Sentencia C-043 de 2023

C-043-23 ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN-Competencia asignada a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para el cobro coactivo de multas requiere iniciativa legislativa o aval del Gobierno La Sala Plena encuentra probado que la reforma a la estructura de la Administración contenida en el parágrafo del artículo sexto de la Ley no fue avalada por el Gobierno nacional. Por consiguiente, dicha norma es inconstitucional pues, de acuerdo con el artículo 154 del texto superior, la medida estaba sometida a la regla de iniciativa gubernamental exclusiva. De tal suerte, en la medida en que no fue propuesta al Congreso de la República en el texto elaborado por los Ministerios del Interior, de Defensa y de Justicia y del Derecho, y en atención a que durante el trámite de la ley el Gobierno nacional se abstuvo de otorgar el aval correspondiente, en los términos exigidos por la Constitución y la ley, esta corporación procederá a declarar la inexequibilidad de la norma demandada. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Inconstitucionalidad por modificación sin contar con la iniciativa gubernamental AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO-Competencia asignada por el legislador para el cobro coactivo de multas reforma la estructura de la administración Teniendo en cuenta la índole jurídica y las competencias asignadas a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por la Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4085 del mismo año, este tribunal concluye que el cobro coactivo de las multas impuestas en la jurisdicción penal ordinaria desborda por completo la misión institucional asignada a la entidad. Las normas que le dieron origen le atribuyeron el cometido fundamental de diseñar e implementar políticas públicas dirigidas a prevenir la causación de daños antijurídicos y asegurar la defensa jurídica de los intereses del Estado y de la Nación; en cumplimiento de dicho encargo, según las normas en cita, corresponde a la Agencia gestionar la información relativa a los litigios contra las entidades estatales y promover el respeto de los derechos fundamentales. Ninguno de estos objetivos institucionales guarda relación, siquiera remota, con el recaudo de las multas que se imponen en la justicia penal. Al margen de su importancia, es evidente que el cobro coactivo de estas obligaciones dinerarias constituye una actividad estrictamente administrativa, que nada tiene que ver con las políticas públicas que procuran garantizar la salvaguarda de los intereses litigiosos del Estado y de la Nación. En razón de lo anterior, la atribución de la competencia bajo análisis tiene un encaje forzoso en la caracterización que la ley hizo de la entidad. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL-Reiteración de jurisprudencia ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencias concurrentes entre Congreso y Presidente de la República/ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Facultades extraordinarias Según ha establecido la jurisprudencia constitucional, este modelo de concurrencia normativa encuentra asidero en el principio de colaboración armónica entre los poderes públicos, establecido en el artículo 113 superior. Cada una de las ramas involucradas, la Ejecutiva y la Legislativa, realiza una importante contribución en la determinación de la estructura de la Administración, que, de manera conjunta, asegura el cumplimiento de otros principios y valores constitucionales. La intervención del Congreso de la República, mediante la expedición de la ley, materializa el principio democrático y el principio de legalidad. La participación del Gobierno nacional, por su parte, asegura que el andamiaje institucional de la Administración procure, efectivamente, la satisfacción del interés general y la de todos los demás principios que, en aplicación del artículo 209, presiden la función administrativa. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Reserva de iniciativa a favor del Gobierno DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la iniciativa legislativa del Gobierno La determinación y la reforma de la estructura de la Administración nacional están sometidas a una regla de iniciativa gubernamental exclusiva. En consecuencia, la aprobación de leyes que la modifiquen requieren la presentación de un proyecto de ley por parte del Gobierno nacional, el cual tiene una facultad privativa y exclusiva en la materia. En cualquier caso, la jurisprudencia ha entendido que el otorgamiento del aval del Gobierno a una iniciativa congresional que introduzca modificaciones de esta naturaleza, en la medida en que exprese la aprobación del Ejecutivo, satisface la exigencia contenida en el artículo 154 superior. Dicho aval, según fue expuesto, bien puede ser expreso o tácito; además, debe ser presentado oportunamente durante el procedimiento legislativo y ha de ser otorgado por el ministro o ministros que tengan competencia respecto del tema correspondiente. INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Criterios jurisprudenciales INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Hipótesis de vulneración La jurisprudencia constitucional ha identificado tres hipótesis que implican la violación de la regla contenida en el párrafo segundo del artículo 154 superior: i) tramitación de un proyecto de ley que aborda asuntos sometidos a reserva sin que el Gobierno nacional haya presentado la iniciativa o la haya avalado; ii) aprobación de un proyecto que originalmente no se ocupaba de asuntos sometidos a reserva, pero que, durante el trámite, a propuesta de integrantes del Congreso de la República, acaba por ocuparse de ellos; y iii) aprobación de un proyecto de ley elaborado por el Gobierno nacional donde se regulan temas sometidos a reserva, en el que, posteriormente, el Congreso de la República introduce cambios que suponen la inclusión de temas nuevos, que habrían tenido que ser propuestos por el Gobierno o contar con su aval. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del Gobierno AVAL GUBERNAMENTAL EN LOS PROYECTOS PROPIOS DE SU INICIATIVA-Requisitos PROYECTO DE LEY-Al otorgar el aval, éste sólo puede ser concedido por los ministros o por quien haga sus veces, siempre y cuando sus funciones tengan alguna relación temática o conexión con dicho proyecto El aval gubernamental únicamente puede provenir de la cartera que tenga a su cargo la gestión del tema correspondiente. Anteriormente, la Sala Plena destacó que no cualquier vínculo temático satisface la exigencia en comento; es menester que el aval sea otorgado por quien dirige la cartera que tenga una relación temática relevante o estrecha con el asunto pertinente. COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LOS MINISTROS EN LA PRESENTACION DE PROYECTOS DE LEY-No delegación (..) únicamente los ministros se encuentran autorizados para presentar iniciativas legislativas al Congreso, en nombre del Gobierno nacional. No cabe esperar cosa distinta si se tiene en cuenta que la representación de este último en el marco del procedimiento legislativo constituye una pieza fundamental del esquema institucional que instaura el principio constitucional de la separación de los poderes públicos. La trascendental responsabilidad que implica representar al Gobierno nacional ante el Congreso, según esta formulación, no puede recaer en ningún funcionario distinto a los jefes de cartera. Su proximidad con el mandatario y el preponderante papel que ejercen en el Gobierno nacional explican que únicamente sean ellos quienes puedan representar a este último en el contexto del procedimiento legislativo. MINISTRO-Presentación de proyectos de ley en representación del Gobierno INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Subreglas MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Alcance del concepto de reforma La modificación de las funciones de las entidades que conforman la Administración nacional supone, en principio, una alteración de la estructura de esta última. Por tal motivo, la promulgación de leyes que efectúen esta clase de cambios está sometida a la iniciativa gubernamental exclusiva. Al dar aplicación a esta directriz, es necesario partir del análisis de la misión institucional que, previamente, la ley haya asignado a la entidad, pues únicamente se producirá la aludida reforma de la estructura cuando se desconozca dicha misión y se le atribuyan tareas ajenas a ella. Finalmente, la regla en cuestión ha sido empleada en el caso de las modificaciones introducidas a los ministerios y, en todo caso, siempre que se modifique «la estructura de la Administración nacional» (artículo 150.7 superior). ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación de las funciones de las entidades que pertenecen a la administración Este tribunal ha indicado que, a fin de examinar la validez de esta clase de modificaciones, es preciso partir del análisis de los objetivos misionales de la entidad cuyas funciones resultan modificadas. Más concretamente, es necesario tener en cuenta «el que la entidad supuestamente creada, ya hiciera parte de la [A]dministración, o que las funciones asignadas estuvieran dentro del ámbito de funciones que definen “los objetivos misionales” de la entidad». Dicho examen permite establecer si la modificación de las funciones encuentra cabida en la misión institucional que la ley ha previsto al momento crear la entidad. De ser así, la disposición en modo alguno habrá alterado la estructura de la Administración, pues la atribución competencial no habrá implicado un cambio del quehacer y de las competencias de la institución. En caso contrario, cuando la modificación de las funciones de la entidad suponga un cambio de su objetivo misional, se habrá producido una reforma de la estructura de la Administración. MINISTERIO-Asignación de funciones que no trasciende ámbito de estructura de administración/MINISTERIO-Asignación de funciones que no exige iniciativa del Gobierno AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO-Funciones JURISDICCION COACTIVA-Concepto REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-043 de 2023 Ref.: Expediente D-14769 Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo sexto de la Ley 2197 de 2022, «[p]or medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones» Demandante: Leonardo Téllez Lozano Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D. C., primero (1) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente SENTENCIA I. Antecedentes 1. El 1° de abril de 2022, el ciudadano Leonardo Téllez Lozano formuló demanda de acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo sexto de la Ley 2197 de 2022. El escrito propuso los siguientes cuatro cargos de inexequibilidad: i. El parágrafo demandado habría modificado la estructura de la Administración nacional sin contar con el aval del Gobierno, lo que sería contrario a los artículos 150.7 y 154 de la carta. ii. La norma habría infringido los principios de autonomía e independencia de la Rama Judicial, al despojarla de la competencia de encargarse del cobro de las multas que se declaren a su favor a título de pena accesoria impuesta por los jueces penales. iii. La disposición habría violado la directriz de excepcionalidad que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 superior, condiciona el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a la Administración. iv. El parágrafo habría desconocido el principio de racionalidad mínima que en cumplimiento del artículo 113 de la Constitución debe presidir el proceso legislativo. Dicho mandato habría sido infringido por el Congreso al no haber efectuado una labor de planeación sobre la necesidad de un régimen de transición y sobre el cambio de la naturaleza de los cobros que se realizan por vía administrativa. 2. Mediante auto del 29 de abril de 2022, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda por cuanto, en su criterio, incumplía los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. 3. El 17 de julio de 2022, el accionante presentó escrito de corrección de demanda, en el que pretendió enmendar las deficiencias argumentativas señaladas en la providencia. 4. Mediante auto del 13 de mayo de 2022, la magistrada sustanciadora rechazó la demanda dado que, a su juicio, no habrían sido subsanados los defectos que presentaba. En sustento de esta afirmación, manifestó que el demandante habría incurrido en las siguientes falencias: i) no justificó las razones por las cuales la norma demandada habría producido una modificación en la estructura de la Administración; ii) desconoció que el recaudo de multas es una función administrativa, y no jurisdiccional; y iii) fundó su acusación sobre la violación del principio de racionalidad mínima en razones imprecisas y generales, lo que impediría apreciar el enfrentamiento de la disposición con el texto superior. 5. El 20 de mayo de 2022, el accionante presentó recurso de súplica contra la providencia que dispuso el rechazo de su demanda. Justificó la aptitud de los cargos formulados con base en las siguientes razones: i) el auto inadmisorio habría omitido pronunciarse sobre las acusaciones relacionadas con el desconocimiento de los principios del procedimiento legislativo y de la racionalidad mínima de dicho proceso; ii) los autos de inadmisión y rechazo habrían soslayado que, según la jurisprudencia constitucional, la asignación de funciones a autoridades administrativas también comprometería la estructura de la Administración; iii) la jurisprudencia que ha analizado el artículo 116 superior permitiría concluir que, en el caso concreto, se habría atribuido de manera genérica el ejercicio de una competencia jurisdiccional, lo que estaría prohibido por la carta; y iv) la dinámica y las consecuencias que se seguirían de la aplicación de la norma demostrarían que su diseño es ineficiente e incoherente y, por tanto, contrario al principio de racionalidad mínima. 