Sentencia C-100 de 2025

C-100-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-100/25 INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA-Régimen laboral especial para cargos públicos vulnera el principio constitucional de la carrera administrativa La Corte encontró que los artículos demandados son inconstitucionales porque en la exposición de motivos y en las intervenciones presentadas a favor de la constitucionalidad de la norma no se acreditaron los estándares constitucionales para exceptuar de la carrera administrativa los empleos públicos de la planta de personal del Instituto Nacional de Cancerología (INC). En efecto, (i) no se estructuró una razón suficiente; (ii) no se analizó con suficiente singularidad el rol de los empleos y las funciones que realizan, sino que se expusieron consideraciones generales para toda la planta de personal; (iii) no se justificó por qué un sistema específico de carrera no era idóneo para responder a las particularidades del INC, como podría ser el sistema específico para el personal de ciencia y tecnología ya previsto en la Ley 909 de 2004, con relación al grupo de empleos dedicados a esta naturaleza de funciones. INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA-Régimen laboral especial para cargos públicos es regresivo (...) la eliminación de la carrera administrativa en una entidad pública es notoriamente contraria a la Constitución, pues desconoce principios fundantes del Estado, como el de la carrera administrativa. Este, además, no es el único principio afectado, sino que la transparencia y la efectividad en el cumplimiento de los fines del Estado también resultan desconocidos, pues estos últimos pretenden ser garantizados a partir de la carrera administrativa. A esto se suma la regresividad en los derechos de los que son titulares las personas que estaban inscritas en carrera administrativa. Por tanto, la norma demandada quiebra un pilar fundamental del Estado y por ello es grave que hubiese sido incorporada en el ordenamiento jurídico. CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general de acceso a la función pública CARRERA ADMINISTRATIVA-Fundada en el mérito como principio constitucional y como regla general para la provisión de cargos públicos PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DEL MERITO-Criterio rector del acceso a la función pública CARRERA ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DEL MERITO-Jurisprudencia constitucional CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones De acuerdo con el artículo 125 constitucional, son admisibles excepciones a la carrera administrativa. En esta norma se establece que “se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. Es decir, “la norma constitucional está indicando que pueden excluirse, además de los ya exceptuados expresamente por la propia Constitución, aquellos empleos que el legislador determine”. CARRERA ADMINISTRATIVA-Categorías o modalidades/CARRERA ADMINISTRATIVA-Regímenes generales, especiales y específicos SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Competencia del legislador para crearlo LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Límites constitucionales para determinar excepciones La jurisprudencia constitucional ha reconocido la potestad del legislador para crear regímenes específicos de carrera administrativa, pero esta competencia es excepcional: “el diseño constitucional de ingreso, permanencia y retiro del empleo público parte de la regla general de inclusión de los cargos en el sistema de carrera administrativa y la posibilidad, en todo caso excepcional y reglada, de conformación de sistemas especiales de carrera”. CARRERA ADMINISTRATIVA-Reglas para exceptuar cargos públicos SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Diseño debe estar amparado en el principio de razón suficiente SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Administración y vigilancia por la Comisión Nacional del Servicio Civil CARRERA ADMINISTRATIVA-Busca la estabilidad laboral de los trabajadores al servicio del Estado INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA-Funciones SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-100 DE 2025 Referencia: Expediente D-16.144 Asunto: acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 14 (total), y, 7, 9 y 18 (parcial) de la Ley 2291 de 2023, “Por medio de la cual se transforma la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Cancerología de Empresa Social del Estado, se define su objeto, funciones, estructura y régimen legal”. Tema: creación de un régimen laboral especial para los servidores públicos del Instituto Nacional de Cancerología. Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger Bogotá, D. C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente SENTENCIA Síntesis de la decisión La Corte encontró que los artículos demandados son inconstitucionales porque en la exposición de motivos y en las intervenciones presentadas a favor de la constitucionalidad de la norma no se acreditaron los estándares constitucionales para exceptuar de la carrera administrativa los empleos públicos de la planta de personal del Instituto Nacional de Cancerología (INC). En efecto, (i) no se estructuró una razón suficiente; (ii) no se analizó con suficiente singularidad el rol de los empleos y las funciones que realizan, sino que se expusieron consideraciones generales para toda la planta de personal; (iii) no se justificó por qué un sistema específico de carrera no era idóneo para responder a las particularidades del INC, como podría ser el sistema específico para el personal de ciencia y tecnología ya previsto en la Ley 909 de 2004, con relación al grupo de empleos dedicados a esta naturaleza de funciones. Adicionalmente, la Sala Plena constató que el régimen laboral especial propuesto en la Ley 2291 de 2023 es regresivo para los empleados actualmente inscritos en la carrera administrativa, porque es menos garantista en cuanto a la estabilidad en el empleo, pues se pierden las garantías de derecho de opción, indemnización y certeza en las causales de retiro; y, además, minimiza la protección del derecho al descanso. I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Sixta Zúñiga Lindao, comisionada y presidenta de la Comisión Nacional del Servicio Civil, por intermedio de apoderado judicial,[1] demandó los artículos 14 (total) 7, 9 y 18 (parciales) de la Ley 2291 de 2023, “Por medio de la cual se transforma la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Cancerología Empresa Social del Estado, se define su objeto, funciones, estructura y régimen legal”. 2. La Sala Plena de la Corporación, en sesión del 21 de agosto de 2024, previo sorteo de rigor, remitió el asunto al despacho de la magistrada ponente para impartir el trámite correspondiente[2]. 