Sentencia C-073 de 2018

C-073-18 Sentencia C-073/18 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático de constitucionalidad al Decreto Ley 902 de 2017, por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Técnica de control/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Exequibilidad parcial e inexequibilidad de ciertos apartes DECRETOS LEY EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales/DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites a la competencia CONSULTA PREVIA-Afectación directa/CONSULTA PREVIA-Condiciones/DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Procedencia respecto de medidas de implementación del Acuerdo Final DECRETOS LEY EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites a la competencia atribuida al Presidente de la República por el Acto Legislativo 01 de 2016/ FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Reserva estricta de ley/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites relativos a la conexidad con el Acuerdo Final/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites por el factor temporal/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites relativos a la estricta necesidad DECRETO LEY 902 DE 2017-Se expide en ejercicio de facultades atribuidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Examen de requisitos formales/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Derecho a la consulta previa/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Límites competenciales ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No opera como parámetro normativo para el ejercicio de la función legislativa Como se explicó ampliamente en el análisis sobre el requisito de reserva de ley, el Acuerdo Final no constituye un parámetro de control constitucional que tenga el alcance de fijar reservas estrictas de ley, puesto que ello está exclusivamente reservado a la Constitución. Además una lectura contextualizada del Acuerdo, permite concluir que se trata de un documento programático –no jurídico- que permite realizar un examen de conexidad teleológico a la luz de las finalidades perseguidas por su texto, y no como un control que se ejerce de forma literal sobre el mismo DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Conexidad estricta y suficiente Las disposiciones del Decreto Ley 902 de 2017 cumplen con los requisitos de conexidad estricta y suficiente con los contenidos y finalidades del Acuerdo Final DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Estricta necesidad [E]l Decreto Ley 902 de 2017 cumple el requisito de estricta necesidad, porque se encontró acreditado que contempla medidas urgentes e imperiosas relacionadas de manera directa con uno de los sub-temas de la Reforma Rural Integral pactada en el Acuerdo Final, en tanto permiten a través de medidas instrumentales superar problemas propios del postconflicto al suministrar criterios unificados y procedimientos expeditos para facilitar el acceso a la tierra y la formalización de la propiedad rural. REFORMA RURAL INTEGRAL-Finalidades [L]os principales ejes del acuerdo agrario que consigna el punto 1 del Acuerdo Final como finalidades, son: (i) lograr la transformación estructural del campo bajo una visión de integralidad y universalidad que tienda a solucionar las causas históricas del conflicto y la violencia en el territorio, para lo cual resulta indispensable la democratización de la propiedad y la redistribución equitativa de la tierra; (ii) garantizar las condiciones de bienestar y buen vivir en la población rural mediante el desarrollo agrario integral que priorice a las comunidades más vulnerables, de tal forma que se erradique la pobreza y se satisfagan plenamente las necesidades de la población rural; y, (iii) propender por el desarrollo socio-ambiental sostenible de las comunidades campesinas, entre otras. ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Cumplimiento de buena fe por parte de las instituciones y autoridades del Estado REFORMA RURAL INTEGRAL-Participación de las comunidades/REFORMA RURAL INTEGRAL-Ejes de acción/REFORMA RURAL INTEGRAL-Buena fe, coherencia e integralidad [D]entro de la RRI los temas correspondientes a la democratización de la propiedad y la redistribución equitativa de la tierra a través de medidas como el plan de adjudicación gratuita, el otorgamiento de subsidios y la concesión de créditos especiales para el acceso a la tierra rural, y la formalización masiva de los predios rurales mediante el sistema de barrido predial, al igual que la definición de procedimientos ágiles y eficaces que materialicen dichas medidas con miras a garantizar el bienestar y buen vivir de la población rural, resultan ser indispensables para lograr un exitoso proceso de implementación de lo pactado que brinde seguridad jurídica a corto plazo y confianza entre las partes, debilitando las posibilidades de que terceros afecten nocivamente las condiciones necesarias para lograr la paz, máxime cuando los conflictos sobre la tierra y su uso han sido un factor persistente de violencia en el campo colombiano que se pretende superar mediante la suscripción del Acuerdo de Paz. REFORMA RURAL INTEGRAL-Antecedentes/PROPIEDAD AGRARIA-Antecedentes históricos/ACCESO A LA TIERRA-Desarrollo normativo/BALDIOS-Desarrollo normativo/REFORMA AGRARIA-Desarrollo normativo/REFORMA AGRARIA-Constitución Política de 1991 En este orden de ideas, la Sala destaca del anterior recuento, que los diferentes desarrollos normativos han abordado y han pretendido, desde diferentes ópticas, atender la problemática histórica sobre el acceso y la distribución de la tierra agraria. En la actualidad, se deben privilegiar los derroteros constitucionales sobre la función social y ecológica que debe cumplir la propiedad, la imprescriptibilidad de los bienes baldíos según fue definida por el legislador, el mandato expreso de fomento al acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, al igual que el fomento a la producción agropecuaria y de alimentos. De allí que la actividad legislativa debe centrarse en superar (i) la inequidad en la distribución de la propiedad rural; (ii) la informalidad en la tenencia de la tierra; (iii) los conflictos por el uso y la tenencia de la tierra; y, (iv) el despojo de tierras por parte de los diversos actores del conflicto interno. BALDIOS-Adjudicación/BALDIOS-Concepto/BALDIOS-Imprescriptibilidad DERECHO DE PROPIEDAD-Función social En materia rural, los fines sociales del derecho de propiedad se conectan con el acceso progresivo y la democratización de la tierra debido a su importancia para impulsar el desarrollo y calidad de vida de las poblaciones rurales. DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD-Consagración