6. Mediante el Auto 849 de 2022, dictado el 15 de junio de 2022, la Sala Plena confirmó parcialmente el Auto del 13 de mayo de 2019, en lo que se refiere al rechazo de los cargos propuestos con base en el desconocimiento del carácter excepcional de la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas y de los principios de separación de poderes, autonomía judicial y de racionalidad mínima en la actividad legislativa. Por otra parte, el plenario revocó parcialmente la providencia en lo atinente al cargo por violación de los artículos 150.7 y 154 de la Constitución, por lo que dispuso la admisión de la demanda con base en dicho cargo. Esta última determinación se adoptó tras advertir que la jurisprudencia constitucional ha admitido que la modificación de las funciones asignadas a las autoridades administrativas puede comprometer la estructura de la Administración, lo que tornaría razonable la acusación planteada por el accionante, según la cual el Gobierno tendría que haber avalado la iniciativa. 7. Mediante auto del 23 de agosto de 2022, la magistrada sustanciadora ordenó correr traslado de la demanda a la Procuraduría General de la Nación; dispuso la fijación en lista del proceso para que los ciudadanos intervinieran como defensores o impugnadores de la disposición demandada; ordenó comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso de la República y a los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público; y, por último, invitó a participar a varias entidades y organizaciones. II. Norma demandada 8. A continuación se transcribe en su integridad el artículo sexto de la Ley 2197 de 2022, y se subraya el apartado normativo demandado: LEY 2197 DE 2022 (enero 25) Diario Oficial No. 51.928 de 25 de enero de 2022 PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] ARTÍCULO 6o. Modifíquese el artículo 42 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así: Artículo 42. Destinación. Los recursos obtenidos por concepto del recaudo voluntario o coactivo de multas ingresarán al Tesoro Nacional con imputación a rubros destinados a la prevención del delito y al fortalecimiento de la estructura carcelaria. Se consignarán a nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho, en un Fondo cuenta especial. Estos recursos podrán cofinanciar infraestructura y dotación de centros penitenciarios y carcelarios en todo el territorio nacional. PARÁGRAFO. El procedimiento administrativo de cobro coactivo por concepto de multas será de responsabilidad de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. III. El cargo de inconstitucionalidad admitido a trámite 9. En opinión del ciudadano Leonardo Téllez Lozano, la inclusión del parágrafo demandado en la Ley 2197 de 2022 supuso la infracción de los artículos 150.7 y 154.2 de la Constitución, normas que regulan la adopción de reformas en la estructura de la Administración; la primera de ellas establece que, mediante ley, corresponde al Congreso de la República «[d]eterminar la estructura de la [A]dministración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica […]». La segunda prescribe que el ejercicio de esta competencia se encuentra sujeta a la presentación de una «iniciativa del Gobierno». 10. A su entender, esta regulación constituye «una limitación razonable a la discrecionalidad del Congreso de la República, [pues] […] el presidente es el jefe del Gobierno y la suprema autoridad administrativa (art. 115 C.P.), [por lo que] es coherente que se requiera su consentimiento —directamente o por medio de sus ministros— para modificar la estructura de la Administración»[1]. 11. Con fundamento en el desarrollo jurisprudencial que ha tenido este asunto, el ciudadano indicó que el Gobierno puede manifestar su respaldo a este tipo de iniciativas de tres formas: i) mediante la presentación del proyecto de ley, hipótesis que se encuentra expresamente prevista en el texto superior; ii) a través de la concesión del aval a la iniciativa, caso en el que el Gobierno coadyuva su tramitación, manifestando su acuerdo en la modificación; y iii) por medio de la figura de la aquiescencia, supuesto en el que el Gobierno acepta «que se tramite legislativamente una reforma a la estructura de la [A]diministración —asunto reservado a su iniciativa— presentada dentro de un proyecto de distinta autoría»[2]. 12. Añadió que esta corporación ha reconocido que la modificación de la estructura de la Administración no ocurre únicamente mediante la creación, supresión o fusión de entidades; también se presenta cuando se asignan «nuevas funciones a órganos existentes»[3]. Precisamente, en criterio del accionante, este último supuesto se habría presentado, como consecuencia de la aprobación del parágrafo del artículo sexto de la Ley 2197 de 2022. La disposición asigna a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la responsabilidad de encargarse del cobro coactivo de las multas que se imponen en las sentencias condenatorias penales, labor que no se encontraba prevista en las normas que regulan el funcionamiento de la entidad. 13. Según constaría en las gacetas del Congreso 1890 y 1891, ambas de 2021, el parágrafo fue incluido en segundo debate, luego de que el proyecto hubiera sido debatido y aprobado en comisiones conjuntas de Senado y Cámara. La medida no habría sido prevista en el proyecto de ley original, proyecto que fue presentado por los Ministerios del Interior, Defensa y Justicia y del Derecho, y no habría contado posteriormente con el respaldo del Gobierno durante el trámite aprobatorio de la ley. Lo anterior habría producido una violación de la regla contenida en el artículo 154.2 de la Constitución. Al respecto, el demandante argumentó lo siguiente: Como se evidencia en las Gacetas del Congreso 1890 y 1891 de 2021, el artículo 6 de la norma se incluyó como artículo nuevo para los debates en las plenarias de Senado y Cámara, sin que haya constancia alguna del aval o consentimiento otorgado por el Gobierno —representado en el trámite legislativo por los ministros y sus delegados—. Asimismo, en los debates de plenarias de ambas cámaras legislativas se observa que el artículo no fue puesto en consideración del Gobierno, sino que simplemente fue objeto de una votación en bloque para aprobar varios artículos del [p]royecto[4]. 