3. Mediante auto del 6 de septiembre de 2024, la magistrada sustanciadora admitió la demanda y dispuso: “SEGUNDO. FIJAR en lista las normas acusadas, por el término de diez (10) días, con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla. TERCERO. COMUNICAR el presente proceso al Congreso de la República, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Salud y Protección Social y Departamento Administrativo de la Función Pública, para que en el término establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, expresen lo que estimen conveniente. Para el efecto, pueden acceder al texto íntegro de la demanda en el siguiente enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=87685 CUARTO. INVITAR a la Defensoría del Pueblo, Dejusticia, Federación Médica Colombiana, Asociación Nacional de Profesionales de la Salud, Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia, Agremiación Sindical del Sector Salud, Instituto de Estudios Políticos de la Universidad Nacional de Colombia, el Instituto Pensar e Instituto de Bioética de la Universidad Javeriana, Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, Rosario, Nacional, Antioquia, Valle y Javeriana, Asociación de Empleados Públicos del Instituto Nacional de Cancerología (Asepinc) y Asociación de Exalumnos del Instituto Nacional de Cancerología para que, en caso de considerarlo pertinente, presenten un concepto sobre los aspectos que consideren relevantes en el proceso de constitucionalidad de la referencia, dentro del término de fijación en lista. Para el efecto, pueden acceder al texto íntegro de la demanda en el siguiente enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=87685 QUINTO. DAR TRASLADO de la presente demanda al señor Procurador General de la Nación para que rinda el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley (art. 7o. Decreto 2067 de 1991)”. 4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA 5. El texto de la norma demandada está resaltado, en negrilla y subrayado, dentro de la siguiente cita: “LEY 2291 DE 2023 Diario Oficial No. 52.311 (17 de febrero de 2023) Por medio de la cual se transforma la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Cancerología Empresa Social del Estado, se define su objeto, funciones, estructura y régimen legal (…) CAPÍTULO II Estructura orgánica, dirección y administración (…) Artículo 7º. Funciones del Consejo Directivo. Son funciones del Consejo Directivo, las siguientes: (…) k) Fijar los criterios y condiciones generales de carácter salarial y prestacional de los trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología para la celebración de los contratos laborales y el reconocimiento por productividad para el personal que desarrolle actividades de investigación, salud pública, asistencial en salud y docencia, en el marco de lo señalado por el artículo 71 de la Constitución Política y lo dispuesto por la presente ley atendiendo criterios de competencia en el mercado laboral y con estricta sujeción al presupuesto del instituto. l) Establecer el procedimiento de mérito para la contratación de los Trabajadores del Régimen Especial del Instituto Nacional de Cancerología. m) Definir las disposiciones internas para reconocer los estímulos por desempeño de los Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología. (…) Artículo 9º. Funciones del Director General. El Director General del Instituto Nacional de Cancerología cumplirá además de las funciones establecidas en el artículo 78 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…) 13. Adoptar los Manuales de Procesos y Procedimientos y los de funciones y competencias laborales de los trabajadores del Instituto. 14. Nominar, vincular, administrar, ejercer la facultad disciplinaria y remover al personal, de conformidad con las normas legales vigentes, y establecer las políticas y orientaciones para atender el cumplimiento de sus funciones, de acuerdo con las necesidades del servicio. (…) CAPÍTULO IV Régimen Jurídico y Administrativo (…) Artículo 14. Régimen Laboral. Para todos los efectos legales, los servidores públicos con funciones de dirección, conducción, orientación y asesoría institucional cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices o los de confianza que estén al servicio del Director General del Instituto Nacional de Cancerología se clasifican como empleados públicos de libre nombramiento y remoción, designados por el Director General y su régimen legal será el establecido por la Ley 909 de 2004 y las normas pertinentes y complementarias. Los demás servidores públicos del Instituto Nacional de Cancerología serán de régimen especial quienes tendrán el carácter de Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología y estarán sometidos al régimen laboral propio establecido en la presente ley; para todos los efectos se denominarán “Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología”. Son normas especiales del régimen laboral de los servidores del Instituto Nacional de Cancerología, las siguientes: a) Los Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología serán servidores públicos de régimen especial vinculados mediante contratos de trabajo suscritos por el Director General, se regirán por lo dispuesto en la presente ley, garantizando lo pactado en el contrato de trabajo y en el reglamento interno. La vinculación se realizará previa verificación del cumplimiento de los requisitos de formación académica y experiencia previstos para cada denominación del cargo y la evaluación de las competencias y el procedimiento de mérito que establezca el Consejo Directivo de la Institución. El Instituto Nacional de Cancerología tendrá la obligación de suscribir el contrato de trabajo en dos (2) ejemplares de los cuales deberá entregar uno al trabajador debidamente suscrito por su representante legal. b) El Instituto Nacional de Cancerología, previa verificación del cumplimiento de los requisitos de formación académica y experiencia previstos para cada cargo, vinculará a los Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología que desarrollen actividades o funciones de la entidad de acuerdo con las necesidades institucionales. c) El Gobierno nacional, en el decreto que defina la planta de personal del Instituto Nacional de Cancerología, señalará el número de trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología. d) En materia de la jornada laboral, los Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología se regirán por el Decreto Ley 1042 de 1978 o por las normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan; el Consejo Directivo señalará la manera como se dará cumplimiento a la jornada laboral en donde se tendrá en cuenta la naturaleza del cargo o actividad, la intensidad horaria y su cumplimiento por áreas frente a los modelos por productividad que se establezcan para las áreas misionales del Instituto. e) La remuneración de los empleados públicos de libre nombramiento y remoción del Instituto Nacional de Cancerología será fijada por el Gobierno nacional; la de los Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología la fijará el Consejo Directivo del Instituto, para lo cual tendrá en cuenta los parámetros que para tal efecto fije el Gobierno nacional, los criterios de competencia en el mercado laboral y se sujetará, en todo caso, al presupuesto de la entidad y a los criterios de viabilidad y sostenibilidad institucional. f) Para los trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología que desarrollen actividades de Investigación, tecnología e Innovación y de carácter asistencial el