Sentencia C-049 de 2022

C-049-22 Sentencia C-049/22 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Destinaciones específicas DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga argumentativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación La ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, como cualquier otra, de acuerdo con lo previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución, debe referirse a una misma materia y, por ello, serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El principio de unidad de materia encuentra fundamento en dichos artículos y tiene por objeto racionalizar y tecnificar el ejercicio de la función legislativa, de tal forma que se impida la aparición subrepticia de disposiciones inconexas con la materia principal de cada ley. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto En síntesis, para definir si existió una vulneración al principio de unidad de materia, ante una disposición del plan nacional de desarrollo, deberá realizarse un juicio de constitucionalidad más estricto (ver supra, numerales 53 a 56), por medio del cual, el juez constitucional debe (i) determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposición instrumental; (ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (carácter instrumental). En tal dirección, (iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, así como de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. El carácter multitemático y heterogéneo del plan no puede dar lugar a que se introduzcan normas que no tengan una conexión estrecha directa e inmediata, dado que el principio democrático se encuentra restringido. RECURSOS DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Destinación específica ADMINISTRADORAS DE RIESGOS LABORALES-Recursos de destinación específica (…) es pertinente concluir que, pese a que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, puede ser prestado por particulares, de acuerdo con la regulación legal. Sin embargo, no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella, lo cual es aplicable a las cotizaciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, tienen el carácter de recursos parafiscales y podrían cobijar, incluso, las reservas técnicas y matemáticas contempladas en el Sistema de Seguridad Social en Riesgos Laborales. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Modulación de efectos temporales Si bien las determinaciones que adopta este tribunal en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales conllevan, por regla general, efectos inmediatos, esta Corte ha reconocido en su práctica judicial la existencia de casos en los cuales se pueden modular sus efectos, por ejemplo (i) a pesar de constatar la incompatibilidad entre una disposición jurídica y el ordenamiento superior, disponer su expulsión inmediata del ordenamiento jurídico generaría efectos adversos de cara al mismo orden constitucional y la preservación de la integridad la Carta. En virtud de ello, ha dispuesto que en estos casos excepcionales, sus sentencias de inconstitucionalidad no surtan efectos inmediatos, a fin de que, en un “plazo prudencial” las inconsistencias evidenciadas puedan ser subsanadas por el Congreso. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos (…) los efectos retroactivos de la sentencia de inexequibilidad son excepcionales y buscan salvaguardar otros valores y principios constitucionales. Bajo esta óptica, una decisión de inexequibilidad de la Corte con efectos ex tunc –desde siempre–, tiene fundamento en la exigencia de deshacer las consecuencias de normas contrarias a la Carta dentro del ordenamiento jurídico. En otras palabras, en casos especiales, reconocer solamente efectos hacia futuro a las decisiones de inexequibilidad, sería admitir como justos aquellas afectaciones generadas por la aplicación de un precepto inconstitucional. De esta manera, los alcances retroactivos de los fallos de la Corte se justifican cuando es necesario sancionar una violación flagrante y deliberada de la Carta o para asegurar la protección de los derechos fundamentales abiertamente desconocidos. Expediente: D-14345 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””. Demandante: Domingo de Jesús Banda Torregroza Magistrado ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, el señor Domingo de Jesús Banda Torregroza demandó la inconstitucionalidad del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””. 2. Mediante auto del 27 de julio de 2021, el magistrado sustanciador dispuso la admisión de la demanda. En consecuencia, ordenó que (i) se corriera el traslado a la Procuradora General de la Nación y que, en paralelo a ese término, (ii) se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (iii) se comunicara la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la República, al Ministerio del Interior y al Ministerio del Trabajo, para que, de considerarlo pertinente, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Finalmente, (iv) se invitó a participar a varias organizaciones y universidades del país[1]. A. NORMA DEMANDADA 3. A continuación, se transcribe el texto normativo demandado: “LEY 1955 DE 2019 (mayo 25) D.O. 50.964, mayo 25 de 2019 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Artículo 203. Servicios de promoción y prevención. Modifíquese el segundo inciso del parágrafo 5° del artículo 11 de la Ley 1562 de 2012, el cual quedará así: En caso de que se utilice algún intermediario las ARL podrán pagar las comisiones del ramo con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas técnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administración. El Gobierno nacional, con base en estudios técnicos, determinará el valor máximo de estas comisiones”. B. LA DEMANDA 4. El demandante argumenta que el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 vulnera las siguientes disposiciones constitucionales: (i) la destinación específica de los recursos del Sistema General de Seguridad Social, previsto en el inciso quinto del artículo 48 de la Constitución Política; (ii) el principio de eficiencia del sistema, establecido en el inciso primero de la disposición mencionada; (iii) la regla relacionada con la creación de normas de intervención económica, tales como los artículos 150, 334, 338 y 115 de la Carta Política; (iv) el principio de competencia, señalado en los artículos 121, 122, 123, 150, 339 y 374 del texto superior, así como el principio de unidad de materia; (v) la prohibición de donaciones a la que hace referencia el artículo 355 de la Carta Política; y (vi) la violación de los principios que guían el sistema tributario (artículo 363 y numeral 9° del artículo 95 de la Constitución). 