14. Esta circunstancia demostraría que la atribución de la competencia de cobro coactivo de las multas impuestas en las sentencias penales no contó con el aval del Gobierno nacional. Lo anterior acarrearía el desconocimiento de la directriz constitucional establecida en la materia, pues, en criterio del demandante, la disposición supondría una reforma funcional de la estructura de la Administración. Con fundamento en dicho planteamiento, el accionante solicitó a esta corporación declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo sexto de la Ley 2197 de 2022. IV. Intervenciones 15. Durante el término de fijación en lista, el despacho de la magistrada sustanciadora recibió seis intervenciones[5]. Enseguida se presentan los argumentos propuestos en cada una de ellas. Intervenciones que solicitaron declarar la exequibilidad del apartado demandado Interviniente Argumentos relevantes Harold Eduardo Sua Montaña En opinión del ciudadano, la norma demandada fue aprobada por el Legislador en desarrollo de la competencia de reformar las leyes. De acuerdo con este argumento, el cargo de inconstitucionalidad, según el cual el traslado de la función de cobro coactivo requeriría el aval del Gobierno nacional, se basaría en un entendimiento inadecuado de la regla establecida por la Constitución en este campo. Área de Derecho Público del Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes[6] Tras analizar la jurisprudencia constitucional en la materia, la dependencia académica concluyó que la medida contenida en la norma no acarrea una modificación sustancial de la iniciativa presentada por el Gobierno. El parágrafo «sigue la línea de buscar el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, por lo cual no sería necesario contar con el aval del Gobierno»[7]. Agregó que el Gobierno nacional habría intervenido de manera activa en el procedimiento legislativo que concluyó con la aprobación de la Ley 2197 de 2022, lo que significaría que tácitamente habría consentido la inclusión de la disposición. Intervenciones que solicitaron declarar la inconstitucionalidad del apartado demandado Interviniente Argumentos relevantes Universidad Libre[8] El centro universitario argumentó la inconstitucionalidad del parágrafo demandado con base en dos razones: i) el análisis de las competencias encomendadas a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado demostraría que el cobro coactivo de las multas impuestas en la justicia penal es completamente ajeno a la misión institucional de la entidad; ii) si bien el viceministro de Promoción de la Justicia y los ministros de Defensa y del Interior se encontraban presentes en el debate en el que se incluyó la medida en el texto legislativo, ello no es suficiente para dar cumplimiento a la exigencia bajo estudio. A entender de la institución, sería necesario que el jefe de la cartera de Justicia y del Derecho hubiere estado presente en la sesión. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Intervención que recibió la adhesión del Ministerio de Justicia y del Derecho La entidad solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del parágrafo demandado con base en argumentos de naturaleza constitucional y práctica. En cuanto a los primeros, reiteró las razones propuestas por el accionante; señaló que la asignación de una nueva función a una entidad que forma parte de la Administración conlleva una modificación de su estructura, lo que haría exigible el requisito de aval del Gobierno. Adicionalmente, observó que la nueva función encomendada a la Agencia se encontraría por fuera del marco de sus competencias y de su objetivo institucional. Por último, advirtió que el parágrafo demandado incurriría en una violación de la reserva de ley estatutaria. Esta última acusación se basa en que el artículo 203 de la Ley 270 de 1996 regula el depósito de dineros que deban ser consignados a órdenes de la Rama Judicial, por lo que el parágrafo demandado, en atención a que introduce una modificación en dicha regulación, estaría violando la reserva que existiría en la materia. En cuanto a las razones de orden práctico, la Agencia manifestó que la nueva competencia no podría ser ejecutada con la estructura y la planta de personal actuales, y que la entidad carece de disponibilidad presupuestal para el cumplimiento de la función. Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia del Consejo Superior de la Judicatura[9] La entidad reiteró los argumentos propuestos en el escrito de demanda y formuló otros nuevos. El primero de ellos afirma que el parágrafo demandado sería contrario al principio de coordinación que, en cumplimiento del artículo 209 superior, gobierna el ejercicio de la función administrativa, pues «correspondía al Gobierno nacional buscar la coordinación con el Consejo Superior de la Judicatura como autoridad administrativa de la Rama Judicial»[10]. En segundo término, el cobro coactivo de sanciones producto de una sentencia penal desdibujaría el principio constitucional de autogobierno de la Rama Judicial. Esto ocurriría como consecuencia de la injerencia que, a juicio de la institución, autorizaría la disposición, al encargar el cobro coactivo de las multas impuestas por las autoridades penales a una autoridad administrativa; a lo que se suma que los recursos ya no serían consignados a órdenes del Consejo Superior de la Judicatura, sino del Ministerio de Justicia y del Derecho. En tercer lugar, teniendo en cuenta que el parágrafo regula el cobro de multas impuestas en sentencias condenatorias penales, la competencia no debería estar a cargo de una autoridad administrativa. V. Concepto de la Procuraduría General de la Nación 16. Mediante concepto remitido el 6 de octubre de 2022, la Procuraduría General de la Nación solicitó a esta corporación «declarar la INEXEQUIBILIDAD del parágrafo del artículo 6° de la Ley 2197 de 2022»[11]. A juicio de la entidad, el parágrafo demandado contendría una modificación de la estructura de la Administración nacional en su faceta funcional. Por tal motivo, en atención a que el aludido otorgamiento de facultades de cobro coactivo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no estaba previsto en el proyecto de ley presentado por el Gobierno, tendría que haber sido ratificado por este último. 17. En cuanto a la participación del viceministro de Promoción de la Justicia, el Ministerio Público advirtió que la intervención del funcionario ocurrió «al finalizar la sesión adelantada en la Cámara de Representantes para presentar sus agradecimientos»[12]. En opinión de la entidad, «[e]llo no satisface el requisito constitucional del aval tácito, pues, según la carta política, quien ostenta la capacidad para representar al [G]obierno al interior del trámite legislativo es el jefe de la cartera (artículo 208 C. P.) y, en todo caso, la mencionada participación se realizó después de haber sido aprobado el texto»[13]. 18. En razón de lo anterior, la presencia del viceministro de Promoción de la Justicia no habría convalidado la ausencia de un aval expreso, que demostrara la aquiescencia del Gobierno nacional en la modificación de las funciones de la Agencia. De tal suerte, en criterio de la Procuraduría, la aprobación del parágrafo demandado habría dado lugar al desconocimiento de la prohibición instaurada en el artículo 154.2 superior, razón por la cual esta corporación se encontraría llamada a declarar su inconstitucionalidad. VI. Actuación realizada en el trámite de constitucionalidad 19. Mediante auto del 14 de febrero de 2023, la magistrada sustanciadora solicitó a la Secretaría General del Ministerio de Justicia y del Derecho que informara si el «el viceministro de Promoción de la Justicia fue encargado o delegado por el ministro de Justicia y del Derecho para asistir en su nombre y para otorgar el aval gubernamental a dicha iniciativa legislativa, durante la sesión plenaria de la Cámara de Representantes (Acta de Plenaria número 294) celebrada el 20 de diciembre de 2021, publicada en la gaceta del Congreso número 839, del 15 de julio de 2022». 