Consejo Directivo podrá fijar un sistema de asignación fija y variable por productividad. g) En lo relacionado con la administración del personal, a los trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología les serán aplicables en lo pertinente las disposiciones del Decreto Ley 2400 de 1968 y las demás normas que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan. h) El retiro para los empleados públicos del Instituto se dará por las causales legales señaladas por la Ley 909 de 2004; para la categoría de Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología lo serán por las mismas causas, por la terminación de la obra o labor o el cumplimiento del término pactado o por razones disciplinarias, y en caso de supresión del cargo se indemnizarán aplicando lo dispuesto por la Ley 909 de 2004 o en las normas que la modifiquen o sustituyan. i) El retiro del servicio de los Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología (INC) se producirá, por justa causa debidamente comprobada o por vinculación a la nómina de pensionados por vejez o invalidez. j) Los servidores públicos del Instituto Nacional de Cancerología cualquiera sea su denominación estarán sometidos al régimen disciplinario único fijado por la Ley 1952 de 2019 y las normas que la modifiquen o complementen. k) Los Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología que desarrollen actividades de investigación, tecnología e innovación y de carácter asistencial se les aplicarán las excepciones consagradas por el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992 y la Ley 269 de 1996. l) Todo trabajador en el INC tiene derecho a una remuneración oportuna por su trabajo en cumplimiento de su contrato laboral. Parágrafo 1°. Para los cargos adicionales a la planta de personal vigente que requiera el Instituto Nacional de Cancerología, se dará prioridad para su contratación a quienes al momento de la entrada en vigencia de la presente ley presten sus servicios a la entidad. Lo anterior, previo al estudio técnico que corresponda en el marco del procedimiento de mérito que establezca. Parágrafo 2. Quienes al momento de expedirse la presente ley vienen desarrollando actividades mediante contrato de prestación de servicios tendrán prioridad para ser contratados una vez verificados el cumplimiento de los requisitos académicos y de experiencia y de acuerdo con el estudio técnico que así lo determine, en el marco del procedimiento de mérito que establezca. Parágrafo 3°. El Instituto Nacional de Cancerología respetará los derechos adquiridos por los trabajadores en materia salarial y prestacional; derivados de la ley, los acuerdos laborales o la convención colectiva trabajo, en todo caso no podrá haber desmejoramiento de las condiciones laborales. Parágrafo 4°. A los trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología se les aplicará las previsiones que en materia de negociación colectiva aplica a los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, para lo cual deberá observarse lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 4ª de 1992 y demás normas pertinentes. (…) CAPÍTULO V Disposiciones finales Artículo 18. Transitorio. Una vez entre en vigencia la presente ley, el Gobierno nacional deberá adoptar la estructura interna y la planta de personal para el Instituto Nacional de Cancerología la cual debe responder a las especificidades de la nueva naturaleza jurídica dada en la presente ley. Los actuales servidores del Instituto Nacional de Cancerología - ESE continuarán ejerciendo sus competencias y funciones asignadas, hasta que se implemente la estructura interna y la planta de personal del Instituto aprobada por el Gobierno nacional, con ocasión del cambio de naturaleza y régimen jurídico establecido en la presente ley. Los empleados públicos con derechos de carrera administrativa o provisionalidad que se encuentren vinculados al Instituto Nacional de Cancerología - ESE al momento de implementarse la estructura y la planta de personal, quedarán automáticamente incorporados como Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología con contrato a término indefinido y sin solución de continuidad, sin que en ningún momento se desmejoren sus condiciones laborales. Para el efecto se celebrarán los respectivos contratos de trabajo para dar cumplimiento a la presente ley o los [que] en el en el futuro acuerden; caso en el cual no habrá lugar a indemnización alguna para quienes ostenten derechos de carrera. Los empleados de carrera administrativa incorporados bajo el nuevo régimen laboral como Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología gozarán de estabilidad laboral reforzada mientras permanezcan en el cargo. Los trabajadores que tengan la calidad de trabajadores oficiales al momento de implementarse la estructura y la planta de personal conservarán dicho régimen hasta que permanezcan en el cargo, sin solución de continuidad y sin que en ningún momento se desmejoren sus condiciones laborales y sus derechos convencionales reconocidos al momento de la expedición de la presente ley. Para, todos los efectos legales, el tiempo de servicio de los empleados vinculados mediante relación legal y reglamentaria, que sean incorporados automáticamente a la nueva planta de personal en los términos señalados y su relación sea ajustada al nuevo régimen, se computará para todos los efectos legales el tiempo servido en la entidad, sin solución de continuidad. Todos los contratos de prestación de servicios a cargo del Instituto Nacional de Cancerología - ESE que a la entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en ejecución continuarán vigentes hasta su terminación. III. DEMANDA 6. La demandante propuso cinco cargos. El contenido de cada uno de ellos se expone a continuación: Primer cargo 7. “Los artículos 14 (total), 18 (parcial) y demás expresiones concordantes contenidas en las normas señaladas de la Ley 2291 de 2023, al eliminar, sin razón suficiente, el régimen de carrera administrativa del Instituto Nacional de Cancerología (INC) vulneran los artículos 1, 2, 13, 25, 40.7, 53, 55, 125, 130, 150 y 209 de la Constitución Política”[3]. Para sustentar este cargo se presentaron los siguientes argumentos: 7.1. El mérito como regla general y preferente de acceso al empleo público. El artículo 125 de la Constitución Política consagra, directamente, los principales atributos de la carrera administrativa: esta es la regla general y preferente de acceso y permanencia en la burocracia estatal, pues dispone que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”; sólo exceptúan de esta regla los cargos de elección popular, libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley, y, para los casos en los que la ley o la constitución no hayan determinado el sistema de nombramiento “este se realizará mediante concurso público”. 7.2. La naturaleza general y preferente de la carrera administrativa ha sido reiterada por la Corte Constitucional,[4] la cual ha indicado que este sistema técnico de administración del personal garantiza la eficiencia y calidad de la administración pública, igualdad de oportunidades de ingreso al servicio público, con base en mérito y calidades de los aspirantes, y el cumplimiento efectivo de los fines del Estado[5]. 