Sentencia C-044 de 2023

C-044-23 FACULTADES SANCIONATORIAS DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN MATERIA DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR-No se vulneran principios de tipicidad y reserva de ley (…) se cumple el principio de legalidad, en particular, los principios de tipicidad y reserva de ley que lo integran, pues el legislador fijó en el artículo 61 de la Ley 1480 de 2011 criterios objetivos que permiten razonablemente concretar la hipótesis normativa sancionatoria. Esto porque señaló los elementos básicos de la conducta típica que puede ser sancionada; estableció un marco de referencia cierto que permite concretar de manera razonable las conductas objeto de reproche, y precisó las sanciones a imponer. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-No se vulneró/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No se vulnera cuando la falta o infracción está descrita de manera específica y precisa, o sea determinable (…) en el ámbito del derecho administrativo sancionador se cumple el principio de legalidad, el cual subsume los principio de tipicidad y reserva de ley, cuando el legislador establece: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”, y (iii) “la sanción que será impuesta o los criterios para determinarla con claridad”. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Elementos que lo integran/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reserva legal y tipicidad DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Finalidad/DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación de principios del derecho penal APLICACION DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE MODO MENOS RIGUROSO QUE EN MATERIA PENAL EN EL AMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Posibilidad de flexibilización (…) el principio de legalidad, que a su vez comprende los principios de tipicidad y de reserva de ley, aplica de forma más flexible cuando se trata del derecho administrativo sancionador, por la naturaleza de las conductas sancionables PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Elementos PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance (…) en el derecho administrativo sancionador se cumple el principio de tipicidad cuando la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas. Esto es así porque en dicho ámbito el legislador tiene la posibilidad de incorporar en el respectivo tipo punitivo las remisiones normativas generales pero precisas que completen la proposición sancionatoria. En esa medida, goza de una amplia facultad para determinar las infracciones y las sanciones administrativas, siempre y cuando establezca un marco de referencia cierto, con la finalidad de que el funcionario administrativo se oriente por criterios objetivos al momento de cumplir sus funciones sancionatorias. RESERVA DE LEY-Estipulación de conductas sancionables en materia administrativa SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Facultades sancionatorias en materia de protección al consumidor (...) los reglamentos técnicos, las normas de metrología legal, las instrucciones y las órdenes impartidas por la SIC en ejercicio de las facultades que le son atribuidas por el Estatuto del Consumidor, se orientan a desarrollar con un alto grado de especificidad y tecnicismo las conductas que se esperan de los agentes del mercado. Esto porque, de acuerdo con el artículo 78 de la Constitución, el Estado es responsable, de un lado, de ejercer el control de calidad de los bienes y los servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización; y, de otro lado, de sancionar a quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. Finalmente, es importante reiterar que el ejercicio de las facultades sancionatorias por parte de la SIC debe garantizar el derecho fundamental al debido proceso, que aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (art. 29 C.P.). REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-044 DE 2023 Referencia: Expediente D-14.834 Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 61 (parcial) de la Ley 1480 de 2011, “[p]or medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones” Demandante: Milton José Pereira Blanco Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá, D.C., primero (1º) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución y cumplidos los trámites[1] previstos en el Decreto 2067 de 1991[2], decide sobre la demanda presentada por el ciudadano Milton José Pereira Blanco, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40.6 de la Constitución, contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 1480 de 2011[3], cuyo texto es del siguiente tenor (a continuación se transcribe el texto de la disposición y se subraya la expresión demandada): I. LA NORMA DEMANDADA “Ley 1480 de 2011[4] (octubre 12) “Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones” ARTÍCULO 61. SANCIONES. La Superintendencia de Industria y Comercio podrá imponer, previa investigación administrativa, las sanciones previstas en este artículo por inobservancia de las normas contenidas en esta ley, de reglamentos técnicos, de normas de metrología legal, de instrucciones y órdenes que imparta en ejercicio de las facultades que le son atribuidas por esta ley, o por no atender la obligación de remitir información con ocasión de alguno de los regímenes de control de precios: 1. Multas hasta por dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción; 2. Cierre temporal del establecimiento de comercio hasta por 180 días; 3. En caso de reincidencia y atendiendo a la gravedad de las faltas, cierre definitivo del establecimiento de comercio o la orden de retiro definitivo de una página web portal en Internet o del medio de comercio electrónico utilizado; 4. Prohibición temporal o definitiva de producir, distribuir y ofrecer al público determinados productos. El productor podrá solicitar a la autoridad competente, el levantamiento de esta sanción previa la demostración de que ha introducido al proceso de producción las modificaciones que aseguren el cumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad; 5. Ordenar la destrucción de un determinado producto, que sea perjudicial para la salud y seguridad de los consumidores; 6. Multas sucesivas hasta de mil (1.000) salarios mínimos mensuales vigentes, por inobservancia de órdenes o instrucciones mientras permanezca en rebeldía; Cuando se compruebe que los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales, socios, propietarios u otras personas naturales han autorizado o ejecutado conductas contrarias a las normas contenidas en la presente ley, se les podrá imponer multas hasta por trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la imposición de la sanción y la prohibición de ejercer el comercio hasta por cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria de la sanción. PARÁGRAFO 1º. Para efectos de graduar la multa, la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá en cuenta los siguientes criterios: 1. El daño causado a los consumidores; 2. La persistencia en la conducta infractora; 3. La reincidencia en la comisión de las infracciones en materia de protección al consumidor; 4. La disposición o no de buscar una solución adecuada a los consumidores; 5. La disposición o no de colaborar con las autoridades competentes; 6. El beneficio económico que se hubiere obtenido para el infractor o para terceros por la comisión de la infracción; 7. La utilización de medios fraudulentos en la comisión de la infracción o cuando se utiliza a una persona interpuesta para ocultarla o encubrir sus efectos; 8. El grado de prudencia o diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas pertinentes. […]”. II. LA DEMANDA 1. El demandante solicita que se declare la inexequibilidad de los apartes subrayados del inciso primero del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011, al considerar que vulneran el artículo 29 de la Constitución. Al respecto, en el escrito inicial de la demanda, planteó los siguientes argumentos. 