Sentencia C-069 de 2020

C-069-20 Sentencia C-069/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL-Integración El encabezado del artículo 189 de la Constitución establece que el presidente es jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, y en los veintiocho numerales siguientes le atribuye una serie de funciones en virtud de cada una de estas tres calidades. Este artículo tiene consecuencias respecto de las posibilidades legislativas de estructuración orgánica de la rama ejecutiva del poder público, y de la atribución y distribución de funciones a su interior. La consecuencia para la estructura del ejecutivo consiste en que esta rama está organizada de manera jerárquica, y que el presidente se encuentra a la cabeza de dicha jerarquía. El resto de la rama ejecutiva del orden nacional está subordinada a sus decisiones. Funcionalmente, por su parte, el artículo 189 le atribuye una serie de funciones al presidente de la República en su triple calidad de jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa. Este puede delegar algunas de ellas entre los funcionarios y entidades de la rama ejecutiva, y el legislador puede desconcentrar otras. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Desconcentración y delegación de funciones DESCONCENTRACION FUNCIONAL-Características La desconcentración así concebida, presenta estas características: 1. La atribución de competencias se realiza directamente por el ordenamiento jurídico. 2. La competencia se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía. Debe recordarse sin embargo, que en cierta medida, personas jurídicas pueden ser igualmente sujetos de desconcentración. 3. La competencia se confiere en forma exclusiva lo que significa que ha de ejercerse precisamente por el órgano desconcentrado y no por otro. 4. El superior jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribución legal. DELEGACION DE FUNCIONES-Naturaleza y elementos La delegación desde un punto de vista jurídico y administrativo es la modalidad de transformación de funciones administrativas en virtud de la cual, y en los supuestos permitidos por la Ley se faculta a un sujeto u órgano que hace transferencia. Todo lo anterior nos lleva a determinar los elementos constitutivos de la Delegación: 1. La transferencia de funciones de un órgano a otro. 2. La transferencia de funciones, se realiza por el órgano titular de la función. 3. La necesidad de la existencia previa de autorización legal. 4. El órgano que confiere la Delegación puede siempre y en cualquier momento reasumir la competencia. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Funciones/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Conservación del orden público/ORDEN PUBLICO-Competencia en conservación y restauración PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Órdenes con prelación sobre las de alcaldes y gobernadores Esta jerarquía constitucional implica, desde el punto de vista funcional, que al presidente le corresponde tomar las decisiones necesarias para el mantenimiento del orden público. Por una parte, la unidad de mando les impone límites a las actuaciones de los gobernadores y alcaldes quienes dirigen el orden público en sus respectivos órdenes territoriales, así como a los demás funcionarios de la rama ejecutiva, tanto en el nivel territorial como en el nacional. Ni unos ni otros pueden desobedecer las órdenes e instrucciones impartidas por el presidente. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Límites a su potestad para regular el orden público (…) la estructura jerárquica de dicha rama en materia de orden público le impone límites a las facultades que tiene el Congreso para regular la materia. El primer límite a la actividad legislativa consiste en que la ley debe mantener la facultad para tomar decisiones en materia de orden público en cabeza del presidente. De lo contrario, si la ley limita o restringe la facultad del presidente para tomar decisiones, condicionándolas a la voluntad de otro funcionario, el presidente dejaría de ser quien dirige el orden público. La dirección de cualquier sector de la política pública requiere, en primera medida, tener la facultad para tomar decisiones, y en segunda medida, el deber de obediencia por parte de sus subalternos. Por lo tanto, el legislador no podría, por ejemplo, limitar las facultades presidenciales en el manejo del orden público, condicionándolas a unos requisitos o condiciones establecidas por los gobernadores o alcaldes. Una norma semejante subvertiría la jerarquía constitucional respecto del mantenimiento del orden público. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Centralización de funciones y atribuciones directas DIALOGOS DE PAZ-Potestad presidencial (…) es necesario concluir que, si ninguna autoridad pública puede conducir diálogos de paz sin autorización del presidente, a fortiori tales autoridades, al estar sujetos a las órdenes del presidente en la materia, tampoco puedan condicionar la potestad presidencial para decidir cómo, cuándo y con quiénes puede llevar a cabo tales diálogos. Estas decisiones son de naturaleza eminentemente política, y por lo tanto es el presidente, como representante de la unidad nacional y elegido mediante voto popular, quien debe tomarlas. CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL-Composición DERECHO A LA PAZ-Naturaleza/PAZ-Derecho, deber y fin constitucional/DERECHO A LA PAZ-Dimensiones (…) la paz no es sólo una aspiración constitucional, sino que le impone derroteros ciertos a las actuaciones de los encargados de dirigir y ejecutar la política en materia de orden público. En particular, en aquella ocasión la Corte identificó tres de ellos: 1) un deber de adoptar medidas tendientes a canalizar el conflicto armado por medios políticos, y en ese mismo sentido, 2) el deber de darle prelación a los mecanismos de solución pacífica de los conflictos, y finalmente, 3) un deber de garantizar progresivamente la protección de los derechos. DERECHO A LA PAZ-Integra concepciones tanto de índole colectiva como individual, así como deberes correlativos en ambos supuestos PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Deber de acudir preferencialmente a solución pacífica de los conflictos internos En efecto, la Corte ha sostenido en reiteradas oportunidades que el presidente de la República debe buscar preferencialmente acudir a mecanismos de solución pacífica de los conflictos internos. Este deber se deriva, en primer lugar, de una lectura sistemática de la Constitución Política, y en particular, de la prevalencia de los principios fundamentales de la Constitución como elementos integradores que deben informar la interpretación de la parte orgánica de la misma. En segunda medida, se deduce así mismo del análisis de los antecedentes históricos y de la teleología de la Constitución, que ha sido llamada la “Constitución de la paz”, lo cual consta no sólo en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, sino en el preámbulo mismo de la Constitución. Finalmente, la preferencia por los medios pacíficos de solución del conflicto armado se deriva también de la prevalencia de