7.3. En la jurisprudencia se ha establecido que la carrera administrativa es un principio constitucional, “definitorio en la concepción del Estado Social y Democrático de Derecho”[6], lo cual implica “que hay una relación intrínseca entre la carrera administrativa y el cumplimiento de los fines esenciales de la administración pública”[7]. Por tanto, el régimen de carrera administrativa protege la dignidad humana y la prevalencia del interés general (Art. 1), se cumplen los fines del Estado (Art. 2), se garantiza la igualdad de trato (Art. 13), el derecho al trabajo (Art. 25) y la posibilidad de acceder a cargos públicos (Art. 40.7), se aseguran garantías laborales mínimas (Art. 53) y se promueve la moralidad, eficiencia e imparcialidad de la función administrativa (Art. 209)[8]. 7.4. Eliminación de garantías de los actuales empleados de carrera del INC. El INC fue transformado en una empresa social del Estado con el Decreto-Ley 1287 de 1994, por lo que venía rigiéndose por la Ley 10 de 1990, la cual enlista los cargos de libre nombramiento y regula que “todos los demás empleos son de carrera”. Esto es congruente con el Art. 195 de la Ley 100, que determina que las personas vinculadas a la empresa social de salud “tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales”. De modo que el INC ha adelantado “múltiples concursos”[9] y cuenta con empleados de carrera administrativa; sin embargo, el Art. 14 crea un régimen especial basado en la contratación privada para vincular a la mayoría de sus servidores, sin asimilarlos a los trabajadores oficiales. Con este régimen especial se crean dos especies de empleados: (i) empleados públicos de libre nombramiento y remoción y (ii) los trabajadores del INC. 7.5. Del artículo 18 se “desprende la clara intención de que los empleados públicos con derechos de carrera pasen a convertirse en trabajadores vinculados al INC a través de un contrato de trabajo”[10]. En la ponencia para primer debate en cámara se señalaba: “los empleados públicos con derechos de carrera o en provisionalidad (…) quedarán automáticamente incorporados como trabajadores del INC, sin solución de continuidad, sin que en ningún momento se desmejoren sus condiciones y su estabilidad laboral, se les respetarán los derechos derivados de la misma. Sin embargo, los empleados contemplados en este literal tendrán la potestad de determinar si se retiran de la misma y se acogen al nuevo régimen”. Este texto fue eliminado en plenaria de cámara. Luego, en primer debate del Senado, se agregó: “no habrá lugar a indemnización alguna para quienes ostenten derechos de carrera”. 7.6. Con el nuevo régimen creado por la norma demandada se eliminan varias garantías: Ø El derecho de opción previsto en el Art. 44 de la Ley 909 de 2004, el cual permite a los servidores ser incorporados a un cargo igual de la nueva planta de personal o ser indemnizados. Ø El derecho a no exigir requisitos distintos a los acreditados al momento de la inscripción o actualización en el Registro Público de Carrera Administrativa, cuando se incorpore a un empleado de carrera en la nueva planta de personal (Art. 45 de la Ley 909 de 2004). Ø Las causales de retiro previstas en la norma demandada remiten a la Ley 909 de 2004, pero las amplía al incluir: (i) terminación de la obra o labor, (ii) cumplimiento del término pactado o (iii) por razones disciplinarias. Además, para los trabajadores del INC también procede el retiro por “justa causa comprobada” y “por vinculación de pensionados por vejez o invalidez”. Ahora, al eliminarse el régimen de carrera, se descarta para los trabajadores que actualmente están en carrera la causal prevista en literal b) del Art. 41 de la Ley 909 de 2004: declaratoria de insubsistencia. Ø No determina un procedimiento de calificación del desempeño laboral para el grupo denominado Trabajadores del INC. Sólo establece un procedimiento de mérito, regulado por el Consejo Directivo, de modo que no podrán acceder a la comisión por evaluación sobresaliente (Art. 26 de la Ley 909 de 2004). 7.7. Capacidad limitada del legislador para regular las excepciones al régimen de carrera administrativa. La Corte Constitucional ha dicho que deben existir motivos fundados y para ello debe considerar el papel que juegan los cargos dentro de la estructura del Estado y evaluar el tipo de funciones, con el fin de deducir cuáles resultan incompatibles con el sistema de carrera[11]. Por su parte, el Legislador indicó tres fundamentos: (i) permitir remuneraciones fijas o variables en función de la productividad científica; (ii) contar con un sistema que reconozca la especialidad de las funciones en términos de “alta formación” y la “experiencia” y que incentive la investigación; y, (iii) convertir la oferta salarial del INC tanto o más atractiva que la del sector privado. 7.8. Estos objetivos no son consistentes con el régimen especial diseñado porque no está dirigida “específicamente a quienes desempeñan labores de investigación”,[12] pues si fuese así, dicho régimen no sería aplicable a las personas que se ocupan de atención al usuario y PQRS, gestión jurídica, de talento humano y financiera, y personal médico sin funciones de investigación. 7.9. Además, el Legislador no explica por qué las finalidades de personal con “alta formación” y “experiencia” no pueden ser vinculadas a través del régimen de carrera administrativa, cuando justamente estos son sus fines. Además, en el Decreto Ley 1567 de 1998 se prevén estímulos e incentivos pecuniarios y no pecuniarios, según las especificidades de cada entidad. Sobre la competitividad de los salarios, no se justificó por qué no era suficiente modificar el sistema salarial ya existente. Ahora, el argumento de modernizar el instituto no es una razón suficiente para eliminar el sistema de carrera. 7.10. Se vulnera el derecho a la igualdad por el “tratamiento injustificadamente igualitario”[13] que el Legislador otorga a personas de carrera y personas en provisionalidad, pues el Art. 18 se establece la vinculación automática de estos dos grupos de empleados como Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología, pese a que son “situaciones materialmente distintas”[14]. 7.11. Finalmente, es necesario precisar que el alcance de este cargo es respecto de los artículos 14 y 18 de la norma acusada, pues si bien en el título del cargo el demandante se refirió a las “demás expresiones concordantes”, en el marco del estudio de admisibilidad de la demanda, esto es, en el auto admisorio, el análisis se circunscribió a los artículos 14 y 18 de la ley. Segundo cargo 8. “Los artículos 14 y 18 transitorio parciales, al eliminar el régimen de carrera administrativa del INC, sustrajeron la competencia de origen constitucional para la administración y vigilancia de la carrera en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil, vulnerando el artículo 130 de la Constitución Política”.