Sentencia C-095 de 2021

C-095-21 NOTA DE RELATORÍA: Con fundamento en el Oficio SGC-1310 de la Secretaría General de la Corporación y el oficio de fecha 2 de noviembre de 2023, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger informó que se abstiene de aclarar voto en la presente providencia, por lo tanto, se excluye del pie de firma de la precitada Magistrada la anotación “Con aclaración de voto”. Sentencia C-095/21 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración al establecer medidas permanentes que subsanan vacíos legales/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa (…) los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 desconocen el principio de unidad de materia, al establecer regulaciones sobre la liquidación de los contratos de concesión minera y la liberación de áreas mineras, porque configuran medidas permanentes que llenan vacíos legales de la Ley 685 de 2001 y adicionan disposiciones sobre la misma. Adicionalmente, esas alternativas no tienen conexión directa e inmediata frente al pacto transversal de “recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades” y su línea A), “Desarrollo minero-energético con responsabilidad ambiental y social”. De hecho, carecen de vínculo estrecho y teleológico con ese pacto, pues son insuficientes para alcanzar el objetivo 2, que se refiere a “promover el desarrollo y la competitividad de la industria minero-energética”, para garantizar el aprovechamiento ordenado y responsable de los recursos naturales no renovables. Las alternativas contenidas en el estatuto censurado no poseen una naturaleza de planificación, puesto que no priorizan esfuerzos de la autoridad. En realidad, se concentran en resolver trámites y problemas cotidianos que se presentan en la actividad minera. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Características y contenido específicos Las leyes del plan nacional de desarrollo son normas que materializan el principio de planeación y la función de dirección de la economía por parte del Estado, la cual se expresa en todos los niveles de la organización política. Se trata de una ley que se caracteriza por ser ordinaria y especial, debido a sus particularidades económicas y a su división en parte general y un plan de inversiones públicas. A su vez, es el resultado de un componente participativo que se encuentra sujeto a la constitución y la ley orgánica de la materia. Por último, posee un contenido multitemático y heterogéneo con vocación temporal. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance según la jurisprudencia de la Corte Constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas de subsanación de vacíos legales PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de condición de temporalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Relación o conexidad directa con objetivos y programas PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Rigor del control constitucional El juicio de constitucionalidad es más estricto que en otro tipo de enunciados legales ordinarios y debe seguir los pasos que se referencian a continuación: i) identificar la ubicación y alcance de la proposición reprochada para verificar si tiene o no naturaleza instrumental; ii) constatar si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas; y iii) establecer si hay una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos o estrategias de la parte general del plan. Referencia: Expedientes D-13682 y D-13683 Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 26 (Expediente D-13682) y 28 (Expediente D-13683) de la Ley 1955 de 2019 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Demandante: Margarita Ricaurte Rueda. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá D. C., quince (15) de abril de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por las Magistradas, Diana Fajardo Rivera, Paola Andrea Meneses, Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger, así mismo por los Magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, José Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Margarita Ricaurte Rueda formuló, por separado, demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 26 (D-13682) y el artículo 28 (D-13683) de la Ley 1955 de 2019 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 2. En relación con el primer enunciado legal, presentó cargos con una pretensión principal y otra subsidiaria, a saber. i) que el artículo 26 de la Ley 1955 de 2019 vulnera el precepto constitucional 158 (Principal); y ii) que la expresión “la expedición del acto administrativo que declare”, contenida en esa misma disposición quebranta el preámbulo, así como los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 158, 209, y 229 de la Constitución (Subsidiaria). Frente a la segunda proposición normativa, censuró el artículo 28 de la ley referida por desconocer el artículo 158 Superior. NORMA DEMANDADA 3. A continuación, se trascribe la disposición demandada, “LEY 1955 DE 2019 (mayo 25) Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019 PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA ‘Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’. ARTÍCULO 26. LIQUIDACIÓN DE CONTRATOS DE CONCESIÓN MINERA. Los contratos de concesión minera de cualquier régimen deberán ser liquidados de mutuo acuerdo a su terminación y dentro del término fijado en el respectivo contrato, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los doce (12) meses siguientes a la expedición del acto administrativo que declare su terminación. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación del contrato previa notificación o convocatoria por parte de la autoridad minera, o las partes no lleguen a un acuerdo, la entidad liquidará el contrato en forma unilateral mediante acto administrativo debidamente motivado dentro de los dos (2) meses siguientes a la convocatoria o a la falta de acuerdo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Vencido el plazo anteriormente establecido sin la realización de la liquidación, la autoridad minera podrá liquidar el contrato en cualquier tiempo dentro de los dos (2) años siguientes de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 141 ibídem. En el evento en que el concesionario minero presente salvedades en la liquidación por mutuo acuerdo, la liquidación unilateral solo procederá en los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo. ARTÍCULO 28. LIBERACIÓN DE ÁREAS. Las áreas que hayan sido objeto de una solicitud minera y que por cualquier causa queden libres, solo podrán ser objeto de propuesta de contrato de concesión trascurridos quince (15) días después de la firmeza del acto administrativo de rechazo o desistimiento o cualquiera otro que implique la libertad del área. El área que haya sido objeto de un contrato de concesión minera, que termine por cualquier causa, solo se podrá desanotar del Catastro Minero Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a la suscripción del acta de liquidación bilateral o a la liquidación unilateral del mismo. En el caso de los títulos mineros que no son objeto de liquidación se seguirán las reglas de este artículo sobre solicitudes mineras. El acto administrativo a que se refiere el inciso primero de este artículo, el que establece la liquidación del contrato, o el que da por terminado el título minero, deberán ser publicados en la página electrónica de la Autoridad Minera o en el medio que hiciere sus veces dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria o firmeza del acto. Dentro de este último término deberá inscribirse en el Registro Minero Nacional” PROCESO DE ADMISIÓN 4. En Sesión del 21 de febrero de 2021, la Sala Plena repartió y asignó al Magistrado Alberto Rojas Ríos los expedientes D-13682 y D-13683 para que fueran fallados en una misma providencia. 