constitucional/DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Garantía constitucional/DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Desarrollo jurisprudencial/DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Carácter progresivo/DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Obligación Estatal En este orden de ideas, no cabe duda que la Carta Política de 1991 estableció mandato de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, lo cual implica que el Estado garantice otros servicios como educación, vivienda, crédito, y brinde asistencia técnica y especializada en temas productivos, de tal forma que mejoren los ingresos y la calidad de vida de los campesinos colombianos. REFORMA RURAL INTEGRAL-Función social y ecológica de la propiedad privada Específicamente en lo relacionado con la reforma rural, entendida como la política del Estado encaminada a corregir la distribución desigual de la propiedad del campo, estas funciones cobran una importancia fundamental. La primera, como base argumentativa para llevar a cabo la democratización de la propiedad rural en favor del bien común. La segunda, en desarrollo de la primera, como la imposición de límites a la utilización de la propiedad –en cualquier circunstancia– para proteger el medio ambiente, bien común de la humanidad. DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Objeto Para esta Corporación no es posible derivar de la norma en comento, como pretenden los intervinientes, que la propiedad privada a proteger sea aquella que ha sido adquirida a través de métodos como la violencia, la extorsión, el fraude o el aprovechamiento de las situaciones de victimización generadas por el conflicto armado, pues todas ellas resultan evidentemente contrarias a la normatividad colombiana. DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Beneficiarios No es válido sustentar que el criterio de la nacionalidad colombiana es discriminatorio, como tampoco es válido sustentar que los criterios de ser campesino, o pertenecer a la población más pobre y vulnerable, lo sean, pues se trata de beneficiar a las personas que fueron afectadas por el conflicto, y que históricamente han estado relegadas de la propiedad de la tierra en el país, y esos son los criterios adecuados para lograr el objeto de la norma. DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Ocupantes indebidos [L]a expresión “los ocupantes indebidos” del inciso 2° del parágrafo 1 del artículo 4, se restringe únicamente a comunidades y pueblos étnicos, quienes pueden entrar a hacer parte del RESO sin necesidad de hacer el acuerdo predio de restitución de los terrenos cuya adjudicación persiguen. DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Sujetos de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito [L]a expresión “personas jurídicas” del inciso primero del artículo, se refiere a aquellas constituidas por cooperativas o asociaciones de campesinos, sin tierra o con tierra insuficiente, cuyos miembros, individualmente, cumplan con todas las condiciones requeridas en el artículo 5°. DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Formalización de la propiedad [L]as medidas de formalización deben dirigirse a todos los sujetos, y la regla de equidad exige que, quienes tengan la capacidad económica suficiente, contribuyan económicamente para que el Estado pueda hacerlo de forma gratuita frente a los sujetos más vulnerables. La formalización implica la identificación y adecuación legal de los derechos de propiedad que se ejercen sobre predios privados, lo cual resulta necesario para adecuar el campo a la legalidad y eliminar los efectos del conflicto. DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Ocupantes de baldíos Los bienes baldíos no pueden ser objeto de “formalización” pues sobre ellos no se constituyen derechos a formalizar, sino que su acceso solo puede darse a través de la adjudicación. DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Tributos [L]a expresión “administrativos” además de atentar contra la reserva legal en materia tributaria establecida por la Carta Política, vulnera, como ya antes se ha dicho, la reserva estricta en materia de impuestos del Acto Legislativo 01 de 2016. DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Enfoque étnico/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Registro de Sujetos de Ordenamiento RESO/ DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Subcuenta de acceso para la población campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Subcuenta de tierras para la dotación a comunidades indígenas Frente a ese punto, la Vista Fiscal plantea que se incurrió en una omisión legislativa relativa que discrimina a los demás grupos étnicos, en tanto los excluye de la participación de los recursos destinados formalmente a las comunidades étnicas. En tal sentido, señala que no existe ninguna razón para que no formen parte de la subcuenta de tierras para dotación a comunidades étnicas los predios objeto de procesos de extinción de dominio colindantes con áreas de propiedad comunal de las comunidades negras, afrodescendientes, palenqueras y raizales, que fueren solicitados por esas comunidades étnicas al momento de la declaración de la extinción y que no generen conflictos territoriales con los sujetos de los que trata el artículo 4° del Decreto Ley 902 de 2017. FONDO DE TIERRAS PARA LA REFORMA RURAL INTEGRAL-Naturaleza/FONDO DE TIERRAS PARA LA REFORMA RURAL INTEGRAL-Objeto/FONDO DE TIERRAS PARA LA REFORMA RURAL INTEGRAL-Recursos DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Recursos para el saneamiento de resguardos indígenas Concebir la disponibilidad de recursos y bienes del Fondo de Tierras solo para sanear y reubicar los casos evidenciados frente a comunidades indígenas, genera un patrón de exclusión y de desigualdad para las demás comunidades étnicas que en sus territorios adviertan posesiones u ocupaciones de personas que no pertenecen a la comunidad. DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Priorización de derechos de acceso y formalización/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Proyectos productivos sostenibles/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Formas de acceso a la tierra DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Aspectos procedimentales/PROPIEDAD RURAL-Ordenamiento social/PROPIEDAD RURAL-Planes de Ordenamiento Social PROCEDIMIENTO PARA IMPLEMENTAR PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL-Generalidades/PROCEDIMIENTO PARA IMPLEMENTAR PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL-Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos El artículo 55 del Decreto 902 de 2017 se declarará exequible bajo el entendido de que la expresión “adoptará” del inciso 4 de dicho artículo, se refiriere a la implementación de MASC y no a la expedición de normas reglamentarias en esa materia. PROCEDIMIENTO PARA IMPLEMENTAR PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL-No afectación de los derechos adquiridos a grupos étnicos Finalmente, para la Corte es claro que existe una omisión legislativa cuando en el inciso 3º del artículo 55 se hace única referencia a la no afectación de los derechos adquiridos de las comunidades indígenas, sin que en tal medida se incluyeran los derechos de los demás grupos étnicos, razón por la cual se extenderán los efectos de la norma a los derechos adquiridos de las comunidades negras, afrodescendientes, palenques y raizales; por lo que se declarará la respectiva exequibilidad condicionada respecto de este punto. PROCEDIMIENTO PARA IMPLEMENTAR PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL-Fases/POTESTAD REGLAMENTARIA-No es exclusiva del Presidente de la República/PROCEDIMIENTO PARA IMPLEMENTAR PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL-Garantía del Juez natural En efecto, de los artículos 236, 237 y 238 de la Carta Política así como de la jurisprudencia, es claro que el juez natural para el control de los actos de la Administración es, necesariamente, el juez que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Expediente RDL-034 Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 902 del 29 de mayo de 2017 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras" Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D.C., julio 12 de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, el 29 de mayo de 2017, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 902 de 2017 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras". Mediante oficio del 30 de mayo de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Ley 902 de 2017. El 30 de mayo de 2017, en sesión extraordinaria de la Sala Plena se realizó el sorteo del asunto y le correspondió a la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, a quien se le remitió el expediente correspondiente. A través de auto del 5 de junio de 2017 la Magistrada asumió el conocimiento del asunto y comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la República y a los Ministros del Interior de Hacienda y Crédito Público de Agricultura y Desarrollo Rural, así como a los Directores de las Agencias de Desarrollo Rural y Nacional de Tierras, para que intervinieran, de considerarlo pertinente, durante el término de fijación en lista. En la misma providencia, ofició a la Presidencia de la República para que, en el término de tres (3) días, informara de qué manera existe conexidad entre el decreto ley que se estudia y el Acuerdo Final. A su vez, al Ministerio del Interior para que, durante el mismo término, informara si las disposiciones del Decreto Ley 902 de 2017 debían o no ser objeto de consulta previa a las comunidades étnicas y de serlo qué procedimiento se surtió para tal efecto. El 12 de junio de 2017 se recibió la respuesta enviada por la Presidencia de la República, a través de su Secretaria Jurídica, en la que afirmó que existe “un claro vínculo de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre las disposiciones normativas del Decreto Ley 902 de 2017 y el Acuerdo Final de paz”[1] y presentó consideraciones concretas acerca de cada criterio. A. Conexidad objetiva[2] Para la Presidencia, el decreto ley “sirve para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo final”[3], específicamente los compromisos que constan en los puntos 1[4] y 6.2[5] del Acuerdo Final de la siguiente forma: Artículo o Título del Decreto Ley 902 Conexidad objetiva con el Acuerdo Final Artículo 1º Objeto · Punto 1 (integral): Reforma Rural Integral (RRI) como uno de los ejes del posconflicto. · Punto 1, acápite preliminar: principio de regularización de la propiedad, que establece que “nada de lo establecido en el Acuerdo debe afectar el derecho constitucional a la propiedad privada”. · Punto 1.1.: acceso y formalización de la propiedad. · Punto 6.2., literal a, párrafo 1º. Título I Sujetos de acceso a tierra y formalización · Punto 1, acápite preliminar: (i) párrafo 4: impulso del desarrollo rural integral para erradicar la pobreza, promover la igualdad y asegurar el goce efectivo de los derechos; (ii) párrafo 5: estimulación de la formalización, restitución y distribución equitativa de la tierra, en el que se garantice el acceso progresivo de los habitantes del campo a la propiedad rural con medidas especiales para mujeres y poblaciones vulnerables); (iii) párrafo 6: promoción de la igualdad de oportunidades de las mujeres; y (iv) principios de igualdad y enfoque de género, priorización de las poblaciones y territorios más vulnerables y necesitados con énfasis en los pequeños y medianos productores, y democratización del acceso y uso adecuado de la tierra. · Punto 1.1.3.: beneficiarios del plan de adjudicación gratuita de tierras y del subsidio integral que incluye los trabajadores del campo sin tierra o con tierra insuficiente, con prioridad para las víctimas del conflicto, las mujeres rurales y la población desplazada; así como sus asociaciones y participación de las comunidades vulnerables en programas de asentamiento y reasentamiento. · Punto 1.1.5.: formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural con priorización de las poblaciones especialmente afectadas por el conflicto y la pobreza. También, formalización con enfoque de género (medidas específicas para formalizar la propiedad de las mujeres rurales). · Punto 6.2.: garantía de la perspectiva étnica y cultural en la implementación de la RRI. Título II Registro de Sujetos de Ordenamiento - RESO · Punto 1.1.3: creación de un registro compuesto por posibles beneficiarios del plan de adjudicación gratuita y del subsidio integral. · Punto 6.2.: determinación y clasificación de los beneficiarios sistematizada mediante una herramienta de registro que incluya la perspectiva étnica y cultural. Título III Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral · Punto 1, acápite preliminar: principio de priorización de las poblaciones más vulnerables y necesitadas como beneficiarias del acceso a tierras. · Punto 1.1.1.: creación del Fondo de Tierras para la RRI (objetivos, funciones y proveniencia de las tierras que lo integrarán). · Punto 1.1.4.: planes de acompañamiento en vivienda, asistencia técnica, capacitación, adecuación de tierras y recuperación de suelos donde sea necesario, proyectos productivos, comercialización y acceso a medios de producción que