20. Mediante oficio identificado con la referencia MJD-OFI23-0005059-SEG-40000, del 16 de febrero de 2023, la secretaria general del Ministerio de Justicia y del Derecho, Helen Ortiz Carvajal, dio respuesta al auto de pruebas. En el memorial, reprodujo la constancia expedida sobre el particular por el coordinador del Grupo de Gestión Documental de la Secretaría General de la cartera. En ella se informa que «una vez revisado el acervo documental de la serie Resoluciones que se encuentran bajo responsabilidad del Grupo de Gestión Documental, no se encontró [a]cto [a]dministrativo por medio del cual, el [m]inistro de Justicia y del derecho haya delegado o encargado al [v]iceministro de Promoción de la Justicia […] para asistir a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, celebrada el día 20 de diciembre de 2021, dentro del trámite legislativo que concluyó con la promulgación de la Ley 2197 de 2022»[14]. 21. Para terminar, la secretaria general adujo que «dentro del manual de funciones del viceministro de Promoción de Justicia se encuentra la función de “Apoyar y asistir al [m]inistro en el diseño, análisis, impulso y seguimiento a proyectos de ley y actos legislativos ante el Congreso de la República, principalmente en las materias relacionadas con los objetivos, misión y funciones del Ministerio y del Sector Justicia"»[15] [énfasis fuera de texto]. VII. Consideraciones 1. Competencia 22. La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 del texto superior. 2. Problemas jurídicos planteados y metodología de la decisión 23. Problemas jurídicos. A fin de resolver la demanda interpuesta, la Sala Plena observa que el cargo formulado plantea dos problemas jurídicos: ¿El parágrafo del artículo sexto de la Ley 2197 de 2022, norma que atribuye a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la competencia de tramitar el procedimiento administrativo de cobro coactivo de multas impuestas en la justicia penal ordinaria, constituye una reforma a la estructura de la Administración? De ser así, ¿dicha reforma contó con el beneplácito del Gobierno nacional, tal como lo exigen los artículos 150.7 y 154 de la Constitución, habida cuenta de que la medida en cuestión no fue propuesta en el proyecto de ley presentado por el Gobierno nacional, no recibió su apoyo explícito y fue incluida en el articulado durante una sesión en la que estaban presentes los ministros de Defensa y del Interior y el viceministro de Promoción de la Justicia, mas no el ministro de Justicia y del Derecho? 24. Metodología de la decisión. Para dar respuesta al problema jurídico, la Sala Plena desarrollará las siguientes consideraciones: i) La iniciativa gubernamental exclusiva en el caso particular de las reformas a la estructura de la Administración y ii) el alcance del concepto de reforma a la estructura de la Administración. Con base en estas consideraciones, la Sala Plena procederá a dar solución al cargo de inconstitucionalidad formulado por el accionante. 3. La iniciativa gubernamental exclusiva en el caso particular de las reformas a la estructura de la Administración: reiteración de jurisprudencia 25. Fundamentos constitucionales relativos a la determinación de la estructura de la Administración nacional. La definición de la estructura de la Administración nacional, tarea en la que participan el Congreso de la República y el Gobierno nacional, se encuentra regulada en los artículos 150.7 y 154.2 de la Constitución. El primero de ellos establece que corresponde al Legislativo «[d]eterminar la estructura de la [A]dministración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica […]». El segundo precisa que las leyes que se expidan en la materia «sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno». 26. A estos dos preceptos, que constituyen el fundamento normativo central de este asunto, es preciso añadir otras disposiciones, que acaban de configurar el marco constitucional en la materia: con arreglo a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150, es permitido al Legislador conceder facultades extraordinarias al presidente de la República para el ejercicio de esta competencia[16]; de conformidad con el numeral 14 del artículo 189, el presidente de la República es titular de la función de «[c]rear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos»; y, finalmente, según el numeral 16 del mismo artículo, el mandatario tiene la competencia de «[m]odificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley». 27. Justificación del modelo de concurrencia normativa. Según ha establecido la jurisprudencia constitucional, este modelo de concurrencia normativa[17] encuentra asidero en el principio de colaboración armónica entre los poderes públicos, establecido en el artículo 113 superior[18]. Cada una de las ramas involucradas, la Ejecutiva y la Legislativa, realiza una importante contribución en la determinación de la estructura de la Administración, que, de manera conjunta, asegura el cumplimiento de otros principios y valores constitucionales. La intervención del Congreso de la República, mediante la expedición de la ley, materializa el principio democrático y el principio de legalidad. La participación del Gobierno nacional, por su parte, asegura que el andamiaje institucional de la Administración procure, efectivamente, la satisfacción del interés general y la de todos los demás principios que, en aplicación del artículo 209, presiden la función administrativa. 28. Relevancia de la participación del Gobierno nacional para el cumplimiento de las funciones confiadas al Ejecutivo. Esta corporación ha destacado las razones que justifican la implicación del Gobierno nacional en esta competencia. Ha resaltado que este arreglo normativo busca «permit[irle] a éste proponer las medidas que […] juzgue conducentes en orden a asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y el desempeño diligente y eficiente de la función pública por parte de los organismos o entidades administrativas»[19]. De igual manera, ha señalado que dicha intervención es imprescindible para la eficaz planificación de las labores que son responsabilidad del Ejecutivo, pues «[d]ifícilmente podría existir una [A]dministración organizada según criterios de planeación, como lo pretende la carta de 1991, si la estructura administrativa a través de la cual se cumplen sus funciones, no depende del examen autónomo y discrecional que realiza el Gobierno nacional»[20]. Con la intención de dar cumplimiento a estos objetivos, el artículo 154.2 superior estableció una reserva en la iniciativa legislativa a favor del Gobierno nacional[21]. 29. Características de la iniciativa gubernamental exclusiva dispuesta por la Constitución. Esta corporación ha argumentado que la iniciativa gubernamental exclusiva que rige la determinación y modificación de la estructura de la Administración Nacional, directriz que resulta igualmente aplicable a los demás asuntos que se refieren en el párrafo segundo del artículo 154 superior, tiene dos características esenciales, es privativa y exclusiva[22]. El primer atributo implica que, al hacer uso de esta facultad, «se prescinde de la intervención de cualquier otra autoridad para su ejercicio»[23]; el segundo, que únicamente el Gobierno nacional se encuentra autorizado para poner en marcha el procedimiento legislativo, cuando se estime necesario regular este asunto. 