-278 de 2019[33]. A partir del principio de predeterminación del tributo, el ICDT considera que las normas demandadas solamente nombran categorías genéricas de tributos, sin mencionar si es posible su coexistencia o si son mutuamente excluyentes o cuántos tributos de cada género puede establecer un ente territorial. Lo anterior se ve agravado por el hecho de que los elementos de la obligación tributaria tampoco son determinables, pues las normas acusadas no reúnen los elementos mínimos que permitan precisarlos a través de un ejercicio hermenéutico razonable. Por último, considera que el inciso 3º del parágrafo del artículo 8º únicamente establece una regla de vigencia respecto a la autorización tributaria que es objeto de demanda (establece que su vigencia es de carácter permanente). El Instituto coincide con el demandante en señalar que la declaratoria de inexequibilidad del inciso 2º del artículo 8º debe tener como consecuencia necesaria la inexequibilidad del inciso 3º del parágrafo del mismo artículo. En concreto, si se declarase la inexequibilidad del inciso 2º y se mantuviese en el ordenamiento jurídico este último inciso del parágrafo, la norma sería inaplicable por sustracción de materia. 4.7. Universidad del Rosario La Universidad del Rosario[34] solicita a la Corte declarar INEXEQUIBLES las disposiciones demandadas. En primer lugar, ese centro de estudios señala que se pronunciará conjuntamente respecto de los dos cargos que esta Corporación admitió, dada la similitud de los argumentos propuestos. En segundo lugar, indica que la fórmula de República unitaria implica que el Congreso es el titular del poder tributario y, en consecuencia, el único órgano facultado para crear, modificar o eliminar tributos como expresión del principio de representación popular y legalidad tributaria. Así, las asambleas y concejos sólo ejercen su poder tributario, previa intervención del Legislador. Todo lo anterior, en concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional en las Sentencias C-035 de 2009[35] y C-459 de 2013[36]. En virtud de la jurisprudencia a la que se refirió ese centro de estudios, el Legislador debe fijar, como mínimo, el hecho generador del tributo, a efectos de salvaguardar los principios de legalidad y certeza tributaria. En efecto, a pesar de que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha variado respecto de este tema, la posición mayoritaria y más reciente exige la definición del hecho generador por parte del Legislador. La Universidad del Rosario considera que la norma acusada es inexequible, por cuanto: (i) no fija el hecho generador del tributo, entendido como la conducta o acción que genera el nacimiento de la obligación; y (ii) simplemente autoriza a los entes territoriales a crear tasas o contribuciones para la financiación de los fondo-cuentas territoriales. Todo lo anterior supone para la interviniente la vulneración del principio de legalidad. Finalmente, aclara que el hecho de que el Legislador no haya definido el tipo tributario no implica su inconstitucionalidad, pues la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la definición de la tipología puede corresponderles a las entidades territoriales, en virtud del principio de autonomía que las cobija. 4.8. Universidad Libre de Colombia (sede Bogotá) La Universidad Libre[37] solicita a la Corte declarar EXEQUIBLES las disposiciones demandadas. Lo anterior porque, a su juicio, los apartes acusados no desconocen los artículos 150.12 y 338 de la Carta Política y son conformes a los principios de certeza y legalidad tributaria. En primer lugar, indica que el artículo 287 de la Constitución establece que, en ciertas ocasiones, los concejos y asambleas pueden establecer tributos, previa autorización del Legislador. Lo anterior, de conformidad con la Sentencia C-155 de 2016[38]. En segundo lugar, el artículo 338 de la Constitución determinó las reglas bajo las cuales rige el principio de legalidad tributaria, el cual propende por la seguridad jurídica y se materializa en el principio de predeterminación del tributo. Este principio consiste en definir los elementos esenciales de la obligación tributaria y está íntimamente ligado con el de legalidad tributaria, que implica que los tributos estén definidos de forma clara e inequívoca. Para la Universidad Libre, las normas acusadas sí cumplen con los elementos del tributo definidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-260 de 2015[39], por cuanto: (i) el sujeto pasivo: está definido en la norma. Son los usuarios o beneficiarios de la seguridad y convivencia ciudadana; (ii) la base gravable: puede determinarse “a través del uso del servicio” el cual puede ser definido por los entes territoriales; (iii) la tarifa: puede ser definida por los concejos y las asambleas en ejercicio del principio de autonomía; (iv) el hecho generador: está fijado en la ley. Es el beneficio del servicio de seguridad y convivencia ciudadana, y (v) el método de recaudo: será a través de las facturas de servicios públicos, tal y como se realiza desde el año 2018. Finalmente, la Universidad Libre indica que, mediante Concepto 497 de 