Sentencia C-054 de 2019

C-054-19 NOTA DE RELATORIA: Mediante Auto 153 de fecha 27 de marzo de 2019, el cual se anexa en la parte final, se dispuso aclarar los numerales 53 y 88 de la parte motiva, corregir los errores de transcripción en los numerales 91 y 92 de la parte motiva y rechazar por improcedentes las solicitudes de aclaración frente al numeral 103 de la presente providencia. Sentencia C-054/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición por ineptitud parcial sustantiva de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Uso de tipos abiertos o en blanco MULTA-Juicio de proporcionalidad Referencia: expediente D-12326 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 92 (parcial) y 183 de la Ley 1801 de 2016 “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. Actor: Juan Pablo Cardona González Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá, trece (13) de febrero de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Juan Pablo Cardona González presentó acción de inconstitucionalidad en debida forma contra los artículos 92 (numerales 1º, 6º, 10º, 12º, 16º y parágrafo 2º parcial) y 183 de la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia. II. LA NORMA DEMANDADA 2. A continuación, se transcriben las disposiciones objeto de la demanda, y se subrayan los apartes que se acusan de inconstitucionalidad: LEY 1801 DE 2016 (julio 29) Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016 <Rige a partir del 29 de enero de 2017> CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: LIBRO PRIMERO. DISPOSICIONES GENERALES. TÍTULO I. OBJETO DEL CÓDIGO, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y AUTONOMÍA. BASES DE LA CONVIVENCIA. CAPÍTULO I. OBJETO DEL CÓDIGO, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y AUTONOMÍA. (…) ARTÍCULO 92. COMPORTAMIENTOS RELACIONADOS CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD QUE AFECTAN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA. Los siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad afectan la actividad económica y por lo tanto no deben realizarse: 1. Vender, procesar o almacenar productos alimenticios en los sitios no permitidos o contrariando las normas vigentes. (…) 6. Permitir el ingreso de personas o elementos en un número superior a la capacidad del lugar. (…) 10. Propiciar la ocupación indebida del espacio público. (…) 12. Incumplir las normas referentes al uso reglamentado del suelo y las disposiciones de ubicación, destinación o finalidad, para la que fue construida la edificación. (…) 16. Desarrollar la actividad económica sin cumplir cualquiera de los requisitos establecidos en la normatividad vigente. (…) PARÁGRAFO 2o. Quien incurra en uno o más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la aplicación de las siguientes medidas: COMPORTAMIENTOS MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR Numeral 1 Multa General tipo 2; Destrucción de bien; Suspensión temporal de actividad. … Numeral 6 Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad. … Numeral 10 Multa General tipo 2; Suspensión temporal de actividad. … Numeral 12 Multa General tipo 4; Suspensión definitiva de actividad. … Numeral 16 Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad. (…) ARTÍCULO 183. CONSECUENCIAS POR EL NO PAGO DE MULTAS. Si transcurridos seis meses desde la fecha de imposición de la multa, esta no ha sido pagada con sus debidos intereses, hasta tanto no se ponga al día, la persona no podrá: 1. Obtener o renovar permiso de tenencia o porte de armas. 2. Ser nombrado o ascendido en cargo público. 3. Ingresar a las escuelas de formación de la Fuerza Pública. 4. Contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado. 5. Obtener o renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio. Las autoridades responsables de adelantar los trámites establecidos en el presente artículo deberán verificar que la persona que solicita el trámite se encuentra al día en el pago de las multas establecidas en el presente Código. Los servidores públicos que omitan esta verificación incurrirán en falta grave y a los que no ostenten esta calidad se les aplicará la multa tipo 4. PARÁGRAFO. El cobro coactivo de que trata la presente ley se regulará por lo dispuesto en el artículo 100, numeral 2 de la Ley 1437 de 2011. III. LA DEMANDA 3. El veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), el señor Juan Pablo Cardona González radicó en la Secretaría de la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 92 (numerales 1º, 6º, 10º, 12º, 16º y parágrafo 2º parcial), 183, 184 y 209 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, "Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. En su criterio, estas normas violan los artículos 1º, 2º, 28, 29, 83, 218 y 248 de la Constitución Política. 4. Mediante auto de seis (6) de octubre de dos mil diecisiete (2017)[1], la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda contra los numerales 1º, 6º y 10º, y parágrafo 2º parcial, del artículo 92 y el artículo 183 del Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana, y la inadmitió sobre los artículos 1º, 184 y 209, y los numerales 12º y 16º del artículo 92 ibídem, por no cumplir las cargas argumentativas exigidas en este tipo de proceso. El actor presentó escrito de corrección oportunamente, desistiendo de la demanda contra los artículos 1º, 184 y 209, e insistiendo en la acción contra los numerales 12º y 16º del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016. Por Auto de veintisiete (27) de octubre de dos mil diecisiete (2017)[2], la Magistrada Sustanciadora decidió admitir los cargos contra los numerales 12º y 16º del artículo 92 del citado Estatuto, por lo anterior, la acción se admitió contra los artículos 92 (numerales 1º, 6º, 10º, 12º, 16º y parágrafo 2º parcial) y 183 de la Ley 1801 de 2016. En lo sucesivo, en el resumen de la demanda y las intervenciones, la Sala se concentrará en lo que tiene que ver con los cargos por los cuales fue admitida la demanda. 5. Conforme a lo dispuesto en el Auto 305 de 21 de junio de 2017, proferido por la Sala Plena de la Corporación[3], se dispuso en el Auto admisorio de la demanda la suspensión de los términos. Posteriormente, mediante Auto de 13 de junio de 2018, proferido por el Pleno de la Corporación, se dispuso levantar la referida suspensión y continuar con el trámite de este proceso de constitucionalidad[4]. Argumentos de la demanda 6. El actor considera que los distintos numerales cuestionados del artículo 92 (1º, 6º, 10º, 12º y 16º, con sus respectivas consecuencias en los términos del parágrafo 2º) de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia) desconocen el principio de legalidad; que uno de estos (numeral 12º) se opone también al principio de confianza legítima e impone restricciones desproporcionadas a los derechos económicos, sociales y culturales; y que el artículo 183 viola el principio non bis in ídem, así como los principios de razonabilidad y proporcionalidad, al establecer sanciones por el no pago de multas impuestas como medidas correctivas de policía. Cuestionamientos contra los distintos numerales del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 7. El numeral 1º del artículo 92, que se refiere a la venta, procesamiento o almacenamiento de productos alimenticios en sitios no permitidos o contrariando las normas vigentes, desconoce el principio de legalidad, pues el Legislador no precisó ni cuáles son los sitios no permitidos, ni a qué normas vigentes se refiere. Tampoco utilizó una remisión a otros ordenamientos, susceptible de permitir la integración normativa para su adecuada comprensión por parte de los ciudadanos. 