5. En términos comunes a todos los cargos, explicó Domingo de Jesús Banda Torregroza que la demanda lo que pretende es contribuir a la defensa del Estado Social de Derecho. A su juicio, la disposición controvertida termina por crear un procedimiento irregular que, además, puede afectar al Sistema General de Riesgos Laborales e impactar en los empresarios cotizantes, los trabajadores afiliados y la sociedad en general. Con mayor razón, ante el carácter reglado del Sistema General de Seguridad Social y la finalidad particular que, en este caso, exige “prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan”[2]. 6. Así, este subsistema se basa en una actividad aseguradora, relacionada con el manejo y aprovechamiento de los recursos allí captados, con el fin de prestar un servicio de interés público. De allí que, pese a que las entidades operadoras del Sistema General de Riesgos Laborales no son entidades de seguridad social, sino personas jurídicas de derecho privado con ánimo de lucro, para el demandante, el sistema se construye sobre un seguro social. De manera que – a diferencia de los seguros comerciales- los operadores no sólo pueden perseguir la maximización de la renta, al ser garantes de obligaciones prestacionales y de instrumentos de asistencia, solidaridad y seguridad social de la población en general. Por ende, la prima de este seguro se compone por (i) el valor del riesgo debidamente calculado -prima pura-; y (ii) la contribución al costo que impone su absorción por la comunidad asegurada -gravamen adicional-, el cual comprende los gastos de administración, el margen razonable en favor del asegurador y los gastos de adquisición de cada negocio (corretaje o mercadeo). Pese a lo anterior, al tratarse de un seguro obligatorio, consideró que la operación aseguradora puede “alcanzarse al margen de todo esfuerzo comercial de corretaje dirigido hacia la población obligada”[3]. 7. En este contexto, cuestionó que ninguna norma del Sistema de Seguridad Social, a diferencia de lo que sucede con la disposición demandada, ha autorizado a las ARL para contratar corredores de seguros, pagando su remuneración con cargo a los recursos propios del sistema; pese a que existen algunas interpretaciones judiciales que soportan tal tesis y que, a su juicio, deben reprocharse en esta sentencia[4]. Así, en términos generales, propone que el pago del corretaje se debe efectuar con recursos propios del asegurador y no con cargo a las cotizaciones del empleador. 8. Por tanto, formula los siguientes cargos: No. Cargo Argumentos de la demandante 1. Desconocimiento de la destinación específica de los recursos del Sistema de Seguridad Social, prevista en el inciso quinto del artículo 48 de la Constitución Política Se debe tener en consideración el carácter imprescriptible de los recursos públicos de Seguridad Social, por lo cual serían apropiables sólo en virtud de su uso legítimo, al constituir recursos parafiscales con destinación específica. En efecto, tales rubros sólo podrían ser percibidos por las ARL en consideración a (i) un consumo legítimo, lo que supone que estén incluidos dentro de las erogaciones regulares por costos y gastos que están autorizadas por el inciso quinto del artículo 48; y (ii) la apropiación regular de utilidades legítimas, que benefician la rentabilidad del negocio de seguros sociales obligatorios para contingencias por riesgos laborales. En consecuencia, la jurisprudencia ha aclarado que la destinación específica de los mencionados recursos impacta no sólo en que no pueden entrar al monto global del Presupuesto General de la Nación, sino que también pertenecen al Sistema de Seguridad Social, sin que pueda confundirse con el patrimonio y las responsabilidades particulares de las ARL. Estas entidades sólo administran dichos recursos y, por ende, tales no puedan ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico-constitucional. En consecuencia, concluyó el demandante que las cotizaciones que se pagan por los afiliados deben dirigirse a la prestación de los servicios cubiertos en su favor. La misma suerte deben seguir las reservas técnicas especiales y los rendimientos financieros, los cuales también hacen parte de los bienes constitutivos del patrimonio público, que están destinados a la prestación de un servicio públicos en el Sistema General de Riesgos Laborales. De manera que, de acuerdo con las disposiciones constitucionales, tales montos son imprescriptibles en favor de particulares. En consecuencia, afirma que el desconocimiento de este mandato constitucional implica la ineficacia de los actos jurídicos ilegítimos sobre la apropiación de tales recursos. De manera que, ante el carácter imperativo de esta disposición constitucional, la normativa legal no puede controvertirla. En consecuencia, en este caso, el artículo demandado es inconstitucional por cuanto destina recursos para el pago de corredores de seguros, al tratarse de un “gasto operacional de ventas” que, por beneficiar a la correspondiente ARL, deberían ser pagados con sus recursos propios y con cargo a sus utilidades. 2. Desconocimiento del principio de eficiencia del sistema, establecido en el inciso 1º del artículo 48 de la Constitución El mecanismo de cierre y/o contabilización del ejercicio económico y fiscal, con liberación contable de saldos y reservas técnicas especiales (R.T.E) con sus rendimientos financieros, respecto a un período determinado, según lo ordenado legalmente para “las cuentas de acreedores”, es el momento contable y la condición que permite la causación y apropiación de las utilidades a favor de las ARL, con cargo a los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales. En consecuencia, sólo en ese momento se puede y debe pagar el corretaje y los gastos empresariales o se terminaría por infringir el principio de eficiencia sistémica reforzada. Para el demandante es claro que la apropiación de utilidades sólo puede darse cuando se ha cerrado o consolidado el ejercicio económico o fiscal, por lo cual la utilidad de la administradora no aplica sobre la cotización misma, sino sobre el saldo o remanente de la prima de seguros. En este contexto, cuestiona que la disposición demandada permita que se utilicen ciertos recursos públicos con la finalidad de cubrir el corretaje, cuando lo cierto es que los montos que no se hubieren destinado, al cierre del ejercicio fiscal, para la prevención, protección y atención de trabajadores estarían sujetos a impuestos y, en consecuencia, dejarían de pertenecer al Sistema General de Riesgos Laborales. De manera que, discrepa de la autorización para pagar el corretaje y los gastos administrativos en los términos planteados, pues carece de parámetros normativos, objetivos, impersonales o que limiten esta autorización, en virtud de que tal entrega queda exclusivamente al arbitrio de la voluntad empresarial e interesada de las ARL. Tal situación puede impactar en el manejo de los recursos públicos (cotizaciones obligatorias, reservas técnicas especial y/o rendimientos financieros de las inversiones de las R.T.E). De manera que, al descontrolar el manejo de estos dineros se afecta los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales y, en consecuencia, ello causa ineficacias sistémicas. Con mayor razón, si en este caso, de ninguna manera se puede asimilar la “eficiencia del sistema” con la “eficiencia de una empresa”. De acuerdo con lo afirmado en la sentencia C-137 de 2007 “debe tenerse en cuenta que la racionalidad de la inversión pública difiere de la privada, pues la asignación pública de recursos se hace en consideración a una rentabilidad social, mientras la inversión privada se basa en la sostenibilidad de la inversión financiera que debe generar un margen para el empresario que comporta el costo de oportunidad de los recursos”. A su juicio, los gastos imputados a corretaje en realidad son gastos operacionales de administración empresarial y, por tanto, obligaciones civiles propias e institucionales, además de ser pagos innecesarios y superfluos, por cuanto se trata de un seguro social, que es obligatorio, universal e irrenunciable. 