2. Vulneración del principio de reserva de ley. Indica que se desconoce el inciso segundo del artículo 29 de la Constitución porque la norma acusada crea tipos sancionatorios administrativos sin que las conductas sancionables tengan origen en la ley, pues corresponden a conductas fijadas por la autoridad administrativa “con ocasión a las atribuciones legales otorgadas por la misma ley cuestionada […]”[5]. Por lo tanto, reprocha que la norma “no señala uno de los elementos del núcleo básico”[6], concretamente, la conducta típica que será sancionada, “delegando en el reglamento lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley”[7]. Por consiguiente, en su opinión, el texto demandado “amplió el conjunto de fuentes autorizadas para fijar infracciones en materia del consumo y confiere también esa competencia a las autoridades administrativas”[8]. 3. Vulneración de los principios de tipicidad y reserva de ley. Refiere que el aparte demandado vulnera el inciso segundo del artículo 29 constitucional porque “[…] tipifica como infracción la mera inobservancia de las normas contenidas en los reglamentos técnicos, de normas de metrología legal, de instrucciones y órdenes que imparta la SIC, sin delimitar las conductas sancionables, lo cual implica que el tipo administrativo carezca de certeza, claridad y determinación […]”[9]. Destaca que la norma es vaga e imprecisa y deja abierta la aplicación de sanciones por comportamientos que no están descritos por el legislador, sino que son fijados por la autoridad administrativa. Estableciendo con ello, dentro de las fuentes jurídicas de las infracciones, no solo la ley, sino también los reglamentos técnicos, entre otros. 4. El demandante, en el escrito de subsanación de la demanda, precisó los cargos de la siguiente manera: 5. Vulneración de los principios de tipicidad y reserva de ley. Señala que la disposición parcialmente acusada vulnera el artículo 29 de la Constitución, en lo que tiene que ver con los principios de tipicidad y reserva legal, porque hace referencia a unos textos indeterminados, inciertos, vagos y ambiguos, que no describen con claridad y precisión la conducta a sancionar, ni señalan criterios precisos y ciertos para determinar cuándo la Superintendencia de Industria y Comercio puede imponer las sanciones previstas en el mismo artículo. Por lo tanto, en su opinión, el legislador desconoce en los apartes acusados el deber de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión que constituye la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que les impide a las personas a quienes se dirige la norma conocer con anterioridad a la comisión de la conducta las implicaciones que esta acarrea. 6. En concreto, señala que las expresiones “reglamentos técnicos” y “normas de metrología legal” son vagas, pues, aunque su definición es de orden reglamentario, incorporan disposiciones administrativas, las cuales pueden incluir las medidas de terminología, símbolos, embalaje, marcado, entre otras, sin que sean precisos, determinados o determinables los comportamientos que habilitan a la Superintendencia de Industria y Comercio para imponer las sanciones. 7. Destaca que la imprecisión es más evidente respecto de la expresión “instrucciones” de la Superintendencia de Industria y Comercio porque no define qué se entiende por ellas y no delimita a qué tipo de instrucciones se refiere. Esto es, si a las que tienen carácter de orden o mandato o carácter de recomendaciones. Y, finalmente, frente a la expresión “órdenes” resalta que no delimita ni permite inferir a qué tipo de órdenes se refirió el legislador. 8. Por las anteriores razones considera que la norma acusada no alcanza el grado admisible de previsibilidad, pues no permite determinar cuál es el comportamiento que habilita a la Superintendencia de Industria y Comercio para imponer las sanciones. Adicionalmente, fundamenta su reparo en lo considerado en la Sentencia C-699 de 2015, de la que resalta la idea según la cual la remisión efectuada a las normas reglamentarias supone que el ejecutivo quede investido de manera permanente para establecer infracciones, situación que genera un reenvío impreciso que impide determinar en qué consiste la conducta prohibida y, en consecuencia, se desconoce la exigencia constitucional de tipicidad y reserva legal. 9. Vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Expone que los apartes acusados desconocen los principios de razonabilidad y proporcionalidad previstos en el artículo 29 de la Constitución, pues no fijan criterios objetivos que permitan, de manera razonable y proporcional, concretar las hipótesis normativas para ejercer la facultad sancionatoria por la Superintendencia de Industria y Comercio. En esa dirección, resalta el demandante que al no existir dichos presupuestos objetivos que permitan establecer la conducta que se considera infringida se habilita de manera desproporcionada a la referida entidad para ejercer el poder sancionatorio ante cualquier incumplimiento de la normativa administrativa. Esto porque hace una remisión genérica y abierta a los reglamentos técnicos, normas de metrología, instrucciones y órdenes. 10. Fundamenta este reparo en la Sentencia C-860 de 2006 que, en su opinión, impone para el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de la administración, que exista “(i) una ley previa que determine los supuestos que dan lugar a la sanción […], (ii) que exista proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción prevista […] y (iii) que el procedimiento administrativo se desarrolle conforme a la normativa existente […]”[10]. III. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS 11. Dentro del proceso[11] intervinieron o conceptuaron las entidades e instituciones que a continuación se mencionan. Asimismo, de manera oportuna, se recibió el concepto de la procuradora general de la Nación. A. Autoridad que participó en la elaboración o expedición de la disposición demandada[12] 12. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[13] presenta razones que justifican la constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011. Primero, plantea algunas consideraciones en relación con los principios de legalidad y tipicidad, y segundo, hace referencia a los cargos formulados por el demandante. 13. En primer lugar, señala que los principios de legalidad y tipicidad, que son base del derecho al debido proceso, actúan, por un lado, como garantías de los administrados y, por otro lado, como límite al ius puniendi estatal, entendido este como la facultad que tiene el Estado para sancionar las conductas que se consideran reprochables y el cual no puede ejercerse de manera excesiva ni con arbitrariedad, sino que, por el contrario, debe ser limitado y proporcional. 14. Expone que tratándose del derecho administrativo sancionador las normas que lo regulan son más flexibles que en materia penal en lo que respecta a la determinación de las conductas típicas objeto de reproche[14]. De ahí que en el derecho administrativo sancionador sea posible adoptar conductas típicas con cierto grado de indeterminación o generalidad, siempre que estas vengan acompañadas de criterios objetivos que le permitan a los funcionarios encargados de aplicarlas actuar de manera adecuada, prudente y proporcional. 15. En segundo lugar, sostiene que los dos cargos planteados por el demandante tienen el mismo contenido de fondo, pues ambos están dirigidos a afirmar que los apartados cuestionados del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011 son indeterminados, vagos y ambiguos. Por lo que, según entiende, la norma no establece de manera clara las conductas objeto de reproche ni tampoco plantea presupuestos objetivos para determinar el comportamiento vulneratorio, por lo que se habilita de manera desproporcional a la Superintendencia de Industria y Comercio en sus facultades sancionatorias. 16. Al respecto, explica que las afirmaciones del demandante son imprecisas porque las infracciones o conductas objeto de reproche aludidas en el artículo 61 de la Ley 1480 de 2011 son claras. Así, del texto se deriva sin mayor labor interpretativa que las sanciones a imponer por parte de la Superintendencia obedecerán a: (i) inobservancia de las normas contenidas en la Ley 1480 de 2011; (ii) inobservancia de los reglamentos técnicos; (iii) inobservancia de las normas de metrología legal, y (iv) inobservancia de las instrucciones y órdenes que imparta la Superintendencia en ejercicio de las facultades que le son atribuidas por la Ley 1480 de 2011. 17. Reitera que “no se requiere de una descripción pormenorizada de las conductas reprochables, sino que basta con que exista un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular”[15]. Aspecto este, según entiende, que se cumple al leer el artículo 61 en su integridad, pues, además de determinar las infracciones generales por las que la Superintendencia puede sancionar, alude claramente a las normas previstas en la Ley 1480 de 2011 como marco de referencia para evaluar las conductas reprochables, al tiempo que determina la sanciones que pueden llegar a aplicarse y los criterios de dosificación para su imposición. 18. Precisa “que en la misma Ley 1480 de 2011 en sus artículos 68 a 74, se establece lo que debe entenderse cuando se habla de metrología y reglamentos técnicos conforme a la normatividad andina, razón por la cual, la conducta objeto de sanción tiene unos parámetros objetivos y un marco de referencia sobre los cuales fundamentar una sanción, lo que desvirtúa los cargos sobre los que se fundamenta la demanda contra estos términos”[16]. 19. Concluye que aunque las infracciones previstas en el artículo 61 de la Ley 1480 de 2011 gozan de cierto grado de generalidad, esto no representa una vulneración al debido proceso, porque existen marcos de referencia que permiten determinar las conductas que pueden ser objeto de reproche. Entre estos, el Estatuto del Consumidor, los reglamentos técnicos, las normas de metrología legal o las órdenes o instrucciones, “sin que se deba acudir a un catálogo de conductas enlistadas como lo pretende el accionante, por demás porque el marco referente permite ajustarse a las dinámicas sociales que son cambiantes”[17]. 20. Finalmente, hace las siguientes precisiones: (i) la inobservancia de los reglamentos técnicos y las normas de metrología legal[18], se refiere a la inspección, vigilancia y control de aquellos reglamentos técnicos que fueron asignados por la ley como competencia de la Superintendencia, como es el caso, por ejemplo, del Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas (RETIE), el Reglamento Técnico Andino para el Etiquetado de Calzado y el Reglamento Técnico de Cinturones de Seguridad para uso en Vehículos Automotores. (ii) Respecto de los reglamentos técnicos y de la metrología legal, no es posible hacer construcciones rigurosas, precisas o taxativas de los requisitos cuyo incumplimiento configuraría el comportamiento sancionable, por lo cambiante del mercado, la regulación y el carácter eminentemente técnico de los asuntos en los que recaen. Entonces, (iii) es claro que no podría consolidarse un catálogo expreso de las infracciones y comportamientos que serán objeto de sanción por parte de la autoridad de inspección, vigilancia y control a quien se está atribuyendo la potestad para sancionar. 21. Con todo, (iv) el legislador del Estatuto del Consumidor no dejó de delimitar y enunciar con total precisión los elementos que suponen la manifestación del principio de tipicidad, en este caso respetando la reserva de ley. Así, fijó quién puede imponer la sanción (la Superintendencia de Industria y Comercio), sobre qué y quién recae (quien inobserve normas de reglamentos técnicos y de metrología legal, según los artículos 71 y 72 de la Ley 1480 de 2011), y la conducta que se considera como una infracción: inobservar las normas, pero no cualquier norma vaga o imprecisa como lo asegura el demandante, sino aquella disposición en la que se encuentre un reglamento técnico cuya vigilancia sea competencia de la Superintendencia, así como aquellas que versen sobre requisitos de metrología legal. 22. Ahora, (v) en relación con la inobservancia de las instrucciones y órdenes que imparte la Superintendencia en ejercicio de las facultades que le son atribuidas por la Ley 1480 de 2011, esta infracción tiene como marco el artículo 59 de la citada ley[19]. Y, en todo caso, las facultades sancionatorias de la entidad deben estar orientadas a proteger los derechos de los consumidores, salvaguardando, a su vez, el derecho al debido proceso de los sancionados[20]. 