Sentencia C-042 de 2021

C-042-21 Sentencia C-042/21 APORTE SOLIDARIO PARA SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO-Corresponde a los concejos municipales y/o distritales fijar las tarifas (…) la Sala Plena reitera su posición frente a la competencia de los concejos municipales y distritales para imponer tarifas a los impuestos de carácter territorial creados por el legislador. En tal sentido resulta constitucionalmente aceptable que el Legislador cree un impuesto territorial y permita la configuración de la tarifa a los concejos municipales y distritales. APORTE SOLIDARIO PARA SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO-Determinación de las tarifas (…) una interpretación sistemática y teleológica de la normatividad sobre la materia le permitió a la Sala concluir que la tarifa es determinable, pues se identificaron cuatro límites que permiten su predeterminación: (i) el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece un tope máximo para los subsidios de estratos 1, 2 y 3; (ii) el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece un tope mínimo para los aportes solidarios; (iii) según el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 la tarifa no se determina exclusivamente por los subsidios cruzados y debe responder al monto del fondo de solidaridad y redistribución de ingresos; y (iv) según el artículo 2º de la Ley 632 de 2000 y el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 la tarifa debe responder a la regla de equilibrio. PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO-Alcance El principio de predeterminación del tributo impone a las corporaciones públicas de elección popular, en el marco de sus competencias, el deber de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la obligación fiscal antes señalados. Así mismo, el principio de legalidad tributaria incide en el principio de certeza o seguridad jurídica del tributo, pues solo la definición concreta de las obligaciones fiscales por parte de los órganos de representación popular permite a los ciudadanos conocer con meridiana exactitud el contenido de sus deberes económicos para con el Estado. TRIBUTO NACIONAL-Fijación legislativa de todos los elementos/TRIBUTO TERRITORIAL-Alternativas para determinar los elementos PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia del Congreso, asambleas departamentales y concejos municipales El principio de legalidad exige del Legislador expedir leyes que autoricen la creación de tributos territoriales con el señalamiento de los aspectos básicos de los tributos territoriales, estos son, la autorización del gravamen por el legislador y la delimitación del hecho gravado con el mismo. Será, entonces, competencia de las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecer los demás componentes del tributo, de forma clara e inequívoca, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley que lo creó. Este procedimiento garantiza el cumplimiento de los principios de predeterminación y certeza o seguridad jurídica. SERVICIOS PUBLICOS-Competencia concurrente de regulación normativa En desarrollo de mandato constitucional, el artículo 367 delegó en el legislador la facultad de reglamentar las competencias y responsabilidades en la prestación de estos servicios. Por su parte, a las asambleas departamentales (art. 300 C. Pol.) y a los concejos municipales (art. 313 C. Pol.) les corresponde reglamentar su eficiente prestación. De lo anterior se desprende una competencia concurrente entre los niveles central, regional y local. Ahora bien, la autonomía de los entes territoriales en lo que se refiere a la prestación y regulación de los servicios públicos está limitada por la Constitución y la ley (artículo 150, numeral 23, C. Pol.). TARIFA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Subsidios/TARIFA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Financiación de subsidios (…) para efectos de subsidiar el servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo a los ciudadanos de bajos recursos (i) el deber legal de los municipios no se limita a la creación de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos. Además, deben apropiar recursos en su presupuesto con destino a cubrir el déficit del fondo, siendo prioritarias las apropiaciones para los servicios de acueducto y alcantarillado (gasto público). En este sentido, (ii) los subsidios no solamente tienen por fuente los aportes solidarios -subsidio tarifario cruzado-, en tanto el esquema prevé varias fuentes que forman parte ordinaria de los recursos presupuestales -subsidio tarifario directo-. En efecto, (iii) la ley ha establecido como fuentes de transferencias los recursos provenientes de otros fondos, de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, de las regalías por concepto de explotación de recursos naturales no renovables, de las entidades descentralizadas del orden nacional o territorial y, cuando quiera que los fondos no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios, la diferencia debe cubrirse con otros recursos de los presupuestos municipales. NATURALEZA JURIDICA DEL TRIBUTO-Denominación legal no siempre corresponde con precisión al contenido material del tributo/TRIBUTO-Elementos TRIBUTO-Criterios para identificar entidad a que pertenece APORTE SOLIDARIO PARA SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO-Naturaleza jurídica (…) el aporte solidario del sector de agua potable y saneamiento básico, según la regulación vigente, es un impuesto territorial con destinación específica. En consecuencia, su naturaleza fiscal impone que los elementos sean definidos por el organismo de representación popular atendiendo a los límites constitucionales y legales existentes. Referencia: Expediente D-13721 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 125 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” (art. 336, Ley 1955 de 2019). Accionante: Federico Marulanda Mejía Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la presente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Federico Marulanda Mejía en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución demanda el inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. 