5. En Auto del 6 de marzo de 2020, el Magistrado Sustanciador decidió lo siguiente en relación con las demandas de la referencia: i) INADMITIR la demanda formulada por la ciudadana Margarita Ricaurte Rueda, de manera principal, contra el artículo 26 de la Ley 1955 de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” por desconocer el artículo 158 Superior; ii) y de forma subsidiaria, INADMITIR la censura presentada contra el segmento “la expedición del acto administrativo que declare”, contenido en la mencionada disposición, por trasgredir el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 158, 209, y 229 de la Carta Política (Expediente D-13682); e iii) INADMITIR la demanda formulada por la ciudadana mencionada contra el artículo 28 de la Ley 1955 de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, por conculcar los artículos 158 de la Constitución (Expediente D-13683). 6. En escrito del 16 de marzo de 2020, la demandante corrigió la demanda de inconstitucionalidad. 7. Mediante proveído del 16 de junio de 2020, el Despacho del Magistrado Sustanciador tomó las determinaciones que se reseñan a continuación: i) reiterar la decisión adoptada por la Sala Plena de ACUMULAR las demandas de inconstitucionalidad contenidas en los Expedientes D-13682 y D-13683 para que sean resueltas en una misma providencia; ii) ADMITIR la demanda formulada por la ciudadana Margarita Ricaurte Rueda contra los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 por desconocer el principio de unidad de materia, consignado en el artículo 158 Superior (Expedientes D-13682 y D-16863); iii) ADMITIR la demanda formulada por la actora contra el segmento “la expedición del acto administrativo que declare”, contenido en el artículo 26 de la Ley 1955 de 2019”, por trasgredir los artículos 13, 29, 209, y 229 de la Carta Política (Expediente D-13682); y iv) RECHAZAR el libelo respecto de los cargos que denunciaron la violación del preámbulo y los artículos 1,2, 4, 6 y 121 de la Carta Política (Expediente D-13682). 8. En la providencia citada, se comunicó a las autoridades del inicio de este proceso al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, a los Ministerios de Justicia y del Derecho, de Interior, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Departamento Administrativo de Planeación Nacional, a la Agencia Nacional de Minería, a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran directamente o por medio de apoderado. Así mismo, se informó a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Santo Tomás, Libre -Bogotá- y del Rosario, así como a la Asociación Colombiana de Minería, al Departamento de Derecho Minero Energético de la Universidad Externado de Colombia y la Facultad de Minas de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín. CARGOS DE LA DEMANDA 9. La Sala presentará las demandas objeto de estudio a partir de los cargos que comparten un mismo marco normativo y teniendo en cuenta que en el expediente D-13682 se formularon pretensiones principales y secundarias. Cargo y pretensión principal: los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 violan el principio de unidad de materia (Expedientes D-13682 y D-13683) 10. La ciudadana Margarita Ricaurte Rueda formuló acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019, al considerar que desconocen el artículo 158 de la Carta Política. A su juicio, las disposiciones mencionadas quebrantan el principio de unidad de materia, por cuanto no existe una conexidad directa e inmediata entre las mismas y la parte general del Plan Nacional de Desarrollo de acuerdo con el test fijado en las Sentencias C-016 de 2016 y C-044 de 2017. 11. En relación con el artículo 26, la accionante sustentó la petición de inconstitucionalidad en las premisas que se reseñan a continuación: i) la disposición cuestionada tiene una naturaleza instrumental, en tanto regula el procedimiento de liquidación de los contratos de concesión minera, empero no trata nada referente con objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. A su vez, enfatizó que el enunciado legal hace parte del Capítulo denominado “Mecanismos de Ejecución del Plan”; ii) el artículo censurado tiene nexo con el objetivo de desarrollo minero, que contiene la Ley 1955 de 2019, el cual se denomina “Pacto por los recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible y expansión de oportunidades”. En concreto, ese enunciado se vincula con el desarrollo minero-energético con responsabilidad ambiental así como social[1]; y iii) a pesar de ese vínculo, el enunciado legal atacado y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan carecen de conexidad directa e inmediata, dado que la liquidación de los contratos no contribuye al desarrollo del sector minero de manera responsable y amigable con el ambiente. En realidad, otorga facultades desproporcionadas a la administración para establecer plazos de inicio del término de caducidad de la acción. Indicó que nada tiene que ver los retos técnicos, ambientales y sociales con la liquidación de los contratos de concesión minera. Resaltó que la disposición perjudica estos fines. La norma atenta contra la seguridad jurídica y reduce los derechos de los titulares mineros. Recordó que una norma similar se encontraba en la Ley 1150 de 2007, lo que demuestra que el artículo 26 hace parte de materias generales distintas a las leyes del Plan Nacional de Desarrollo. 12. Respecto del artículo 28 de la Ley 1955 de 2019, la ciudadana manifestó que esta disposición no fija un propósito o una meta en abstracto, sino que por el contrario se centra en la regulación del procedimiento de liberación de áreas mineras antes ocupadas por propuestas de contratos de concesión, así como los plazos para anotar o desanotar en el registro minero nacional determinados actos administrativos. Se trata de llenar vacíos que dejó la legislación minera sobre la publicación de los actos administrativos en página web de la Agencia Nacional de Minería y en el registro minero nacional. 