los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia, que la Corte, interpretando el artículo 93 de la Constitución, ha incorporado al ordenamiento jurídico como parte del bloque de constitucionalidad. DERECHO A LA PAZ COMO FIN PRIMORDIAL DEL ESTADO-Desarrollo jurisprudencial Del anterior recuento jurisprudencial la Corte concluye que la paz, como finalidad del Estado y como derecho individual y colectivo exige que las autoridades encargadas de mantener el orden público busquen preferencialmente una salida negociada a los conflictos con las organizaciones al margen de la ley. Este deber supone que el legislador no restrinja injustificadamente las potestades presidenciales para buscar el diálogo. Con todo, a pesar de lo anterior, el deber de buscar una salida negociada no significa que el presidente no conserve una amplia discrecionalidad para determinar cómo, cuándo y con quién busca establecer diálogos, y cuándo debe usar el aparato coercitivo del Estado para proteger los derechos de las personas. FUNCION DE CALIFICACION DE UN GRUPO ARMADO ORGANIZADO-Aspecto sustantivo (…) las características básicas del concepto de grupo armado organizado están definidas tanto en el ordenamiento jurídico interno, como en el derecho internacional. Por lo tanto, desde el punto de vista sustantivo, la calificación de una organización al margen de la ley como grupo armado organizado no es una facultad que surja ex-nihil, ni puede concebirse como una facultad omnímoda del Consejo de Seguridad Nacional. Por el contrario, en todo caso éste tendría que verificar que la organización sujeta a calificación cumpla los llamados “requisitos objetivos” definidos por el Protocolo II. Es decir, estarían calificando: 1) la existencia de un grupo organizado bajo la dirección de un mando responsable, que 2) ejerza control territorial, 3) realice operaciones militares sostenidas y concertadas y, 4) esté en capacidad de aplicar el protocolo. FUNCION DE CALIFICACION DE UN GRUPO ARMADO-Aspecto procedimental Desde el punto de vista procedimental la función de calificar cuándo una organización al margen de la ley es un GAO sí supone un grado prácticamente indefinido de discrecionalidad. Ello se debe a que no existe una norma dentro del ordenamiento jurídico que establezca cuál es el procedimiento que debe seguir el Consejo de Seguridad Nacional para llevar a cabo tal calificación. Al no existir un procedimiento, ni estar previamente definidas unas condiciones, circunstancias o criterios que activen tal facultad, tampoco es posible ejercer control sobre sus decisiones, ni sobre sus omisiones. FUNCION DE CALIFICACION DE UN GRUPO ARMADO-Alcance ante el derecho interno y el derecho internacional/FUNCION DE CALIFICACION DE UN GRUPO ARMADO-Efectos ante el derecho interno y el derecho internacional CALIFICACION DE UN GRUPO ARMADO AL MARGEN DE LA LEY-Aplicación ipso jure del Protocolo II (…) la Corte concluye que cuando una organización al margen de la ley cumple los requisitos objetivos para que se la considere como un grupo armado organizado, el Protocolo II aplica ipso jure. La aplicación ipso jure del protocolo tiene diversas consecuencias. En primer lugar, entra a operar el principio de distinción entre combatientes y no combatientes, y con ello aumenta el alcance de la protección a la población civil y a las mismas organizaciones armadas. Sin embargo, por otra parte también aumenta la responsabilidad jurídica que les es imputable a dichas organizaciones, por la adecuada aplicación del DIH. Finalmente, también cabe mencionar que en virtud del principio de distinción estas organizaciones se convierten en un objetivo militar legítimo de las fuerzas armadas del Estado. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Prevalencia en el orden jurídico interno/DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Integración BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Distinción de acepciones del concepto (…) el concepto de bloque de constitucionalidad tiene dos acepciones distintas. La primera de ellas, usualmente denominada el bloque de constitucionalidad en sentido lato, incorpora una determinada norma como criterio de interpretación del respecto del contenido y alcance de los derechos establecidos en la Constitución. La otra, conocida como el bloque de constitucionalidad en sentido estricto, tiene como consecuencia la inconstitucionalidad de las normas de rango legal que sean contrarias a las disposiciones del bloque. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Aplicación de normas PROTOCOLO II DE GINEBRA-Forma parte del bloque de constitucionalidad/PROTOCOLO II-Aplicabilidad Expediente: D-13.338 Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 1941 de 2018, “por medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014”. Demandantes: Iván Cepeda Castro, Gustavo Bolívar, Soraya Gutiérrez Argüello, Jomary Ortegón Osorio, José Jans Carretero Pardo, Harold A. Vargas Hortúa, Daniela Stefanía Rodríguez Sanabria, Luis Fernando Sánchez Supelano, Alberto Yepes Palacio, Irene López, Natalia Herrera Gálvez y Diana Salamanca. Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Iván Cepeda Castro, Gustavo Bolívar, Soraya Gutiérrez Argüello, Jomary Ortegón Osorio, José Jans Carretero Pardo, Harold A. Vargas Hortúa, Daniela Stefanía Rodríguez Sanabria, Luis Fernando Sánchez Supelano, Alberto Yepes Palacio, Irene López, Natalia Herrera Gálvez y Diana Salamanca demandaron el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 1941 de 2018, “por medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014.”, por considerar que vulnera los artículos 2º, 22 y 189 de la Constitución Política. La demanda fue radicada con el número D-13338. 2. Mediante Auto de 12 de julio de 2019, la magistrada sustanciadora decidió inadmitir la demanda por falta de especificidad y pertinencia en los cargos planteados y por falta de certeza, por cuanto los demandantes se referían a disposiciones que no están contenidas en el texto demandado. En dicho Auto se les dio a los demandantes tres (3) días para corregir la demanda en los términos de la parte motiva del mismo. De conformidad con el informe de la Secretaría General de esta Corporación, dicho auto fue notificado el 16 de julio. 