23. En consecuencia, concluye que las infracciones contenidas en el artículo 61 de la Ley 1480 de 2011 son claras respecto de las cuestiones objeto de vigilancia y sobre el posible reproche por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, incluso, cuando estas no son pormenorizadas, pues existe un marco de referencia que permite su determinación objetiva. En ese orden, están en consonancia con los principios de legalidad y tipicidad. En virtud de lo planteado, solicita que se declare la exequibilidad de los apartados acusados. B. Entidades públicas y organizaciones privadas invitadas[21] 24. La Superintendencia de Industria y Comercio –SIC–[22] solicita que se declare la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011. El escrito plantea los mismos argumentos expuestos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo anteriormente referenciados (supra, 12 a 23). 25. La Universidad Externado de Colombia[23] conceptúa acerca de la constitucionalidad del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011, por lo que solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los apartados cuestionados. 26. En primer lugar, señala que el segundo cargo descrito por el actor, relacionado con la posible violación del principio de proporcionalidad, puede subsumirse en el primer cargo, en la medida en que la argumentación de la demanda establece que dicho efecto se configura por la supuesta trasgresión del artículo 29 constitucional, específicamente de los principios de legalidad y tipicidad estricta. 27. Así, se estructura el siguiente problema jurídico: “¿El art. 61 de la Ley 1480 de 2011, el cual fija la capacidad sancionatoria de la Superintendencia de Industria y Comercio por violación al régimen de protección al consumidor, trasgrede el principio de legalidad constitucional, específicamente en su forma de tipicidad estricta, al remitir como presupuesto de la sanción la inobservancia de los reglamentos técnicos, normas de metrología legal, instrucciones y órdenes emitidas por la entidad mencionada?”[24]. 28. En segundo lugar, presenta una exposición acerca del principio de legalidad o sujeción a la ley –como manifestación general– y del principio de tipicidad –como una de sus representaciones específicas–, que encuentran consagración en el artículo 29 de la Constitución y se constituyen en límites al derecho sancionador. 29. Al respecto, presenta una caracterización de las instituciones con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, a saber: (i) el principio de legalidad se aplica a cualquier forma de derecho sancionatorio[25]; (ii) el principio de tipicidad estricta y el principio de reserva legal conforman el principio de legalidad[26]; (iii) el principio de tipicidad estricta, taxatividad o determinación, comporta la obligación por parte del legislador de establecer los elementos de la norma sancionatoria de forma cierta, clara y precisa[27]; y (iv) el alcance del principio de tipicidad en materia administrativa sancionatoria difiere del que opera en materia penal, en la medida en que se aplica de forma menos rigurosa atendiendo a sus distintas particularidades y finalidades[28]. Esto “permite que el derecho administrativo sancionador pueda contener normas que tienen un grado de generalidad más amplio y no por ello se vulnera el principio de legalidad, siempre y cuando exista un marco de referencia para determinar tanto la infracción como la sanción en un caso concreto”[29]. En estos términos, agrega, “la norma sancionadora cumple con el principio de legalidad si en ella se determinan: [a)] los elementos básicos del comportamiento reprochable; [b)] las remisiones normativas precisas en los casos de tipos en blanco o los criterios, a través de los cuales sea posible determinar la claridad de la conducta; y [c)] la sanción a imponer como consecuencia de la infracción de la norma”[30]. 30. Concluye que en materia administrativa sancionatoria se ha reconocido que el legislador se encuentra facultado para tipificar los comportamientos en el sistema de numerus apertus, con el claro límite de que la norma sancionatoria no puede ser completamente indeterminada. Esto es, se acepta que la norma sancionatoria utilice conceptos jurídicos indeterminados, bajo la premisa de que sean determinables al momento de su aplicación, para lo cual se requiere que el legislador señale criterios objetivos que hagan posible la concreción razonable y proporcional de los supuestos a aplicar. 31. En tercer lugar, se pronuncia acerca de la constitucionalidad de la norma cuestionada, para lo que recurre a los parámetros establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tomados a su vez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en materia de análisis sobre las garantías procesales derivadas de sanciones administrativas[31]. Estos parámetros son: (i) la adecuada accesibilidad; (ii) la suficiente precisión, y (iii) la previsibilidad. 32. La adecuada accesibilidad del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011. Parte de reconocer que la disposición cuestionada del Estatuto del Consumidor, “al ser una norma en blanco con remisión impropia, presenta un mayor grado de dificultad para el ciudadano al momento de conocer y entender el contenido de la prohibición, ya que el destinatario de la norma debe dirigirse a disposiciones de inferior jerarquía, en especial a reglamentos técnicos, normas de metrología legal, instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, aplicables a cada actividad económica concreta o expedidas de forma particular”[32]. 33. Con todo, sostiene que en principio tal grado de remisión no resulta una carga desproporcionada para los ciudadanos que están desarrollando una actividad económica que corresponde regular al Estado (art. 334 C.P.), ya que toda actividad de este tipo lleva implícita una serie de cargas y obligaciones, cuyo límite es el interés colectivo (art. 333 C.P.), entre ellas, conocer las normas que rigen la actividad que pretenden desarrollar. Así, concluye que la norma demandada cumplirá con la adecuada accesibilidad en la medida en que los reglamentos técnicos, las normas de metrología legal y las instrucciones sean previa e idóneamente publicitadas y, cuando se trate de órdenes de contenido particular, estas hayan sido debidamente notificadas, para que así sea exigible su cumplimiento y pueda fundamentarse en debida forma la sanción. 34. La precisión del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011. Explica que una norma es precisa en la medida en que sus elementos estén clara y previamente determinados. Al respecto, sostiene que en el caso bajo estudio, “los reglamentos técnicos, las normas de metrología legal, las instrucciones y las órdenes cumplen con el grado de precisión necesario dentro del Estatuto del Consumidor, de tal manera que el grado de indeterminación es constitucionalmente aceptable”[33]. Así, el tipo sancionatorio se integraría con el artículo 61 de la Ley 1480 de 2011 y el respectivo reglamento técnico aplicable, o la respectiva norma de metrología legal aplicable, o la concreta instrucción u orden impartida por la SIC, sin que haya mayor dificultad en la complementación típica y mucho menos una indeterminación que afecte los principios de legalidad y tipicidad estricta. 