permitan agregar valor, etc. · Punto 1.1.6.: inalienabilidad e inembargabilidad de los baldíos formalizados y de las tierras adjudicadas. · Punto 6.2.3.: pueblos étnicos como beneficiarios de las diferentes medidas de acceso a tierras sin detrimento de los derechos adquiridos; y la adjudicación de predios y procedimientos de formalización se hará con destino a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación, demarcación, restitución y resolución de conflictos de uso y tenencia de las tierras. Título IV Formas de acceso El Capítulo I del Título IV del Decreto Ley (adjudicación directa de tierras) con: · Punto 1, acápite preliminar: principios de democratización del acceso, uso adecuado de la tierra, y restablecimiento de los derechos de las victimas del despojo. · Punto 1.1.1.: creación de un plan de adjudicación gratuita de tierras a través del Fondo de Tierras. · Punto 1.1.3.: beneficiarios del plan de adjudicación gratuita de tierras. El Capítulo II del Título IV del Decreto Ley (subsidio integral de acceso a tierras) con: · Punto 1.1.2.: la existencia de un "subsidio integral para la compra de tierras por parte de las personas beneficiarias” y el punto 1.1.4. prevé proyectos productivos para los beneficiarios del Fondo de Tierras. El Capítulo III del Título IV del Decreto Ley (crédito especial de tierras) con: · Punto 1.1.2.: apertura de una nueva línea de crédito especial subsidiada de largo plazo para la compra de tierras. Título V Formalización de la propiedad privada y seguridad jurídica · Punto 1, acápite preliminar: principio de regularización de la propiedad. · Punto 1.1.5.: proceso de "formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural", en virtud del cual el Gobierno Nacional "formalizará progresivamente (…) todos los predios que ocupa o posee la población campesina en Colombia", y para cuyo cumplimiento el Gobierno deberá, entre otros: (i) adecuar un plan de formalización masiva y adelantar las reformas normativas y operativas pertinentes; (ii) garantizar la gratuidad de la formalización de la pequeña propiedad rural acompañando tanto el proceso de adjudicación de baldíos como el de saneamiento de la propiedad; y (iii) crear un recurso ágil y expedito para la protección de los derechos de propiedad. Título VI Implementación del ordenamiento social de la propiedad rural El procedimiento único de este título está relacionado: · Punto 1.1.1.: adjudicación y formalización de la tierra · Punto 1.1.2.: otorgamiento de subsidio integral para la compra de tierras, una línea especial de crédito. · Punto 1.1.3.: selección de las personas beneficiarias de adjudicación de tierras gratuito y subsidio integral. · Punto 1.1.5.: formalización de la pequeña y mediana propiedad. · Punto 1.1.8.: resolución de conflictos del uso y tenencia de la tierra · Punto 1.1.9.: regulación del nuevo sistema de catastro multipropósito. · Punto 1.2.3.: elaboración participativa, en cada zona priorizada para la implementación de PDETs, de "un plan de acción para la transformación regional, que Incluya todos los niveles del ordenamiento territorial, concertado con las autoridades locales y las comunidades". · Punto 6.2.: garantía de los derechos territoriales de los grupos étnicos del país, respeto de sus derechos adquiridos bajo la legislación vigente y mecanismos para la resolución de conflictos agrarios y territoriales que respeten sus especificidades. B. Conexidad estricta y suficiente[6] Artículo o Título del Decreto Ley 902 Conexidad estricta y suficiente con el Acuerdo Final Artículo 1º Objeto · Punto 1 (integridad): RRI como eje central del compromiso de las partes negociadoras, dentro de la cual se encuentra el acceso y formalización de la propiedad rural. · Punto 1, acápite preliminar: principio de regularización de la propiedad, que dispone "nada de lo establecido en el Acuerdo debe afectar el derecho constitucional a la propiedad privada". · Punto 6.2: Respeto de los derechos territoriales y las garantías legales y constitucionales de los pueblos indígenas. Artículo 2 sujetos de acceso a tierra y formalización Inciso 1º artículo 2 con: · Punto 1.1. Inciso 2º del artículo 2 con: · Punto 1, acápite preliminar: principio de priorización, que establece que “la política de desarrollo agrario integral es universal y su ejecución prioriza la población y los territorios más necesitados y vulnerables, y las comunidades más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, y hace énfasis en pequeños y medianos productores y productoras". Inciso 3º del artículo 2 con: · Punto 6.2., literal a: "se incluirá a los pueblos étnicos como beneficiarios de las diferentes medidas acordadas de acceso a tierras sin detrimento de los derechos adquiridos. La adjudicación de predios y procedimientos de formalización se hará con destino a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación, demarcación, restitución y resolución de conflictos de uso y tenencia de las tierras". Artículo 3 Delimitación a nacionales · Punto 1: “las partes negociadoras buscaran implementar una reforma rural integral del agro nacional, que beneficie a las poblaciones de ciudadanos colombianos en situación de mayor vulnerabilidad”. Artículo 4 Sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito De manera general con: · Punto 1, acápite preliminar: Principios de: (i) priorización; (ii) igualdad y enfoque de género, al priorizar expresamente a las mujeres rurales entre los beneficiarios de adjudicación gratuita; (iii) restablecimiento, según el cual la política de reforma rural integral pretende "el restablecimiento de los derechos de las víctimas del desplazamiento y del despojo, y la reversión de los efectos del conflicto y del abandono sobre comunidades y territorios"[7]; y iv. democratización del acceso y uso adecuado de la tierra, "mecanismos y garantías que permitan que el mayor número posible de hombres y mujeres habitantes del campo sin tierra o con tierra insuficiente puedan acceder a ella"[8]. · Punto 1.1.1.: creación del Fondo de Tierras para "lograr la democratización del acceso a la tierra, en beneficio de los campesinos y de manera especial las campesinas sin tierra o con tierra insuficiente y de las comunidades rurales más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, regularizando los derechos de propiedad y en consecuencia desconcentrando y promoviendo una distribución equitativa de la tierra"[9]. · Punto 1.1.3.: personas beneficiarias del plan de adjudicación gratuita, del subsidio integral y del crédito especial “trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población desplazada. También podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores y trabajadoras con vocación