3. El 19 de julio del mismo año, es decir, dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto inadmisorio, los demandantes corrigieron la demanda aclarando el alcance de la demanda, y la manera como el cargo planteado cumple con los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia. 4. El dos (2) de agosto de 2019, la suscrita magistrada sustanciadora decidió admitir la demanda, fijar en lista la disposición acusada, comunicar el proceso a la Presidencia de la República, a la presidencia del Congreso de la República para que intervengan, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, invitar al Ministerio del Interior, al de Relaciones Exteriores, al de Justicia, de Defensa, al Alto Comisionado para la Paz, a la Defensoría del Pueblo, a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a Human Rights Watch, al Centro Internacional de Justicia Transicional, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Derecho, Justicia y Sociedad Dejusticia, a la Academia Colombiana de Derecho Internacional, a las facultades de derecho de las universidades del Rosario, Los Andes, Externado, Javeriana, La Sabana, Sergio Arboleda, y dar traslado al Procurador General de la Nación para que rinda su concepto frente a la constitucionalidad de la disposición demandada. II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe y se subraya el texto demandado: “LEY 1941 DE 2018 (diciembre 18) “Por medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014. El Congreso de Colombia DECRETA: (…) “Artículo 3°. El artículo 8° de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 1° de la Ley 1779 de 2016 y adicionado por el artículo 1° del Decreto-Ley 900 de 2017, quedará así: “Artículo 8°. Los representantes autorizados expresamente por el Gobierno nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán: “- Realizar todos los actos tendientes a entablar conversaciones y diálogos con grupos armados organizados al margen de la ley. “- Adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados or­ganizados al margen de la ley, dirigidos a: obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto de los Derechos Huma­nos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorpora­ción a la vida civil de los miembros de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo. “Los acuerdos y su contenido serán los que a juicio del Gobierno sean necesarios para adelantar el proceso de paz y su cumplimiento será verificado por las instancias nacionales o internacionales que para el efecto y de común acuerdo designen las partes. “Estos acuerdos deben garantizar el normal y pleno funcionamiento de las instituciones civiles de la región en donde ejerce influencia el grupo armado al margen de la ley que lo suscribe. “Cuando así lo disponga el Gobierno nacional según lo acordado por las partes, en el marco de un proceso de desarme, una instancia internacional podrá estar encargada de funciones tales como la administración, registro, control, destrucción o disposición final del armamento del grupo armado organizado al margen de la ley y las demás actividades necesarias para llevar a cabo el proceso. “A la respectiva instancia internacional que acuerden las partes se les otorgarán todas las facilidades, privilegios, de carácter tributario y aduanero, y protección necesarios para su establecimiento y funcionamiento en el territorio nacional. “Parágrafo 1°. De conformidad con las normas del Derecho Internacional Humanitario, y para los efectos de la presente ley, se entiende por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas. “El Consejo de Seguridad Nacional determinará cuándo una organización se califica como grupo armado organizado al margen de la ley y las condiciones necesarias para que pueda ser objeto de todos o de alguno de los diferentes instrumentos que consagra esta ley. Tal calificación y condiciones son requisitos para que el Gobierno nacional pueda examinar la posibilidad de decidir si adelanta diálogos conducentes a acuerdos para la desmovilización, desarme y reintegración del grupo. Dicha caracterización tendrá una vigencia de seis meses, al cabo de los cuales deberá actualizarse o antes, si se requiere. “Se entiende por miembro-representante, la persona que el grupo armado organizado al margen de la ley designe como representante suyo para participar en los diálogos, negociación o suscripción de acuerdos con el Gobierno nacional, o sus delegados. “Se entiende por vocero persona de la sociedad civil que, sin pertenecer al grupo armado organizado al margen de la ley, pero con el consentimiento expreso de este, participa en su nombre en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos. No será admitida como vocero, la persona contra quien obre, previo al inicio de estos, resolución o escrito de acusación. III. LA DEMANDA Los accionantes plantean diversos cargos de inconstitucionalidad en contra del inciso 2 del parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 1941 de 2018 conforme al cual dicha disposición vulnera los artículos 2, 22 y el numeral 4º del artículo 189 de la Constitución. Sostienen que la disposición acusada le otorga al Consejo de Seguridad Nacional la potestad para definir los requisitos que en general deben cumplir las organizaciones para poder calificarse como grupos armados organizados al margen de la ley, le atribuye la función para calificar como tales a organizaciones específicas, y establece que el cumplimiento de los requisitos y la calificación como grupo armado organizado en cada caso concreto son requisitos para que el gobierno pueda “examinar la posibilidad de decidir” si adelanta diálogos de paz con grupos armados. Afirman que la decisión de iniciar un diálogo de paz con un grupo armado constituye una herramienta para mantener y restablecer el orden público, y que dicha herramienta es exclusiva del presidente de la República. Por lo tanto, la disposición acusada resulta inconstitucional, pues al atribuir las anteriores funciones en cabeza del Consejo de Seguridad Nacional, limita las competencias constitucionales del presidente de la República para mantener el orden público y su deber de garantizar el derecho a la paz. Argumentan los demandantes que al permitir que el Consejo de Seguridad Nacional condicione la potestad para adelantar procesos de paz el inciso limita las herramientas con que cuenta el presidente para conservar el orden público y restablecerlo cuando fuese turbado (artículo 189, núm. 4 CP), para garantizar la paz como valor fundante, derecho y deber (artículo 22 CP) y para hacer efectivos los fines del Estado (artículo 2 CP), concretamente frente a la garantía de una convivencia pacífica en todo el territorio. En primer lugar, los demandantes argumentan la vulneración del numeral 4º del artículo 189 de la Constitución Política. Sostienen que este numeral establece las competencias presidenciales en materia de preservación del orden público. A lo anterior agregan que la facultad para decidir cuándo y con quién iniciar acuerdos de paz está en cabeza del presidente como Jefe de Gobierno y Jefe de Estado, pues es una de las herramientas con que cuenta para restablecer el orden público en donde fuera turbado. Argumentan también que la facultad para acudir a esta herramienta es exclusiva e indelegable. Sin embargo, la disposición demandada la delega en el Consejo de Seguridad Nacional, órgano al que se supedita dicha prerrogativa presidencial. En efecto, afirman que el restablecimiento del orden público se traduce en facultades como la de “negociar y suscribir acuerdos de paz”[1]. Estas atribuciones, a juicio de los accionantes, son exclusivas del presidente y por lo tanto, indelegables. A tal conclusión llegan a partir del análisis de la Sentencia C- 214 de 1993, jurisprudencia que fue reiterada en las sentencias C-496 de 1998 y C-379 de 2016, en las cuales la Corte señaló que: “El acto de firma de los acuerdos definitivos, mediante el cual se plasman con carácter vinculante los pactos que constituyan resultado final de los diálogos, está reservado de manera exclusiva al Presidente de la República en su calidad