35. Concluye, entonces, que se cumplen todos los requisitos respecto de la precisión del artículo 61 analizado, a saber: (i) existe una descripción completa del comportamiento sancionable, (ii) se determina correctamente la sanción aplicable, incluido su contenido material, y (iii) existe además una correlación entre la conducta y la sanción. 36. La previsibilidad del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011. Precisa, de un lado, que el elemento de la previsibilidad tiene que ver con el grado de certeza o exigibidad de una norma sancionatoria, de manera que el derecho es previsible en la medida en que su conocimiento sea exigible a los destinatarios. Y, de otro lado, que el grado de previsibilidad exigible a la disposición bajo análisis es considerablemente menor de si se tratara de un tipo penal, en la medida en que no afecta el núcleo duro de derechos fundamentales como la libertad. 37. A partir del desarrollo del test de previsibilidad, en el que observa el contexto de la norma estudiada, su ámbito de aplicación y el estatus de las personas a quienes está dirigida la disposición, concluye que el artículo 61 en mención cumple con los tres elementos necesarios de determinación de los tipos sancionatorios: (i) establece los elementos básicos del comportamiento reprochable; (ii) realiza las remisiones normativas precisas tratándose de un tipo en blanco o fija los criterios a través de los cuales es posible determinar con claridad la conducta, y (iii) determina la sanción a imponer como consecuencia de la infracción de la norma. 38. La Federación Nacional de Comerciantes Empresarios –FENALCO–[34] solicita que se declare la inexequibilidad de los apartes demandados, en coadyuvancia de la demanda de inconstitucionalidad del artículo 61 (parcial) de la Ley 1480 de 2011. 39. Menciona la problemática que actualmente se presenta con ocasión de las exigencias que hacen algunas superintendencias que van más allá de lo estipulado por la ley y demás régimen normativo, contraviniendo la seguridad y certidumbre jurídica que requiere el desarrollo de cualquier actividad productiva. Esto porque existe una proliferación de criterios de las entidades de inspección, vigilancia y control, que realizan exigencias que no están acordes con el marco legal expreso exigible en detrimento, muchas veces, del principio de reserva de ley. 40. Señala que el día a día del sector de comercio se ve sometido a controversias con las respectivas entidades debido a interpretaciones que derivan en la imposición de requisitos y exigencias no contemplados expresamente en las normas aplicables, o a la aplicación de criterios diferenciales según el funcionario de turno. Refiere, en particular, “el caso de la exigencia que se ha venido realizando a los comercios sobre la obligación de contar con la publicación de los atributos de reglamentos técnicos en el canal online o de E-commerce para productos como: pilas, gasodomésticos, baldosas cerámicas, instalaciones eléctricas, iluminación, barras corrugadas de baja aleación para refuerzo de concreto en construcciones sismorresistentes, mallas electrosoldadas, pinturas, juguetes, entre otros, cuando a la fecha, el regulador no ha sido explícito en solicitar dicha obligación en los reglamentos técnicos correspondientes”[35]. 41. Aclara que “[n]o es lo mismo incluir la información en la etiqueta de un producto en físico, que hacerlo en un entorno digital, por cuanto esto implica unos desarrollos tecnológicos, que necesitan claridad y objetividad desde una norma de carácter general y no de una orden particular basada en la interpretación de un funcionario”[36]. 42. Estima que en muchas ocasiones se encuentran indeterminadas las conductas reprochables emitidas por la administración, lo que genera incertidumbre en el comportamiento de los comerciantes. Además, cuestiona que el mismo órgano administrativo que imparte las instrucciones y lineamientos en materia de consumo, sea a la vez el encargado de aplicar las sanciones. Esto porque, según entiende, dicha situación puede derivar en arbitrariedad en la ejecución de las funciones a cargo de la administración, con afectación de los principios de legalidad, tipicidad y debido proceso, establecidos en el artículo 29 de la Constitución. 43. El Instituto Nacional de Metrología –INM–[37] conceptúa acerca de la constitucionalidad del artículo 61 (parcial) de la Ley 1480 de 2011, por lo que solicita a la Corte que declare la exequibilidad de los apartados acusados. 44. En primer lugar, señala que las funciones sancionatorias atribuidas a la Superintendencia de Industria y Comercio buscan amparar los derechos de los consumidores y actuar frente a su violación, en desarrollo del artículo 78 constitucional, así como proteger la efectividad de las garantías de los bienes y servicios, garantizar las normas que regulan la competencia desleal y sancionar las infracciones a los derechos a la propiedad industrial. Esto, en virtud de la potestad reglamentaria que le ha conferido el legislador. 45. En segundo lugar, plantea que la potestad administrativa sancionatoria debe ejercerse conforme con el derecho al debido proceso, según el cual toda actuación administrativa debe desarrollarse con sujeción al procedimiento legalmente establecido en la materia, siendo algunos de sus componentes los principios de legalidad y de reserva de ley[38]. Además, refiere que el principio de legalidad se aplica de manera menos rigurosa en materia administrativa sancionatoria que en materia penal, toda vez que no sanciona o restringe derechos como la libertad[39]. 46. Precisa que los asuntos frente a los cuales la SIC ejerce competencia regulatoria son de carácter técnico e industrial en términos de calidad y confiabilidad de los productos y servicios, con el objeto de ejercer una adecuada protección de los intereses de los consumidores. Además, que las normas a las que se hace referencia en el artículo 61 (parcial) del Estatuto del Consumidor, referentes a reglamentos técnicos, normas de metrología legal, instrucciones y órdenes, suponen un marco de referencia para determinar que disposición se está vulnerando y, en consecuencia, que sanción conllevaría su incumplimiento. En este sentido, dichas normas son determinables y obedecen a cuestiones propias objeto de vigilancia y control por parte de la Superintendencia. 47. Adicionalmente, sostiene que el legislador facultó a la SIC para instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones en materia de protección al consumidor, para fijar los criterios que faciliten su conocimiento y señalar los procedimientos para la aplicación (art. 59, Ley 1480 de 2011), lo que supone la expedición de una regulación técnica y especializada que atienda a criterios objetivos. 48. En tercer lugar, se pronuncia acerca de las funciones del INM, creado por el Decreto 4175 de 2011 como una unidad administrativa especial de carácter técnico, científico y de investigación, y cuya estructura fue posteriormente modificada por el Decreto 062 de 2021. Explica que la SIC conservó las funciones de metrología legal, pues el Instituto se creó bajo la necesidad de “fortalecer el desarrollo de la metrología científica e industrial”[40], con el fin de posicionar al país “de forma permanente y efectiva en los mercados internacionales, avanzar hacia la producción de bienes de alto valor agregado, mejorar la competitividad nacional y garantizar que el aparato productivo nacional esté en la capacidad de realizar procesos que cumplen con métodos precisos de aseguramiento máximo de la calidad”[41]. 