13. Sostuvo que la norma acusada es una de aquellas que la jurisprudencia denomina como “instrumental”, y “es evidente que existen objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo que se relacionan con la disposición acusada, aun cuando sea de manera general y principalmente temática”[2]. Sin embargo, reprochó que no existía conexión directa e inmediata entre el artículo 28 de la Ley 1955 de 2019 y los objetivos y metas establecidos en la parte general de la misma, porque “la regulación de los términos para liberar las áreas que fueron objeto de una solicitud minera y la forma en que deben hacerse desanotaciones correspondientes a las áreas que fueron objeto de un contrato de concesión minera, no contribuye, desde ningún punto de vista, mucho menos causal y objetivo, para la consecución de los mismos”[3] . En efecto, la ciudadana señaló que no se encuentra vínculo alguno entre el plazo para la liberación de las áreas que antes ocupaban las propuestas de contrato de concesión minera-energético con responsabilidad social y ambiental, frente al plazo de 15 días, con la posibilidad de lograr un desarrollo minero-energético con responsabilidad social y ambiental. 14. Sumado a ello, la demandante aseveró que no se entiende de qué manera el artículo 28 del Plan Nacional de Desarrollo puede contribuir a “promover el desarrollo y la competitividad de la industria minero-energético”, pues en lugar de ayudar a la consecución de esta meta, la norma actúa en su contra, al establecer un sistema más lento de liberación de áreas mineras. Afirmó que la norma se introdujo para llevar un vacío legal y modificar la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, así como la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” -CPACA-, en materia de liberación de las áreas antes ocupadas por una propuesta de contrato y de catastro minero. 15. A partir de la descomposición de los artículos demandados y de su ubicación en el Plan Nacional de Desarrollo, indicó que éstos no tenían relación estrecha con los criterios generales de la ley del Plan. Con base en la metodología de análisis planteada en la Sentencia C-068 de 2020, concluyó que: i) los artículos 26 y 28 tienen conexión con el “Pacto por los recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades”, empero ésta no es estrecha ni inmediata; ii) en nada se relacionan los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 con los objetivos 1 y 2 consignados en esta parte del Plan Nacional de Desarrollo, referentes al desarrollo del sector minero-energético con los estándares amplios de sostenibilidad. Por el contrario, los dos preceptos mencionados subsanan vacíos de procedimiento dejados por el Código de Minas. Tampoco promueven la competitividad de la industria minera, ni garantizan el aprovechamiento responsable de los recursos; iii) no existe una conexidad directa, inmediata, sistemática y teleológica entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, porque las normas demandadas no son un instrumento para alcanzar la metas de “protección de las libertades individuales y de los bienes públicos, para el imperio de la Ley y la garantía de los derechos humanos, para una lucha certero contra la corrupción y para el fortalecimiento de la Rama Judicial”[4], de desarrollo de los mejores estándares socio-ambientales a nivel mundial, que hacen parte del pacto por la legalidad así como con equidad en Materia Minera. Cargos y pretensiones subsidiarias en el expediente D-13682: la expresión “la expedición del acto administrativo que declare”, contenida en el artículo 26 de la Ley 1955 de 2019, conculca los artículos 13, 29, 209 y 229 de la Carta Política 16. Los cargos y las pretensiones subsidiarias se subdividen en las siguientes censuras: Infracción del artículo 13 de la Constitución 17. Manifestó que el fragmento “expedición del acto administrativo que declare”, consignado en el enunciado legal demandado infringe el principio de igualdad, en tanto establece un régimen diferenciado en la caducidad del medio de control de controversias contractuales para los contratos de concesión regidos por la Ley del Plan y los que se sujetan a la Ley 1437 de 2011, toda vez que los primeros no establecen una fecha cierta para su terminación, interregno que sí tienen los demás negocios jurídicos. Explicó que el criterio de comparación son los sujetos que celebran contratos estatales bajo el plan de desarrollo y la Ley 1437 de 2011 a efectos del conteo de la caducidad. Indica que ambos escenarios son comparables, por cuanto uno es el régimen general y otro es el especial, lo que demuestra su similitud. Agregó que se trata de contratistas que celebran negocios jurídicos con entidades estatales y deben acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para resolver sus controversias[5]. 18. La disposición demandada amplió para los contratos de concesión minera el término de liquidación del negocio jurídico a 12 meses, lo que se traduce en dilatar en el tiempo la caducidad de la acción contenciosa en años. Indica que no hay justificación para disponer que ese plazo de un año deba contarse a partir de la expedición del acto administrativo de terminación del contrato de la autoridad minera; mientras en los demás acuerdos de voluntades el conteo del término de liquidación se establece un tiempo de 4 meses, que se computa desde la terminación del contrato por expiración de plazo. 19. En este punto, esbozó que la terminación del contrato no requiere de la intervención de la administración, aspecto que sí opera en las concesiones mineras derivado de la norma atacada. En el régimen general se vence el plazo del contrato y comienza a contar el período para liquidarlo; mientras en el de concesión minera se exige la expedición del acto administrativo de terminación de este. A partir de allí inicia el conteo del interregno que revisa la caducidad de la acción. 20. Aseveró que la norma debería entregar certeza a los contratistas que han ejecutado una concesión minera, como sucede con los demás que se pactan con el Estado. La terminación de los contratos mineros y, por ende, el plazo de caducidad del medio de control ha quedado abierto. Dicho escenario afecta la seguridad jurídica. El fenecimiento del contrato depende del acto administrativo que declara esa situación, aunque sea con posterioridad al vencimiento del plazo de ejecución. Quebranto de los artículos 29 y 229 de la Constitución 21. La demandante referenció que el fragmento censurado, contenido en el artículo 26 de la Ley 1955 de 2019, deja en incertidumbre el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, en el caso en que no se fijó término para su liquidación o no hubo acuerdo sobre esta. Para la actora, esa ausencia de plazo desconoce los artículos 29 y 229 Superiores. 