8. El numeral 6º del artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia, que se refiere a la conducta de “permitir el ingreso de personas o elementos en un número superior a la capacidad del lugar”, desconoce el principio de legalidad, pues no expresa cómo se debe determinar la capacidad de los lugares a los que se destina la regulación, en relación con las personas y los elementos que pueden acceder. En consecuencia, la interpretación y aplicación de la medida correctiva queda “al albur” o discrecionalidad de los uniformados de la Policía Nacional. 9. El numeral 10º del artículo 92, ibídem, que proscribe la conducta de “propiciar la ocupación indebida del espacio público” desconoce el principio de legalidad, en virtud de su indeterminación. Específicamente, porque la disposición no explica qué se entiende por ocupar indebidamente, ni utiliza una remisión normativa que permita precisar estos aspectos. 10. El accionante considera que el numeral 12º del artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia desconoce los artículos 1º y 2º de la Carta Política, pues hace que muchos comerciantes se conviertan automáticamente en contraventores de la Ley 1801 de 2016, en lo que tiene que ver con el uso del suelo; y con la ubicación, destinación y finalidad para la que fue construida una edificación. En consecuencia, deja a merced de la persecución policial a los comerciantes, bajo la amenaza de imposición de medidas correctivas que pueden acarrear la “extinción jurídica del establecimiento de comercio”, lo que afecta el principio de Estado Social de Derecho, el derecho al trabajo, la solidaridad y los fines del Estado. 11. Además, para el demandante la norma desconoce el principio de progresividad y la prohibición de regresividad, previstos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), parte del bloque de constitucionalidad, porque el Legislador no previó ninguna cláusula para “aminorar el impacto de estas medidas de suspensión definitiva de la actividad de los comerciantes afectados, como la reubicación en otro lugar o el desarrollo de actividades análogas”. 12. Considera que las medidas correctivas previstas en esta disposición, que consisten en la imposición de la multa más alta y la suspensión definitiva de las actividades, son excesivas y desproporcionadas porque (i) no ofrecen alternativa de subsistencia a los afectados, que aminore el impacto de la suspensión definitiva; (ii) la multa es difícil de pagar, especialmente, tomando en consideración la suspensión inmediata de la actividad del comercio; y (iii) el no pago de esta genera otras consecuencias negativas. Por ello, el numeral citado desconoce también los principios de buena fe y confianza legítima, a raíz del cambio normativo intempestivo frente a los establecimientos de comercio, que antes de la entrada en vigencia de la Ley podían desarrollar sus actividades sin la persecución de la Policía, (cita las sentencias T-772 de 2003, T-025 de 2008, T-160 de 1998, T-778 de 1998, T-369 de 1997 y T-438 de 1996). 13. El numeral 16º del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, que prohíbe desarrollar la actividad económica sin cumplir cualquiera de los requisitos establecidos en la normatividad vigente, y prevé como medida correctiva la multa general tipo 4 y la suspensión temporal de la actividad, viola los principios de proporcionalidad y estricta necesidad. 14. Si bien los establecimientos de comercio deben cumplir requisitos fijados por el Legislador, la forma indefinida, vaga e imprecisa en que fue redactado este numeral, así como el hecho de que no establece si abarca el cumplimiento de requisitos de orden reglamentario, conlleva el desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política, es decir, el principio de tipicidad y el debido proceso constitucional, al igual que la seguridad jurídica, pues deja al arbitrio de las autoridades de Policía la posibilidad de determinar el eventual incumplimiento de cualquiera de los requisitos establecidos en la “normatividad vigente”, sin que el Legislador precise mínimamente a cuáles requisitos hace referencia. 15. Viola también los principios de estricta necesidad y proporcionalidad, pues resulta desproporcionado que el incumplimiento de cualquiera de los requisitos amerite como primera medida la imposición de doble sanción, que consiste en la multa más drástica y la suspensión temporal de actividades, sin un requerimiento o llamado de atención pedagógico, como ocurría en la Ley 232 de 1995 que, previo requerimiento escrito, concedía un plazo de 30 días calendario para que el comerciante acreditara el cumplimiento de los requisitos que hicieran falta. 16. Desconoce el artículo 333 Superior, es decir, la libertad de empresa e iniciativa privada, puesto que no define “si todos los requisitos deben interpretarse como los contenidos en las leyes exclusivamente, en aplicación del principio de reserva de ley; o si también caben otros distintos, como los que puedan ser fijados a través de actos administrativos de carácter general”. En relación con el principio de reserva legal frente a los requisitos exigibles para los establecimientos de comercio abiertos al público, invoca la Sentencia C-352 de 2009, en la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 2º de la Ley 232 de 1995, que consagraba taxativamente los requisitos exigibles a los establecimientos de comercio. Cuestionamiento contra el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 17. El artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 impone a los ciudadanos un conjunto de sanciones por el no pago de la multa, las cuales afectan gravemente intereses constitucionales, al menos, en dos sentidos. Por un lado, porque la cuantía de las multas puede alcanzar el salario mínimo mensual, lo que hace difícil que muchos ciudadanos puedan pagarlas sin sufrir afectaciones a su derecho fundamental al mínimo vital, en un contexto de pobreza y vulnerabilidad como el que afronta gran parte de la población. Y segundo, porque no pagarlas conlleva la imposición de nuevas sanciones, lo que resulta desproporcionado y lesivo de derechos constitucionales, así como una doble sanción por el mismo hecho. 