3. Vulneración de la regla relacionada con la creación de normas de intervención económica, tales como los artículos 150.21, 334, 338 y 115 de la Carta Política, así como los cuestionamientos relacionados con el cargo de unidad de materia (art. 158 de la Constitución) Para el demandante se incumplieron las disposiciones constitucionales alegadas, en consideración a que la autorización para pagar el servicio de corretaje imputándolo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social, termina por incumplir las exigencias específicas de las leyes de intervención económica. En consecuencia, cuestionó que se cree, en el marco de este sistema, una disposición que interviene en la economía y que ignora que el corretaje es una actividad privada, ajena a la Seguridad Social. Así, adujo que, al establecer un nuevo sistema tarifario, no se precisaron (i) los fines de esta intervención, alcances y límites a la actividad económica; (ii) los parámetros y la metodología para la imposición de impuestos, tasas y contribuciones; (iii) la fijación de los sujetos activos, pasivos, hecho generador, la base gravable y las tarifas de las cargas; (iv) la definición del sistema y el método para definir costos y beneficios; así como (v) los parámetros objetivos para el señalamiento y causación de las tarifas de corretaje. En consecuencia, cuestionó que esta información no se pueda extraer de la disposición demandada o sus antecedentes. Además, indicó que ello también termina por ignorar los numerales 1° y 2° de la Ley 1562 de 2012. Tampoco existe explicación de por qué esta disposición se incluyó en la Ley del Plan de Desarrollo cuando no puede asumirse que esta autorización se ajusta a un objetivo general de tal. Así, adujo que no existía conexidad objetiva y razonable en materia temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática. En tal sentido, controvirtió que la disposición se encuentre incluida en la Sección III “Pacto por la equidad: política social moderna, centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercado”, así como en la Subsección II sobre “equidad en el trabajo”, pese a que lo que termina por hacer es crear “un privilegio oligopolístico, lesivo para el SGRP, los empresarios cotizantes, los trabajadores afiliados y la sociedad en general”[5]. Además, adujo que ello podría ser contrario a la defensa del patrimonio público y la libre competencia económica, al sólo beneficiar a las ARL, que ya no pagaran con sus recursos los gastos de corretaje, quienes tendrán incentivos para cobrar una suma mayor como remuneración por esta labor, lo cual, además, implicaría que tales se causen antes del cierre y/o consolidación del ejercicio contable, económico y fiscal. Con todo, explicó que no se beneficia con esta disposición la generación y equidad de trabajo, en tanto el procedimiento que se creó va en detrimento del valor puro e intrínseco de la cotización en el Sistema General de Seguridad Social, al perder capacidad financiera, de inversión o de generación de programas ordinarios de prevención de riesgos en las empresas afiliadas. Ello hace más gravosa la carga de parafiscales y termina por afectar la generación de empleo, en virtud de que el destino de recursos se torna ineficiente. En consecuencia, termina por incumplir las finalidades reguladas en los incisos 1° y 2° del artículo 334 de la Constitución. A su vez, adujo que se desconocían los incisos 1° y 2° del artículo 115 de la Constitución, en virtud de que no se designa correctamente la integración del Gobierno Nacional en relación con el negocio particular de la elaboración y entronización del novedoso régimen tarifario del corretaje dentro del Sistema General del Régimen Laboral. De allí que, a su juicio, debió incluirse en dicha regulación reglamentaria al Ministerio de Trabajo y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4. Desconocimiento del principio de competencia, señalado en los artículos 121, 122, 123, 150.3, 339.1 y 374 del texto superior También, en opinión del demandante se desconoció (i) el principio de legalidad de las actuaciones estatales, (ii) el desempeño de funciones públicas y de los servidores públicos, así como (iii) la competencia legislativa para aprobar planes de desarrollo y (iv) la imposibilidad de reformar por esta vía la Constitución. Sobre esto último, precisó que la aprobación de la disposición demandada se efectuó al margen de la Carta Política por desconocer la destinación específica de los recursos públicos y el derecho al servicio público de Seguridad Social (art. 48). De modo que, la autorización para utilizar recursos públicos para el corretaje, a través de los gastos de administración, afecta los recursos públicos manejados por las ARL. Por lo cual, el legislador no puede, como en efecto parece suceder acá, desnaturalizar el principio de destinación especifica contemplado en el numeral 5° del artículo 48 Superior. Así, reitera lo argumentado en los demás cargos con el fin de explicar la manera en la que se proyecta en la falta de competencia del Congreso para ignorar las disposiciones constitucionales ya citadas. 5. Vulneración de la regla de prohibición de donaciones a la que hace referencia el artículo 355 de la Carta Política El demandante indicó que la posibilidad de que, a través del pago de los gastos de corretaje, se utilicen recursos públicos del sistema implica un enriquecimiento sin causa en favor de la respectiva ARL. que termina recibiendo un auxilio o donación que desconoce el carácter colectivo, la integridad del “patrimonio público” y la destinación especifica de los recursos parafiscales. En efecto, adujo que la disposición demandada infringía la prohibición de conceder auxilios o donaciones en favor de particulares, respecto de los cuales ello constituye un enriquecimiento sin justa causa. 