agrada sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria"[10]. Parágrafo 1° del artículo 4 (ocupantes indebidos de predios rurales) con: · Puntos 1.1.1. y 1.1.3. · Punto 1.1.5.: formalización de la propiedad rural y el principio de restitución que busca privilegiar los derechos de las víctimas de despojo. · Punto 6.2.: particularmente el inciso 2º de este parágrafo que estimula la partida de los ocupantes indebidos de territorios de grupos étnicos para facilitar su saneamiento y titulación. Parágrafos 2°, 3° y 4° del artículo 4 con: · Puntos 1.1.1, y 1.1.3.: adjudicación de tierras y atribución del subsidio para la compra a las poblaciones más vulnerables del agro –incluidas cooperativas y asociaciones-, sin que el hecho de tener tierras insuficientes o una vivienda de interés social les descalifique para ello. Artículo 5 Sujetos de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito · Punto 1, acápite preliminar: principios de priorización, restablecimiento. · Puntos 1.1.1., 1.1.3. y 6.2: Artículo 6 Sujetos de formalización a título oneroso · Punto 1, acápite preliminar: principios de priorización y restablecimiento. · Puntos 1.1.1., 1.1.3. · Punto 1.1.5.: formalización de la propiedad. Artículo 7 Contraprestación por el acceso y/o formalización de la tierra De manera general con: · Puntos 1.1.1., 1.1.3. y 1.1.5. Parágrafo 3° del artículo 7 con: · Punto 6.2.: pueblos indígenas excluidos del pago para acceso a tierras o formalización de la propiedad. Artículo 8 Obligaciones · Puntos 1.1.1., 1.1.3. y 1.1.4. · Punto 1.1.6.: "con el fin de garantizar el bienestar y el buen vivir de las personas beneficiarias y de evitar la concentración de la tierra distribuida mediante la adjudicación gratuita o subsidio integral para compra y los baldíos formalizados, éstos y aquella serán inalienables e inembargables por un período de 7 años" y que "pasarán al Fondo de Tierras los predios distribuidos y los adquiridos mediante el subsidio integral para compra que hayan recibido apoyo integral y sin embargo caigan durante este período en situación de inexplotación (sic) por parte de las personas beneficiarias, salvo fuerza mayor o caso fortuito, o que sean usados ilegalmente. En todo tiempo se promoverá y protegerá la función social de la propiedad rural y, en particular, la agricultura familiar"[11]. Artículo 9 Reconocimiento a la economía de cuidado · Punto 1, acápite preliminar: principios de (i) igualdad; y (ii) enfoque de género, "reconocimiento de las mujeres como ciudadanas autónomas, sujetos de derechos que, independientemente de su estado civil, relación familiar o comunitaria, tienen acceso en condiciones de igualdad con respecto a los hombres a la propiedad de la tierra y proyectos productivos, opciones de financiamiento, infraestructura, servicios técnicos y formación, entre otros; (…) Este reconocimiento implica la adopción de medidas específicas en la planeación, ejecución y seguimiento a los planes y programas contemplados en este acuerdo para que se implementen teniendo en cuenta las necesidades específicas y condiciones diferenciales de las mujeres, de acuerdo con su ciclo vital, afectaciones y necesidades"[12]. · Punto 1.1.3.: priorización de las mujeres rurales y las mujeres cabeza de familia. Artículo 10 Adecuación institucional con enfoque étnico · Punto 6.2.: "se garantizarán la perspectiva étnica y cultural, las condiciones jurídicas vigentes de la propiedad colectiva, los mecanismos para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente"[13]. Artículo 11 Registro de Sujetos de Ordenamiento · Punto 1.1.3., inciso final: “la autoridad administrativa competente elaborará, un registro único de posibles beneficiarios del plan de adjudicación gratuita y del subsidio integral que será utilizado como insumo para la implementación de éstos mecanismos"[14]. Artículo 12 Módulo del RESO para el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral · Punto 1.1.3., inciso final. Artículo 13 Módulo étnico del RESO · Punto 1.1.3., inciso final y 6.2. Artículo 14 Criterios de asignación de puntos para el RESO · Puntos 1.1.1., 1.1.2., 1.1.3. y 1.1.5. Artículo 15 Ingreso y calificación Artículo 16 Promoción de la inscripción en el RESO · Punto 1.1.3., inciso final. Artículo 17 Programa especial de dotación de tierras para comunidades Rrom · Punto 6.2. Artículo 18 Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral · Punto 1, acápite preliminar: principios de: (i) beneficio, impacto y medición según el cual "teniendo en cuenta la priorización, la [RRI] debe beneficiar e impactar al mayor número de ciudadanos y ciudadanas, con la mayor intensidad y en el menor tiempo posible, y medir sus efectos en cada proyecto y región"[15]; y (ii) democratización del acceso y uso adecuado de la tierra, que se traducen en "mecanismos y garantías que permitan que el mayor número posible de hombres y mujeres habitantes del campo sin tierra o con tierra insuficiente puedan acceder a ella"[16]. · Punto 6.2.: "se incluirá a los pueblos étnicos como beneficiarios de las diferentes medidas acordadas de acceso a tierras sin detrimento de los derechos adquiridos"[17]. Artículo 19 Recursos para el saneamiento o la reubicación · Punto 6.2.: "en la implementación del Punto 1 (RRI) se garantizarán la perspectiva étnica y cultural, las condiciones jurídicas vigentes de la propiedad colectiva, los mecanismos para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente. (...) La adjudicación de predios y procedimientos de formalización se hará con destino a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación, demarcación, restitución y resolución de conflictos de uso y tenencia de las tierras"[18]. Artículo 20 Prioridad en la asignación de derechos De manera general con: · Punto 1, acápite preliminar: principio de priorización. · Punto 1.1.3.: beneficiarios de los programas constitutivos de la RRI. Parágrafo del artículo 21 con: · Punto 6.2. Artículo 21 Inembargabilidad de los bienes rurales De manera general con: · Punto 1.1.6.: "con el fin de garantizar el bienestar y el buen vivir de las personas beneficiarlas y de evitar la concentración de la tierra distribuida mediante la adjudicación gratuita o subsidio integral para compra y los baldíos formalizados, éstos y aquella serán inalienables e inembargables por un período de 7 años"[19]. Parágrafo del artículo 21 con: · Punto 6.2. Artículo 22 Bienes que hacen parte del Fondo Nacional de Tierras solo para efectos de la administración · Punto 6.2.: "en la implementación del Punto 1 (RRI) se garantizarán la perspectiva étnica y cultural, las condiciones jurídicas vigentes de la propiedad colectiva, los mecanismos