de Jefe del Estado. Dada la índole del compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducción del orden público (artículo 189, numeral 4 C.N.). Se trata de decisiones de alta política reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su naturaleza, no son delegables”. Y añade la Sentencia C-214 de 1993, que: “… en el caso específico de los denominados diálogos de paz, que tienen como propósito básico la reincorporación de los delincuentes políticos a la vida civil y su sometimiento a la legalidad, ninguna persona pública ni privada goza de competencia para llevarlos a cabo sin orden o autorización expresa del Presidente de la República”. De lo anterior infieren los demandantes que las competencias otorgadas al Consejo de Seguridad para definir los requisitos que debe cumplir una organización para ser considerada como un grupo armado organizado, y para calificar como tales a organizaciones específicas, limitan las facultades exclusivas del alto mandatario e impiden el cumplimiento de su deber de garantizar el orden público. En segunda medida, los demandantes alegan que la norma acusada desconoce el artículo 22 constitucional porque delega en el Consejo de Seguridad Nacional la potestad para definir los requisitos que deben cumplir las organizaciones para considerarse grupos armados organizados y precisar con cuáles de ellas pueden adelantar diálogos de paz el presidente. Argumentan que la paz, como derecho y como deber, le impone un mandato al presidente de optar por la negociación como primera herramienta para mantener el orden público y la paz, antes de recurrir a las armas. Sin embargo, el inciso acusado extrae de la órbita de competencias del presidente la facultad de decidir bajo qué circunstancias y con quién adelanta procesos de paz, y al hacerlo, le quita una herramienta importante al presidente en su función de mantener esta paz. Ello obliga al primer mandatario a hacer uso de la fuerza en contra de organizaciones que, en virtud de la calificación del Consejo, no puedan considerarse grupos armados. Por lo tanto, se atenta contra la protección del derecho a la paz de los colombianos y se obstruye el cumplimiento del deber del presidente de garantizarla. En ese orden de ideas, los accionantes sostienen que la disposición acusada también viola el artículo 2º de la Constitución, pues impide al Gobierno perseguir uno de los fines del Estado, que consiste en “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”[2]. En consecuencia, los demandantes solicitan a la Corte Constitucional que el inciso 2º del parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 1941 de 2018 sea declarado inconstitucional en vista de que limita el uso de facultades exclusivas del presidente, impide la consolidación de la paz en todo el territorio y dificulta la consecución de los fines del Estado en lo relativo al aseguramiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. De manera subsidiaria, los demandantes instan a la Corte para que, en caso de no declarar la inconstitucionalidad de la disposición demandada, se declare su exequibilidad, condicionada a que las facultades para “iniciar, dirigir, y suscribir documentos producto de negociaciones con grupos armados es exclusiva del presidente de la República” y que éste “no podrá, bajo ninguna circunstancia, delegar dichas funciones, por lo que la posibilidad de iniciar diálogos no puede estar supeditada a la calificación que realice el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional.” IV. INTERVENCIONES 1. Intervenciones de entidades oficiales A) Intervención conjunta de la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia y la Oficina del alto comisionado para la paz El 29 de agosto de 2019 la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz allegaron una intervención conjunta en el proceso de la referencia solicitando a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 1941 de 2018 demandado, tras analizar el cargo expuesto por los accionantes. En primer lugar, aducen que la facultad del presidente de la República para iniciar diálogos de paz no supone que sea él mismo quien, de manera personal, realice todas las actuaciones relativas al trámite y negociación de los acuerdos. Afirman que tanto la ley como el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional han señalado claramente que, aunque la competencia para entablar diálogos de paz recae en el primer mandatario, éste tiene la posibilidad de apoyarse en otras personas o entidades, o de delegarla, siempre que el delegatario acoja las instrucciones impartidas por el presidente. Por lo tanto “no necesariamente –dicha función- tiene que ser ejercida en forma personal por el Presidente de la República”[3]. En esa medida, dicen que la disposición acusada no condiciona las facultades presidenciales en materia de paz, ni afecta la regla jurisprudencial conforme a la cual el presidente “tiene la última palabra para ‘decidir si adelanta diálogos conducentes a acuerdos para la desmovilización, desarme y reintegración’”. En segundo lugar, con fundamento en consideraciones orgánicas y funcionales, el concepto sostiene que la disposición demandada no excluye al presidente del ejercicio de su facultad para iniciar procesos de paz. En cuanto al argumento orgánico, sostienen que el Consejo de Seguridad Nacional no sólo lo encabeza el primer mandatario, sino que lo integran miembros del gabinete, quienes son nombrados por el presidente. Por otra parte, aducen que las funciones del Consejo son de carácter consultivo. Consideran que el Consejo de Seguridad es un órgano de apoyo que facilita al presidente el cumplimiento de sus funciones en materia de defensa, seguridad y orden público, pero que la decisión de iniciar un proceso de paz recae únicamente en el presidente. Por esta razón no cabe acusar la norma demandada de inconstitucional, dado que el Consejo de Seguridad, como órgano asesor, está al servicio del presidente a la hora de adelantar diálogos de paz. Finalmente, en tercer lugar, sostienen que el Consejo de Seguridad es una herramienta creada por el legislador para darle información necesaria al Jefe de Estado de tal modo que sea quien tome las decisiones que considere necesarias o útiles para el mantenimiento del orden público y la búsqueda de la paz. Por lo anterior, solicitan a la Corte Constitucional la declaración de EXEQUIBILIDAD de la disposición objeto de acción. B) Ministerio de Relaciones Exteriores El 29 de agosto de 2019 el Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de apoderado, allegó su escrito de intervención frente al caso objeto de análisis constitucional solicitando la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del inciso demandado. Para justificar su posición abordó cuatro temas principales: i) la paz como prioridad gubernamental, ii) sujetos de derecho internacional, iii) naturaleza jurídica del Consejo de Seguridad, iv) caso concreto. Antes de adentrarse a analizar los cuatro temas anteriores, el interviniente sostiene que la demanda no interpreta sistemáticamente la Constitución, dado que desconoce el principio de coordinación armónica entre las entidades del Estado, que