6. Violación de los principios que guían el sistema tributario (artículo 363 y numeral 9° del artículo 95 de la Constitución). A su vez, explicó que tal pago por concepto de corretaje termina por abrir la puerta para que se dé una forma impropia de “exención tributaria”, en consideración a que se confundirían en la contabilidad erogaciones no prestacionales y no asistenciales que, en realidad, están sujetas a cargas tributarias. En efecto, adujo que lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1562 de 2012 cumple con una función presupuestal, orientadora del gasto y que limita el gasto asistencial y prestacional que, a su vez, impacta en el manejo de los recursos propios del Sistema General de Riesgos Laborales. De manera que, es a partir de lo anterior que las ARL tienen que gestionar tales recursos hasta el momento de cierre del ejercicio económico, contable y fiscal correspondiente, pues sólo cuando se aplican los porcentajes dispuestos en esta norma, es que se determina un estatus “tributario privilegiado sobre sobre las clases y/o grupos y/o cuentas y/o rubros de naturaleza y función contables y sobre Movimiento Financiero de recursos propios del SGRL(cotizaciones obligatorias o primar y/o reservas técnicas financieras especiales y/o rendimientos de las inversiones financieras de las R.T.E) que a través de ellos se produce y se efectúa, en el sentido de proyectar sobre éste la cobertura de una exención tributaria que los torna (automáticamente) en exentos de gravámenes (…)”[6]. En consecuencia, cuestionó que los servicios de corretaje -que pueden ser prestados directamente por la ARL o por subcontratistas- queden subsumidos en “gastos empresariales” que, en realidad, no tienen por objeto estricto y directo el pago o suministro de prestaciones laborales y, por tanto, no deben gozar de exención tributaria alguna. Con mayor razón, al no ser costos de producción o de operación para prestar los servicios derivados de riesgos laborales o gastos operacionales, derivados de la administración, logística o que supongan dar soporte organizativo. Por ello, se solicita considerar las sentencias proferidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado al respecto[7]. De cualquier manera, según se propone, ello es concordante con lo regulado en el artículo 476 del Estatuto Tributario que señala que se encuentran excluidos del IVA los servicios relacionados con la Seguridad Social[8]. 9. Por lo demás, a la par de los anteriores cuestionamientos, en algunos apartes de la demanda se controvierte que, presuntamente, existió una “apropiación irregular probada y fallada indebidamente con 'error jurisdiccional inexcusable' y 'vía de hecho” en un proceso de acción popular[9] que, según se indica, se refirió a la remuneración del corretaje con recursos propios del Sistema General de Riesgos Laborales[10]. En consecuencia, cuestiona la actuación de algunas entidades como la Superintendencia Financiera de Colombia y los jueces de instancia, ante un presunto “detrimento patrimonial” de los recursos públicos del Sistema General de Riesgos Laborales[11]. 10. En otro subtítulo se refiere a “la descongestión sorpresiva, las sentencias de primera instancia y de segunda instancia, la vía de hecho judicial y la acción de tutela fallida” (fl. 41). En tal sección del documento, incluso, se citan los apartes de las sentencias controvertidas en más de ocho páginas para, al final, sustentar la supuesta existencia de algunos defectos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales (fls. 53 y 54). Incluso, cuestiona que la Corte Constitucional, en su momento, no seleccionara dicha acción de tutela (fl. 58) y aclara que, con fundamento en lo explicado, la Corte Constitucional es competente para controlar las interpretaciones judiciales (fl. 64). 11. Por último, el accionante solicitó a la Corte Constitucional que la sentencia declare inexequible, por ser inconstitucional, el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 ““Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””. Asimismo, se refirió a pretensiones, declaraciones y peticiones adicionales[12]. C. INTERVENCIONES 12. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente 7 intervenciones[13]. 13. Solicitudes de inexequibilidad[14]. Para la mayoría de los intervinientes, el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 debe ser declarado inconstitucional por cuanto le asiste razón al demandante en los cargos expuestos y, en particular, por desconocer que: (i) los recursos destinados a la Seguridad Social tienen destinación específica y los pagos por corretaje no pueden considerarse como integrantes de los conceptos de “organización y administración del sistema”, sino que constituyen una externalidad y, por ello, no consultan el artículo 48 de la Constitución. Además, (ii) la disposición demandada reduce los recursos parafiscales y termina por alterar su registro, puesto que se imputan no sólo los costos sistémicos propios de la atención, sino también los de corretaje, aumentando en consecuencia, el costo de los recursos globales de la Seguridad Social y falseando los registros técnicos que sirven de base para determinar los costos del sistema. Esto, también, (iii) puede terminar por afectar la libre competencia (art. 333 de la Constitución), en tanto las labores de comercialización se dejarían de pagar con cargo a los recursos de las administradoras de riesgos laborales para, en su lugar, utilizar los propios del Sistema de Riesgos Laborales, lo cual además podría afectar un mercado que ya es un oligopolio. Finalmente, (iv) explican que la eficiencia del sistema es necesaria para maximizar la utilización de los recursos públicos y garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social, por lo que pagar con cargo a los recursos públicos el corretaje, como actividad netamente comercial, podría afectar el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. 14. Solicitudes de exequibilidad[15]. Tres intervinientes le solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición demandada. En general, explican que no se desconoce la prohibición de destinación específica por cuanto la lectura de esta disposición se debe complementar con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1562 de 2012, de acuerdo con el cual existe un tope en los gastos de administración de las ARL que es regulado por el Ministerio de Trabajo. En consecuencia, la participación de los corredores de seguros se paga con cargo a la cotización, pero en el entendido de que una parte de esta prima va destinada a sufragar gastos de la administración de la ARL y, es de allí, donde tiene facultad para tomar los recursos para el pago del corretaje, sin obviar el límite establecido. 15. Sobre la supuesta infracción al principio de unidad de materia proponen considerar una visión integral de la ley que aprueba el plan nacional de desarrollo, por lo cual cuestionan que el demandante no hubiese tenido en consideración esta aproximación en los cuestionamientos formulados. De manera que, a su juicio, la motivación incluida en la ponencia para primer debate del entonces proyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 justifica su inclusión en esta ley y, además, porque el pago del corretaje se encuentra sujeto a unos límites establecidos en la misma disposición. 