22. Explica que el plazo de fenecimiento de la acción contenciosa queda indeterminado, toda vez que la liquidación del contrato, acto que inicia el cómputo del tiempo de caducidad, se encuentra sujeto a la expedición del acto administrativo de terminación, el cual carece de plazo para su expedición. Ello es así, por cuanto la liquidación del contrato comienza a correr después de los 12 meses de la declaración de la terminación del contrato. Se trata de un poder amplio atribuido a la administración que perturba el debido proceso, porque no es claro de qué manera y en qué tiempo surge la competencia de la autoridad minera para liquidar el contrato de concesión. 23. Advirtió que esa discrecionalidad otorga la facultad de modificar y terminar unilateralmente el contrato, regulación que a la par implica definir el plazo de caducidad de la acción. También permite que la administración prorrogue un contrato por más de 2 años, dado que tiene el arbitrio para decidir el momento en que debe expedir el acto de terminación. Mientras un contrato de concesión se prolongaría en un tiempo incierto un contrato estatal regido por la Ley 80 de 1993 no tendría ese defecto. Ello entraña una facultad que excede los términos de la razonabilidad, al no tener necesidad o finalidad alguna y dejar suspendido en un plazo ilimitado la liquidación de la concesión. 24. La disposición demandada quebranta el acceso a la administración de justicia, porque la autoridad minera podría liquidar el contrato de concesión en cualquier tiempo, en casos en que no se llegue a acuerdo o el titular del derecho no asista a la diligencia de liquidación, al poseer dos años adicionales para liquidar el contrato unilateralmente o de mutuo acuerdo. Se trata de una barrera injustificada que impide a los ciudadanos reclamar sus derechos contractuales en materia de liquidación y deja en un camino incierto la fecha en que se comienza a contar la caducidad del medio de control. 25. Finalmente, sintetizó que la medida es desproporcionada para los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que no logra su objetivo y perturba en mayor medida dichos mandatos. Expuso que dejar al arbitrio de la autoridad la expedición del acto administrativo de terminación del contrato carece de idoneidad y de adecuación para satisfacer los mínimos contenidos de la seguridad jurídica. Tampoco es necesaria la alternativa, pues existen opciones menos lesivas para esos mandatos, como es la regulación establecida en el CPACA. La medida reporta más perjuicios que beneficios, por lo que es desproporcionada. Violación del artículo 209 de la Constitución 26. La ciudadana manifestó que el artículo 26 del Plan Nacional de Desarrollo infringe los principios de eficiencia, eficacia y economía, consignados en el artículo 209 de la Constitución, debido a que es una regulación innecesaria. Esbozó que extender el plazo de liberación de áreas mineras, como establece el precepto demandado, no contribuye a salvaguardar los principios de eficiencia, eficacia y economía. Los interesados y el contratista deberán esperar hasta que la autoridad minera expida el acto administrativo de terminación del contrato, cuando la legislación vigente prevé las hipótesis del fenecimiento de la concesión. Impide que se consoliden las situaciones jurídicas, lo que se traduce en una afectación de los principios mencionados. INTERVENCIONES 27. A continuación, se sintetizarán las intervenciones allegadas al proceso: Asociación Colombiana de Minería 28. A través de su director, el ciudadano Juan Camilo Nariño Alcocer, la Asociación Colombiana de Minería solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 con base los siguientes argumentos: Cargo y pretensión principal: los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 violan el principio de unidad de materia (Expedientes D-13682 y D-13683) 29. El interviniente se pronunció de manera somera respecto del artículo 26 del Plan Nacional de Desarrollo y advirtió que podría tener una relación con los objetivos de ese instrumento[6]. Frente al artículo 28 de la Ley 1955 de 2019, estimó que carece de conexidad material frente a los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. En realidad, pretende modificar las reglas establecidas para las anotaciones y desanotaciones del catastro minero. Agregó que dicha norma no tiene incidencia en el desarrollo de la industria y consolidación de la sostenibilidad en los territorios. Cargos y pretensiones subsidiaria en el expediente D-13682: violación de los artículos 13, 29 y 229 de la Carta Político 30. El representante de la Asociación reseñó que existía una diferencia en el procedimiento y tiempo de liquidación de los contratos regidos por la Ley 1150 de 2007 y los que se suscribieron bajo la Ley 1955 de 2019. Indicó que el artículo demandado establece un plazo de 12 meses para establecer la liquidación bilateral y 2 meses para la unilateral. No obstante, ambos plazos se cuentan a partir de la expedición del acto administrativo que declare la terminación del contrato, el cual no tiene plazo para su expedición. Por ende, aseveró que esa distinción no tiene justificación. 31. Respecto del derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, concluyó que la ausencia de término para declarar la terminación del contrato de concesión infringe las garantías mínimas de esos principios, dado que los particulares no pueden acceder ante la jurisdicción para resolver sus controversias. A su vez, adujo que se desconoce la seguridad jurídica, al no existir certeza de las decisiones. Finalmente, recordó que la administración debe abstenerse de establecer medidas que limiten o restrinjan el acceso a la justicia e impedir que terceros afecten el goce de ese derecho. Intervención conjunta de las instituciones públicas 32. La Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía, así como el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Minería presentaron intervención conjunta con el fin de defender la constitucionalidad de las normas atacadas. Para lo anterior, dividieron sus argumentos para resistir a las pretensiones principales y subsidiarias de acuerdo con la distribución metodológica que realizaron los autos de admisión y de rechazo de las censuras. Cargo y pretensión principal en los expedientes D-13682 y D-13683: los artículos 26 y 28 de Ley 1955 de 2019 no quebrantan el principio de unidad de materia 33. Después de recordar el precedente de la Corte Constitucional sobre los criterios de validez para estudiar las normas contenidas en los planes nacionales de desarrollo, las instituciones esbozaron que los artículos 26 y 28 demandados poseen conexidad con la estrategia 2 de los Objetivos y Estrategias previstos para materializar el literal “Desarrollo mineroenergético con responsabilidad ambiental y social”, correspondiente al punto IX del Plan Nacional de Desarrollo, referenciado como “Pacto Por los Recursos Minero-Energéticos Para el Crecimiento Sostenible y la Expansión de Oportunidades”. Agregó que esos puntos fueron recogidos en el documento de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la Equidad”. 