18. Estas sanciones adicionales, derivadas del no pago de una multa, entre las que se cuentan el impedimento para acceder o ascender en un cargo público; contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado, o renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio, constituyen violaciones al derecho al trabajo y al artículo 1º Superior, en tanto desconocen la dignidad humana y la solidaridad de las personas que integran la sociedad. El demandante da a entender que la imposibilidad de ser nombrado o ascendido en un cargo público limita y vulnera el derecho al trabajo. Así mismo, que las prohibiciones relativas a contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado y renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio son desproporcionadas y excesivas, “y en nada garantizan la convivencia y el orden público, porque ponen a las personas en una situación que perjudica sus derechos, al verse limitados, lo cual es un retroceso en un estado social de derecho”. Al respecto, cita jurisprudencia constitucional, sobre la aplicación de la metodología de la proporcionalidad a los montos de las multas de tránsito, a través de la cual se mostrarían los efectos de las medidas atacadas, en términos de “inequidad social y afectación a los derechos al mínimo vital”. III. INTERVENCIONES 19. La Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco, intervino con el fin de solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de los numerales 6º y 16º del artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia; y del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, por razones análogas a las presentadas en la demanda. 20. Guillermo Rojas Sanabria y otros, en calidad de ciudadanos y administradores de “tiendas de barrio”, presentaron intervención dentro de este trámite. Señalaron que la interpretación y aplicación del Código Nacional de Policía y Convivencia les viene causando perjuicios económicos, laborales, psicológicos y de otro tipo; y está afectando sus ingresos vitales. Indicaron que el numeral 6º del artículo 92, que prohíbe el sobrecupo en los establecimientos, genera intensos problemas para los comerciantes, pues los locales actualmente son sellados, en ocasiones, simplemente porque un oficial de policía considera que hay mucha gente dentro del mismo. Señalaron que el numeral 10 del mismo artículo es “violatorio de la realidad socio cultural del pueblo colombiano y sus costumbres”, pues, “de antaño, tienda que se respete” ocupa al menos mínimamente el espacio de entrada colocando bultos de diferentes productos, guacales de frutas, bicicletas, escobas o traperos; y, ahora, en virtud de la disposición demandada estas actuaciones tradicionales darían lugar a que sean “perseguidos por la policía del cuadrante”. 21. David Ricardo Contreras, actuando en condición de ciudadano y Director Ejecutivo de la Asociación de Bares de Colombia (Asobares), presentó concepto dentro de este proceso, en el que defendió las siguientes razones en apoyo de la demanda. La implementación del Código Nacional de Policía y Convivencia ha menoscabado la actividad comercial de su área, es decir, la administración de lugares de esparcimiento, recreación, reunión, asociación y salud, entendida como el desarrollo integral y tranquilo de la personalidad. Las autoridades de Policía ejercen coerción sobre su actividad, “sellando de manera sistemática establecimientos de comercio” acreditados por muchos años. Estos hechos ocurren a través de un procedimiento “confuso e inquisitivo”, amparado por normas vagas e inespecíficas, lo que atenta contra los derechos a la justicia, libertad de empresa, igualdad, debido proceso, defensa, trabajo; así como los principios de buena fe, presunción de inocencia y progresividad. Si bien es necesario sancionar conductas que afectan la salubridad y seguridad, las sanciones establecidas en el artículo 92, por su vaguedad, son desproporcionadas y no toman en cuenta las circunstancias socioeconómicas de los sancionados. El Código debe reglamentarse para limitar la inseguridad jurídica derivada de la amplitud de esas disposiciones y proteger la libertad económica y el acceso a la justicia; al tiempo que deben establecerse sanciones con un fin social y que no supongan una invasión de los agentes de policía en funciones de otras instituciones, como los bomberos o la DIAN. El artículo 183 impone sanciones desproporcionadas por el no pago de las multas, sin prever ningún tipo de análisis previo, es decir, de forma automática y sin tomar en consideración la protección de grupos vulnerables, la necesaria coordinación entre autoridades administrativas, y la afectación a los derechos y libertades constitucionales. Así las cosas, el pago de multas sería un medio para alcanzar un fin, pero no es un medio válido si destruye el mismo objetivo que persigue. 22. El Ministerio de Defensa Nacional presentó concepto destinado a defender la constitucionalidad de las expresiones demandadas. Su escrito comienza con una amplia alusión a los fines del Código Nacional de Policía y Convivencia, en la que destaca la naturaleza preventiva de sus normas, y su interés por propiciar la convivencia pacífica. Posteriormente, indica que la redacción del numeral 1º del artículo 92, relativo a la venta de alimentos en lugares prohibidos, no deja margen de discrecionalidad a las autoridades de Policía, pues este efectúa una remisión general a las normas legales vigentes, fórmula admitida por la Corte Constitucional, por ejemplo, en la Sentencia C-352 de 2009. En cuanto al numeral 6º, acerca de sobrecupo en establecimientos de comercio, indica que el actor desconoce el contexto integral de la Ley 1801 de 2016 y, en especial, que esa parte debe reglamentarse, de conformidad con el artículo 47 (ibídem), que establece las variables a tener en cuenta para considerar que se presenta una aglomeración, tales como “aforo, tipo de evento, clasificación de edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno del lugar, características del público, frecuencia, características de la presentación, carácter de la reunión, etc”, las cuales varían en función de los municipios en que se apliquen y el riesgo específico de desastre. Todo ello se complementa con los artículos 61 y 63 del Código Nacional de Policía. En cuanto a los numerales 10º y 12º del artículo 92, que prohíben la ocupación indebida de las vías o el uso de las edificaciones para fines distintos a los que fueron previstos para aquellas, indica que la Corte Suprema de Justicia ha establecido que la expresión “uso indebido” consiste en la utilización no autorizada o privada, no oficial, es decir, aquella “que no está autorizada por una norma legal o reglamentaria”. Por otra parte, la Academia de la Lengua Española define lo indebido como lo que no es lícito, justo y/o conveniente; y utiliza como sinónimos de indebido las palabras “abuso-largar (sic)”. Añade que en Colombia “a través de la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997 y la Ley 1454 de 2011 se han expedido parámetros para la organización territorial del uso del suelo, lo que de contera derriba el argumento del accionante”, normas que definen qué es espacio público y privado. (En especial, cita el artículo 5º de la Ley 9 de 1989; los artículos 6º, 8º, 9º de la Ley 388 de 1997; y los artículos 2º, 3º y 29 de la Ley 1454 de 2011). El numeral 16º del artículo 92 que prevé sanciones por el desarrollo de la actividad sin el cumplimiento de cualquiera de los requisitos exigibles, sin precisar si se trata de los de orden legal o de los de naturaleza reglamentaria no es inconstitucional, pues todo incumplimiento de un requisito para el ejercicio de la actividad económica se convierte en un comportamiento contrario a la convivencia. El actor desconoce entonces los postulados establecidos en el artículo 87 de la norma demandada y los pronunciamientos del Tribunal Constitucional. En lo concerniente al artículo 183, que prevé la imposición de un conjunto diverso de sanciones a quien no pague las multas impuestas como medidas correctivas, indica que la filosofía de la Ley 1801 de 2016 es primordialmente preventiva y pedagógica. Así, cuando el integrante de la sociedad desconoce los deberes y abusa del derecho puede ser objeto de multas correctivas, entre las que se incluyen amonestaciones, actividades pedagógicas, programas comunitarios y multas. 