16. Para Asocapitales, además de lo anterior, tampoco se vulnera el principio de eficiencia sistémica reforzada, en tanto la actividad técnica de los intermediarios de seguros potencia el uso de los recursos y dota de mejores herramientas a los empleadores frente a lo que únicamente podrían hacer las Aseguradoras de Riesgos Laborales. No se configura una vulneración del artículo 365 de la Constitución en consideración a que el concepto de donación supone una transferencia de dominio del patrimonio público de la Nación a particulares mediante contrato de donación, pero en este caso no es así porque no se hace a título gratuito, al ser producto de una contraprestación efectuada por tales intermediarios. D. CONCEPTO DE LA PROCURADORÍA GENERAL DE LA NACIÓN 17. Mediante concepto del 20 de septiembre 2021, la Procuradora General de la Nación solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019. Los argumentos sobre los cuales sustentó dicha solicitud son los siguientes. 18. El principio de unidad de materia se encuentra contemplado en los artículos 158 y 169 de la Carta Política. En tal sentido, la Corte Constitucional ha establecido que dicho principio busca evitar que en el trámite legislativo se introduzcan normas que no tienen relación con lo regulado en la ley. Así, de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-493 de 2015, señaló que el propósito general del mencionado principio es el de racionalizar y tecnificar el proceso de deliberación y creación legislativa. 19. En el marco de la aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo se ha advertido que el principio de unidad de materia se constata si existe una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del plan y las disposiciones instrumentales que contiene. Por ello, frente a dicha clases de leyes, ante la disminución del principio democrático que se presenta por la iniciativa gubernativa y las limitaciones de las posibilidades del Congreso de la República, entre otras, “se debe realizar un juicio de constitucionalidad más estricto para verificar la conexión estrecha entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Esto porque el carácter heterogéneo y multitemático del Plan, no puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones que no tengan una conexidad directa e inmediata (…)”. 20. Manifestó la Vista Fiscal que esta corporación ha considerado que la modificación de las normas ordinarias del Sistema General de Seguridad Social por medio de leyes aprobatorias de planes de desarrollo, pese a que pueden contar con alguna conexidad genérica con los objetivos de éste, en la mayoría de los eventos es hipotética, conjetural e indirecta. Por tanto, ha cuestionado que se limiten a subsanar deficiencias detectadas en sistemas preexistentes, eludiendo con ello el trámite legislativo ordinario que impone un debate informado y suficiente que preserve la necesaria deliberación democrática[16]. 21. En esta oportunidad, para la Procuraduría General de la Nación el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 -que se refiere a la posibilidad de pagar comisiones a los intermediarios de las administradoras de riesgos laborales con cargo a las cotizaciones, primas y rendimientos financieros de las reservas legales- es una disposición que adiciona la normativa ordinaria de seguridad social, para atender una situación concreta del mercado, sin que se advierta una conexidad directa e inmediata con los pactos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo. Así, de una revisión a los antecedentes legislativos, se puede evidenciar que la motivación del Congreso de la República para expedir la norma demandada fue modificar las fuentes de pago de los corredores y agentes de seguros contratados por las ARL[17]. 22. Con todo, al analizar las disposiciones generales que estipulan los tres pactos estructurales del plan nacional de desarrollo (legalidad, emprendimiento y equidad), así como la ubicación de la norma demandada en la sección de los mecanismos de ejecución del pacto por la equidad “no es posible advertir razonablemente cómo la modificación específica de un parágrafo de una norma ordinaria de seguridad social, referente al pago de los intermediarios de las administradoras de riesgos laborales, tiene el carácter instrumental para lograr, por ejemplo, la inclusión social en el trabajo o asegurar la igualdad de oportunidades para todos”. De modo que, ante la inexistencia de una relación de medio a fin, tal modificación debió efectuarse a través de una ley ordinaria, para discutir con profundidad la posibilidad de utilizar recursos de la seguridad social para el pago de los mencionados seguros. En efecto, resulta extraño que en las leyes que aprueban el plan nacional de desarrollo se incluya una modificación permanente sobre este punto, dado el carácter planificador y la vocación temporal de dichos cuerpos normativos. 23. En suma, los escritos de intervención y las solicitudes presentadas a la Corte, de manera oportuna, se resumen así: Interviniente Concepto Solicitud Ministerio del Trabajo · La disposición demandada no desconoce el artículo 48 de la Constitución, por cuanto se trató de una modificación legal, adecuada y proporcional y no un cambio o reforma estructural al Sistema de Seguridad Social. Así, después de abordar la naturaleza de este derecho, se refirió al Sistema de Riesgos Laborales y al principio de eficiencia. En este contexto, los recursos destinados a este propósito, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución, no se podrán utilizar por las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella por tratarse de una contribución parafiscal. · De manera que, no obstante que el Estado debe intervenir para garantizar el acceso equitativo a las prestaciones de seguridad social, ampliar la cobertura y fortalecer financieramente el sistema, la disposición demandada no es inconstitucional porque la cotización pagada al Sistema de Riesgos Laborales por sus afiliados tiene una distribución, que permite a las ARL disponer de un porcentaje de ella para los gastos de la administración. En consecuencia, con sustento en lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1562 de 2012, se establece una distribución de las cotizaciones pagadas en donde el 23% del (92%) puede ser utilizado para los gastos de administración que tienen la Administradora de Riesgos Laborales, para cumplir con sus funciones legales. Además, los gastos de administración se sujetan al límite que, en virtud del parágrafo cuarto de esta disposición, es regulado por el Ministerio de Trabajo a través de la Resolución 3544 de 2013. · En efecto, se debe tener en cuenta que la participación de los corredores de seguro se paga con cargo a la cotización, pero desde el entendido de que una parte de esta prima va destinada a sufragar gastos de la administración de la ARL y, es de allí, donde tiene facultad para tomar los recursos