para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente. Se observarán también la integralidad de la territorialidad y sus dimensiones culturales y espirituales, la protección reforzada a los pueblos en riesgo de extinción y sus planes de salvaguardas. (...) La adjudicación de predios y procedimientos de formalización se hará con destino a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación, demarcación, restitución y resolución de conflictos de uso y tenencia de las tierras"[20]. Artículo 23 Proyectos productivos sostenibles De manera general con: · Punto 1, acápite preliminar: principio de integralidad que busca "asegura(r) la productividad, mediante programas que acompañen el acceso efectivo a la tierra, con innovación, ciencia y tecnología, asistencia técnica, crédito, riego y comercialización y con otros medios de producción que permitan agregar valor"[21]. · Punto 1.1.4.: acceso integral, es decir, "en desarrollo de los principios de bienestar y buen vivir, y de integralidad, además del acceso a tierra, el Gobierno Nacional pondrá a disposición de los hombres y mujeres beneficiarlos del Fondo de Tierras, planes de acompañamiento en vivienda, asistencia técnica, capacitación, adecuación de tierras y recuperación de suelos donde sea necesario, proyectos productivos, comercialización y acceso a medios de producción que permitan agregar valor, entre otros (...)"[22]. Parágrafo del artículo 23 con: · Punto 6.2., literal a: En la implementación de la RRI "se observarán también (...) sus planes de salvaguarda"[23]. Artículo 24 Articulación para el acceso integral De manera general con: · Punto 1.1.4.: principio de integralidad. Parágrafo 1º del artículo 24 con: · Puntos 1.1.1. y 1.1.3. Parágrafo 2º del artículo 24 con: · Punto 6.2. Artículo 25 Adjudicación directa De manera general con: · Punto 1, acápite preliminar: principio de bienestar y buen vivir, es decir, el reconocimiento del papel fundamental de la economía campesina, familiar y comunitaria en el desarrollo del campo y la agricultura familiar. · Punto 1.1.1.: adjudicación de tierras a través del Fondo de Tierras. · Punto 1.1.3.: beneficiarios. · Punto 1.1.4.: necesidad de garantizar un acceso integral a la tierra que incluya el desarrollo de proyectos productivos que permitan el bienestar y el buen vivir. Parágrafo del artículo 25 con: · Punto 6.2 Artículo 26 Prelación para la asignación de derechos sobre baldíos Artículo 27 Solicitudes en proceso Artículo 28 Ausencia de derecho para la adjudicación · Punto 1.1.1. Artículos 29 a 34 Regulación del Subsidio Integral de Acceso a Tierra · Punto 1.1.2.: "subsidio integral para la compra de tierras por parte de las personas beneficiarías"[24]. · Punto 1.1.4.: proyectos productivos para los beneficiarios del Fondo de Tierras. Artículo 35 Crédito especial de tierra · Punto 1.1.2.: apertura de "una nueva línea de crédito especial subsidiada de largo plazo para la compra de tierras por parte de la población beneficiaria"[25]. · Punto 1.1.3: criterios de priorización de beneficiarios de los programas de la RRI. Título V (Artículos 36 a 39) Formalización de la propiedad privada y seguridad jurídica · Punto 1, acápite preliminar: principio de la regularización de la propiedad, definida como la "lucha contra la ilegalidad en la posesión y propiedad de la tierra y garantía de los derechos de los hombres y las mujeres que son los legítimos poseedores y dueños"[26], sin afectar la propiedad privada. · Punto 1.1.5.: proceso de "formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural"[27], en virtud del cual el Gobierno Nacional "formalizará progresivamente, con sujeción al ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que ocupa o posee la población campesina en Colombia", y para cuyo cumplimiento el Gobierno deberá, entre otras: (i) adecuar un plan de formalización masiva y adelantar las reformas normativas y operativas pertinentes; (ii) garantizar la gratuidad de la formalización de la pequeña propiedad rural acompañando tanto el proceso de adjudicación de baldíos como el de saneamiento de la propiedad; y (iii) crear un recurso ágil y expedito para la protección de los derechos de propiedad. Título VI (Artículos 40 a 81) Implementación del ordenamiento social de la propiedad rural · Punto 1.1.1.: (i) crea el Fondo de Tierras y obliga al Gobierno Nacional a lograr por su intermedio una democratización del acceso a la propiedad de la tierra - propósito para el cual es Indispensable adoptar las reglas procesales necesarias para obtener jurídicamente los actos de adjudicación de la propiedad y formalización de la misma. (ii) en el inciso final, los procedimientos de expropiación por motivos de interés social y de extinción del dominio por falta de explotación deberán aplicarse de conformidad con la Constitución y la legislación vigente -conexidad art. 58 del Decreto Ley-. · Punto 1.1.2.: creación del subsidio integral y el crédito especial para compra de tierras, ambos requieren el establecimiento del respectivo procedimiento para su otorgamiento. · Punto 1.1.3.: "las personas beneficiarias del plan de adjudicación gratuita y del subsidio integral serán seleccionadas por la autoridad administrativa competente (...) a través de un procedimiento expresamente definido por la ley que incluya requisitos y criterios objetivos y que atienda a la priorización antes señalada”[28] -art. 58 del Decreto Ley-. · Punto 1.1.5: formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural de manera progresiva, para lo cual es indispensable que exista un procedimiento. Este mismo punto del Acuerdo dispone que el Gobierno deberá adelantar las reformas normativas y operativas pertinentes a la adecuación del plan de formalización masiva; acompañar tanto el proceso de adjudicación de baldíos como el de saneamiento de la propiedad, garantizando su gratuidad; y garantizar la existencia de un recurso judicial ágil y expedito para la protección de los derechos de propiedad. · Punto 1.1.8.: creación de mecanismos eficaces y ágiles de resolución de los conflictos de uso y tenencia de la tierra. · Punto 1.1.9.: nuevo sistema de catastro multipropósito que se habrá de regular legalmente. · Punto 1.2.3.: elaboración participativa, en cada zona priorizada para la Implementación de PDETs (Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial), "un plan de acción para la transformación regional, que incluya todos los niveles del ordenamiento territorial, concertado con las autoridades locales y las comunidades"[29]; planes que deberán incluir, como mínimo, una caracterización socioeconómica, territorial, cultural y ambiental de cada territorio y sus habitantes, así como un diagnóstico objetivo de las necesidades de cada zona