23. La Asociación de Billares de Villavicencio presentó concepto dentro de este trámite. En su criterio, los requisitos relacionados con el uso del suelo afectan los negocios de billares, a sus propietarios y trabajadores. El Código autoriza a la Policía para que los selle por violación del uso del suelo y por la falta de cualquier documento, y el POT prohíbe el comercio mixto que, hasta la fecha se ha desarrollado en la ciudad de Villavicencio, es decir, la unión de actividades económicas por la posibilidad de que en un mismo sector o barrio existan negocios de toda índole, como droguerías, billares, ferreterías, restaurantes, etc. Recalca, a su vez, que este tipo de locales son los principales generadores de empleo, especialmente, para población vulnerable en la ciudad de Villavicencio. 24. La Federación Nacional de Departamentos intervino, con el propósito de coadyuvar los argumentos de la demanda, con base en las siguientes razones: La ambigüedad es la nota característica del Código Nacional de Policía. En las normas demandadas se hace alusión a la venta de productos en sitios no permitidos, sin definir cuáles son; se establecen multas por superar la capacidad de un lugar, sin precisar el aforo o qué elementos deberían tenerse en cuenta; se habla de ocupar indebidamente el espacio público, sin definir la forma en que debe entenderse tal uso indebido. Indica que estas deficiencias se han prestado para múltiples interpretaciones por parte de la Policía de la Costa Atlántica, en particular por el comando de Policía de Barranquilla, donde se ha interpretado que está prohibido, por ejemplo, el consumo de bebidas alcohólicas en sitios tradicionales como las terrazas y los antejardines, pese a que el Código Nacional de Policía y Convivencia excluyó en su definición de espacio público los antejardines. Señala que, más allá de estas interpretaciones, las normas del Código Nacional de Policía han repercutido negativamente en las rentas departamentales originadas en los monopolios rentísticos de licores dada la disminución en el consumo de estos productos en sitios como los mencionados, y en contra de las costumbres, tradiciones y comportamientos propios de la cultura caribe. “El problema estructural del Código de Policía consiste en la redacción amplia y abierta de estos nuevos tipos contravencionales, comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana, los cuales siempre son interpretados de forma abierta, en favor de la interpretación que de cada norma haga la Policía Nacional, y en contra de los derechos, libertades e intereses de la ciudadanía. La redacción de estas medidas correctivas no debería dar pie a interpretaciones amplias por parte de las autoridades de policía, sino que debería ser lo más clara posible y de interpretación restringida”. El hecho de que no se cumplan tales estándares desconoce el artículo 6º de la Constitución, según el cual todo lo que no está prohibido por la ley está permitido para los particulares, así como el principio de legalidad, establecido en el artículo 29 Superior. Señala que es necesario que la Corte defina parámetros de interpretación de las normas que restringen libertades y, en el caso objeto de estudio, especialmente en relación con (i) la incertidumbre respecto de los requisitos documentales de apertura y funcionamiento que deben cumplir los establecimientos de comercio; (ii) los planes de ordenamiento territorial, y la regulación del numeral 12 del artículo 92, Superior; y (iii) la disminución en las rentas departamentales. 25. El Ministerio de Justicia y del Derecho presentó escrito destinado a la defensa de las normas cuestionadas. Señala que la supuesta indeterminación de las disposiciones que conforman el artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia no se presenta, dado que sus literales contienen los elementos esenciales para identificar los comportamientos contrarios a la convivencia. Frente al cargo contra el numeral primero del artículo citado, indica que este se refiere a la venta de alimentos y que se integra con las disposiciones y regulaciones expedidas en materia de ordenamiento del suelo, salud pública y otras en materia medioambiental, sin que ello implique que el comportamiento tipificado “contenga una vaguedad, sino que implica, de manera necesaria e insoslayable, la integración normativa correspondiente en estos temas”. El numeral 6º, sobre ingreso de personas en un número superior a la capacidad de un establecimiento de comercio, busca evitar circunstancias contrarias a la vida, la integridad o la dignidad humana. Esta disposición debe integrarse con las normas sobre el uso del suelo y las regulaciones especiales de autoridades competentes, de acuerdo con el principio que prohíbe que cada quien busque su beneficio, incluso en perjuicio de otros, y en armonía con los principios de seguridad y tranquilidad públicas. Señala que el numeral 10º, al hablar sobre ocupación indebida, se destina a salvaguardar el interés colectivo; y que el numeral 12º, sobre el uso del suelo y el respeto por la ubicación y destinación de los inmuebles, debe leerse con otras disposiciones del Código. Así, considera que, en contra de lo afirmado por el accionante, el parágrafo 2º del artículo 84 del mismo Estatuto señala que para prestar servicios de video juegos se debe dar cumplimiento al artículo 3º de la Ley 1554 de 2012. Añade que en el artículo 90 del Código Nacional de Policía y Convivencia se definen los elementos a tener en cuenta en relación con el funcionamiento de estacionamientos o parqueaderos abiertos al público; en el artículo 91 se definen comportamientos que afectan la actividad económica, y todo lo anterior es desarrollado por los artículos 92, 93 y 94, ibídem. Propone, en fin, que la remisión para una adecuada comprensión de la disposición, debe extenderse a los artículos 83 y 84 del Código. En cuanto al artículo 183 del Código Nacional de Policía y Convivencia, las restricciones que se imponen en este a los derechos fundamentales están sometidas a una condición, “cuya realización se encuentra en la órbita de dominio del infractor de las normas de convivencia y que a su vez se constituye en una obligación clara, expresa y exigible a su nombre”, como es el pago de las multas; no afecta el núcleo esencial de los derechos y persigue un fin imperioso, de forma adecuada, necesaria y proporcional (Cita las sentencias C-246 de 2017 y C-616 de 2002). V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 26. La Procuraduría General de la Nación presentó el concepto No. 6427 solicitando que se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas, contenidas en la Ley 1801 de 2016. 