[15] El cargo se fundamentó en los siguientes argumentos: 8.1. La Corte Constitucional ha reiterado que “las funciones asignadas a la Comisión para administrar y vigilar las carreras `se constituye en un imperativo constitucional el carácter indivisible, en el sentido que tales atribuciones no pueden compartirse con otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancia del legislador`”[16]. Bajo esta consideración, se ha declarado la inconstitucionalidad de “normas que, por ejemplo, condicionaban la decisión de la CNSC a un orden de prevalencia establecido por el Legislador (C-518 de 2016), así como situaciones en las que se conferían competencias a las superintendencias para definir la institución para suscribir contratos para llevar a cabo los procesos de selección (C-471 de 2013), o cuando la ley determinó que el director de la DIAN, a su discreción, determinara con quién se llevaría a cabo el curso de formación (C-471 de 2013)”[17]. 8.2. De manera similar, en la Sentencia C-645 de 2017, la Corte señaló que el INPEC “concurre como participante para planear la convocatoria, pero la competencia relacionada con asegurar la implementación y velar por el adecuado funcionamiento de la realización del concurso, así como su administración y vigilancia recae exclusivamente sobre la Comisión Nacional del Servicio Civil”. 8.3. Sobre este punto, en el trámite legislativo se suprimió el siguiente texto del Art. 18: “Para el cumplimiento de lo previsto en el presente parágrafo, el Instituto Nacional de Cancerología deberá contar con el concepto previo favorable de la Comisión Nacional del Servicio Civil y del Departamento Administrativo de la Función Pública para su aplicación”[18]. Por tanto, las normas demandadas violan el Art. 130 Superior. Tercer Cargo 9. “El inciso primero del artículo 14, al crear, de manera indeterminada y genérica, cargos de libre nombramiento y remoción, ha exceptuado irregular e injustificadamente el régimen de carrera administrativa, vulnerando los artículos 1, 2, 13, 25, 40.7, 53, 125 y 209 de la Constitución Política”. Los fundamentos de este cargo son los siguientes: 9.1. Procedencia excepcional de los cargos de libre nombramiento y remoción frente al régimen general y preferente de carrera administrativa. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Legislador debe tener en cuenta tres elementos para la creación de cargos de libre nombramiento y remoción: “(i) que exista expresa disposición legal; (ii) razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa; (iii) que la medida en su desarrollo esencial corresponda a una de las siguientes categorías: (1) cargos que tengan funciones directivas, de manejo, conducción u orientación política o institucional; o (2) empleos que requieran un grado de confianza mayor al que se le predica de la función pública ordinaria”.[19] 9.2. En la sentencia C-292 de 2001, la Corte declaró inexequible el artículo 6 del Decreto 271 de 2000, que se refería a empleos que “posteriormente sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta a las antes mencionadas, pero que pertenezcan al ámbito de Dirección o Conducción Institucional o Manejo y Confianza”[20], con fundamento en que “no se especifican los cargos que se someten al régimen de libre nombramiento y remoción, sino que se hace una vaga referencia a empleos que serán creados posteriormente”[21]. 9.3. La norma demandada no establece cómo estará conformada la planta de personal del INC y tampoco determina la naturaleza de las funciones de los distintos cargos y empleos. Cuarto Cargo 10. “El parágrafo 4º del artículo 14 de la Ley 2291 de 2023 vulnera los artículos 13 y 55 de la Constitución Política, al establecer un tratamiento diferenciado e injustificado en relación con el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del INC”.[22] El cargo se fundamentó en las siguientes consideraciones: 10.1. El régimen especial creado por la Ley 2291 de 2023 “genera una discriminación respecto de otros servidores públicos vinculados con contrato de trabajo en el Estado, en especial, los trabajadores oficiales, en lo que tiene que ver con la posibilidad de negociar colectivamente. Mientras que a los trabajadores oficiales se les permite negociar colectivamente de forma plena, esto es, presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas, a los trabajadores del INC se les asimila en este punto al régimen de empleados públicos, que no gozan de esos derechos”[23]. 10.2. Además, “(c)rea una situación en la que se trata a los trabajadores del INC de forma dispar, por un lado, frente a los trabajadores oficiales de los regímenes generales, en cuanto no se les permite la negociación colectiva plena; por otro lado, frente a los empleados públicos, porque no tienen la garantía de estabilidad de aquellos”[24]. Esta diferenciación carece de justificación constitucional. Quinto Cargo 11. “El literal l) del artículo 7, el inciso segundo (parcial) y los parágrafos 1 y 2 del artículo 14 vulneran los artículos 150 y 125 de la Constitución Política, por cuanto han deferido en el Gobierno Nacional una competencia sometida a la reserva del Legislador”[25]. El cargo se fundamentó en los siguientes argumentos: 11.1. El artículo 150.23 de la Constitución establece que corresponde al Congreso de la República “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. Por su parte, el Art. 125 Constitucional señala que el Congreso deberá regular los requisitos y condiciones para determinar los méritos y las calidades de los aspirantes para ingresar y ascender en el régimen de carrera administrativa[26]. 11.2. En cuanto a la remuneración, en la norma demandada, el Legislador “dio pautas excesivamente generales y delegó al Gobierno Nacional y al Consejo Directivo del INC su reglamentación, sobre todo en relación con el pretendido sistema con componente variable de productividad, que ni siquiera se estableció con certeza”[27]. Además de que “no se estableció un mínimo para distinguir y definir la remuneración fija de la variable ni para establecer cómo se definiría la productividad para efectos de asignar esa remuneración”[28]. Finalmente, tampoco se definió el proceso de mérito, pues lo dejó como una función del Consejo Directivo del INC y no fijó parámetros mínimos para desarrollarlo. IV. INTERVENCIONES 12. Dentro del término de fijación en lista[29], se recibieron cinco (5) intervenciones. A continuación, se presenta una tabla con una breve síntesis de cada una de ellas -el resumen completo se encuentra en el Anexo 1 de esta providencia-. Tabla No. 1. Breve síntesis de las intervenciones[30] Exequibilidad Ministerio de Salud y Protección Social[31] 1. El Legislador está facultado para exceptuar la carrera administrativa cuando hay razón suficiente, la cual se configura por la especificidad de las funciones que desarrolla el INC, el perfil profesional supra especializado que requiere y la falta de remuneración competitiva. Estas necesidades particulares diferencian al INC de otras instituciones de salud. Sin el régimen laboral especial adoptado por el legislador se dificulta el cumplimiento de las funciones del INC. 2. No se desconocen las competencias de la CNSC porque la estructura administrativa del INC está prevista para que el Consejo Directivo adopte decisiones y es lógico que el procedimiento de mérito esté avalado por dicho Consejo. 