y de las acciones requeridas para lograr las metas fijadas. Consulta previa de la normativa a las comunidades étnicas El jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior manifestó que en este caso la consulta previa procedía y adjuntó información acerca de los procesos surtidos con las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, las indígenas y las Rom o Gitanas. A. Consulta previa comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras El Ministerio[30] señaló que se acercó al Espacio Nacional de Consulta Previa con las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras[31] (Espacio Nacional), encargado de adelantar las consultas previas de leyes y actos administrativos del orden nacional, con el fin de determinar la ruta metodológica para efectuar la consulta previa adecuada “a las circunstancias excepcionales de urgencia que supone la implementación del Acuerdo Final”[32]. Indicó que el 13 de febrero de 2017[33] socializó una propuesta de procedimiento de consulta que presentó formalmente el 20 de ese mismo mes a los miembros de la Plenaria del Espacio Nacional[34], específicamente sobre los tiempos para la consulta y el número de personas que participarían en Bogotá y en los territorios. Así, la propuesta inicial del Gobierno consistía en que el procedimiento de consulta debía surtirse en el término máximo de 10 días “plazo dentro del cual deberán agotarse las etapas de socialización, retroalimentación, concertación, hasta la protocolización entre el Gobierno Nacional y la comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”[35]. A su vez, proponía que la Plenaria del Espacio Nacional eligiera una comisión excepcional de 14 miembros de las diferentes comisiones que tendría como funciones: (i) deliberar en Bogotá sobre los proyectos de normas; (ii) formular las propuestas; (iii) socializar ante todos los miembros del Espacio Nacional las proyectos normativos y recoger propuestas alternativas formuladas en los territorios; (iv) presentar dichas propuestas en Bogotá y, finalmente; (v) protocolizar los acuerdos, desacuerdos y normas no concertadas sobre la norma consultada[36]. Ante ello, el Ministerio dijo que “los miembros del Espacio Nacional (…) exigieron que el Ministerio convocara a la totalidad (…) a Bogotá, durante todo el término de duración del fast track. [No obstante,] el Ministerio no avaló esta posibilidad, debido a que resultaba imposible de llevar a cabo en la práctica [por presupuesto y la imposibilidad de llegar a acuerdos con tantos integrantes en tan poco tiempo] (…)”[37]. Relató que algunos de los miembros del Espacio Nacional sugirieron “que fuera la totalidad de la Comisión Sexta (…), compuesta por cincuenta y dos miembros (…) Sin embargo, el Ministerio rechazó la propuesta debido, nuevamente, a que no era viable”[38] y arguyó las mismas razones por las que rechazó la propuesta anterior. Igualmente, explicó que accedió a aumentar de 14 a 25 el número de delegados que conformarían la comisión excepcional[39], sin que esto fuera aceptado[40]. Manifestó que el 7 de marzo de 2017 convocó nuevamente al Espacio Nacional a través de la Comisión Sexta, facultada para definir el procedimiento de consulta de las normas de implementación del Acuerdo Final, con quienes se haría y los términos, pero no se llegó a ningún acuerdo[41]. De otra parte, mencionó para el momento en que faltaba un mes para el vencimiento del término de las facultades presidenciales otorgadas mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 y debido a la falta de acuerdo respecto del procedimiento de consulta previa, estableció un mecanismo para presentar las normas sujetas al procedimiento de fast track a todos los miembros del Espacio Nacional, y así recibir sus comentarios y propuestas[42]. De conformidad, el 15 de mayo de 2017 envío a los miembros del Espacio Nacional[43] el proyecto de decreto ley que se estudia, junto con los comentarios y propuestas presentadas por las organizaciones indígenas dentro de su respectivo proceso de consulta previa y por la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación – CSIVI[44], para que realizaran observaciones, consideraciones y propuestas en un término de 7 días[45]. Posteriormente, relató que mediante carta radicada el 19 de mayo de 2017 dirigida al Viceministro para la Participación, recibió una propuesta con 119 firmas de miembros del Espacio Nacional de Consulta Previa, proponiéndole al Ministerio que convocara a la Comisión Sexta para consultar los proyectos de normas de implementación del Acuerdo Final[46]. En atención a esta solicitud, el Ministerio les respondió que estaba dispuesto a definir la ruta metodológica, y someter a consulta los proyectos de ley y de acto legislativo que aún estaban pendientes, aunque reiterándoles las limitaciones para efectuarlas. Explicó que el 25 y 26 de mayo de 2017, el Espacio Nacional se auto convocó en Bogotá con el fin de ponerse de acuerdo acerca de la ruta metodológica y solo fue permitida la entrada de los representantes del Ministerio del Interior el último día, pero tampoco se llegó a un acuerdo sobre el procedimiento de consulta. Aseveró que presentó a los miembros del Espacio Nacional una propuesta que establecía que la Comisión Sexta protocolizaría los acuerdos y los socializaría al Espacio Nacional en plenaria. Sin embargo, los delegados del Espacio Nacional cambiaron nuevamente de opinión, y volvieron a la propuesta inicial planteada por el Ministerio, en la cual los demás miembros socializarían los proyectos en el territorio[47]. Resaltó que incluso algunos de los miembros que inicialmente habían firmado la carta en la que respaldaban la competencia de la Comisión Sexta para llevar a cabo la consulta previa de las normas de implementación del Acuerdo Final, cambiaron su posición y exigieron que la consulta se adelantara ante la plenaria[48]. El Ministerio resaltó que algunos de los integrantes del Espacio Nacional presentaron tutela en diferentes partes del país alegando vulneración de sus derechos fundamentales[49]. A continuación, señaló las características del derecho fundamental a la consulta previa de acuerdo con lo dicho por la jurisprudencia constitucional. Específicamente, el hecho de que el respeto del derecho no implica que necesariamente se deba llegar a un acuerdo, sino que se trata, en general, de la garantía de la participación de las comunidades, como una obligación de medio y no de resultado para el Gobierno. Así, afirmó que el hecho de no llegar a un acuerdo no constituye el desconocimiento del derecho, pues las autoridades guardan la facultad de adoptarla. Igualmente, aseveró que como se trata de un derecho que se ejerce mediante