27. Estima que en los cargos por la presunta vaguedad e indeterminación de las expresiones acusadas en los numerales 1, 6, 10 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, el actor parte de un estándar estricto de legalidad, propio del derecho penal, sin advertir que las normas demandadas hacen parte del derecho administrativo sancionatorio. Señala que la Corte Constitucional ha establecido que, en virtud del carácter flexible del principio de legalidad en el marco del derecho administrativo sancionatorio, es suficiente con un grado de precisión que haga determinables las conductas prohibidas. 28. Considera que cuando las normas indican que una conducta no está permitida, o es contraria a las normas vigentes, ello implica la existencia de otras disposiciones con capacidad de prohibir o exigir requisitos para el ejercicio de determinada actividad, por lo que la aplicación de dichas normas obliga a las autoridades a completar la norma con otros enunciados normativos. 29. En criterio de la Procuraduría, las expresiones acusadas “no tienen el grado de vaguedad o indeterminación alegado por el accionante, y por tal razón, no son violatorias del debido proceso” y superan el estándar de legalidad aplicable. Así, (i) el numeral 1º del artículo 92 del Código indica que las conductas son determinables “acudiendo a las normas específicas que establecen en qué sitios se pueden vender o procesar alimentos, y en qué condiciones o permisos se requieren para tal fin”. La venta de alimentos es una de las actividades que pueden ser reguladas en forma intensa por parte de las autoridades, en razón a la potencial afectación a la salubridad pública y, en consecuencia, conocer las regulaciones “es una carga razonable de diligencia para las personas que se dedican a esta actividad”. (ii) Respecto al numeral 6º, el concepto supera el estándar de tipicidad por razones similares a las señaladas, en la medida en que existen diversas normas que pueden eventualmente regular los aforos de los lugares y fijar regulaciones que deben ser acatadas por razones de seguridad. (iii) El numeral 10º contiene expresiones que tienen definiciones muy precisas en el diccionario de la Real Academia Española, por lo tanto carecen de la vaguedad alegada por el actor, y, (iv) En cuanto al numeral 16º, indica que, pese a ser una disposición amplia frente al número de conductas que cobija, resulta sumamente precisa, pues es fácil establecer el contenido normativo de los apartes acusados, cuando se refiere a los requisitos exigidos para ejercer las actividades económicas. 30. Adicionalmente, la Vista Fiscal señala que si bien el accionante tiene razón cuando afirma que los numerales demandados carecen de remisiones expresas a las normas que completan las conductas sancionadas, ello no resulta exigible en el marco del derecho administrativo sancionatorio, y según lo ha sostenido la Corte Constitucional en Sentencia C-501 de 2014, no es siquiera exigible en las normas penales en blanco. 31. Respecto a la presunta inconstitucionalidad que se desprendería de permitir remisiones a normas de jerarquía inferior a la ley, con el fin de complementar las sanciones impuestas, la Procuraduría considera que el cargo no está llamado a prosperar porque no constituye una exigencia del principio de legalidad en materia administrativa ni penal, y porque el ámbito de las normas policivas la Constitución admite un margen especial para la remisión a regulaciones administrativas sin que resulte violatorio del debido proceso. 32. Frente al cargo de la exigencia de reserva de ley para que se pueda limitar la libertad de empresa, el Ministerio Público considera que el accionante realizó una lectura aislada de la Carta Política, pues el texto Superior señala al menos tres eventos en los que la limitación a la libertad de empresa por actos administrativos es legítima, como ocurre con aquellos actos que tienen un papel principal en la regulación de cierta materia, cuando la Constitución habilita a que se efectúe regulación subsidiaria de ciertos temas vía administrativa, y en aquellos en los que se ejerce legítimamente la potestad reglamentaria. 33. En cuanto al cargo que señala que los numerales 12º y 16º del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 son contrarios a la prohibición de regresividad, la buena fe, la confianza legítima, el mínimo vital y el derecho al trabajo, el concepto plantea que el demandante no tiene razón “porque el acatamiento a las normas sobre el uso del suelo (numeral 12 del mismo artículo) constituye un elemento de especial importancia constitucional para la materialización de los derechos colectivos y del medio ambiente”. Agrega que, si bien la Corte Constitucional en situaciones concretas ha amparado la confianza legítima frente a usos del suelo no autorizados expresamente, no puede pensarse que exista un deber general de dejar sin efectos las normas relativas al uso del suelo o las consecuencias que implica su incumplimiento. 34. En relación con la sanción dispuesta en el numeral 16º, expone que (i) “no hace parte de la prohibición de regresividad el que el legislador no pueda agravar los medios de sanción sobre ciertas conductas futuras para buscar la materialización de los fines socialmente legítimos”; (ii) la inexistencia de un período de gracia para la subsanación o la satisfacción de los requisitos exigidos por la normatividad no convierte la medida en arbitraria, pues el posible obligado cuenta con los mecanismos de defensa durante el trámite de la actuación administrativa, o en sede judicial o constitucional; (iii) en lo atinente al valor de las multas, las acusaciones sobre la cuantía resultan más “de conveniencia que de constitucionalidad”, porque cuando el Congreso fija una multa debe ponderar que sus montos logren un efecto disuasivo. 35. Para finalizar, el Ministerio Público sostiene que las consecuencias por el no pago de las multas previstas en el artículo 183 del Código Nacional de Policía y Convivencia son medidas idóneas para lograr el pago oportuno de las sanciones, por cuanto se trata de una limitación de derechos proporcionada que implica una relación con el Estado y que solo tienen vigencia en la medida en que no se pague la sanción. Competencia 36. La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241.4 C.P., puesto que se trata de una acción pública de inconstitucionalidad que involucra disposiciones contenidas en una Ley de la República. Cuestiones previas. Cosa juzgada constitucional e ineptitud parcial de la demanda 37. La Sala observa que existe una discusión entre los intervinientes relacionada con la posible configuración de cosa juzgada constitucional, de carácter material, en lo que tiene que ver con el cargo dirigido contra el numeral 1º del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, debido a que en la Sentencia C-352 de 2009 la Corte se habría pronunciado sobre un cargo idéntico –o similar en lo relevante– dirigido contra el artículo 2º de la Ley 232 de 1995, “Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”. El demandante, por su parte, invoca precisamente la misma Sentencia como precedente relevante para la declaración de inexequibilidad de la norma. 