es propio de la función administrativa, y que constituye un requisito para lograr los fines constitucionales del Estado. Así mismo, sostiene que la participación del Consejo de Seguridad Nacional en relación con la calificación de los grupos armados organizados permite que el presidente esté informado sobre las repercusiones que tienen sus decisiones en esta materia, frente a sus obligaciones en materia de Derecho Internacional Humanitario. Por otra parte, la intervención hace un recuento de la normatividad que creó el Consejo de Seguridad Nacional para resaltar que su papel es el de servir de órgano consultivo del presidente. Por lo tanto, no puede afirmarse -como lo hace la demanda- que la disposición demandada le delega o extiende a dicho órgano las potestades presidenciales frente a la iniciación de procesos de paz. En primer lugar, sostiene que el logro de la paz como prioridad gubernamental exige la colaboración armónica entre distintas entidades gubernamentales. Esto incluye al Ministerio de Relaciones Exteriores, como órgano encargado de la política internacional en cuanto atañe a la aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el cual hace parte del bloque de constitucionalidad. Por lo tanto, declarar la inconstitucionalidad de la disposición acusada sería quitarle al Ministerio su función como garante de la correcta aplicación de un cuerpo normativo que hace parte de dicho bloque. En segundo lugar, y en estrecha relación con el argumento anterior, sostiene la intervención que la participación del Ministerio en este tipo de decisiones, como miembro del Consejo de Seguridad Nacional, contribuye a garantizar que el presidente reconozca como grupos organizados al margen de la ley sólo a aquellos que, en el caso concreto, cumplan los requisitos objetivos conforme a lo dispuesto por el Derecho Internacional Humanitario, y de conformidad con la jurisprudencia establecida en la Sentencia C-291 de 2007. En tercer lugar, hace un recuento de las normas legales y reglamentarias que establecen las funciones del Consejo de Seguridad Nacional para hacer hincapié en el carácter consultivo de dicho órgano. En el mismo sentido se refiere a las facultades del Ministerio de Relaciones Exteriores resaltando el carácter asesor y consultivo de esta cartera en materias relacionadas con el tema de DIH. Finalmente, en el acápite referente al “caso concreto”, la cancillería reitera que, debido al carácter meramente consultivo, es decir no vinculante, del Consejo de Seguridad Nacional, no se están limitando las facultades del presidente para iniciar, negociar y suscribir acuerdos de paz con grupos armados organizados. Por lo anterior, la entidad estatal solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del inciso 2 del parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 1941 de 2018. C) Defensoría del Pueblo El 29 de agosto de 2018 la Defensoría del Pueblo intervino en el proceso solicitando la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de la disposición acusada. La Defensoría considera que la exigencia de un concepto previo del Consejo de Seguridad respecto de un grupo armado determinado impide al presidente iniciar diálogos con grupos armados así estos cumplan los requisitos objetivos que exige el Derecho Internacional Humanitario. En ese orden de ideas, al imponer un requisito adicional la disposición demandada desconoce la aplicabilidad directa que tienen las normas de ius cogens y el Derecho Internacional Humanitario en el ordenamiento jurídico interno. Afirma la intervención que la disposición acusada vulnera los artículos 2, 22 y 189, numeral 4 de la Constitución en la medida que impone al Gobierno la obligación de obtener un concepto previo a la iniciación de diálogos de paz con grupos armados. Argumenta que adelantar negociaciones de paz es una facultad exclusiva y preferente en cabeza del alto mandatario que se ve limitada por la valoración del Consejo de Seguridad. En caso de que tal valoración no sea favorable, obligará al presidente a hacer uso de la fuerza para mantener el orden público, restringiendo con ello la posibilidad de conservar la paz y la convivencia de manera pacífica y negociada. Por otro lado, la Defensoría señala que el inciso demandado, además de desconocer los mandatos constitucionales ya citados, afecta también el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución, el artículo 3º común a los Convenios de Ginebra y el artículo 1.1 de su Protocolo II adicional. Asegura que al sujetar la calificación de un grupo armado a la consideración del Consejo de Seguridad se desconoce el efecto directo de las normas de Derecho Internacional Humanitario que definen los elementos de tales grupos armados. Estos preceptos son aplicables en nuestro ordenamiento jurídico no solo por hacer parte del bloque de constitucionalidad, sino también, como lo ha señalado la Corte Constitucional, por ser parte del ius cogens. Por lo tanto, la aplicación del derecho humanitario no puede depender de la aceptación o del concepto favorable de los Estados. Por último, considera la entidad que verificar la existencia de un grupo armado organizado es un elemento esencial para establecer cuándo existe una situación de conflicto armado no internacional. Por ello, exigir un concepto del Consejo de Seguridad que califique a los grupos armados, constituye un desconocimiento de las normas de derecho internacional aplicables y por tanto conduce a la inconstitucionalidad de la norma en cuestión. En conclusión, la Defensoría del Pueblo solicita a la Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD de la norma acusada, por los argumentos expuestos. 2. Intervenciones de instituciones de educación superior A) Universidad de La Sabana El 29 de agosto de 2019, la Universidad de La Sabana intervino en el caso de la referencia y solicitó a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA para decidir de fondo, teniendo en cuenta que el concepto de violación planteado carece de aptitud sustantiva por falta de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. De manera subsidiaria solicitó que, en el evento de que la Corte decida estudiar el fondo de la demanda, se declare la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA de la norma acusada a una interpretación gramatical, teleológica, histórica y sistemática, conforme se expone a continuación. En primer lugar, la institución argumenta la ineptitud y falta de certeza de la demanda debido a su ausencia de claridad y a la interpretación subjetiva del texto acusado por parte de los demandantes. Advierte también que la demanda carece de especificidad, dado que no se demuestran vulneraciones directas y concretas contra la Constitución. Finalmente, encuentran que la demanda es insuficiente porque no lleva a generar duda sobre la constitucionalidad de la norma objeto de acción. Por otro lado, como petición subsidiaria, la interviniente resalta la importancia de que la Corte delimite el contenido y alcance de la norma cuestionada a través de una interpretación gramatical, teleológica, histórica y sistemática. Afirman que con un análisis de este tipo se puede deducir que el concepto