34. Al respecto, citaron lo siguiente: “retos: (1) ajustar las normas aplicables a mecanismos de otorgamiento de derechos, su modificación, sus prórrogas de cualquier régimen y cesión de derechos, así como la liberación de áreas, integración de áreas, liquidación de contratos y cierre de minas”[7]. Explicaron que la modificación de las normas relativas a la liquidación de los contratos mineros fue prevista por el Legislador para estabilizar el marco legal de la industria minero-energética. En efecto, reprocharon que, si se revisa el documento de bases, es inadmisible sostener la falta de conexidad de las normas acusadas. Por ese motivo, insistieron que la demanda carece de certeza. 35. En todo caso, aseveraron que el artículo 26 demandado contribuye a fortalecer el régimen jurídico de contratación minera, debido a que no existía norma específica que ordenara la liquidación de los contratos. Con base en la Sentencia C-453 de 2016, aclararon que llenar un vacío legal no implica per se la inconstitucionalidad de la norma, pues debe considerar si tiene la finalidad de alcanzar los objetivos generales del plan. La norma se requería para precisar a los operadores jurídicos los tiempos específicos de la liquidación de los contratos mineros, de modo que existe una conexidad temática y teleológica entre los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo y la disposición demandada. Se trata de una medida que pretende reforzar el régimen jurídico de ese tipo de negocios. 36. Esbozaron que el artículo 28 de la Ley 1955 de 2019 fue concebido de manera conjunta y es una ejecución cronológica secuencial con el artículo 26 Ibidem. Aclararon que es un avance en la administración de los recursos minerales de propiedad del Estado y aprovechamiento de los mismos, por cuanto otorga a la autoridad minera la plena certeza de que el área se encuentra saneada. Es más, aseveraron que no se tienen certeza de la libertad de la zona hasta tanto no se realice la liquidación correspondiente del contrato. 37. Acto seguido explicaron las bondades de la norma, a saber: i) contienen una situación novedosa que no es regresiva y se articula con la liquidación de los contratos; ii) diferencia entre la liberación de áreas objeto de propuestas de contrato de concesión minera con la liberación de las áreas objeto de títulos mineros; iii) ordena la publicidad de la liquidación del contrato y de la desanotación del área para que terceros conozcan que esta quedará liberada transcurridos 15 días de la publicación del acta que liquida el negocio jurídico; iv) establece reglas transparentes para la asignación de áreas mineras; v) contribuye a la estabilidad del régimen jurídico, al permitir conocer las reglas de adquisición de áreas mineras así como de otorgamiento, ejecución y terminación de contratos. Cargos y pretensiones subsidiarias en el expediente D-13682: el artículo 26 de la Ley 1955 de 2019 no conculca los artículos 13, 29, 209 y 229 de la Carta Político 38. De manera preliminar reseñaron el contexto y finalidad de la norma demandada. Señalaron que las obligaciones del contrato de concesión van más allá de su terminación, porque el concesionario no puede abandonar la zona de extracción sin devolver al terreno explotado las condiciones ambientales que tenía antes. Enfatizaron que ese negocio jurídico abarca la exploración técnica, la construcción y montaje, la explotación económica, el beneficio de los minerales y el cierre o abandono de los trabajos y obras correspondientes. Dichas etapas se adelantan por cuenta y riesgo del concesionario, al igual que son consideradas de utilidad pública, como advierte el artículo 13 del Código de Minas. 39. En este contexto, se pronunciaron frente a cada cargo que contienen las pretensiones subsidiarias: 40. En primer lugar, adujeron que la disposición no desconoce el artículo 209 de la Constitución, debido a que la norma es indispensable para defender los intereses colectivos medioambientales. En concreto, responde a la necesidad de decidir sobre la continuidad o suspensión de la explotación minera ante una prórroga o de la implementación del PCEAMI. Así mismo, manifestaron que la ausencia de término para expedir el acto administrativo de terminación del contrato minero no implica arbitrariedad contraria a la Constitución. La autoridad cuenta con la discrecionalidad para tomar la decisión, la cual se articula con los fines y propósitos de la norma, así como al régimen especial que tiene los contratos mineros. Esa facultad no está para dañar a los ciudadanos. La introducción de esa regla especial se encuentra soportada en la declaración de utilidad pública de la actividad minera. 41. En segundo lugar, sintetizaron que la diferencia de trato en la liquidación del contrato minero con el régimen ordinario responde a características específicas de aquel régimen, como son: i) la actividad minera es de utilidad e interés social; ii) la necesidad de que la autoridad minera conserve el control sobre las condiciones de ejecución del título por la importancia de salvaguardar los recursos y reducir el riesgo ambiental; iii) la terminación del contrato es insuficiente para modificar el título minero, situación que requiere reconocimiento de la autoridad minera o judicial; iv) la naturaleza especial de la actividad minera y su régimen jurídico, tal como establecen los artículos 3, 14, 50 y 334 del Código de Minas etc. Sobre el particular, resaltaron la solemnidad del registro minero para que se perfeccione el contrato, probar su existencia o realizar cualquier modificación. Esa especial circunstancia obliga a que cualquier acto relacionado con el título o el contrato requerirá orden judicial o resolución de autoridad concedente. 42. En tercer lugar, concluyeron que no se afecta el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, dado que el concesionario puede determinar el momento a partir del cual comienza el cómputo de la caducidad y no su plazo final. Se trata de una fecha pública conocida sobre la que los concesionarios tienen certeza. El plazo faltante responde a la discrecionalidad de la administración y a la necesidad del servicio. Además, esa ausencia de regulación no es indeterminada, puesto que contiene los criterios para concretar ese momento. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 43. Mediante Concepto del 12 de noviembre de 2020, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad de los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 frente al cargo de unidad de materia. A su vez, pidió que la expresión “la expedición del acto administrativo que declare”, contenida en el artículo 26 de la Ley 1955 de 2019, sea declarada exequible, bajo el entendido que hace referencia a los pronunciamientos que la autoridad minera emite de conformidad con el Capítulo XII. del Código de Minas. Manifestó lo siguiente en relación con cada expediente y norma demandada: 44. Expediente D-13682: La Vista Fiscal aseveró que el artículo 26 de la Ley 1955 de 2019 no quebranta el artículo 158 de la Constitución. Indicó que entre los fines esperados del precepto instrumental y los objetivos del Plan “existe una relación de conexidad teleológica directa (relación entre medios y fines), pero además causal (identidad en los motivos), temática (vinculación objetiva y razonable entre los asuntos sobre los que versan) y sistemática (responden a una racionalidad interna; la acción no expone elementos claros de discusión)”[8]. 45. Explicó que el artículo 26 del Plan Nacional de Desarrollo se encuentra en el Capítulo II (Título II) que establece los mecanismos de ejecución del plan que hace parte de la Sección I de ese capítulo que se ubica en el pacto por la legalidad. La subsección 1 de ese segmento contiene el artículo censurado, el cual es una medida de ejecución del pacto estructural por la legalidad. A su vez, recordó que el pacto transversal “por los recursos mineroenergéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades” pretende el “Desarrollo minero-energético con responsabilidad ambiental y social” y busca mejorar “las condiciones que inciden en el desempeño competitivo del sector minero-energético, al ajustar el marco regulatorio e institucional para una gestión ágil, oportuna y coordinada, que promueva operaciones legales, formales, productivas y responsables”. 46. Respecto de la censura subsidiaria sobre el artículo 26 de la Ley 1955 de 2019, el Ministerio Público sintetizó que tampoco se infringen los principios de igualdad, debido proceso, eficiencia, eficacia y economía, pues el Código de Minas prevé las causales de terminación de la concesión y la aplicación de la norma acusada implica un pronunciamiento específico a cargo de la autoridad minera. El acaecimiento de alguna causal de terminación de la concesión conlleva a que la respectiva autoridad se manifieste de determinada manera. En efecto, el acto administrativo que declare la terminación del negocio jurídico, al que se refiere el artículo 26 del Plan Nacional de Desarrollo, guarda armonía con las previsiones especiales fijadas en el ordenamiento de derecho. Sin embargo, si la administración se pronuncia por medios diferentes a las señaladas en el Código de Minas, la facultad sería inconstitucional. De ahí que la expresión acusada debe ser condicionada a que hace referencia a los pronunciamientos que emite la autoridad minera, de acuerdo con el Capítulo XII de la Ley 685 de 2001. 47. Expediente D-13683: Manifestó que el artículo 28 de la Ley 1955 de 2019 respeta la unidad de materia que deben tener las leyes en ese tipo de normas de planeación. Explicó que el artículo 28 ídem es una medida instrumental del Plan, Sección I. “Pacto por la legalidad”, Subsección 1 “Legalidad para el sector ambiental y minero energético”). Además, el precepto acusado se incorpora en un pacto estructural (que se basa en la consolidación del Estado de Derecho), guarda relación expresa con la línea A. del Pacto transversal IX. Esos componentes mejoran el desempeño competitivo del sector minero-energético (requerida) y se vincula a la necesidad de afrontar la incertidumbre generada mediante el ajuste de las normas aplicables a la liberación de áreas mineras. II. CONSIDERACIONES Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política. Metodología de la decisión 2. En el presente caso, la Sala advierte que la actora formuló pretensiones principales y subsidiarias en relación con una de las normas demandadas; en concreto, el artículo de 26 de la Ley 1955 de 2019. La jurisprudencia ha aceptado la figura de pretensiones principales y subsidiarias en la acción de inconstitucionalidad[9], pues es válido que los ciudadanos pidan que en caso de no prosperar la petición central se decida sobre la subsidiaria. Así mismo, evidencia que la pretensión principal del cargo que cuestiona el artículo 26 ibidem comparte el parámetro de constitucionalidad y su contenido normativo con el artículo 28 del Plan Nacional de Desarrollo. 3. Con el propósito de ordenar y de dar claridad al estudio que corresponde a esta Corporación, se adoptará la siguiente metodología: Inicialmente, se evaluarán las pretensiones principales, esto es, se revisará la aptitud sustantiva de estas, y en caso de sobrepasar dicho análisis, se controlará la validez de los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 en relación con el artículo 158 de la Constitución. Más adelante, se abordarán los cargos que contienen las pretensiones subsidiarias, que denuncian la expresión “la expedición del acto administrativo que declare”, contenida en el artículo 26 mencionado, por vulnerar los artículos 13, 29, 209 y 229 de la Carta Política. En cada una de las censuras, se verificarán los requisitos para emitir decisión de mérito, y en caso de ser procedente, se resolverán los cargos de la demanda. Cargo y pretensión principal en los expedientes D-13682 y D-13683: los artículos 26 y 28 de Ley 1955 de 2019 quebrantan el principio de unidad de materia 4. La ciudadana Margarita Ricaurte Rueda cuestionó dos preceptos por desconocer la unidad de materia en relación con el Plan Nacional de Desarrollo. La primera norma reguló la liquidación de los contratos mineros; mientras la segunda estableció reglas para la liberación de las áreas mineras. Explicó que esas normas carecen de relación con las metas de la Ley 1955 de 2019 y se emplearon para llenar vacíos legales. La Asociación Colombiana de Minería apoyó dicha pretensión. 5. En contraste, las instituciones públicas cuestionaron la aptitud sustantiva del cargo formulado contra el artículo 26 del estatuto en comentario. A su juicio, la censura carece de certeza y suficiencia, porque el documento denominado bases del plan nacional de desarrollo identifica a los ajustes normativos en los contratos de concesión minera como una medida importante para asegurar la competitividad del sector. 6. Ante ese cuestionamiento de la aptitud sustantiva de la demanda, se evaluará el cumplimiento de las condiciones fijadas por la jurisprudencia para iniciar un juicio de validez sobre las disposiciones atacadas. Se aclara que este estudio también puede ser realizado al momento de dictar sentencia, conforme establece la jurisprudencia constitucional[10]. 7. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece que las acciones públicas de inconstitucionalidad contendrán: a) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, así como su transcripción literal o por cualquier medio; b) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran restringidas; c) las razones por las cuales dichos textos se estimas violados; d) el señalamiento del trámite impuesto por la constitución para la expedición de la norma, si fuere el caso y; e) la razón por la cual la Corte es competente. 