30. Diferencia entre la iniciativa gubernamental exclusiva y la facultad gubernamental de presentar proyectos de ley ordinaria. La iniciativa gubernamental exclusiva existente en este campo difiere sustancialmente de la facultad general que otorga la Constitución al Ejecutivo para la presentación de iniciativas legislativas. Esta última competencia encuentra sustento específico en el artículo 200, norma según la cual «[c]orresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros»[24]. Al ejercer esta función, el Gobierno somete a consideración del Legislador proyectos de ley que bien podrían tener origen en la iniciativa de cualquier otro actor facultado para presentarlos[25]. En contraste, en el caso de la iniciativa gubernamental exclusiva, los demás actores tienen vedado proponer iniciativas de regulación, pues únicamente el Ejecutivo se encuentra autorizado para promover modificaciones en la legislación de este campo. 31. Supuestos en los que se infringe la iniciativa gubernamental exclusiva. La jurisprudencia constitucional ha identificado tres hipótesis que implican la violación de la regla contenida en el párrafo segundo del artículo 154 superior[26]: i) tramitación de un proyecto de ley que aborda asuntos sometidos a reserva sin que el Gobierno nacional haya presentado la iniciativa o la haya avalado; ii) aprobación de un proyecto que originalmente no se ocupaba de asuntos sometidos a reserva, pero que, durante el trámite, a propuesta de integrantes del Congreso de la República, acaba por ocuparse de ellos; y iii) aprobación de un proyecto de ley elaborado por el Gobierno nacional donde se regulan temas sometidos a reserva, en el que, posteriormente, el Congreso de la República introduce cambios que suponen la inclusión de temas nuevos, que habrían tenido que ser propuestos por el Gobierno o contar con su aval. 32. Manifestación del consentimiento o aquiescencia del Gobierno a proyectos de ley que no son de su autoría. Esta corporación ha determinado que el requisito en comento no se satisface únicamente mediante la presentación de una iniciativa legislativa por parte del Gobierno[27]. Cuandoquiera que este último exprese su respaldo, bien sea de manera expresa o tácita, a proyectos que no hubiere elaborado en ejercicio de la facultad constitucional en comento, a condición de que ello ocurra durante la deliberación legislativa, se entiende que el requisito se encuentra cumplido. En la medida en que en estos casos el Ejecutivo manifiesta su «consentimiento o aquiescencia»[28], el fin que persigue la disposición, que no es otro que el de asegurar que el andamiaje institucional de la Administración se ajuste a las necesidades que ella reconozca y a las estrategias que aquella diseñe, resulta debidamente satisfecho. 33. Base normativa del aval del Gobierno nacional. Además del artículo 154 superior, el fundamento normativo de esta facultad se encuentra en el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5 de 1992. El precepto estatuye que «[e]l Gobierno [n]acional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique»; la norma concluye señalando que «[l]a coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias». Este tribunal ha manifestado que la atribución que esta disposición concede al Ejecutivo «debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario»[29]. 34. Justificación jurisprudencial de la validez del aval del Gobierno a iniciativas promovidas por el Legislador. Con base en esta disposición, la jurisprudencia constitucional ha entendido que aquel beneplácito gubernamental no se satisface únicamente con la radicación de un proyecto de ley. Adicionalmente, «la intervención y coadyuvancia del Gobierno nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política»[30]. En definitiva, siempre que se cumplan los requisitos pertinentes, «[e]l aval equivale a la presentación de una iniciativa gubernamental en los términos del artículo 154 inciso 2 Superior»[31]. 35. Modalidades de la manifestación del aval. En aras de satisfacer esta exigencia, el Gobierno nacional puede manifestar el aval a una iniciativa de origen congresional de manera expresa o tácita. En el primer caso, «[a]unque no existe una fórmula sacramental para manifestarlo»[32], el Gobierno manifiesta de manera explícita su acuerdo con la propuesta normativa. Empero, la jurisprudencia exige, en este supuesto particular, que la declaración sea oportuna, es decir, que sea efectuada durante el trámite legislativo[33]. 36. En la segunda hipótesis, correspondiente al aval tácito, el respaldo gubernamental se infiere de la ausencia de oposición por parte del Gobierno, cuando este ha contado con la posibilidad de rechazar de forma oportuna y explícita el proyecto de ley[34]. Así ocurre «cuando en el expediente legislativo consta la presencia del [m]inistro en la sesión correspondiente y no existen en dicho trámite elementos que contradigan el otorgamiento del aval»[35]. En atención a que la sola manifestación de su desacuerdo frente a la aprobación de la reforma conllevaría el incumplimiento de la exigencia del artículo 154.2 superior, lo que daría lugar a la conformación de un vicio de constitucionalidad, esta corporación ha entendido que el comportamiento omisivo del Gobierno constituye una prueba de su aprobación. De este planteamiento se sigue que el aval tácito es resultado de la acreditación de «actos inequívocos en los que se demuestra […] [la] complacencia [del Gobierno nacional] con el contenido de la materia sometida a aprobación»[36]. 37. Subreglas jurisprudenciales aplicables en la materia. Concluida la presentación de la jurisprudencia en torno al aval gubernamental, es preciso hacer alusión a las subreglas que este tribunal ha colegido al dar aplicación al precepto constitucional en comento. La mayoría de ellas encuentra asidero en el principio de colaboración armónica y en el modelo de concurrencia normativa que, según se ha dicho, ha sido dispuesto para el desarrollo normativo de esta cuestión. Las directrices que se enlistan a continuación materializan el alcance de estos preceptos y esclarecen las actuaciones que son exigibles a las autoridades públicas que toman parte en la aprobación de estas leyes[37]: i) La iniciativa gubernamental exclusiva no implica que el Congreso de la República tenga prohibido introducir variaciones a los proyectos de ley presentados por el Gobierno. El artículo 154 de la Constitución impide la inclusión de nuevos temas que estén sometidos a esta reserva, los cuales tendrían que ser propuestos por el Ejecutivo[38]. ii) Como consecuencia de lo anterior, es preciso distinguir «entre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno, de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval»[39]. iii) En