del Consejo de Seguridad frente a grupos armados no es de carácter vinculante, dado que este conserva su naturaleza de órgano de consulta y sirve de apoyo al presidente a la hora de evaluar la conveniencia de adelantar diálogos de paz. Por lo tanto, sostienen que la disposición acusada no limita, en ninguna medida, las facultades del alto mandatario para negociar con grupos armados. Finalmente, la intervención sostiene que en la calificación dispuesta por la norma a cargo del Consejo de Seguridad debe entenderse la inclusión de los lineamientos de Derecho Internacional Humanitario ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de la Corte como parte del bloque de constitucionalidad. En este sentido el concepto del Consejo es susceptible de control constitucional en caso de no integrar los requisitos de Derecho Internacional Humanitario, particularmente en relación a la existencia de conflictos armados, la calificación de las partes enfrentadas y las limitaciones para negociar en el marco de conflictos armados no internacionales. Con esta restricción del alcance de la norma no se configura afectación al Derecho Internacional Humanitario ni a normas constitucionales. En consecuencia, la Universidad de La Sabana, solicita a la Corte declararse INHIBIDA de conocer de fondo el caso concreto por ausencia de los requisitos requeridos en una demanda de constitucionalidad y de manera subsidiaria insta a la Corte a declarar la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA de la disposición, sujeta a una interpretación gramatical, teleológica, histórica y sistemática. B) Universidad Sergio Arboleda El 29 de agosto de 2019, la Universidad Sergio Arboleda allegó escrito de intervención en el cual solicitó declarar la INEXEQUIBILIDAD del inciso 2 del parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 1941 de 2018, conforme a los argumentos que se presentan a continuación. En primer lugar, la universidad señala los parámetros existentes en el derecho internacional penal y en el artículo 1.1 del Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra, así como en la Ley 1908 de 2019, donde se precisan los elementos para determinar la existencia de un grupo armado organizado. Afirma que la norma acusada no dispone que el Consejo de Seguridad deba sujetarse a los lineamientos previamente definidos por el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional a la hora de establecer los requisitos para calificar una organización como grupo armado organizado. En su lugar le otorga a un órgano de consulta la definición de tales criterios y la identificación de los grupos específicos, con carácter vinculante. Por lo tanto, la disposición demandada es inconstitucional. Por otro lado, la universidad analiza la naturaleza, composición y funciones del Consejo de Seguridad y concluye que este es un órgano consultivo que sirve de herramienta al presidente y que está integrado por miembros del Gobierno. En consecuencia afirma que la norma cuestionada invierte el poder de decisión establecido en la Constitución. No le es dado a un órgano asesor decidir asuntos que hacen parte de la esfera de competencias del Jefe de Estado. En la misma línea, argumenta que un órgano consultivo o asesor no puede restringir las facultades del presidente en materia de paz, quien tiene a su cargo la conservación del orden público. Afirma que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado la posibilidad de que el presidente delegue funciones en otros funcionarios, pero siempre bajo la estricta sujeción a los lineamientos dispuestos por el alto mandatario. En consideración de las razones esgrimidas anteriormente, la Universidad Sergio Arboleda insta a la Corte Constitucional a declarar la INEXEQUIBILIDAD de la disposición normativa acusada. C) Universidad Externado de Colombia El 30 de agosto de 2019 la Universidad Externado de Colombia interviene en el proceso de la referencia solicitando la declaración de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma acusada, en el sentido de aclarar que la posibilidad de que el Consejo de Seguridad Nacional declare la calificación de los grupos armados es una opinión meramente consultiva, dado que el presidente tiene a su cargo y de manera indelegable la facultad de negociación con grupos armados para la consecución de la paz. La institución aduce que las disposiciones constitucionales y legales, además de pronunciamientos de la Corte Constitucional, consideran que la facultad para iniciar procesos de paz con grupos armados es exclusiva del presidente de la República y por tanto indelegable. Ahora bien, afirma que el ordenamiento jurídico contempla que el Consejo de Seguridad Nacional es un órgano consultivo y de asesoría, situación que la norma demandada no contradice, pero que no deja clara. Es por ello que debe precisarse el alcance de la calificación que da el Consejo de Seguridad a un grupo armado para determinar si se inicia o no un proceso de paz. El concepto del Consejo, entendido de carácter consultivo y de asesoría, permite conservar intacta la facultad del presidente de decidir adelantar procesos de paz como una competencia exclusiva a su cargo. Es por lo esbozado anteriormente que la Universidad Externado de Colombia solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del inciso 2 del parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 1941 de 2018, entendiendo que sus conceptos no son vinculantes y no condicionan la facultad del presidente para iniciar procesos de paz con grupos armados. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. La Procuraduría General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD de la disposición demandada. Considera que al supeditar el inicio de procesos de paz al concepto previo y favorable del Consejo de Seguridad Nacional, la disposición desconoce las normas constitucionales que definen la estructura de la administración pública, y limita la potestad del presidente para mantener el orden público mediante acuerdos con los grupos armados organizados. En primer lugar, el Procurador sostiene que la disposición demandada desconoce la estructura constitucional que define la organización de la administración pública. El concepto parte de la premisa normativa según la cual, constitucionalmente, el presidente es jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa (C.P. artículo 189). Adicionalmente, sostiene que el mantenimiento del orden público supone un conjunto amplio de facultades. Algunas de estas facultades implican el uso de la fuerza, pero otras buscan minimizar la violencia a través de la negociación. Apoyándose en la jurisprudencia de la Corte Constitucional afirma que la decisión de adelantar estas negociaciones, o procesos de paz con grupos armados organizados es una función exclusiva del presidente de la República. Por otra parte, sostiene que el Consejo de Seguridad Nacional es un ejemplo de un tipo de entidad administrativa que el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 denomina “consejos superiores de administración”. Como tal, el Consejo de Seguridad Nacional está sujeto a la superioridad del presidente como jefe de gobierno