49. En ese orden, precisa que el INM no expide normas en materia de metrología legal, ni fija parámetros, como tampoco emite reglamentos técnicos, pues su función se limita a la metrología científica e industrial. De tal forma, indica, la Superintendencia de Industria y Comercio se concibe como la entidad especializada en la materia, debido a que es la encargada de establecer las unidades de medida, fijar las tasas para los servicios de metrología que se presten, ofrecer servicios de asistencia técnica y adelantar la elaboración y normalización de flujogramas para los diferentes procesos con el fin de establecer y determinar las rutinas para cada servicio. Así, se constituye en la máxima autoridad en materia de metrología legal, por lo que la designación de funciones reglamentarias y sancionatorias a la SIC por parte del legislador se ajusta a la Constitución. IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 50. El 14 de septiembre de 2022, la procuradora general de la Nación presentó concepto en el que solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las expresiones demandadas del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011. 51. Recuerda que la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que la valoración del respeto del principio de legalidad estricta es diferente cuando se trata de asuntos penales y de asuntos administrativos sancionatorios, en la medida en que en estos últimos los estándares asociados a dicho mandato pueden ser flexibilizados por el legislador debido a “los fines que persiguen y los efectos que producen sobre las personas”[42]. Así, expone que en materia administrativa sancionatoria la exequibilidad de los preceptos que incorporen remisiones depende de que estas sean “claras y precisas, de manera que el destinatario pueda identificar e individualizar la norma o normas complementarias que se integran a dicha disposición”[43]. 52. A partir de lo anterior, argumenta que un estudio de la disposición demandada parcialmente en el contexto de la normativa en que se encuentra contenida, le permite sostener que “el legislador señaló de manera clara y precisa los preceptos a los que debe remitirse el intérprete para comprender el alcance de la conducta castigada en el artículo 61 de la Ley 1480 de 2011”[44]. En concreto, plantea que la disposición referida incorpora un listado taxativo de cuerpos dispositivos que deben observar las personas en materia comercial, so pena de la imposición de las sanciones administrativas por parte de la SIC y que, si bien dichas remisiones parecen genéricas a partir de una lectura aislada del precepto, lo cierto es que su alcance puede ser precisado razonablemente con el examen de otros artículos de la ley y con la propia definición de los conceptos señalados[45]. 53. Concluye que la norma acusada cumple con las exigencias del principio de legalidad en materia administrativa, en tanto las conductas que pueden ser sancionadas por la SIC son determinables e identificables. Ahora, si bien reconoce que la normativa a la que se refiere el artículo es “extensa y dispersa”[46], la carga que genera para los destinatarios que deben revisar el amplio grupo de estatutos para la ejecución de las actividades comerciales, encuentra fundamento en el artículo 78 constitucional que establece, por un lado, la obligación del Estado de controlar “la calidad de [los] bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización”, y, por otro lado, el deber de responsabilidad asociado a “la producción y […] la comercialización de bienes y servicios, [que] atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”. V. CONSIDERACIONES A. Competencia 54. De acuerdo con lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, porque se dirige contra un contenido material del artículo 61 (parcial) de la Ley 1480 de 2011. B. Cuestiones preliminares Descripción de la norma parcialmente demandada 55. El artículo 61 parcialmente demandado de la Ley 1480 de 2011, “[p]or medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”, hace parte del título VIII dedicado a los aspectos procedimentales e institucionales, en concreto, del capítulo II que establece las actuaciones administrativas. 56. La disposición normativa describe las sanciones que la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante la SIC) podrá imponer, previa investigación administrativa, cuando se presente una inobservancia (i) de las normas contenidas en la misma ley, (ii) de los reglamentos técnicos, (iii) de las normas de metrología legal, (iv) de las instrucciones y órdenes que imparta en ejercicio de las facultades que le son atribuidas por la ley citada, o (v) por no atender la obligación de remitir información con ocasión de alguno de los regímenes de control de precios (inciso primero). 57. Las sanciones que establece van desde la imposición de multas hasta el cierre definitivo del establecimiento de comercio, a saber: 1) multas hasta por dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción; 2) cierre temporal del establecimiento de comercio hasta por 180 días; 3) en caso de reincidencia y atendiendo a la gravedad de las faltas, cierre definitivo del establecimiento de comercio o la orden de retiro definitivo de una página web portal en Internet o del medio de comercio electrónico utilizado; 4) prohibición temporal o definitiva de producir, distribuir u ofrecer al público determinados productos; 5) orden de destrucción de un determinado producto, que sea perjudicial para la salud y seguridad de los consumidores, y 6) multas sucesivas hasta de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por inobservancia de órdenes o instrucciones mientras permanezca en rebeldía. 58. Además, prevé que cuando se compruebe que los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales, socios, propietarios u otras personas naturales, han autorizado o ejecutado conductas contrarias a las normas contenidas en la Ley 1480 de 2011, se les podrán imponer multas hasta por trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la aplicación de la sanción y la prohibición de ejercer el comercio hasta por cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria de esta (inciso segundo). 