8. La Corte ha interpretado el alcance de las condiciones que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado, -sin caer en formalismos incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción-, que los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. 9. En ese contexto, la demanda debe: (i) ser comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia). 10. El cargo dirigido a cuestionar el artículo 26 de la Ley 1955 de 2019 es apto. Dicha censura es clara, por cuanto la actora formula cargos comprensibles y que siguen un hilo conductor que permite evidenciar que regular la liquidación de los contratos de concesión minera podría carecer de conexión finalista respecto del Plan Nacional de Desarrollo, al llenar un vacío de la regulación minera. El cargo también es cierto, por cuanto el artículo 26 establece las normas de liquidación en las concesiones mineras, regulación que no se encontraba en el sistema jurídico, como señalaron los intervinientes y la demandante. 11. El ataque es específico, en la medida en que propone un cuestionamiento concreto, al advertir que la norma no tiene conexión directa e inmediata con el Plan Nacional de Desarrollo. Aquí, la actora utilizó la metodología que ha empleado la Corte Constitucional para evaluar si una norma instrumental contenida en los planes de desarrollo respeta la unidad de materia. Toda esta argumentación evidencia que el reproche de la demanda es pertinente, pues se basa en argumentos de índole constitucional y solo acude a motivos legales para explicar el contexto de la norma. 12. Por último, la demanda es suficiente y genera una duda constitucional. La actora explica que la norma acusada podría estar subsanando un vacío de la ley. Para ello expuso el contexto legal de los contratos de concesión minera. A su vez, identificó los objetivos del plan y explicó los motivos por los que considera son contrarios a la Constitución, a saber: i) no contribuye al desarrollo del sector minero; ii) llena un vacío del Legislador; y iii) entrega una amplia competencia a la autoridad. Respecto de la crítica expuesta por la Presidencia de la República, la ANM y ANLA, la Sala estima que ésta constituye una razón de fondo que se debe tener en cuenta a la hora de resolver el cargo, empero no está destinada a perturbar la aptitud sustancial de la censura. 13. El cargo dirigido a cuestionar el artículo 28 de la Ley 1955 de 2019 es apto. Se trata de un ataque claro, en la medida en que muestra que las reglas de liberación de áreas minera no corresponden a los fines establecidos por el Plan Nacional de Desarrollo. Es más, advirtió que el precepto demandado procura llenar un vacío legal. A su vez, la censura es cierta debido a que dicha disposición no se encontraba en la legislación minera ordinaria, como en efecto señaló la demanda y las instituciones públicas. Esta situación evidencia que el cargo es específico, toda vez que se propusieron argumentos concretos fundados en la jurisprudencia constitucional. La demanda otorgó razones precisas para explicar los motivos por los cuales el artículo 28 de la ley en comentario carece de relación directa e inmediata con los fines y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. 14. La actora basó toda su argumentación en premisas constitucionales de ese tipo, por lo que se observa pertinencia en la demanda. Por último, el reproche cuenta con toda la carga de justificación para poner en duda la validez jurídica de la disposición censurada, pues aplicó la metodología empleada por la jurisprudencia para verificar si una norma instrumental desconoce el principio de unidad de materia en una norma del plan de desarrollo. De igual forma, indicó sus razones para explicar que el artículo 28 carece de conexión directa e inmediata con el Plan Nacional de Desarrollo, por ejemplo, precisó los siguiente: i) la norma no es idónea para promover el desarrollo y competitividad de la industria minero-energética; ii) ese enunciado legal fue introducido para llenar un vacío normativo; y iii) no está dirigida para alcanzar las metas o estrategias del plan. Problema jurídico 15. En esta sección y en atención a los cargos propuestos, corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídico: i) ¿El artículo 26 de la Ley 1955 de 2019, que establece el procedimiento de liquidación de los contratos de concesión minera, infringe el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), al carecer de conexidad inmediata y directa de carácter causal, temático, sistemático y teleológico con las bases materiales dominantes de la ley del plan, debido a que colma un vacío legal de forma permanente, así como no contribuye a sortear los retos técnicos y ambientales de los contratos de concesión minera?; ii) ¿El artículo 28 de la Ley 1955 de 2019, que regula la liberación de áreas mineras, conculca el artículo 158 de la Carta Política, al subsanar un vacío legal de forma permanente, así como carecer de conexión inmediata y directa de carácter causal, temático, sistemático y teleológico con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo derivado de su imposibilidad de alcanzar dichas metas? 16. Para resolver esos interrogantes de derecho, la Sala adoptará la siguiente metodología: i) reseñará brevemente la naturaleza y estructura de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo; ii) esbozará la jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia en leyes en ese tipo de compendios legales; y iii) resolverá el cargo de la demanda en los dos expedientes analizados. Las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Reiteración de Jurisprudencia[11] 17. Las leyes que contienen los planes nacionales de desarrollo son una expresión de la planeación y de la racionalización política, técnica y participativa para la gobernanza de objetivos colectivos importantes en el sistema constitucional[12]. La expedición y contenido de este tipo de normas se encuentra reglada en las Constitución a la par que cuenta con ciertas características. 18. En el ordenamiento constitucional colombiano, la planeación ocupa un lugar relevante, debido a que es un instrumento determinante de la política social del Estado para alcanzar la satisfacción de las necesidades básicas de la población[13]. Se trata de estudiar y programar las variables macroeconómicas que permiten a las autoridades observar políticas básicas en diversas áreas, como el empleo, la vivienda, el desarrollo agrícola, la conservación del ambiente, entre otros[14]. De ahí que los planes nacionales de desarrollo permiten que los ciudadanos conozcan los objetivos sociales Estatales y la ruta que tendrá la economía, los servicios públicos u otros asuntos importantes en la agenda gubernamental. 