y como suprema autoridad administrativa. En esa medida, al supeditar la potestad del presidente para iniciar procesos de paz con un grupo armado a la calificación previa del mismo por parte del Consejo de Seguridad, se está invirtiendo el orden jerárquico de la administración establecido en la Constitución. Lo anterior resulta aún más visible si se tiene en cuenta que, a pesar de la naturaleza consultiva de los consejos de administración, la disposición demandada establece que el cumplimiento de los requisitos, y la calificación como grupo armado organizado son requisitos sin los cuales el presidente no puede iniciar un diálogo de paz con dicho grupo. Sostiene que sobre el particular existe un precedente jurisprudencial en el cual la Corte, mediante la Sentencia C-577 de 1995 declaró la inexequibilidad de un aparte del artículo 156 de la Ley 100 de 1993, en el cual se señalaba que el gobierno nacional debía acoger las decisiones de otro consejo superior de administración, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, por cuanto ello desconocía las calidades del presidente como jefe de gobierno y como suprema autoridad administrativa. Al invertir la estructura de la administración establecida en la Constitución, la disposición demandada limita las circunstancias en las cuales el presidente puede ejercer sus facultades constitucionales para mantener el orden público. La limitación a las facultades del primer mandatario consiste en que el Consejo de Seguridad le impone requisitos al presidente para poder recurrir a una de las opciones que éste tiene para lograr tal objetivo. En particular, le impide iniciar diálogos de paz con organizaciones, a menos que éstas cumplan con los requisitos previamente definidos por dicho consejo, y que hayan sido calificados por éste como grupos armados organizados. Por lo tanto, la potestad del primer mandatario para iniciar procesos de paz queda supeditada a la voluntad del Consejo de Seguridad Nacional. Para la Procuraduría la norma acusada limita las facultades constitucionales del alto mandatario que le permiten adoptar diferentes tipos de medidas como jefe de Estado, desde la solución pacífica de conflictos hasta la utilización de acciones coercitivas como el uso de la fuerza. Tal condicionamiento se evidencia en la facultad que la norma otorga al Consejo de Seguridad para calificar la existencia de grupos armados y en la imposición al presidente de obtener un concepto previo y favorable por parte del Consejo como requisito para adelantar diálogos de paz. Esto vulnera la Constitución debido a que, según el concepto de la Procuraduría, si bien el presidente puede delegar algunas de sus funciones en relación con los procesos de paz, la decisión de iniciar dichos procesos le compete de manera exclusiva al primer mandatario. Por lo tanto, supeditar la voluntad política del presidente de la República a un concepto de un consejo asesor limita las facultades constitucionales contenidas en el artículo 189 de la Constitución y, en consecuencia, desconoce también los mandatos relativos a la paz (art. 22 CP) y a la preservación de un orden justo (art. 2 CP). En ese mismo orden de ideas, la limitación que la norma acusada genera respecto de las facultades presidenciales, restringe también la libertad del presidente para aplicar los instrumentos de solución pacífica de conflictos a su alcance y la correspondiente verificación de los requisitos contenidos en el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra. Por lo expuesto, la Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare INEXEQUIBLE el inciso 2 del parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 1941 de 2018, por los cargos analizados. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 1. Corresponde a esta Corte decidir en torno a la constitucionalidad del inciso demandado, según lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Contenido y alcance de las normas incluidas en el inciso demandado 2. El inciso segundo del parágrafo primero del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 3º de la Ley 1941 de 2018, contiene cuatro normas o proposiciones normativas distintas, cada una de las cuales tiene efectos específicos, aunque están relacionados entre sí. La primera de ellas faculta al Consejo de Seguridad Nacional para determinar “cuándo una organización se califica como grupo armado organizado al margen de la ley”. La segunda norma lo faculta para determinar “las condiciones necesarias para que [dichos grupos] pueda[n] ser objeto de todos o de alguno de los diferentes instrumentos que consagra esta ley.” A su vez, la tercera norma jurídica contenida en dicho inciso establece que “[t]al calificación y condiciones son requisitos para que el Gobierno nacional pueda examinar la posibilidad de decidir si adelanta diálogos conducentes a acuerdos para la desmovilización, desarme y reintegración del grupo.” Finalmente, la cuarta norma jurídica dispone que “[d]icha caracterización tendrá una vigencia de seis meses, al cabo de los cuales deberá actualizarse o antes, si se requiere.” Como se puede observar el inciso demandado incluye cuatro normas o proposiciones normativas distintas, cada una de las cuales tiene sus propios efectos, aunque están relacionadas entre sí. Por lo tanto, la Corte analizará individualmente la constitucionalidad de cada una de las normas incluidas en el inciso demandado, y para ello establecerá por separado el contenido y alcance de cada una de ellas y determinará las relaciones que existen entre ellas. Cuestión previa: ineptitud sustancial de la demanda 3. Uno de los intervinientes argumenta que la demanda es inepta por falta de certeza y de claridad en los cargos. Adicionalmente, advierte que la demanda carece de especificidad, dado que no se demuestran vulneraciones directas y concretas contra la Constitución. Finalmente, encuentran que la demanda es insuficiente porque no lleva a generar duda sobre la constitucionalidad de la norma objeto de acción. La Corte, sin embargo, discrepa de esta posición. Los demandantes plantean cargos claros, ciertos y suficientes contra el inciso acusado, y las insuficiencias de los cargos, tal como fueran planteados inicialmente, fueron subsanadas posteriormente en el escrito de corrección de la demanda. En efecto, para los demandantes se produce una vulneración de la paz, en su triple condición de derecho, deber y de finalidad del Estado, y una restricción de las facultades presidenciales para restablecer el orden público, en la medida en que se impide al jefe de Estado la facultad de iniciar procesos de paz con organizaciones que no hayan sido calificadas como grupos armados organizados por parte del Consejo de Seguridad Nacional. En la medida en que los cargos planteados por los demandantes son ciertos, claros y suficientes, la Corte entrará a estudiarlos de fondo. 