para el pago del corretaje, sin obviar el límite establecido por el Ministerio del Trabajo. Por lo anterior, el pago de las comisiones que realizan las administradoras de riesgos laborales a los intermediarios o corredores por sus servicios se entiende que se deben destinar como gastos de administración, los cuales no pueden superar el 23% de las cotizaciones tal como lo establece la Resolución No 3544 del 30 de septiembre de 2013. · En consecuencia, la disposición demandada no trasgrede el artículo 48.5 de la Constitución pues, si bien es cierto que las cotizaciones de la Seguridad Social sólo se pueden destinar a ella, este sistema está conformado por entidades que requieren de una administración y gestión para que sea eficiente. Así, tales recursos se utilizan para cumplir la finalidad fijada en el artículo 2° de la Ley 100 de 1993, por lo que “de nada serviría tener todos los recursos del pago de la cotización por afiliaciones, sin la gestión de una ARL, que pueda efectuar acciones para otorgar prestaciones económicas o las asistenciales que requieran los beneficiarios, porque a pesar de que se están cuidando los recursos económicos del sistema, la prestación no sería oportuna frente a la necesidad del usuario, desvirtuando la eficiencia del Sistema”. · Finalmente, propone considerar una visión integral de la ley que aprueba el plan nacional de desarrollo. En consecuencia, cuestiona que el demandante hubiese omitido este enfoque en la demanda de inconstitucionalidad. De manera que, “la interpretación sistemática aborda los preceptos de tal forma que revela de manera lógica y jurídica que es lo que quiso tanto el congreso como quienes intervinieron en la preparación y presentación del actual plan nacional de desarrollo, no debe interpretarse desarticuladamente ni interna ni externamente esta normativa de la ley 1955/19”. Exequibilidad Superintendencia Financiera · La disposición demandada fue incorporada en la ponencia para primer debate del entonces proyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, bajo la justificación de que como es práctica común el uso de agentes, agencias y corredores de seguros como instrumento comercial para la obtención de clientes (asegurados), era necesario contemplar como fuente de financiación de dicha actividad de intermediación las cotizaciones recaudadas por las ARL. Considera el interviniente que, al estructurarse este sistema en operaciones de seguro, las aseguradoras deben responder a sus afiliados por todas las prestaciones, de manera independiente al monto recaudado por las cotizaciones, así tales resulten insuficientes. En ese contexto, la norma objeto de la demanda faculta en forma expresa a las administradoras de riesgos laborales para sufragar el costo de las comisiones de intermediación con cargo a las cotizaciones o primas, lo cual guarda relación con la operación técnica del seguro, toda vez que la comisión hace parte de los gastos que se tienen en cuenta para el cálculo del valor de la prima del seguro. · En el mismo sentido, la disposición en cuestión permite utilizar para el pago de las comisiones de intermediación, los rendimientos de los recursos de las reservas técnicas exigidas para la operación del ramo de seguro de riesgos laborales, siempre y cuando la ARL hubiere cumplido con todas las obligaciones derivadas de la asunción de los riesgos laborales. · Cabe señalar que las entidades aseguradoras y dentro de éstas la ARL, deben contar con reservas técnicas, acordes con el nivel y la naturaleza de los riesgos asumidos, así como con adecuados niveles patrimoniales que salvaguarden su solvencia y garanticen los intereses de tomadores y asegurados, mecanismo apropiado para facilitar el debido cumplimiento de las obligaciones que asumen en ejercicio de su objeto social y, en tal virtud, no debería ser posible utilizar estos recursos para un fin distinto que no sea el de atender el pago de las obligaciones derivadas del aseguramiento de los riesgos laborales. Exequibilidad Federación Colombiana de Municipios · Se centra el interviniente en la presunta vulneración del inciso 5° del artículo 48 de la Constitución. Respecto a ello, cita en extenso la sentencia C-955 de 2007, que aclaró que no se pueden utilizar los recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella y ello comprende tanto los recursos destinados a la organización y administración del sistema de seguridad social como los orientados a la prestación del servicio. · Así las cosas, resulta claro que la destinación específica de los recursos de la seguridad social en salud, entre ellos las cotizaciones de los afiliados al régimen contributivo, que tienen la naturaleza jurídica de ser contribuciones parafiscales, no se ve desconocida por el hecho de que se dediquen a financiar la organización y administración del sistema. · En consecuencia, plantea que lo que debe preguntarse este tribunal es si el financiamiento de la Comisión de Regulación en Salud -CRES-, con cargo a los recursos del FOSYGA, implica una destinación de ellos para fines diferentes de la financiación del Sistema de Seguridad Social en Salud. En este marco, considera que se debe estudiar si las funciones de esta comisión son de aquellas que pueden considerarse como de “organización y administración” de dicho sistema (art. 7° de la Ley 1122 de 2007). · En consecuencia, considera que la argumentación presentada por el accionante demuestra que los pagos por corretaje no pueden considerarse como integrantes de los conceptos de “organización y administración del sistema”, sino que constituyen una externalidad y, por esta razón, no consultan el artículo 48 de la Constitución. Inexequibilidad Asocapitales · El artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 no vulnera el artículo 48 de la Constitución Política porque no incumple con el principio de destinación específica de los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud. Así, debe considerarse que el pago a los corredores de seguros por concepto de afiliaciones efectivas al Sistema General de Riesgos Laborales, con cargo a los recursos propios del Sistema General de Riesgos, es razonable por cuanto ello es necesario para el apoyo de labores técnicas que realizan las administradoras de riesgos laborales. Con mayor razón, si la labor de intermediación de seguros se viene regulando y reglamentando desde la Ley 100 de 1993. En consecuencia, sufragar un gasto de administración con cargo a las cotizaciones, como lo señala la sentencia C-955 de 2007, no implica que se estén destinando los recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella. · Tampoco se vulnera el principio de eficiencia sistémica reforzada, en tanto la actividad técnica de los intermediarios de seguros potencia el uso de los recursos y dota de mejores herramientas a los empleadores frente a lo que únicamente podrían hacer las ARL. En últimas, lo que se busca con el apoyo técnico de las aseguradoras es mejorar la prestación de los servicios