cuanto a la oportunidad, cuando un proyecto aborde temas sometidos a la iniciativa gubernamental exclusiva y no se disponga de ella, a fin de dar cumplimiento a la mencionada exigencia, el Gobierno «debe expresar [el aval] antes de la aprobación del proyecto en las plenarias»[40]. iv) El aval del Gobierno debe ser manifestado por el «el [m]inistro titular de la materia objeto de discusión»[41]. Más concretamente, ha de provenir del jefe de la cartera «cuya dependencia tenga alguna relación temática o conexión con el proyecto de ley»[42]. En cualquier caso, conviene aclarar que no cualquier vínculo temático satisface la exigencia en comento. Es menester que el aval sea otorgado por quien dirige la cartera que tenga una relación temática relevante o estrecha con el asunto del que se trate. v) El aval gubernamental «será complejo o simple según requiera o no de la concurrencia de más de un ministro»[43]. El primer supuesto se presenta cuando «las materias sometidas a regulación demandan el concurso de dos o más carteras, evento en el cual la conformación del gobierno requiere de la coadyuvancia de todos los ministros»[44]. En el segundo caso, únicamente se requiere la aprobación del jefe de la cartera correspondiente. vi) El aval gubernamental puede ser expreso o tácito. Al respecto, la Sala Plena ha declarado que dicho aval «puede provenir de una manifestación expresa de los ministros, así como de actos inequívocos en los que se demuestra su complacencia con el contenido de la materia sometida a aprobación»[45]. 38. Precisión a propósito del aval tácito. La jurisprudencia constitucional ha aceptado que el aval gubernamental puede inferirse de «actos inequívocos»[46], capaces de comunicar la voluntad del Gobierno nacional respecto de una determinada iniciativa. Así ocurre, como en repetidas ocasiones lo ha manifestado esta corporación, cuando el ministro competente asiste al debate legislativo y omite manifestar su oposición frente a la medida. Para que su presencia tenga este efecto, es necesario que el funcionario haya estado presente en el momento en que se debatió la cuestión sujeta a la iniciativa gubernamental exclusiva. Pues, únicamente en tal caso, habrá tenido la oportunidad efectiva de intervenir y manifestar su inconformidad respecto de las modificaciones que el Legislador pretenda efectuar. Esta condición se justifica en la medida en que la regla bajo análisis procura impedir que se legisle sobre determinadas materias, sin el conocimiento y consentimiento del Gobierno[47]. 39. Este planteamiento fue acogido por la Sala Plena en la Sentencia C-066 de 2018. En dicha oportunidad, el tribunal recordó que el aval gubernamental puede provenir tanto de manifestaciones explícitas como de «actos inequívocos en los que se demuestra su complacencia [esto es, la del Gobierno] con el contenido de la materia sometida a aprobación». En este último caso, «la intervención y coadyuvancia del Gobierno [n]acional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución»[48]. 40. En definitiva, la presencia del ministro del ramo en el debate de una iniciativa legislativa en materias sujetas a la iniciativa gubernamental exclusiva constituye una aceptación tácita de la misma cuando ella es expresión inequívoca de la voluntad de avalarla, pues es claro, en cada caso y según las circunstancias específicas, que su presencia muestra el conocimiento de la proposición, y su silencio prueba su anuencia. 41. Conclusión sobre el aval gubernamental. Con fundamento en las razones expuestas en este apartado, se concluye que la determinación y la reforma de la estructura de la Administración nacional están sometidas a una regla de iniciativa gubernamental exclusiva. En consecuencia, la aprobación de leyes que la modifiquen requieren la presentación de un proyecto de ley por parte del Gobierno nacional, el cual tiene una facultad privativa y exclusiva en la materia. En cualquier caso, la jurisprudencia ha entendido que el otorgamiento del aval del Gobierno a una iniciativa congresional que introduzca modificaciones de esta naturaleza, en la medida en que exprese la aprobación del Ejecutivo, satisface la exigencia contenida en el artículo 154 superior. Dicho aval, según fue expuesto, bien puede ser expreso o tácito; además, debe ser presentado oportunamente durante el procedimiento legislativo y ha de ser otorgado por el ministro o ministros que tengan competencia respecto del tema correspondiente. 42. Concluido el análisis de la regla de iniciativa gubernamental exclusiva aplicable en este campo, la Sala Plena estima necesario ahondar en la jurisprudencia que se ha ocupado de la modificación de la estructura de la Administración nacional. 4. Alcance del concepto de reforma a la estructura de la Administración 43. Justificación del arreglo normativo contenido en el artículo 154 superior. Para el cumplimiento de los fines de la función administrativa[49], entre los cuales descuella «la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes»[50], se ha dispuesto en el andamiaje del Estado colombiano la existencia de la Administración pública. Esta última se encuentra conformada por un engranaje de órganos e instituciones a los que corresponde el ejercicio del poder ejecutivo. En aplicación de las razones expuestas en el anterior apartado, la determinación y la modificación de su estructura debe ser decidida por el Congreso de la República, a condición de respetar la iniciativa gubernamental exclusiva prescrita en el artículo 154 superior o de contar con el correspondiente aval gubernamental. 44. Posibilidad de introducir modificaciones en la estructura de la Administración. De manera unánime, esta corporación ha declarado que la estructura fijada por el Legislador, en desarrollo de la competencia que le otorga la Constitución en este ámbito, no es inalterable[51]. Ha reconocido que no es infrecuente que «para cumplir con sus fines, [el Estado] deb[a] reajustar la estructura orgánica y funcional que le sirve de medio para obtenerlos»[52]. En tales casos, que se encuentran plenamente justificados en el «carácter instrumental que tiene aquella [la estructura organizacional] frente a las políticas de gobierno»[53], el Legislador bien puede acometer las reformas que estime necesarias para asegurar el más eficaz cumplimiento de las responsabilidades que atañen a las autoridades públicas. Naturalmente, dichos ajustes deben observar los límites instaurados por la Constitución, entre los que se encuentra el deber de observar la iniciativa gubernamental exclusiva[54]. 45. Amplitud de la competencia de «determinar» la estructura de la Administración. Desde sus primeros pronunciamientos, esta corporación dejó establecido que la competencia otorgada al Legislador para determinar «la estructura y funcionamiento de la [A]dministración comprende no sólo la identificación de los organismos que la integran»[55]. A esta faceta, conocida como la dimensión orgánica, se suma una segunda, en virtud de la cual el Congreso de la República está autorizado para introducir variaciones de carácter funcional. Esta vertiente de la estructura de la Administración es visiblemente amplia, pues abarca «proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control»[56]. Desde entonces, la comprensión jurisprudencial de esta dimensión ha evolucionado, permitiendo la incorporación de otros elementos. 