38. En otros términos, ambas posiciones consideran que la Sentencia C-352 de 2009 es un pronunciamiento relevante para resolver el problema jurídico planteado, aunque asignan consecuencias diferentes. En ese contexto, resulta imprescindible evaluar si existe cosa juzgada constitucional en lo concerniente a la remisión a “las demás normas vigentes” contenida en los numerales 1 (las normas vigentes) y 16 (en la normatividad vigente) del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016. Inexistencia de cosa juzgada constitucional 39. El artículo 243 de la Constitución Política establece que las decisiones que adopta la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad de las leyes hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y que ninguna autoridad puede reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo, mientras en la Carta se preserven los mandatos que sirvieron como fundamento de ese pronunciamiento[5]. 40. Desde ese punto de vista, acogido por el Constituyente de 1991, la cosa juzgada constitucional –además de ser un principio incorporado al debido proceso constitucional– persigue dos propósitos esenciales. Primero, en armonía con el artículo 4º Superior, otorga eficacia al principio de supremacía constitucional, pues (i) evita que después de una decisión de la Corte Constitucional sobre la incompatibilidad de una norma con la Constitución, esta pueda reintegrarse al orden jurídico; (ii) desarrolla la interpretación autorizada de los mandatos constitucionales, dotándolos de precisión; e (iii) identifica interpretaciones abiertamente incompatibles con la Carta, con el fin de que el Legislador se abstenga de asumirlas al momento de concretar los mandatos superiores. Segundo, garantiza la seguridad jurídica, pues las decisiones de la Corte son definitivas y vinculantes para todos (efectos erga omnes) y su sentido no puede ser alterado por sentencias posteriores. Por lo tanto, un nuevo examen del asunto solo es posible si se modifican las normas superiores concretas que sirvieron de parámetro de control. De esa manera, se excluye la procedencia de nuevas demandas basadas en los mismos motivos, evitando desestabilizar el ordenamiento jurídico, y se establece una garantía de auto control judicial, pues las decisiones previas determinan la adopción de una decisión idéntica, en caso de que el asunto sea puesto en conocimiento de la Corte nuevamente. 41. En tal sentido, como lo sostuvo la Corte en Sentencia C-720 de 2007[6], el efecto de cosa juzgada constitucional comporta, al menos, las siguientes consecuencias: “En primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la figura de la cosa juzgada constitucional promueve la seguridad jurídica, la estabilidad del derecho y la confianza y certeza de las personas respecto de las decisiones judiciales”[7]. 42. La Corte Constitucional se ha pronunciado en un amplio número de sentencias sobre el principio de cosa juzgada y ha establecido un conjunto de distinciones para su adecuada comprensión. En esta oportunidad, recordará su jurisprudencia acerca de una de estas distinciones; la que se presenta entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material. 43. De acuerdo con ideas de la teoría del derecho aceptadas en jurisprudencia de esta Corporación, es posible distinguir entre las normas y los textos en que son formuladas. Los últimos se denominan disposiciones o enunciados jurídicos y, en principio, coinciden con los artículos, numerales o incisos en que se encuentran formuladas las reglas o principios constitucionales y legales, aunque pueden encontrarse también en fragmentos más reducidos de los textos, como oraciones o palabras individuales, siempre que tengan sentido propio. 44. Las normas, siguiendo esta perspectiva, no son los textos legales, sino su significado. Este debe hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden atribuírsele –al menos potencialmente– diversos contenidos normativos, según la forma en que cada intérprete les atribuye significado. Las normas de competencia del ordenamiento jurídico definen, sin embargo, cuál es el órgano facultado para establecer con autoridad la interpretación jurídica de cada disposición en el sistema de administración de justicia. 45. En ese plano, la cosa juzgada formal recae sobre disposiciones o enunciados normativos; en cambio, la cosa juzgada material se estructura en relación con las normas o contenidos normativos de cada disposición. En consecuencia, la cosa juzgada formal se configura cuando se presenta una demanda contra una disposición sobre cuya constitucionalidad ya se ha pronunciado la Corte, mientras que la cosa juzgada material se produce cuando, a pesar de demandarse una disposición distinta, el Tribunal constitucional constata que su contenido normativo coincide con el que ya había analizado. Por ejemplo, cuando un artículo de una ley formula de manera distinta un contenido normativo previamente estudiado por la Corte Constitucional. 46. La diferencia entre disposición y norma se relaciona también con las decisiones que se adoptan con efectos modulados y, especialmente, con las sentencias que declaran la exequibilidad condicionada de una norma. Cuando la Corte dicta una sentencia de esta naturaleza es porque considera que, razonablemente, existe una interpretación de un texto legal que resultaría incompatible con la Constitución Política, pero también existe una interpretación válida del enunciado, es decir, una que no afecta la supremacía de la Carta. 47. En otros términos, el texto permite potencialmente derivar dos normas jurídicas distintas, y la Corte preserva la que se ajusta a la Constitución, maximizando a la vez el principio democrático, mediante la conservación de las normas dictadas por el Legislador. Al respecto, la Corte ha explicado: “hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada formal, en aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo del juez constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y posterior escrutinio constitucional[8]. Así mismo, la jurisprudencia ha sido enfática en manifestar que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material cuando, a pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que ya fueron objeto de juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se aplique comporte un cambio sustancial en su alcance y significación”[9]. 48. Los efectos de la cosa juzgada, expresados en el citado artículo 243 de la Constitución Política se producen tanto cuando se configura desde la perspectiva formal, como cuando lo hace desde la concepción material, pues el citado precepto no hace diferenciación alguna al respecto, y los pronunciamientos de la Corte Constitucional poseen fuerza vinculante erga omnes, en lo que hace al sentido de la decisión y en lo concerniente a la interpretación que sienta sobre los mandatos constitucionales. 