59. El artículo contiene tres parágrafos. El primero, establece los criterios que tendrá en cuenta la SIC para efectos de graduar las multas, entre ellos: 1) el daño causado a los consumidores; 2) la persistencia en la conducta infractora; 3) la reincidencia en la comisión de las infracciones en materia de protección al consumidor; 4) la disposición o no de buscar una solución adecuada a los consumidores; 5) la disposición o no de colaborar con las autoridades competentes; 6) el beneficio económico que se hubiere obtenido para el infractor o para terceros por la comisión de la infracción; 7) la utilización de medios fraudulentos en la comisión de la infracción o cuando se utiliza a una persona interpuesta para ocultarla o encubrir sus efectos, y 8) el grado de prudencia o diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas pertinentes. 60. El parágrafo segundo, dispone que dentro de las actuaciones administrativas solo serán admisibles las mismas causales de exoneración de responsabilidad previstas en el título 1 de Ley 1480 de 2011. Y, finalmente, el parágrafo tercero señala que el cincuenta por ciento (50%) de las sanciones que impongan la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera en ejercicio de sus funciones administrativas y jurisdiccionales de protección al consumidor, tendrán como destino el presupuesto de cada Superintendencia[47], y el otro cincuenta por ciento (50%) se destinará para fortalecer la red nacional de protección al consumidor a que hace referencia el artículo 75 de la ley, y los recursos serán recaudados y administrados por quien ejerza la secretaría técnica de la red. Análisis de la aptitud sustancial de la demanda 61. Ninguno de los intervinientes o invitados a participar en el proceso ni la procuradora general de la Nación cuestionaron la aptitud sustancial de la demanda, al entender que las razones planteadas cumplieron las exigencias necesarias para desatar un juicio de constitucionalidad. Sin embargo, tanto el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (supra, 15) como la Universidad Externado de Colombia (supra, 26) expresaron que los dos cargos señalados por el demandante tienen el mismo contenido de fondo, por lo que pueden subsumirse en un mismo análisis. 62. Con todo, la Sala considera necesario adelantar por separado el análisis de los cargos formulados por el demandante. 63. En relación con el cargo por vulneración de los principios de tipicidad y reserva de ley, encuentra que la demanda cumple con las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, necesarias para adelantar el estudio de fondo. 64. En efecto, existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. El cargo recae sobre una proposición jurídica real y existente contenida en el artículo 61 (parcial) de la Ley 1480 de 2011, y plantea una verdadera confrontación entre dicha norma legal y el inciso segundo del artículo 29 de la Constitución. Al respecto, el demandante sostiene que la disposición parcialmente acusada vulnera la mencionada norma constitucional, en lo que tiene que ver con los principios de tipicidad y reserva legal porque, según entiende, hace referencia a unos textos indeterminados, inciertos, vagos y ambiguos que no describen con claridad y precisión la conducta a sancionar, ni señalan criterios precisos y ciertos para determinar cuándo la SIC puede imponer las sanciones previstas en el mismo artículo. 65. El cargo también cumple con el requisito de especificidad porque describe cómo la norma cuestionada posiblemente puede comportar una vulneración del debido proceso, al establecer un tipo sancionatorio en blanco y de remisión. En concreto, el demandante señala que las expresiones “reglamentos técnicos” y “normas de metrología legal” son vagas, pues, aunque su definición es de orden reglamentario, incorporan disposiciones administrativas, las cuales pueden incluir las medidas de terminología, símbolos, embalaje, marcado, entre otras, sin que sean precisos, determinados o determinables los comportamientos que habilitan a la SIC para imponer las sanciones. Agrega que la imprecisión es más evidente respecto de la expresión “instrucciones” de la entidad porque no define qué se entiende por estas y no delimita a qué tipo de instrucciones se refiere. Esto es, si a las que tienen carácter de orden o mandato o de recomendaciones. Y, finalmente, frente al término “órdenes” resalta que no delimita ni permite inferir a qué tipo de órdenes se refirió el legislador. 66. Además, el cargo es pertinente porque el ciudadano emplea argumentos de naturaleza estrictamente constitucional, pues está poniendo en cuestión que la norma parcialmente demandada desatiende el deber del legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión que constituye la conducta reprochada por el ordenamiento. De manera que, según sus palabras, esta situación impide a los destinatarios del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011 conocer con anterioridad a la comisión de la conducta las implicaciones que puede acarrear. 67. En ese orden, el cargo es suficiente para suscitar una duda mínima sobre la conformidad de la norma parcialmente demandada con el artículo 29 constitucional. 68. Ahora, respecto del cargo por vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Sala estima que no cumple con las condiciones argumentativas mínimas para su estudio de fondo. Según el demandante, los apartes acusados desconocen los mencionados principios, previstos en el artículo 29 de la Constitución, pues no fijan los criterios objetivos que le permitan a la SIC, de manera razonable y proporcional, concretar las hipótesis normativas para el ejercicio de su facultad sancionatoria. Por lo tanto, al no existir dichos presupuestos objetivos que permitan establecer la conducta que se considera infringida, se habilita de manera desproporcionada a la referida entidad para ejercer el poder sancionador ante cualquier incumplimiento de la normativa administrativa. 69. La Sala observa que los argumentos expresados están relacionados con las razones dadas para fundamentar el cargo por vulneración de los principios de tipicidad y reserva de ley. Además de ello, el demandante no logra edificar una censura que cumpla con los presupuestos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia porque se limita a indicar que las expresiones son desproporcionadas e irrazonables, pero no ofrece razones concretas y determinadas que indiquen que existe una incompatibilidad entre el contenido normativo legal y el artículo 29 superior. Por lo tanto, más que un cargo, el ciudadano formula una afirmación genérica y vaga que no soporta en premisas que puedan ser objeto de comprobación. En consecuencia, sus planteamientos no generan una duda mínima sobre la constitucionalidad de las expresiones porque no presenta todos los argumentos que sustenten las censuras. 70. En ese orden, la Sala acotará el análisis al cargo por la posible vulneración de los principios de tipicidad y reserva de ley, debido a la opción del legislador de hacer un reenvío a los reglamentos técnicos, las normas de metrología legal, las instrucciones y órdenes emitidas por la SIC para efectos de completar el tipo sancionatorio. C. Problema jurídico 71. Conforme con lo anterior, corresponde a la Sala determinar si el artículo 61 de la Ley 1480 de 2011, el cual fija la potestad sancionatoria de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor, vulnera los principios de tipicidad y reserva de ley al establecer como presupuesto de las sanciones a imponer la inobservancia de reglamentos técnicos, de normas de metrología legal, de instrucciones y órdenes emitidas por la entidad, pese a su supuesto carácter indeterminado, incierto, vago y ambiguo, que alega el demandante. 72. Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala estudiará los siguientes temas: (i) el principio de legalidad y sus expresiones de tipicidad y reserva de ley en el derecho administrativo sancionador, y (ii) las facultades sancionatorias de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor. D. El principio de legalidad y sus expresiones de tipicidad y reserva de ley en el derecho administrativo sancionador 73. El artículo 29 de la Constitución de 1991 incorpora el principio de legalidad, entre otros elementos del derecho al debido proceso, al señalar que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Este principio también ha sido consagrado en el artículo 11.2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos[48], en el artículo 6.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[49] (aprobado por la Ley 74 de 1968) y en el artículo 4.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica–[50] (aprobada por la Ley 16 de 1972). 74. Esta corporación, en la Sentencia C-394 de 2019[51], presentó un breve marco constitucional del principio de legalidad y recordó los tres elementos esenciales de dicha institución fijados por la jurisprudencia[52]: (i) la ley previa, que “exige que la conducta y la sanción antecedan en el tiempo a la comisión de la infracción, es decir, que estén previamente señaladas”; (ii) la ley escrita, según la cual “los aspectos esenciales de la conducta y de la sanción [deben estar contenidos] en la ley”; y (iii) la ley cierta, que “alude a que tanto la conducta como la sanción deben ser determinadas de forma que no hayan ambigüedades”. 75. Así, el principio de legalidad requiere “(i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) que éste señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción; [y] (iii) que la sanción se determine no solo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable”[53]. De allí que las finalidades de dicha institución están orientadas a proteger la libertad individual, a asegurar la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado, a salvaguardar la seguridad jurídica de los ciudadanos y a controlar la arbitrariedad administrativa[54]. 76. En esa oportunidad la Corte recordó que el principio de legalidad, que hace parte del derecho al debido proceso, a su vez comprende los principios de tipicidad y de reserva de ley, que guardan entre sí una estrecha relación, subrayando su flexibilidad y menos rigurosidad[55] en el derecho administrativo sancionador[56]. Por su pertinencia para el caso en estudio, la Sala retoma algunas ideas expresadas en la Sentencia C-394 de 2019. 77. El derecho administrativo sancionador es una especie del derecho punitivo[57]. Este resulta necesario para el adecuado cumplimiento de las funciones de la administración y la ejecución de sus fines[58], “porque permite realizar los valores del orden jurídico institucional y es la respuesta a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para garantizar la organización y el funcionamiento de la administración”[59]. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que en el derecho administrativo sancionador operan los principios que rigen en materia penal, pero con distintos alcances y matices, debido a las diferencias de dichos regímenes sancionadores (supra, 71 y 72); entre otros, los principios de legalidad, presunción de inocencia, proporcionalidad, razonabilidad, igualdad y responsabilidad por el acto. 78. En relación con el principio de legalidad, en la Sentencia C-922 de 2001, la Corte recordó que desde sus primeros años, “reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado que en el derecho administrativo sancionador son aplicables mutatis mutandis las garantías superiores que rigen en materia penal, entre ellas la de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme a la cual nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la sanción correspondiente”. 79. Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte ha sido pacífica en reconocer que la aplicación mutatis mutandis de los principios del derecho penal en el campo del derecho administrativo sancionador es consecuencia del diferente impacto que tales regímenes sancionadores tienen sobre los derechos de las personas. Por ejemplo, en la Sentencia C-530 de 2003[60] la Corte sostuvo que “los principios del derecho penal [no se aplican] exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias importantes. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física u otros valores de tal entidad, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes especiales. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero operan con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal”. 80. Asimismo, en la Sentencia C-860 de 2006[61], señaló que “si bien los comportamientos sancionables por la Administración deben estar previamente definidos de manera suficientemente clara; el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal. En esa medida el principio de legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate y aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuación administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las facultades sancionatorias en estos casos hace posible también una flexibilización razonable de la descripción típica”[62]. 81. Entonces, la intensidad del principio de legalidad guarda una relación directamente proporcional con el rango de los derechos cuya restricción puede prever cada tipo de régimen sancionatorio. Así, a mayor jerarquía del derecho potencialmente afectado, mayor rigor en la aplicación del principio de legalidad. 82. Además, en esa oportunidad precisó la corporación que “[t]al flexibilidad en materia de legalidad y tipicidad se ha justificado por la variabilidad y el carácter técnico de las conductas sancionables, que dificultaría en grado sumo la redacción de un listado minucioso por parte del legislador, así como el señalamiento en cada caso de dichos supuestos técnicos o específicos que permitan al propio tiempo determinar los criterios para la imposición de la sanción. Adicionalmente en ciertas áreas sujetas al control de la Administración, que se caracterizan por su constante evolución técnica, la exigencia rigurosa del principio de legalidad acarrearía en definitiva la impunidad y la imposibilidad de cumplir con las finalidades estatales”[63]. 83. En ese orden, la flexibilidad y menos rigurosidad en la configuración del tipo sancionatorio persigue garantizar la eficiencia y la eficacia en el cumplimiento de los deberes constitucionales a cargo de la administración, sin que tales propósitos justifiquen la arbitrariedad en el ejercicio de la potestad sancionadora. 84. Ahora, considerando...