y optimizar la gestión de los riesgos laborales por parte de los empleadores. Es decir, se actúa en pro de una prestación oportuna, adecuada y suficiente de la promoción y prevención de riesgos laborales y, con ello, en beneficio de la eficiencia del sistema de Seguridad Social consagrada en el inciso 1º del artículo 48 de la Constitución Política. · Se cumplen los requisitos de intervención económica en la disposición demandada, pese a que tales no son explícitos, por cuanto a partir de una lectura conjunta con el artículo 11 de la Ley 1562 de 2012, es posible establecer que la disposición acusada regula los pagos a los intermediarios de seguros con cotizaciones, primas o rendimientos financieros de las inversiones técnicas por parte de las ARL. Así, la finalidad de ella está dada por la necesidad de brindar nuevos mecanismos que permitan solventar la remuneración de los intermediarios en los servicios de promoción y prevención de riesgos laborales. · Finalmente, no se configura una vulneración del artículo 365 de la Constitución en consideración a que el concepto de donación supone una transferencia de dominio del patrimonio público de la Nación a particulares mediante contrato de donación, pero en este caso no es así porque no se hace a título gratuito y es producto de una contraprestación efectuada por tales intermediarios. Exequibilidad Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena · El interviniente se pronuncia sobre la presunta infracción al principio constitucional de destinación específica y, en este contexto, explica que la Corte Constitucional ha considerado que la destinación de recursos de la seguridad social para financiar ciertos gastos administrativos, por ejemplo la administración del régimen subsidiado, no constituye desviación de los dineros de la seguridad social a otros fines ajenos al sistema, contraria al artículo 48 superior, por cuanto sin esas tareas de coordinación no sería posible la realización eficiente de los actos médicos (sentencias C-1489 de 2000 y C-131 de 2000). · Sin embargo, controvierte que, pese a que la eficiencia del sistema es necesaria para maximizar la utilización de los recursos públicos y garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social, se termine pagando el corretaje, como actividad netamente comercial, con cargo al sistema. En consecuencia, se considera que tales pagos no consultan el artículo 48 de la Constitución, por lo cual constituyen una externalidad. Inexequibilidad Intervención ciudadana de Amira del Socorro Bolívar Sarria · Afirma que coadyuva la demanda presentada, al contar con un interés social y jurídico, pues ella tiene una relación jurídica, técnica y jurisprudencial con los derechos fundamentales, colectivos, la prevalencia del interés público y con la demanda presentada en la acción popular No. 1100013331011-2008-00135-0, cuyo accionante fue Domingo de Jesús Banda Torregroza y en la cual fue accionada la Superintendencia Financiera. Cuestiona que, en ese contexto, solicitó un dictamen pericial de la DIAN y pruebas de carácter contable, pero ellas no se practicaron. · En consecuencia, solicitó que se oficie a la DIAN con el fin de que se efectúe un informe técnico y/o pericial sobre: (i) las responsabilidades tributarias del pago de corretaje, con cargo a los recursos propios de las ARL o con cargo a las cotizaciones del Sistema General de Riesgos Laborales; así como (ii) a quién le corresponden las responsabilidades tributarias de allí derivadas; y (iii) la expedición del margen bruto anual financiero de cada una de las ARL. Coadyuvancia a la demanda y, por tanto, solicita la inconstitucionalidad Intervención ciudadana de Germán Fernández Cabrera · Afirma que en su carrera profesional, que estuvo muy vinculada al Sistema de Seguridad Social en riesgos laborales, participó en la emisión de varios conceptos y circulares en donde se dejó claro que era ilegal disponer de los recursos con destinación específica para pagar comisiones a corredores de seguros contratadas de facto por ellas. Lo anterior, en línea con la jurisprudencia nacional y los conceptos de la Superintendencia Financiera y el Ministerio de Trabajo. A su vez, cuestiona la decisión de la acción popular, en el marco del proceso iniciado por el demandante de este caso, en el expediente 110013331011-2008-00135-01. · Sostiene que está de acuerdo con todos los argumentos expuestos por el demandante, pero que, además, debe complementarlos en el siguiente sentido. Cuestiona que la disposición demandada termina por modificar el artículo 48 de la Constitución y una ley ordinaria, como la Ley 1562 de 2012, desconociendo con ello la parafiscalidad de tales recursos y la destinación específica. En consecuencia, resalta que los recursos parafiscales tienen carácter excepcional (art. 152.12), son obligatorios al ser fruto de la soberanía fiscal, específicos y singulares en relación con el sujeto pasivo del tributo. Por lo cual, no confieren al ciudadano la posibilidad de exigir una prestación del Estado, no ingresan al patrimonio (sentencia C-536 de 1994) y su administración puede realizarse a través de entes privados y públicos. · Con sustento en la jurisprudencia constitucional, concluye que los recursos parafiscales son indispensables para el funcionamiento del Sistema General de Riesgos Laborales, pues está dirigido a garantizar el derecho irrenunciable de la seguridad social en favor de todos los colombianos. Esta noción debe complementarse con lo dispuesto en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto que plantea que el manejo, la administración de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo para el objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros. En consecuencia, de ninguna manera quien los administra puede apropiarse de ellos. Con mayor razón, si el propósito de ellas, en este caso, implica considerar su destinación específica de atender las contingencias y necesidades descritas en los riesgos laborales cubiertos. · Asimismo, el inciso tercero del artículo 108 del Estatuto Tributario establece que, para todos los efectos, los aportes al Sistema General de Riesgos Profesionales tienen el carácter de dineros públicos imprescriptibles. Por tanto, al ser las administradoras de riesgos laborales personas jurídicas de derecho privado, con ánimo de lucro, no deberían poder afectar la destinación de los recursos públicos por ellas administradas. Solicita también analizar este tema desde la perspectiva de la moralidad administrativa. · La disposición demandada, además de reducir los recursos parafiscales, termina por alterar el registro de los costos de atención puesto que se imputan no sólo los costos sistémicos propios de la atención, sino también “los gastos que a voluntad de los ejecutivos pagan las A.R.L”. Así, de manera artificiosa, se incrementa el costo de los recursos globales de la Seguridad Social y se falsean los registros técnicos que sirven de base para los costos del sistema. Además, cuestiona que con esta disposición se afecte la libre competencia económica (art. 333 de la Constitución), en tanto las labores de comercialización de las administradoras de riegos laborales se dejarían de pagar con cargo a sus propios recursos para, en su lugar, utilizar los propios del Sistema de Riesgos Laborales, lo cual además podría afectar un mercado que ya es un oligopolio. · Finalmente, llama la atención sobre lo dispuesto en el artículo 202 de la Ley 1955 de 2019 y las problemáticas constitucionales al respecto. Coadyuvancia a la demanda y, por tanto, solicita la inconstitucionalidad II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 24. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. B. CUESTIÓN PREVIA: ANÁLISIS DE LA APTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA 25. El Decreto Ley 2067 de 1991, en su artículo 2°, establece los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control abstracto de constitucionalidad. En particular, la norma precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) presentar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) exponer las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo así como la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. 26. En consecuencia, en el presente caso, se torna relevante estudiar la aptitud de los cargos propuestos por el demandante contra el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, dada la proliferación de los argumentos que presenta el actor, lo que conlleva a la necesidad de que la Corte entre a delimitar el análisis de los cargos y la aptitud sustantiva de los mismos. Para tal efecto, (i) en primer lugar, la Corte se pronunciará sobre los problemas identificados en la demanda de la referencia. Después de ello, (ii) se pronunciará sobre la tensión que el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad puede provocar con el principio democrático y el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las competencias de control abstracto. Con fundamento en lo anterior, (iii) resolverá sobre la aptitud de la demanda. 27. Problemas identificados en la demanda presentada por el ciudadano Domingo de Jesús Banda Torregroza, respecto de los reproches constitucionales específicos a la aplicación de la disposición demandada, los cuales se descartan del análisis de constitucionalidad, por desbordar las competencias de este tribunal. En términos generales, la demanda formulada contra el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 (i) carece de claridad, pues frente a los cargos expuestos no siempre es posible identificar una línea que guie la argumentación presentada, sino que, por el contrario, el demandante mezcla cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 con conceptos, cuestionamientos a un proceso de una acción popular presentada en el pasado e, incluso, circulares y conceptos de distintas entidades. Sin duda, ello dificulta la comprensión sobre los cargos propuestos e impide seguir la continuidad del hilo argumentativo de la demanda. 28. Asimismo, respecto del (ii) presupuesto de pertinencia observa la Corte que el señor Domingo de Jesús Banda Torregroza construye sus reproches constitucionales contra la disposición demandada, a partir de una situación concreta y, al margen de la competencia asignada a la Corte para pronunciarse sobre la acción pública de inconstitucionalidad (art. 241.4 de la Constitución), tal como lo serían las actuaciones surtidas en un proceso de una acción popular. La Sala Plena debe ser enfática en que, en el marco de esta acción pública, no es posible controvertir la cosa juzgada de otros procesos y, mucho menos, pronunciarse sobre una acción de tutela que no fue, en su momento, seleccionada para revisión[18], respecto de la cual se presume que hizo tránsito a cosa juzgada. 29. Por lo tanto, con fundamento en el principio pro actione, no puede la Sala Plena pronunciarse respecto de las pretensiones distintas a la solicitud de inconstitucionalidad de la disposición controvertida, entre las cuales se solicita que la Corte indique que la interpretación y el alcance del artículo 48 debe tener efectos desde que se expidió la Constitución Política de 1991 y que, en consecuencia, se deje sin valor y efectos las sentencias proferidas en ambas instancias, en las que se falló la acción popular No. 110013331011-2008-00135-00/01[19]. De manera que, este tribunal se abstendrá de tramitar tales cuestiones, así como tampoco analizará los conceptos abstractos aportados, respecto de los cuales no se construye un argumento con sustento constitucional. En similar sentido, actuará en relación con las solicitudes de pruebas requeridas, tales como las publicaciones efectuadas por distintos medios de comunicación y los soportes del proceso de la acción popular al que ha hecho referencia el demandante (fls. 181 a 202 del escrito de demanda). 30. El ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad y las competencias de control abstracto asignadas a la Corte Constitucional. Una de las cuestiones que genera tensiones en el ámbito del control abstracto de constitucionalidad es la responsabilidad de este tribunal de guardar la integridad y supremacía de la Carta Política, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241 de ella. Sin embargo, como así se ha establecido, en tal labor es esencial el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, por cuanto para obtener un pronunciamiento de fondo es necesario considerar “el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las competencias de control abstracto”[20]. 31. En consecuencia, las exigencias argumentativas necesarias para encausar un cargo de inexequibilidad no pueden llevarse a un rigor tan extremo que desnaturalice el carácter público de esta acción, pero tampoco son de recibo cualquier tipo de razones, con el fin de no afectar la competencia de los órganos legislativos[21]. En consecuencia, la noción que ha reivindicado la Corte sobre este tema, de manera reciente, es considerar que se debe “[a]sumir el proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del Estado”[22], lo que, a su turno, implica advertir “que se trata de la expresión de una forma de democracia deliberativa” y, por ello, “exige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la presentación de razones orientadas a poner de presente asuntos relevantes para juzgar la validez constitucional de la ley”[23]. 32. Al compartir la aproximación expuesta por la sentencia C-292 de 2019, es posible concluir que, pese a la existencia del principio pro actione[24], el ciudadano que pretenda activar las competencias de la Corte Constitucional debe exponer razones claras, ciertas, pertinentes, específicas y suficientes. Esto, además, favorece la delimitación del problema constitucional y la deliberación pública al respecto. Este tribunal ha reiterado que el “concepto de la violación”[25] requiere del demandante una carga material y no meramente formal...