49. Ahora bien, el sentido de la decisión previa determina también la forma en que la Corte debe pronunciarse ante una demanda que propone repetir un examen resuelto ya por un fallo que hizo tránsito a cosa juzgada. Ante la reproducción de un contenido normativo declarado inconstitucional por razones de fondo, debe declararse la inconstitucionalidad de la norma objeto de análisis, mientras que si la decisión previa fue de exequibilidad, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa ‘a menos que se presenten circunstancias excepcionales que enerven los efectos de la cosa juzgada, como ocurre, por ejemplo, (i) cuando se presentan reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación; (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior; (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de contexto en que se inscribe la disposición acusada”.[10] Análisis sobre la eventual existencia de cosa juzgada en lo relativo a la remisión normativa que disponen los numerales 1º y 16º del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 a las “normas vigentes” (numeral 1º) o a la “normatividad vigente” (numeral 16º) 50. Tanto el demandante, como quienes se oponen a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas (en especial los distintos numerales del artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia) invocan, como pronunciamiento relevante para la decisión, la Sentencia C-352 de 2009. La Corte recordará entonces lo decidido en esa oportunidad y determinará si proyecta valor de cosa juzgada sobre el caso concreto. 51. En la Sentencia C-352 de 2009 la Sala Plena asumió el estudio de una demanda de inconstitucionalidad contra el literal b) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995, en la cual el Congreso de la República definió un conjunto de normas para el funcionamiento de establecimientos de comercio. Este artículo establecía que “no obstante lo dispuesto en el artículo anterior[11], es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes requisitos: (…) b) cumplir con las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9ª de 1979 y demás normas vigentes sobre la materia”. (Se destaca el aparte cuestionado en esa ocasión). 51.1. El “artículo anterior” al que hace referencia la disposición era el artículo 1º de la Ley 232 de 1995, según el cual “[n]inguna autoridad podrá exigir licencia o permiso de funcionamiento para la apertura de los establecimientos comerciales definidos en el artículo 515 del Código de Comercio, o para continuar su actividad si ya la estuvieren ejerciendo, ni exigir el cumplimiento de requisito alguno, que no estén expresamente ordenado por el legislador”. 51.2. El accionante planteaba que la remisión a “las demás normas vigentes en la materia” desconocía los atículos 6 (responsabilidad de los particulares solo por infringir la Constitución y la Ley), 29 (debido proceso, en relación con el principio de legalidad), 13 (igualdad), 94 (bloque de constitucionalidad), 113 (separación de funciones entre las ramas del poder público) y 333 (libertad económica) de la Constitución Política: “El aparte normativo acusado, al establecer que la apertura y funcionamiento de los establecimientos de comercio deberán sujetarse a las normas sanitarias contenidas en la Ley 9ª de 1979 y las demás normas vigentes sobre la materia permite imponer condiciones a la actividad comercial, a partir de cualquier tipo de regulación normativa, lo que desconoce el principio de reserva de ley en la limitación o restricción de las actividades comerciales, contemplado por el artículo 333 de la Constitución. Al respecto, prescribe la norma constitucional que ‘nadie podrá exigir permisos previstos ni requisitos sin autorización de ley’, para el ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada. || Permitir que se establezcan limitaciones a la operación de tales establecimientos en aplicación de un conjunto abierto de normas de diverso tipo…contradice el principio de taxatividad que impera en materia de los requisitos que deben cumplir los establecimientos de comercio. En consecuencia, si bien la remisión a la Ley 9ª de 1989 resulta adecuada, pues se trata de una ley emitida por el Congreso de la República, la consideración de las demás normas vigentes no respeta el principio de taxatividad consagrado en el artículo 29 constitucional, ya que los comerciantes se verían sometidos a normas que no tienen rango de ley”. 51.3. La Corporación consideró que la demanda no presentaba cargos claros, específicos y suficientes en relación con la presunta violación de los artículos 6, 29 y 113 de la Carta Política, pues no lograba “construir una argumentación orientada a demostrar que existe una oposición entre la expresión [demandada] y las garantías del debido proceso [y no exponía] razones idóneas tendientes a demostrar por qué la norma que remite a otras disposiciones sin que precise su naturaleza, vulnera la cláusula general de libertad prevista en el artículo 6º C.P., mediante la cual se delimita el ámbito de actuación de los particulares y los servidores públicos”. 51.4. La Corporación se refirió únicamente a la presunta violación al artículo 333 de la Carta Política, que consagra la libertad de empresa e iniciativa privada. Al culminar el análisis, declaró exequible la expresión porque, a partir del contexto y propósito de la Ley, era posible concluir que remitía a normas que establecen requisitos de contenido sanitario “ordenados” o “autorizados” por el Legislador, sin perjuicio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional. En consecuencia, los requisitos sanitarios o de otra naturaleza exigidos a los comerciantes para el funcionamiento de establecimientos de comercio abiertos al público deben estar previstos en normas de rango legal, en virtud de los artículos 1º y 5º de la Ley 232 de 1995, y en armonía con el propósito de ordenación y unificación de requisitos que orientó la mencionada regulación. 51.5. En ese marco, consideró que “la imposición de requisitos de contenido sanitario para el funcionamiento de los establecimientos de comercio abiertos al público constituye una limitación razonable al ejercicio a la libertad de empresa y la iniciativa privada, que encuentra fundamento en la promoción del bien común y en el desarrollo de la función social que el artículo 333 de la Constitución, atribuye a la empresa, como base del desarrollo. No obstante, (…) deben estar establecidos por el legislador, en los términos en que quedó establecido en esta sentencia, a efecto de cumplir con el mandato prohibitivo establecido en el mismo precepto superior, sgún el cual, para el ejercicio de la actividad económica y la inciativa privada ‘nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley’”. 51.6. Con esos fundamentos, concluyó que la remisión que el literal b) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995 efectuaba a las ‘demás normas vigentes sobre la materia’ era constitucional, pues se orientaba a radicar en el Legislador la competencia para ‘ordenar’ o ‘autorizar’ los requisitos exigibles a los comerciantes para operar establecimientos de comercio y, por ende, “a corregir prácticas regulatorias dispersas que conducían a la proliferación de requisitos emanados de autoridades administrativas de todos los niveles, que podrían entrañar limitaciones irrazonables y desproprocionadas a la libertad de empresa”[12]. 