2018, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se pronunció sobre la norma acusada. En particular, determinó que sí es posible el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana con la factura de servicios públicos. Además, a manera de ejemplo, la interviniente hizo referencia a la contribución al fondo del deporte, la cual recaudaba la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá. Ese mecanismo de recaudo fue avalado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en Sentencia del 26 de octubre de 2006[40]. V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN La Procuradora General de la Nación presentó concepto en el que le solicita a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD de los apartes acusados, con fundamento en los siguientes argumentos: En primer lugar, hace referencia al artículo 150.12 de la Constitución Política, que establece que le corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Asimismo, refiere al artículo 338 superior, que dispone que, en tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Ese artículo también establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. En segundo lugar, a partir de los artículos constitucionales anteriormente citados y de la jurisprudencia de esta Corporación, el Ministerio Público señala que: (i) cuando se trata de tributos nacionales, el Congreso debe establecer todos los elementos de la obligación tributaria de forma clara e inequívoca, y (ii) para los tributos territoriales, en virtud del carácter unitario de la República, el Legislador puede simplemente autorizar su creación. Asimismo, puede definir los elementos de la obligación o dejar su ordenación a las asambleas y a los concejos. En ambos casos, la implementación del tributo es potestativa de las autoridades locales, debido al principio de autonomía de las entidades territoriales[41]. Aunado a lo anterior, hace referencia a la Sentencia C-495 de 1998[42]. En ese pronunciamiento, la Corte determinó que cuando la ley ha autorizado tributos en cabeza de los entes territoriales, éstos gozan de completa autonomía para hacerlos efectivos o para no aplicarlos. Entonces, en desarrollo del principio de autonomía de los entes territoriales consagrado en el artículo 287 superior, el Legislador no debe definir todos los elementos de los tributos territoriales. Por consiguiente, la ausencia de uno de ellos en la ley que crea el tributo no implica su inconstitucionalidad. En tercer lugar, sobre el caso concreto, la señora Procuradora advierte que mediante el artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, el Legislador creó una tasa destinada a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad. El Congreso les otorgó a las entidades territoriales la potestad de adoptar o prescindir de esta tasa, al tiempo que las autorizó para desarrollar los elementos de la obligación tributaria. Considera la jefe del Ministerio Público que la norma demandada se creó en aplicación de los parámetros del artículo 338 superior, es decir, garantizando la autonomía de los entes territoriales, al permitir a los concejos y asambleas fijar los elementos del tributo[43]. En cuarto lugar, trae a colación la Sentencia C-891 de 2012. En dicha providencia, esta Corporación señaló que el artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 “crea unas tasas y sobretasas y autoriza a las entidades territoriales para su imposición y reglamentación, por lo cual serán estas las que tendrán que establecer sus demás elementos, pues no se puede desconocer la competencia de las asambleas departamentales y los concejos municipales para la determinación de los elementos de los tributos territoriales”[44]. En conclusión, para la Procuraduría existe una postura jurisprudencial incompatible con la argumentación expuesta en la demanda de inconstitucionalidad. Para ese ente de control, las disposiciones demandadas no desconocen las competencias constitucionales del Congreso ni el principio de legalidad tributaria. Por el contrario, las normas acusadas responden a la distribución de competencias tributarias definido en la Carta Política, la cual propende por optimizar el principio de autonomía de las entidades territoriales. Por todo lo anterior, indica que las disposiciones demandadas son acordes a la Constitución. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte es competente para conocer de dos apartados normativos contenidos en el artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 “por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006”, pues se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley de la República. Consideraciones preliminares 2. El demandante considera que los apartes acusados del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 son inconstitucionales porque, a su juicio, contradicen los artículos 150.12 y 338 de la Constitución. En particular, plantea dos cargos. Primero, el ciudadano estima que el inciso 2º del artículo 8º y el inciso 3º del parágrafo del mismo artículo, que establecen la facultad de los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana y su vigencia