3. El Departamento Administrativo de la Función Pública emitió un concepto técnico favorable para el régimen laboral especial en el INC. 4. La ley puede establecer excepciones al derecho a la negociación colectiva y, además, los servicios de salud son un servicio público esencial que no puede suspenderse. 5. El INC requiere un régimen excepcional a la carrera administrativa, de modo que el proceso de ingreso esté regulado por concursos de méritos fijados por la entidad. Ministerio del Trabajo Tras referir varias sentencias sobre el régimen de carrera administrativa y su excepción para cumplir fines especializados de la entidad, señaló que, aunque el artículo 7º demandado permite la fijación de criterios salariales y prestacionales fuera de la carrera administrativa, se sigue respetando el principio del mérito. El director general debe contar con la facultad de gestionar eficientemente el personal del INC, por la complejidad y especialización de la entidad, la cual es una facultad que se alinea con la jurisprudencia constitucional. Los artículos transitorios de la ley aseguran el respeto por los derechos adquiridos y evita el desmejoramiento de las condiciones laborales. Instituto Nacional de Cancerología 1. No es posible mantener el régimen laboral de la ESE para el INC, porque el INC presta otras funciones, diferentes a los servicios de salud. Entonces, hay una razón suficiente para excluir la carrera administrativa: (i) bajos salarios de personal especializado: baja competitividad, tercerización laboral, imposibilidad de recibir doble asignación del tesoro público, (ii) falta de estímulos a la productividad, (iii) falta de estímulos y baja remuneración de investigadores, (iii) dificultades para el desarrollo de la función investigativa, (iv) dificultades para el trabajo en red, (v) jornada laboral rígida y no competitiva, entre otros. Adicionalmente, el Legislador es competente para reestructurar entidades y definir la forma como sus servidores se vinculan a ella, como ha ocurrido con otras entidades en las que se ha definido un régimen laboral privado. El régimen laboral especial respeta el sistema de mérito y las exigencias para ingresar al INC permite la competencia entre iguales. 2. El segundo cargo no es cierto, pues el acceso, permanencia y retiro del empleo de los servidores públicos no debe ser administrado ni vigilado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, debido a que en el nuevo régimen se excluyó la carrera administrativa y no se diseñó una carrera especial. 3. El tercer cargo no es apto, pues debido a que la definición legal de los cargos de libre nombramiento y remoción en el INC es constitucional, porque existen razones suficientes para excluir la carrera administrativa, el cargo planteado quedaría sin soporte argumentativo para resolverlo. Además, dado que en la ley no se define la nomenclatura particular de los cargos de libre nombramiento y remoción, pues ello corresponde al gobierno nacional, el problema de inconstitucionalidad no surge de la norma acusada sino de la posible aplicación indebida de ella. 4. La creación de la categoría “Trabajadores del Instituto Nacional de Cancerología” no desconoce el derecho a la negociación colectiva porque no son equiparables a los trabajadores oficiales y la diferencia de trato está justificada. Además, la Corte Constitucional ha concluido que los ámbitos de protección de la negociación colectiva de los empleados públicos pueden ser distintos respecto de los aplicables a los trabajadores oficiales, pese a que todos son servidores públicos. 5. El cargo no es apto porque la reserva de ley para definir las funciones del empleo público o determinar las calidades de los aspirantes a cargos de carrera no tiene que ver con la categoría de trabajadores del instituto, ni con la regla de prioridad en la vinculación de los trabajadores actualmente vinculados con contrato de prestación de servicios. El reproche formulado no surge de las normas acusadas, pues ni en la conceptualización del nuevo tipo de servidor público del instituto ni en la definición de prioridades de contratación deben establecerse los requisitos para ejercer las funciones ni para determinar los méritos. Además, la obligación del artículo 125 superior se refiere a los cargos de carrera, mas no a las otras categorías del empleo público, luego la regla superior que se pretende preservar no se aplica al contenido normativo acusado. Inexequibilidad Sofía Fernández Sierra – Estudiante de la Universidad Sergio Arboleda[32] Las normas acusadas vulneran el principio de estabilidad laboral y carrera administrativa, que asegura la transparencia y eficiencia en el funcionamiento del Estado. El régimen contractual ofrecido a los empleados de carrera no asegura las mismas garantías que el sistema de carrera, pues no se asegura la protección de sus derechos a largo plazo, ni que los contratos no sean terminados por razones asociadas a la productividad o supresión del cargo. La nueva ley no ofrece a los trabajadores la opción de permanecer en el sistema de carrera. En la ley no hay una justificación sólida para eliminar el sistema de carrera en el INC. La seguridad en el empleo queda sujeta a decisiones administrativas, lo que puede precarizar las condiciones laborales y afectar la prestación del servicio público. También se vulnera el principio de igualdad de oportunidades para ingresar al empleo público. La remuneración no puede estar condicionada a la productividad porque precariza las condiciones laborales. El régimen laboral especial contradice normas internacionales de la OIT, como el Convenio 158 de la OIT, que regula la terminación del empleo y establece que los despidos deben estar justificados por una causa objetiva. Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional-Facultad de Derecho de la Universidad Libre 1. La jurisprudencia constitucional ha reconocido la importancia del mérito y la carrera como sistema técnico de administración de servidores del Estado, y su relación con la transparencia en el mismo. El margen regulatorio del legislador respecto de los sistemas específicos de carrera de origen legal debe responder a criterios razonables y racionales y, además, debe consultar el principio de razón suficiente. Con la norma demandada es claro que se violó el régimen de carrera administrativa, porque se delegó en el Consejo Directivo la adopción del sistema de mérito. La norma acusada también vulnera derechos laborales, pues elimina garantías como el derecho a comisión, el derecho de opción y, además, amplía las causales de despido. 2. De los artículos demandados no se puede concluir la exclusión de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, pues la CNSC puede realizar convenios interadministrativos con entidades más especializadas, como puede ser el INC, y trabajar en conjunto, como ocurrió con el INPEC en la C-645 de 2017. 3. La norma demandada no creó una nueva categoría para los cargos de libre nombramiento y remoción; sin embargo, el Legislador no estableció de forma clara y pertinente cuáles serían dichos cargos, y según la jurisprudencia constitucional no basta con precisar su naturaleza, sino que se debe establecer su labor exacta y precisa. 