52. En criterio de la Sala, la decisión C-352 de 2009 sí es un pronunciamiento relevante para el estudio del caso concreto, puesto que se refirió a una remisión similar a la que contienen los numerales 1 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia), en la medida en que esta enviaba a la consideración de “las demás normas vigentes en la materia” y los numerales mencionados del artículo 93 en esta demanda se refieren, el primero a “las normas vigentes” y, el segundo, a “la normatividad vigente”, en el ámbito de la definición de normas para el ejercicio de actividades comerciales. 53. Las disposiciones, sin embargo, no tienen contenidos normativos o normas idénticas, pues en el caso estudiado en la Sentencia C-352 de 2009 (i) el artículo 2º se refería en primer término al artículo 9 de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” y la remisión era a la normatividad vigente, específicamente, “en la materia”, lo que llevó a la Corte a señalar que se trataba de la materia sanitaria, en función de normas ambientales definidas por el Legislador. Además, (ii) en esa oportunidad, la remisión no venía acompañada de medidas correctivas como las previstas en el parágrafo 2 del artículo 92, objeto de análisis, de manera que no hacían parte del ámbito sancionatorio administrativo, como sí ocurre en esta oportunidad. Por lo tanto, la Sentencia C-352 de 2009 es un precedente relevante, al estudiar un problema jurídico con similitud al que debe abordar al Sala, pero no comporta la existencia de cosa juzgada constitucional. 54. Es importante señalar, además, que la decisión de la Sala de declararse inhibida para decidir en aquella ocasión tenía que ver con que el accionante no demostró una afectación al principio de legalidad. En esta oportunidad, el hecho de que las disposiciones cuestionadas son conductas que atentan contra el ejercicio de la actividad económica, de acuerdo con la regulación legislativa, y pueden llevar a la imposición de medidas correctivas con consecuencias sobre los derechos, es posible afirmar que su contenido es asimilable a sanciones administrativas, ámbito en el que la definición sí debe respetar cierto grado de determinación, razón por la que la Sala abordará el estudio de los cargos correspondientes, sin perjuicio de la utilidad que supone la decisión C-352 de 2009 para el estudio de fondo. Ineptitud parcial de la demanda 55. Por lo expuesto en el acápite anterior, la Sala considera que la demanda sí presenta un cargo suficiente para un pronunciamiento de fondo en lo que tiene que ver con la presunta violación del artículo 29 Superior por indeterminación de la regulación, eventuales remisiones imprecisas o violación a la reserva de ley. 56. Sin embargo, el cargo presentado contra el numeral 12 y el parágrafo en su numeral 12, del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, carece de especificidad, suficiencia y pertinencia. 57. En primer lugar, el accionante no explica de qué manera se desconoce el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. En esta materia parece que su inquietud se refiere más a presuntos atropellos que podrían originarse en la aplicación directa de las normas, asunto que escapa al estudio de constitucionalidad. Tampoco señala el actor por qué resultarían aplicables en este ámbito el principio de progresividad y la prohibición de retroceso, básicamente, porque no expone razones destinadas a demostrar la regresión derivada de la disposición cuestionada y parece suponer que, con anterioridad a la expedición del Código, podía ejercerse la actividad económica sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas legales, las derivadas de la potestad reglamentaria y las establecidas para la protección de la sanidad, la salubridad pública, el ambiente, etc. Estas falencias, en consecuencia impiden que se configure un cargo de inconstitucionalidad que genere una duda inicial y que viabilice el juicio a cargo de esta Corporación. En relación con los cargos formulados contra el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, la Sala Plena encuentra también que la demanda es parcialmente inepta. El actor censura la citada disposición en su integridad. No obstante, en el texto de la demanda no se observa ningún específico ataque contra el inciso 1º (o encabezado del artículo), los numerales 1 y 3, el inciso 2º, ni contra el parágrafo. El impugnante solo controvierte las que considera sanciones adicionales, derivadas del no pago de una multa, contenidas en los numerales 2, 4 y 5, relativas al impedimento para acceder o ascender en un cargo público, contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado y renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio, respectivamente. Pues bien, el demandante da a entender que la imposibilidad de ser nombrado o ascendido en un cargo público (Art. 183.2 de la Ley 1801 de 2016) limita y vulnera el derecho al trabajo. Sin embargo, no proporciona una mínima explicación acerca por qué o en qué sentido se socava ese derecho, bajo el contexto de la regulación acusada, y a la luz de los alcances que la jurisprudencia constitucional ha otorgado a ese principio constitucional[13]. Como consecuencia, el cargo no logra poner en entredicho la presunción de constitucionalidad que ampara al enunciado normativo objetado. Lo propio, en cambio, no ocurre con la acusación contra los numerales 4 y 5 del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016. En efecto, respecto de las prohibiciones relativas a contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado y renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio, el actor sostiene que se trata de consecuencias jurídicas innecesarias y desproporcionadas. Afirma que “en nada garantizan la convivencia y el orden público, porque ponen a las personas en una situación que perjudica sus derechos, al verse limitados, lo cual es un retroceso en un estado social de derecho”. De igual forma, cita jurisprudencia de la Corte, sobre la aplicación de dicha metodología, a través del cual se mostrarían los efectos en términos de “inequidad social y afectación a los derechos al mínimo vital”, así como de restricción irrazonable a otros derechos, que las medidas demandadas ocasionarían. Por otro lado, señala que tales medidas comportan nuevas sanciones y, por ende, infracción al non bis in ídem. En este orden de ideas, a partir de una interpretación razonable y una argumentación básica, clara y específica, el actor genera dudas elementales sobre la constitucionalidad de los numerales 4 y 5 del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, por infracción al principio de proporcionalidad y a la prohibición de la doble incriminación. En consecuencia, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo sobre el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, salvo respecto de sus numerales 4 y 5, en relación con los cuales la demanda cuenta con aptitud sustantiva. Problemas jurídicos planteados 58. De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar: (i) Si los numerales 1, 6, 10 y 16, así como el parágrafo 2, en sus numerales 1, 6, 10 y 16, del artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia violan el debido proceso constitucional, por afectación a los principios de legalidad o tipicidad en la definición de normas que comportan la imposición de medidas correctivas de Po...