permanente, respectivamente, desconocen la competencia exclusiva del Congreso para imponer contribuciones fiscales y parafiscales porque omiten identificar el tributo que pretenden crear y se limitan a hacer alusión a algunas de las categorías de tributos existentes. Específicamente, dice que el Congreso delegó su función constitucional de crear tributos en las autoridades territoriales, las cuales carecen de soberanía fiscal de acuerdo con la jurisprudencia constitucional. Sostiene que la creación de tributos por parte de entidades territoriales debe estar autorizada por una ley previa que haya creado un tributo territorial específico y no por referir en abstracto a una categoría o clase de tributo. Esto ocurre porque la competencia de las entidades territoriales para imponerlos debe ejercerse de conformidad con la Constitución y la ley (artículos 300.4 y 313.4 de la Constitución), es decir, está sujeta a habilitación legal. Segundo, indica que los apartes acusados transgreden los principios de legalidad y certeza tributaria debido a que crean una tasa sin establecer el hecho gravable del tributo. Explica que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el artículo 338 de la Constitución prevé un esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales. En ese esquema, el Congreso debe establecer el elemento que define la identidad de los tributos territoriales, es decir, el hecho gravable, que es el que determina el surgimiento de la obligación imponible a los administrados. El demandante sostiene que el texto del inciso 2º del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 faculta a los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales, pero no define en concreto cuál es el tributo que pueden imponer porque no fija su hecho gravable. En concreto, el Legislador se limitó a señalar el destino de los recursos a recaudar, sin fijar ninguno de sus elementos, por lo que no es determinable y, por consiguiente, es contrario al principio de certeza tributaria que, como derivación del principio de legalidad tributaria, exige claridad y precisión en los elementos del tributo. Por las razones expuestas, solicita a la Corte declarar inexequible el inciso 2º del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010. Además, explica que el inciso 3º del parágrafo del mismo artículo también debe ser declarado inexequible porque es accesorio al inciso 2º, en la medida en que señala su vigencia permanente. En ese sentido, considera que, por tratarse de una norma accesoria al inciso 2º, depende de ésta y debe correr su misma suerte. 3. El Ministerio Público, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Federación Nacional de Departamentos, la Federación Colombiana de Municipios, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales y la Universidad Libre de Colombia (sede Bogotá) defienden la constitucionalidad del inciso 2º del artículo 8º y el inciso 3º del parágrafo del mismo artículo de la Ley 1421 de 2010. En particular, la mayoría de los intervinientes sostienen que, de acuerdo con el artículo 338 superior, el principio de legalidad en materia tributaria faculta a las entidades territoriales para establecer tributos en el marco de la Constitución y la ley. En ese sentido, los apartes acusados confieren una autorización general a las entidades territoriales para adoptar la tasa o sobretasa de seguridad. Tal autorización garantiza la autonomía de las entidades territoriales, quienes están facultadas constitucionalmente para definir todos los elementos de un tributo de carácter territorial. 4. Por otra parte, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y la Universidad del Rosario piden a la Corte declarar inexequibles las normas acusadas porque consideran que tienen tal nivel de vaguedad que no permiten determinar cuál es el hecho generador. Esto supone un grado de indefinición respecto de la obligación tributaria que resulta insuperable y que excede la autonomía de los entes territoriales, en quienes no se puede delegar la obligación del Congreso de definir el hecho generador del tributo territorial, porque éste es un elemento mínimo para autorizar a las entidades territoriales su creación. En consecuencia, señalan que se debe declarar la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 8º (que consagra la facultad de crear las tasas y sobretasas) y tal decisión tiene como consecuencia necesaria la inexequibilidad del inciso 3º del parágrafo del mismo artículo que consagra su vigencia permanente. 