4. Los trabajadores del INC sí pueden efectuar negociaciones colectivas, pero es reprochable que en la exposición de motivos no se justificó que su regulación será la de los empleados públicos. Por tanto, si habría un trato diferenciado entre los trabajadores del INC y los trabajadores oficiales de la misma entidad. 5. Los requisitos de competencia, experiencia y calidades deben ser fijadas por el Legislador, sin que ello signifique que no se puede delegar en el ejecutivo la reglamentación de algunos aspectos. El Legislador entregó su competencia en cuanto a la regulación de la función pública a una instancia reglamentaria que constitucionalmente no tiene dicha función, poniendo en riesgo el sistema de división de poderes. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 13. La representante del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas. 14. Luego de referirse a los artículos 125 y 130 constitucionales, señaló que la jurisprudencia constitucional ha señalado que existen varias carreras administrativas, unas administradas por la CNS y otras no; y, además, que el legislador puede establecer regímenes especiales de carrera, los cuales deben responder a un principio de razón suficiente. 15. En seguida, indicó que la validez de los regímenes especiales se verifica con el análisis de la justificación de la finalidad perseguida, para lo cual puede acudirse a un test de razonabilidad, que desarrolla con los siguientes planteamientos: 16. Finalidad legítima: se pretende la eficiencia del instituto, facilitando la vinculación de personal, porque con la regulación anterior era imposible atraer al personal supra especializado o de investigaciones, necesarios para enfrente la complejidad del cáncer. 17. Medios adecuados: los regímenes especiales permiten responder a la singularidad y especialidad de las funciones de algunas instituciones del Estado, por medio de la flexibilización de las reglas de ingreso. 18. Medios necesarios: para optimizar la contratación del talento humano, porque el objeto misional de la entidad incluye servicios oncológicos y de investigación, no se puede asimilar a un instituto de ciencia y tecnología, ya que no podría prestar servicios de salud; y tampoco a un establecimiento público, porque le restaría capacidad de acción. Tampoco puede catalogarse como una empresa de economía mixta o industrial y comercial del Estado. 19. Adicionalmente, las normas no son desproporcionadas, porque son conciliables con mandatos constitucionales: 20. Primero, no se anula el principio de mérito, porque el mismo tiene un ámbito más amplio que la carrera (C-503 de 2020) y la ley acusada exige que el personal sea contratado con fundamento en criterios asociados al mérito. 21. Segundo, el modelo especial de vinculación no desconoce la competencia de la CNSC, porque según el Art. 130 constitucional sus atribuciones no aplican para los sistemas que tengan carácter especial. 22. Tercero, la definición de los cargos de libre nombramiento y remoción es razonable porque refiere a aquellos de confianza, dirección y conducción que implica la adopción de políticas y directrices. 23. Cuarto, la aplicación de las reglas de negociación colectiva de los empleados públicos a los trabajadores del INC no es arbitraria porque las mismas han sido declaradas exequibles por la Corte Constitucional (C-1234 de 2005) y las restricciones que derivan de dicha equiparación se justifican en que el INC presta un servicio público esencial de salud. 24. Quinto, la competencia reguladora otorgada por los artículos 7º y 14 de la ley acusada en cuanto a la vinculación de personal no tiene que ser desarrollada por la ley, según los artículos 122 y 125 constitucionales. 25. Finalmente, señaló que comparte la posición de los intervinientes que defienden la exequibilidad de las normas acusadas, debido a la naturaleza sui generis del INC, lo cual justifica medidas legislativas especiales. En consecuencia, solicitó que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. VI. CONSIDERACIONES Competencia 26. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política. Cuestión previa. Aptitud de la demanda. Reiteración jurisprudencial. 27. La Corte Constitucional ha establecido que las demandas de constitucionalidad requieren tres elementos fundamentales: “(1) debe referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto” (art. 2, Decreto 2067 de 1991).[33] En particular, el segundo de estos elementos debe cumplir tres condiciones mínimas: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) “la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas”[34], y, (iii) exponer las razones por las cuales las disposiciones normativas demandadas violan la Constitución, las cuales deberán ser, al menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[35]. 28. En cuanto al requisito de claridad, esta Corporación indicó que refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación, que permita al lector la comprensión del contenido en su demanda.[36] Por su parte, la condición de certeza exige al actor presentar cargos contra una proposición jurídica real de la norma acusada, de modo que no puede ser una simple deducción del demandante.[37] La exigencia de especificidad hace alusión a que el demandante debe formular, al menos, un cargo constitucional concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan, pues exponer motivos vagos o indeterminados impediría un juicio de constitucionalidad.[38] En cuanto a la pertinencia, la Corte ha establecido que la misma se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontación del contenido de una norma superior con aquel de la disposición demandada, por lo cual no puede tratarse de argumentos de orden legal o doctrinario, o de puntos de vista subjetivos del accionante.[39] Con respecto a la suficiencia, ésta guarda relación con la exposición de los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición atacada, logrando así que la demanda tenga un alcance persuasivo.[40] 29. La apoderada del INC indicó que algunos cargos no cumplirían con alguna de estas condiciones: 30. En cuanto al segundo cargo, expuso que carecía de certeza porque el artículo 130 constitucional no es aplicable al sistema de selección del INC, dado que la relación laboral de la mayoría de sus servidores no se rige por el derecho público sino por el privado, lo cual significa que no es predicable la administración y vigilancia de una carrera administrativa o especial que otorgue competencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil.[41] Sobre este punto refirió la Sentencia C-288 de 2014, en la que se concluyó que por tratarse de cargos temporales que no son de carrera administrativa, no resulta aplicable el artículo 130 constitucional y no se estudió el cargo por falta de certeza. 