19. En Sentencia C-557 de 2000, se precisó que la función de la planeación se encuentra en varios niveles del Estado y disposiciones de orden superior, a saber: i) el Congreso se encuentra encargado de expedir una ley orgánica que establecerá las normas que permiten la aprobación y ejecución del plan nacional de desarrollo (Art. 151 C.P); ii) esa ley orgánica regulará el procedimiento que debe surtir un plan de desarrollo, los sujetos que intervendrán en el misma y los mecanismos necesarios para su implementación (Art. 342 CP); iii) en ejercicio y aplicación de dicha ley orgánica, el Legislador emitirá una ley ordinaria que contendrá el plan de desarrollo del gobierno de turno, compendio legal que estará dividido en una parte general y un plan de inversiones públicas de las instituciones del nivel nacional (Art. 150.3 y 339 CP); y iv) en el nivel departamental y municipal corresponde a las asambleas y a los concejos, respectivamente, proferir las disposiciones tendientes a los planes y programas de desarrollo económico y social (Arts. 300.2 y 313.2 CP.). 20. En este contexto, la Sala reitera que la estructura dual del plan nacional de desarrollo abarca los siguientes aspectos: i) la parte general que comprende los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción del Estado en el mediano plazo; así como las estrategias y orientaciones generales en materia de política económica y ambiental[15]; ii) los presupuestos plurianuales de los programas centrales y proyectos de inversión pública nacional, la proyección de los recursos necesarios para su ejecución[16]. A esta división, se suma la obligación que tiene el Legislador de incluir en esa ley “las medidas necesarias para materializar el cumplimiento de los mismos”[17], de conformidad con el artículo 150.3 Superior. 21. Así mismo, la jurisprudencia Constitucional ha atribuido varias características a la ley del plan nacional de desarrollo. En primer lugar, ha manifestado que es una norma ordinaria de carácter especial, pues se compone de una parte general y un plan de inversiones, los cuales deben asegurar la sostenibilidad fiscal[18]. En segundo lugar, ha indicado que es una ley participativa, en la medida en que se encuentra sometida a un procedimiento deliberativo previo a su discusión en el congreso que se constituye como una instancia de consulta y de participación para elaborar el plan[19]. 22. En tercer y cuarto lugar, ha precisado que es una ley multitemática y heterogénea[20], toda vez que regula varios tópicos, al punto que sus disposiciones pueden carecer de relación entre sí[21]. Dicha cualidad se explica por el resultado de la deliberación que se presenta en la elaboración de la ley, interacción que permite concluir diferentes visiones de desarrollo y metas sociales, económicas o políticas[22]. En quinto lugar, ha indicado que ese compendio legal tiene una vocación temporal[23], sin desconocer que algunas normas han superado el período de un gobierno, siempre y cuando hayan tenido un fin planificador y de impulso de ejecución del plan cuatrienal[24]. 23. En suma, las leyes del plan nacional de desarrollo son normas que materializan el principio de planeación y la función de dirección de la economía por parte del Estado, la cual se expresa en todos los niveles de la organización política. Se trata de una ley que se caracteriza por ser ordinaria y especial, debido a sus particularidades económicas y a su división en parte general y un plan de inversiones públicas. A su vez, es el resultado de un componente participativo que se encuentra sujeto a la constitución y la ley orgánica de la materia. Por último, posee un contenido multitemático y heterogéneo con vocación temporal. El principio de unidad de materia en el plan nacional de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia[25] 24. A pesar del carácter multitemático y heterogéneo de las leyes del plan de desarrollo, la Corte Constitucional ha precisado que ese tipo de compendios legales se encuentran vinculados al principio de unidad de materia, reconocido en el artículo 158 de la Carta Política. Sin embargo, el grado de sujeción adquiere particularidades como resultado de las características de las normas contenidas en los planes nacionales de desarrollo. En este punto, es necesario abordar criterios jurisprudenciales sobre los preceptos que subsanan vacíos legales de manera permanente en las leyes de planeación de cada gobierno. 25. El artículo 158 de la Constitución dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”[26]. Esta Corporación ha precisado que ese mandato tiene la finalidad de racionalizar el trámite legislativo[27], dado que apunta a la coherencia de la ley y a impedir que los ciudadanos sean sorprendidos con un enunciado extraño a un cuerpo legal en particular. 26. Se trata de que el Legislador asegure la coherencia y racionalice su trabajo, lo que se traduce en un parámetro técnico que fortalece el principio democrático. Ello parte del reconocimiento de que la racionalidad del Legislador es solo un ideal que queda descartado en muchas ocasiones cuando se aparta de la Norma Superior[28], caso en que la Corte Constitucional tiene la competencia para revisar y corregir ese desafuero[29]. En este contexto, el control judicial funge como un incentivo para lograr las mejores leyes posibles, beneficio que brinda legitimidad a las mismas[30]. 27. Para la Corte, esta clase de principios y deberes se comporta como un dispositivo que permite evaluar la legislación en términos de razonable[31]. Su análisis consiste en verificar que las “disposiciones de un mismo cuerpo normativo guarden conexidad interna con la materia principal regulada en el mismo[32]. En efecto “solo aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[33]. 28. Ese estándar flexible del principio de unidad de materia apareja una aplicación razonable del mismo, pues busca no interferir de forma desmedida el mandato democrático. De acuerdo con la jurisprudencia Constitucional, una norma debe ser expulsada del ordenamiento jurídico por desconocer el artículo 158 Superior “solo en caso de que el ‘núcleo temático’[34] de la ley a la que se adscribe no guarde ningún tipo de relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con ella[35]”[36]. 29. Ahora bien, tratándose de las leyes de los planes nacionales de desarrollo el control pasa de flexible a riguroso, porque son estatutos que tiene su origen en una iniciativa del gobierno y su debate legislativo es atenuado. Esta clase de leyes se aprueban en 3 debates y el primero de ellos se realiza de manera conjunta en las Comisiones del Congreso[37], las modificaciones relevantes deben contar con autorización del gobierno[38], y su plazo de aprobación no puede superar los 3 meses[39]. 30. En recientes Sentencias C-026, C-126, C-415, C-440, C-464 de 2020, C-030 y C-063 de 2021, la Corte explicó que para verificar la validez jurídica de las normas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo deben tenerse en cuenta las siguientes reglas judiciales: i) “La unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo”[40]. La disposición acusada debe tener un...