46. Evolución de la jurisprudencia constitucional. Entre los primeros componentes que fueron reconocidos por la jurisprudencia se encuentra la especificación de los regímenes laboral, presupuestal y tributario de las entidades que conforman la Administración. Esta corporación advirtió que los cambios referidos a «los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario»[57] implican, potencialmente, alteraciones en la estructura de la Administración. Igualmente, observó que, en desarrollo de esta competencia, corresponde al Congreso de la República determinar las «características de los órganos creados»[58]. En cumplimiento de este encargo, atañe a la asamblea legislativa determinar «la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y aun para suprimirlas»[59]. 47. Por otra parte, esta corporación ha argumentado que el Congreso de la República tiene la competencia para establecer la «ubicación de los organismos en el conjunto de la [A]dministración y la relación entre ellos»[60]. Ha manifestado que, en este ámbito, «es el [L]egislador el llamado a definir lo que se entiende por adscripción o vinculación, sus efectos y el grado en que cada ente público se relaciona con el Gobierno o con otros organismos del Estado, para los fines de su actividad»[61]. Esta atribución encuentra sustento en la propia noción de estructura, pues este concepto «comprende no solamente las entidades y organismos que integran la [A]dministración nacional, sino las modalidades de relación jurídica y administrativa entre ellas, en el interior de cada uno de los sectores en que obra la administración pública»[62]. De conformidad con lo anterior, «la atribución de señalar la estructura de la [A]dministración nacional es privativa del [L]egislador, y también lo es –por supuesto– la de establecer cómo está compuesto cada sector administrativo y la de indicar el grado de relación –vinculación o adscripción– existente entre cierta entidad o determinado organismo y el ministerio o departamento administrativo que encabeza el sector correspondiente»[63]. 48. La modificación de las funciones de las instituciones que pertenecen a la Administración. Un importante asunto que debe ser examinado para dar solución al cargo formulado por el accionante es la variación de las funciones de las instituciones que conforman la Administración. Esta corporación ha declarado que este tipo de cambios entrañan una modificación de la estructura de aquella, razón por la cual, cuando se efectúen cambios normativos de esta naturaleza, resulta aplicable la regla contenida en el artículo 154 superior[64]. Conviene señalar que la jurisprudencia que ha desarrollado este tribunal sobre el particular se ha dado en el marco del control por vía de acción y debido a la formulación de objeciones presidenciales. 49. En la Sentencia C-987 de 2004, en la que se analizó la constitucionalidad de un conjunto de disposiciones que proponían la asignación de nuevas competencias al Ministerio de Protección Social y al jefe de esa cartera, la Sala Plena declaró que «las leyes que establezcan nuevas funciones para los ministerios y los mismos ministros requieren de la iniciativa gubernamental o del aval del Gobierno». En otras providencias, entre las que sobresalen las Sentencias C-889 de 2006 y C-482 de 2002, el tribunal ha argumentado que la supresión de una función en cabeza de un ministerio, para disponer su asignación a otra entidad recién creada, «sí constituye una modificación de la estructura de la [A]dministración nacional para la cual se requería de la iniciativa o el aval del [G]obierno»[65]. 50. Determinación de la misión institucional de las entidades que forman parte de la Administración nacional. Este tribunal ha indicado que, a fin de examinar la validez de esta clase de modificaciones, es preciso partir del análisis de los objetivos misionales de la entidad cuyas funciones resultan modificadas[66]. Más concretamente, es necesario tener en cuenta «el que la entidad supuestamente creada, ya hiciera parte de la [A]dministración, o que las funciones asignadas estuvieran dentro del ámbito de funciones que definen “los objetivos misionales” de la entidad»[67]. Dicho examen permite establecer si la modificación de las funciones encuentra cabida en la misión institucional que la ley ha previsto al momento crear la entidad. De ser así, la disposición en modo alguno habrá alterado la estructura de la Administración, pues la atribución competencial no habrá implicado un cambio del quehacer y de las competencias de la institución. En caso contrario, cuando la modificación de las funciones de la entidad suponga un cambio de su objetivo misional, se habrá producido una reforma de la estructura de la Administración. 51. Modificación de funciones en el caso particular de los ministerios. Esta última consideración fue desarrollada por esta corporación en la Sentencia C-063 de 2002. En dicha oportunidad, haciendo referencia específica al caso de los ministerios, la Sala Plena declaró que «no toda asignación de funciones a los ministerios trasciende el ámbito propio de la estructura de la [A]dministración nacional pues bien puede tratarse de funciones directamente relacionadas con los objetivos misionales de los ministerios, en virtud de lo cual la aprobación de la ley tampoco requerirá de la iniciativa del Gobierno nacional». Según este planteamiento, no quedan sometidas a la iniciativa gubernamental exclusiva aquellas leyes que prescriban modificaciones de las funciones de las entidades que sean congruentes con la misión institucional que les haya otorgado el ordenamiento. 52. Aplicación de la regla de iniciativa gubernamental exclusiva a casos distintos a la reforma de los ministerios. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la regla anteriormente expuesta no se restringe únicamente al caso particular de los ministerios. Prueba de lo anterior se encuentra, a manera de ejemplo, en la Sentencia C-078 de 2003, providencia en que el tribunal declaró la inconstitucionalidad de varias disposiciones de un proyecto de ley que introducía modificaciones al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería. Tras reiterar la jurisprudencia en la materia, la Sala Plena concluyó que las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el presidente de la República resultaban fundadas, pues las normas demandadas ocasionaban una modificación de las funciones de la entidad, lo que suponía una reforma de la estructura de la Administración, pese a lo cual no se cumplió la exigencia de la iniciativa gubernamental exclusiva[68]. 53. Conclusión a propósito del alcance del concepto de «reforma a la estructura de la Administración». En suma, con arreglo a los ar...