5. Finalmente, el Ministerio del Interior le solicita a la Corte que se declare inhibida o, subsidiariamente, declare la exequibilidad de las normas. En concreto, indica que debería proferirse una decisión inhibitoria porque “los cargos formulados en la demanda no implican la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas”[45]. En concreto, considera que: (i) el cargo por delegar una función exclusiva del Congreso a las entidades territoriales se sustenta en una interpretación subjetiva del demandante, quien desconoce que el artículo 338 superior establece la competencia de las entidades territoriales para fijar los elementos de los tributos a través de sus órganos de representación popular; y (ii) el cargo por violación de los principios de legalidad y certeza tributaria incurre en un error porque la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que los elementos de los tributos territoriales pueden ser definidos por las asambleas o concejos y, en esa medida, los argumentos del demandante corresponden a su visión particular y no son suficientes para formular un cargo por inconstitucionalidad. La Sala debe analizar si los cargos formulados por el demandante cumplen con los requisitos de aptitud previstos por la jurisprudencia para generar un debate constitucional y, en consecuencia, si la Sala puede efectuar el estudio de fondo correspondiente. Aptitud sustantiva de la demanda 6. La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente[46] que la acción pública de inconstitucionalidad es una manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana. Específicamente, esta acción constituye un instrumento jurídico valioso que permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y manifestarse democráticamente en relación con la facultad de configuración del derecho que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 superiores)[47]. La acción pública de inconstitucionalidad posibilita el diálogo efectivo entre el Congreso, foro central de la democracia representativa; los ciudadanos, en ejercicio de la democracia participativa, y el Tribunal Constitucional, a quien se encomienda la guarda e interpretación de la Constitución[48]. Así pues, esta acción desarrolla los principios previstos en los artículos 1º, 2º y 3º de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho, democrático y participativo[49]. Ahora bien, aunque la acción de inconstitucionalidad es pública, popular[50] y no requiere de abogado[51], el derecho político a interponer acciones públicas como la de inconstitucionalidad, no releva a los ciudadanos de observar unas cargas procesales mínimas que justifiquen debidamente sus pretensiones (artículo 40.6 de la Constitución). Tales requisitos buscan, de un lado, promover el balance entre la observancia del principio pro actione y, de otro, asegurar el cumplimiento de los requerimientos formales mínimos exigibles conforme a la ley. Esto, con el propósito de lograr una racionalidad argumentativa que permita el diálogo descrito[52] y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[53]. En ese sentido, los presupuestos mínimos a los que se hace referencia buscan[54]: (i) evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii) asegurar que este Tribunal no produzca fallos inhibitorios de manera recurrente, a través de los cuales comprometa la eficiencia y efectividad de su gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencia del juez constitucional, con el fin de evitar que adelante el control oficioso de normas cuyo control deba ejercerse por vía de acción. 7. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 fija los requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad y exige que los ciudadanos (i) señalen las disposiciones legales contra las que se dirige la acusación; (ii) delimiten las preceptivas constitucionales que consideran violadas; y (iii) expliquen las razones por las que estiman que tales normas superiores han sido desconocidas. Esta Corporación ha precisado que las razones presentadas por el demandante en el concepto de la violación deben ser conducentes para hacer posible el diálogo constitucional mencionado. Ello supone el deber para los ciudadanos de “(…) formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la ley y la Carta Política”[55]. 8. En particular, la jurisprudencia de la Corte[56] determina que el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: (i) claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; (ii) ciertos, es decir, que recaigan sobre una proposición jurídica real y existente; (iii) específicos, en la medida en que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto de la Carta, con argumentos de oposición entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, objetivos y verificables; (iv) pertinentes, lo cual implica que sean de naturaleza constitucional y no legales, doctrinarios y/o fundados en la aplicación práctica de la norma; y (v) suficientes, al exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio, que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. 9. Expuesto lo anterior, la Corte procede a verificar si en el asunto sometido a su estudio, se cumplen los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con el concepto de violación. Análisis de aptitud de los cargos planteados 10. El Ministerio del Interior aduce que el demandante impone su visión particular sobre el alcance de los principios de legalidad y certeza en materia tributaria, pues la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el Congreso puede crear un tributo y autorizar a las asambleas y concejos para que fijen todos sus elementos. Los argumentos expuestos por ese Ministerio para explicar la ineptitud de la demanda se sustentan en el alcance de los principios invocados por el accionan...