representantes de la comunidad, éstos tenían el deber de velar por los derechos de su grupo étnico, por lo cual no se puede afirmar que desatender una convocatoria o no asistir a una consulta es equivalente a representar tales intereses. A la luz de este análisis, concluyó que los miembros del Espacio Nacional incumplieron su deber al adoptar una “posición obstinada e inflexible frente a la propuesta de que fuera una comisión, y no la plenaria la que adelantara la consulta en Bogotá”[50]. Además, reiteró que: (i) la consulta no es un fin en sí mismo, sino un medio; y que (ii) su diseño debe ser apropiado a las circunstancias, que en este caso exigían unas características especiales, por estar insertas en el marco de la implementación de un acuerdo de paz. Así, explicó el test de razonabilidad y proporcionalidad y sostuvo que éste debía aplicarse a la decisión de levantar los procedimientos de consulta. Así, también concluyó que la decisión de continuar el trámite de la normativa a pesar de no haber llegado a un acuerdo se efectúo con el objeto de “garantizar el cumplimiento oportuno del Acuerdo Final, [y] no constituye una afectación del derecho a la consulta previa de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, máxime si se tiene en cuenta que el gobierno nacional está facultado para adoptar normas jurídicas que puedan afectar a las comunidades étnicas a pesar de no haber sido posible llegar a un acuerdo con ellas si su decisión es razonable y proporcional, mantiene abierta la posibilidad de participación, y adoptar medidas para mitigar los efectos que puedan tener las mismas y para garantizar los derechos de dichas comunidades”[51]. Más allá, explicó que siempre respetó la participación de todo el Espacio Nacional en la etapa de la preconsulta y no limitó a sus participantes, fomentó los espacios para ponerse de acuerdo, escuchó todas las propuestas y motivó las razones por las cuales no podía aceptarlas. Así, reiteró que la decisión de levantar los procedimientos de consulta sin haber llegado a arreglo, no se fundamentó en una categoría sospechosa que conllevara actos discriminatorios, sino que se basó en razones estrictamente temporales y presupuestales, por lo cual no procede un juicio estricto de proporcionalidad. En este sentido, insistió en que tuvieron el tiempo justo para adelantar los trámites necesarios para expedir el decreto ley, por lo cual debieron suspender los diálogos con los miembros del Espacio Nacional para definir la ruta metodológica. Luego, en su concepto tal decisión respondió a un fin imperioso: la consecución de la paz, además la medida es adecuada al fin, y necesaria, pues con ello se pudo dar trámite a las normas para su implementación y de no haberlo hecho las facultades extraordinarias hubieran cesado sin la posibilidad de expedir la normativa. Finalmente, consideró que la medida es proporcional, ya que no violó el derecho a la consulta, máxime coartó el derecho a ser representado por un número determinado de personas y se les envió la normativa para recibir comentarios. B. Consulta previa comunidades indígenas El Ministerio relató que el 3 de febrero de 2017, en el marco de la Mesa Permanente de Concertación Nacional con los Pueblos y Organizaciones Indígenas (MPC), se acordó la ruta metodológica para el desarrollo de la consulta previa de las iniciativas del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz[52]. Así, manifestó que el 29 de marzo de 2017 fijaron las siguientes etapas, cuya duración sería de 10 días desde la radicación[53], y que para el caso del Decreto Ley 902 de 2017, se surtió así: Día Actividad Día 0 Radicación 13 de mayo de 2017[54] El Ministerio del Interior envió a la Secretaría Técnica de la MPC el proyecto de Decreto Ley y la memoria justificativa[55]. Día 1 Exposición de las iniciativas por la entidad competente 16 de mayo de 2017 (i) El Ministerio de Agricultura y de la Agencia Nacional de Tierras presentaron la iniciativa[56]. El Ministerio indicó en su informe que, en dicho espacio, “los delegados de las organizaciones indígenas expresaron sus inquietudes las cuales fueron absueltas en su totalidad por parte de la entidad encargada y, a su vez solicitaron que a dicha norma se le incluyeran los aspectos relativos al tema agrario para los pueblos indígenas para ser socializados en el mismo espacio”[57]. Así mismo, señaló que el Ministro de Agricultura explicó que como el proyecto de ley de tierras inicialmente presentado había generado polémica en los medios y diversos sectores gremiales, la propuesta se dividió en dos: “una, en un decreto de mecanismos y procedimientos de acceso y formalización a la propiedad rural que sería tramitado vía decreto-ley ante presidencia y otra como ley que está en construcción y que sería tramitada vía ordinaria a través del Congreso una vez el gobierno solicitará la ampliación del plazo para la implementación del fast track. Igualmente manifestó que el Ministerio de Agricultura estaría dispuesto a escuchar las propuestas de las Organizaciones Indígenas en lo referente al tema agrario”[58]. (ii) El representante de las Organizaciones Indígenas de la MPC, realizó una exposición del capítulo étnico - sector tierras (Ley sombrilla). (iii) El Ministro informó que las comisiones técnicas del sector agrario revisarían los contenidos de dicha propuesta e incorporarían en las propuestas de decreto y ley de tierras siempre y cuando estuvieran ajustadas técnica y jurídicamente a lo pertinente en la materia agraria y a los lineamientos establecidos tanto por el Acto Legislativo 01 de 2016 como por los criterios de rigor establecidos por la Corte Constitucional respecto de las normas fast track. Días 2 a 6 Espacio autónomo de organizaciones indígenas El 16 de mayo de 2017, las partes concertaron la modificación de la ruta metodológica, para eliminar el espacio autónomo (días 2 a 6), e iniciar el día siguiente la respectiva comisión técnica[59]. Día 7 y 8 Trabajo en comisiones conjuntas 18 al 25 de mayo de 2017 Entre el 18 al 22 de mayo de 2017 se convocó a comisiones técnicas[60]. En el informe rendido por el Ministerio del Interior[61], se destacaron las siguientes actividades: El 18 de mayo[62] se instaló la mesa técnica por parte del Ministerio del Interior. Se concertó que la Agencia Nacional de Tierras iniciaría la sesión con la exposición de las observaciones y/o sugerencias hechas a la propuesta presentada por parte de las organizaciones indígenas. Posteriormente, los delegados de la mesa por parte de las organizaciones indígenas solicitaron a la ANT estructurar y presentar una propuesta que incluyera un articulado que vinculara sus propuestas, toda vez que resultaban insuficiente...