3. Planteamiento del problema jurídico 4. Los demandantes y algunos de los intervinientes plantean que, al condicionar el inicio de diálogos de paz con organizaciones al margen de la ley a su calificación previa del Consejo de Seguridad Nacional como grupos armados organizados, el inciso acusado está invirtiendo la jerarquía constitucional de la rama ejecutiva. Al condicionar el inicio de diálogos de paz, el inciso demandado limita el conjunto de instrumentos con que cuenta el presidente para mantener el orden público. En particular, limita aquellos instrumentos que le permiten mantener el orden sin recurrir a las armas y en particular, la posibilidad de iniciar con ellos diálogos de paz. Por lo tanto, el inciso demandado estaría vulnerando el logro de la paz, como objetivo, derecho y deber establecido en la Constitución. 5. Las acusaciones planteadas por los demandantes se refieren al condicionamiento de la facultad presidencial para iniciar diálogos de paz. Sin embargo, aun cuando no fuera planteado por los ciudadanos en su demanda, algunas de las intervenciones, y en particular la de la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Universidad Sergio Arboleda se refieren a las facultades del Consejo de Seguridad Nacional para establecer las condiciones que deben cumplir las organizaciones al margen de la ley para calificarlas como grupos armados organizados, o GAO, y para calificarlas individualmente como tales. Por lo tanto, la Corte también se referirá a las potestades otorgadas al Consejo de Seguridad Nacional para definir las condiciones que deben cumplir las organizaciones al margen de la ley y para calificarlas individualmente como grupos armados organizados (GAO) a la luz del derecho internacional humanitario, como parte del bloque de constitucionalidad. 6. De los cargos planteados, así como de las intervenciones institucionales y ciudadanas, y del concepto del procurador, la Corte plantea el siguiente problema jurídico: ¿La sujeción del inicio de procesos de paz a las condiciones y calificación del Consejo de Seguridad Nacional invierte la estructura constitucional de la rama ejecutiva y restringe el ejercicio de una facultad exclusiva del presidente, impidiendo con ello el logro de la paz? Para resolver el problema jurídico planteado, inicialmente la Corte aclarará el contenido y alcance del texto. Después abordará el tema de las formas de distribución de funciones al interior de la estructura constitucional de la rama ejecutiva, y posteriormente, concretará su análisis respecto de las funciones presidenciales en relación con los procesos de paz. Así mismo, abordará la naturaleza de la paz, como objetivo constitucional, como derecho y como deber del Estado. Finalmente, la Corte se referirá a las facultades del Consejo de Seguridad Nacional para establecer las condiciones que deben cumplir las organizaciones armadas para calificarlas como grupos armados organizados y para calificarlas individualmente como tales a la luz del derecho internacional humanitario aplicable en Colombia. Contenido y alcance de la norma que dispone que la calificación y condiciones son requisitos para adelantar diálogos de paz 7. El inciso demandado establece, entre otras, que “[t]al calificación [como grupo armado organizado, por parte del Consejo de Seguridad Nacional] y condiciones son requisitos para que el Gobierno nacional pueda examinar la posibilidad de decidir si adelanta diálogos conducentes a acuerdos para la desmovilización, desarme y reintegración del grupo.” La interpretación de esta disposición resulta compleja, pues tal y como está redactado el texto parece carecer de sentido. En particular no es claro a qué se refiere la frase “examinar la posibilidad de decidir si adelanta diálogos”. Una lectura que siga rigurosamente la estructura gramatical de la oración parece sugerir que, al no presentarse las condiciones y requisitos, el gobierno no podría siquiera examinar la posibilidad de adoptar una decisión respecto si adelanta o no diálogos. Sin embargo, esta interpretación lleva a una contradicción, pues si el gobierno ni siquiera puede examinar tal posibilidad, lógicamente tampoco podría llegar a la conclusión de que no es posible adelantar dichos diálogos por falta de las condiciones y/o de los requisitos. Simplemente, nunca llegaría a analizar si se dan o no los requisitos para iniciar los diálogos. Por lo tanto, una lectura razonable del texto, que apele al sentido útil de la norma, parece sugerir que tales condiciones y requisitos son necesarios, no para examinar la posibilidad, sino para iniciar los “diálogos conducentes a acuerdos para la desmovilización, desarme y reintegración del grupo.” Tomando como punto de partida esta interpretación la Corte analizará el inciso demandado. 8. Algunos de los intervinientes, en particular las entidades gubernamentales y la Universidad de la Sabana sostienen la exequibilidad de esta norma basándose, entre otras, en que la calificación de la organización como grupo armado organizado y el cumplimiento de las condiciones, no impiden que el presidente inicie diálogos con aquellas. Para apoyar su hipótesis se basan en una interpretación conforme al cual, al ser el Consejo de Seguridad una entidad de carácter consultivo, no puede impedir que el presidente inicie tales diálogos. Por lo tanto, en realidad la norma estaría únicamente facultando al Consejo de Seguridad Nacional para darle consejos al presidente de la República. Sin embargo, esta interpretación choca frontalmente con el texto de la disposición demandada, que establece que la calificación y el cumplimiento de las condiciones “son requisitos” para que el gobierno pueda iniciar los diálogos. Adicionalmente, también se opone a una interpretación teleológica de la disposición acusada. Si tan sólo se trata de facultades para asesorar al presidente en la materia, no habría sido necesaria la expedición de la norma demandada, pues de todos modos el Consejo de Seguridad Nacional cuenta con la facultad genérica para asesorar al presidente en estas materias. Por lo tanto, este texto debe interpretarse en el sentido de que efectivamente la ley le está otorgando al Consejo de Seguridad Nacional la facultad para imponerle requisitos al presidente, como jefe de gobierno, para iniciar diálogos de paz, y no simplemente como una función consultiva de brindarle consejo o información para la toma de decisiones. 9. Por otra parte, esta norma condiciona el inicio de unos diálogos específicos. Según el texto del inciso demandado se trata de diálogos conducentes a “acuerdos para la desmovilización, desarme y reintegración del grupo”. Sin embargo, la norma en realidad incluye dos tipos de acuerdos que, si bien están relacionados, analíticamente tienen finalidades distintas, de conformidad con lo establecido por la Organización de las Naciones Unidas. El primer tipo de acuerdos es aquel que se da como parte de los diálogos de paz entre las partes, pero que surge de las reivindicaciones, más o menos difusas, de naturaleza política, social, cultural, religiosa o económica por las cuales históricamente el grupo se levantó en armas. El segundo tipo de acuerdos es de carácter esencialmente operativo, y se relaciona específicamente con los medios a través de los cuales las partes buscan los objetivos concretos de desarmar, desmovilizar, reinsertar y reintegrar a los combatientes y, en algunos casos, también a la población civil. 10. De conformidad con los parámetros...