31. Sin embargo, esta Sala observa que en la sentencia C-288 de 2014, la Corte analizó una situación muy distinta a la actual. En aquella ocasión, el demandante aseguraba que los empleos públicos temporales son de carrera administrativa y, por tanto, debían ser administrados por la CNSC y no por el nominador; pero en dicha providencia se concluyó que eso no era cierto, porque los cargos temporales no son de carrera administrativa, “[s]ino que constituyen una modalidad autónoma de empleo público. Por otro lado, tampoco es cierto que la Comisión Nacional del Servicio Civil no tenga ninguna competencia en relación con los empleos temporales, pues en virtud del numeral 3º del artículo 21 de la Ley 909 de 2004, el ingreso a éstos se hace por regla general con base en las listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente, por lo cual dicha Comisión tendrá una intervención en el proceso del ingreso a los empleos temporales en relación con las listas de elegibles[42]y solamente si estas no se pueden utilizar podrá aplicarse el procedimiento especial de evaluación de las capacidades y competencias”. 32. En contraste, el caso actual no refiere a cargos temporales, que son una categoría opuesta a aquellos que son permanentes, como sí lo son los empleos públicos del INC. Además, y no menos importante, la categoría de empleo que crea la ley acusada fue objeto de reproche en la demanda que ahora ocupa a la Corte. De manera que no es posible aceptar, en este momento del análisis constitucional, que el cargo no es cierto porque la CNSC no tendría competencia respecto de los empleos del INC, cuando la constitucionalidad de la creación de la nueva categoría de empleo para el INC es, precisamente, uno de los debates centrales de este caso. Sólo cuando se defina cuál es el alcance del régimen laboral especial creado para el INC para determinar si el mismo correspondería o no a un régimen específico de carrera de origen legal, será posible establecer la competencia o no de la CNSC. 33. Finalmente, la Corte observa que la demandante señaló como normas demandadas los numerales 13 y 14 del Artículo 9 de la misma ley; pero no incluyó estas disposiciones como acusadas en el encabezado del cargo segundo (el cual se refiere a la violación del artículo130 superior), aunque hizo una mención de los mismos en las consideraciones que presentó sobre este cargo. Sin embargo, no expuso razones sobre por qué las mismas serían inconstitucionales frente al mencionado artículo 130, de modo que el cargo no es apto respecto de los numerales 13 y 14 del Art. 9 de la Ley 2291 de 2023. 34. Respecto al tercer cargo[43], el INC señaló que, si el nuevo régimen laboral del INC es constitucional porque existen razones suficientes para excluir la carrera administrativa, “el cargo planteado quedaría sin soporte argumentativo para resolverlo”.[44] Para la Sala, no es posible cuestionar la aptitud de un cargo con base en una conclusión que deriva de uno de los asuntos que son objeto del debate constitucional. Nuevamente, la Sala recuerda que la constitucionalidad del régimen especial de empleo público creado para el INC es la discusión del primer cargo de la demanda, de modo que no es posible estudiar la aptitud de uno de los cargos a partir de la suposición de que dicho régimen se ajusta a la Constitución. 35. De otro lado, el INC también indicó que el quinto cargo es impertinente porque en la ley no se define la nomenclatura particular de los cargos de libre nombramiento y remoción, pues ello corresponde al gobierno nacional, “[e]l problema de inconstitucionalidad planteado en la demanda no surge de la norma acusada sino de la posible aplicación indebida de ella”.[45] 36. En contraste con esta interpretación, la Sala encuentra que el cargo sí es pertinente porque se fundamentó en que la norma no fija cuáles serán los cargos de libre nombramiento y remoción, cuando, según el demandante, debió hacerlo, teniendo en cuenta que, en la sentencia C-292 de 2001, la Corte declaró inexequible el artículo 6º del Decreto 271 de 2000, que se refería a empleos que “posteriormente sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta a las antes mencionadas, pero que pertenezcan al ámbito de Dirección o Conducción Institucional o Manejo y Confianza”. 37. En efecto, en dicha sentencia se argumentó que por el hecho de que “[l]a norma haga uso de los términos referenciales de dirección, conducción institucional, manejo o confianza, no significa que con ello ya se respete la regla general de la carrera diplomática y consular pues en lugar de definir de manera clara, inequívoca y precisa los cargos de libre nombramiento y remoción se hace una referencia abstracta que contradice la necesidad de precisar, por su particular naturaleza, los cargos que se sustraen del régimen general de carrera”. De modo que sí es un cargo con la aptitud necesaria para suscitar el estudio constitucional por parte de esta Corporación. 38. Respecto del quinto cargo[46], el INC afirmó que carece de especificidad y suficiencia porque la “la regla superior que se pretende preservar no se aplica al contenido normativo acusado”,[47] si se tiene en cuenta que la ley crea una nueva categoría del empleo público y el artículo 125 superior se refiere a cargos de carrera. Para la Sala, esta apreciación sólo sería acertada si se parte de la premisa de que los cargos públicos del INC corresponden, invariablemente, a una categoría especial que es admisible constitucionalmente; pero, dicha premisa aún es objeto de debate, pues es justamente la discusión que se propone en el primer cargo de la demanda. 39. Adicionalmente, sobre este mismo cargo, se señaló que no es claro si el debate es sobre el desconocimiento de la reserva de ley para fijar requisitos de acceso o respecto de la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Al respecto, se encuentra que, de acuerdo con la demanda, y tal como se expuso en el auto de admisión, el quinto cargo se refirió a dos asuntos: el primero, la reserva legal para fijar los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y, segundo, la generalidad con la que el Legislador delegó en el Gobierno nacional y el Consejo directivo la fijación del salario con base en el componente variable de productividad. De modo que sí es claro que el debate propuesto en este cargo gira en torno a esos dos cuestionamientos. 40. Por las consideraciones expuestas, la Sala Plena concluye que los cargos segundo, tercero y quinto sí son aptos. Por tanto, pasará a resolver de fondo. Problema jurídico y metodología de la decisión 41. A la Sala Plena de la Corte Constitucional le corresponde estudiar, en primer lugar, si el régimen laboral especial creado por el Legislador para el INC, en la Ley 2291 de 2023, se ajusta a los estándares constitucionales que rigen el principio de la carrera administrativa. 42. Para dar respuesta al anterior problema jurídico, la Sala seguirá el siguiente orden metodológico: (i) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la carrera administrativa como principio constitucional y pilar fundamental del Estado Social de Derecho; y, (ii) la carrera administrativa como regla general de vinculación. En esta sección se abordarán los criterios constitucionales que permiten evaluar cuándo es admisible exceptuar este régimen general. Luego, se analizará la norma demandada a la luz de los estándares jurisprudenciales, con el fin de definir la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas. La tradición constitucional del modelo meritocrático para el acceso a cargos públicos y el derecho fundamental al desempeño de funciones públicas 43. La tradición...