2. La Sala Plena aclara que la disposición acusada al no haber sido derogada expresamente por leyes posteriores, continúa vigente. Por una parte, el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015[1] dispone que “[c]on el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo, los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de 2011 no derogados expresamente en el inciso anterior o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior”. Por otra parte, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019[2] establece que “[l]os artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior”. Considerando que ninguno de los dos planes nacionales de desarrollo posteriores al que contiene la norma acusada ni otra regulación han derogado la disposición acusada, ésta sigue vigente. 3. Con auto del veintiséis (26) de mayo del dos mil veinte (2020) se dispuso la admisión de la demanda por el cargo de violación contra el artículo 338 de la Constitución, esto es, el principio de predeterminación de los tributos y, consecuencialmente, la seguridad jurídica[3]. Se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, con la finalidad de que rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución y se comunicó del inicio del proceso al presidente del Congreso, al presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Viceministerio de Agua y Saneamiento. 4. En la misma decisión se invitó a participar en este proceso a la Superintendencia de Servicios Públicos, a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, a la Asociación Colombiana de Municipios, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a los decanos de las facultades de Derecho de la Universidad de los Andes y Externado de Colombia. 5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia[4]. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA 6. La demanda se dirige contra el artículo 125 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”[5]. El aparte acusado se subraya a continuación: “LEY 1450 DE 2011 (junio 16) Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 El Congreso de Colombia DECRETA: ARTÍCULO 125. SUBSIDIOS Y CONTRIBUCIONES PARA LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3. Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2º de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%). De conformidad con lo previsto en los artículos 15.2, 16 y 87.3 de la Ley 142 de 1994, los usuarios de servicios suministrados por productores de servicios marginales independientes o para uso particular, y ellos mismos en los casos de autoabastecimiento, en usos comerciales en cualquier clase de suelo y de vivienda campestre en suelo rural y rural suburbano, deberán hacer los aportes de contribución al respectivo fondo de solidaridad y redistribución del ingreso, en los porcentajes definidos por la entidad territorial. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico regulará la materia. PARÁGRAFO 1º. Los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no obstante estos factores podrán ser modificados antes del término citado, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones. PARÁGRAFO 2º. Para efectos de los cobros de los servicios públicos domiciliarios, se considerará a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, como suscriptores industriales”. La demanda 7. El actor considera que la disposición demandada desconoce el artículo 338 de la Constitución, en concreto, el principio de predeterminación y, con ello, la seguridad jurídica de los tributos. Explica que el principio de predeterminación implica que el Legislador, al expedir las disposiciones tributarias, debe señalar directamente los elementos que conforman la obligación impositiva. 8. El inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 estableció que el aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo comprende, como mínimo, a los siguientes: “Suscriptores residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%). Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%). Suscriptores comerciales: cincuenta por ciento (50%). Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%)”. De lo anterior resulta que el aporte solidario no tiene un tope máximo, lo cual desconoce el principio de predeterminación del tributo. 9. Adicionalmente, el actor asegura que no es posible ubicar en otra disposición el límite máximo del aporte solidario. Para ello hace referencia a las siguientes disposiciones: 10. Del inciso primero del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 “no se puede deducir o entender elemento alguno tendiente a determinar la tarifa del impuesto o a hacerla determinable”. Simplemente se limita a modificar el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, elevando el porcentaje del subsidio para el estrato 1 y manteniendo el porcentaje de los subsidios para los estratos 2 y 3. 11. El inciso tercero del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 crea nuevos contribuyentes o sujetos pasivos del impuesto. Por lo tanto, no se deduce de allí tope alguno. 12. El primer parágrafo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece la vigencia de los subsidios y las contribuciones decretados por los concejos municipales, permitiendo su modificación antes de dicho término, “cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones”. En concepto del demandante estas autorizaciones o facultades no establecen o suponen topes en la fijación del impuesto. Además, si se entiende que es discrecional “para los concejos municipales la fijación del impuesto en cualquier porcentaje, en aras de buscar el equilibrio, llevaría a concluir que no se fijó límite alguno”. 13. El segundo parágrafo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 no aporta elementos que permita fijar la tarifa o la forma para determinarla, ya que se limita a considerar a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, como suscriptores industriales. 14. Respecto a la remisión a los artículos 15.2, 16, 87.3 y 99 (numeral 6) de la Ley 142 de 1994 aseguró el accionante que ya dio su “apreciación al hacer el análisis de los incisos primero y tercero del artículo 125 de la Ley 1450”. 15. Con ocasión de la remisión al artículo 2º de la Ley 632 de 2000 asegura el demandante que esta norma establecía un máximo del 20%. Sin embargo, “con ese máximo, mal podría entenderse que la disposición permita determinar (o fijar) una tarifa por encima de los mínimos establecidos en el inciso demandado (50% para los suscriptores residenciales del estrato 5, 60% para los suscriptores residenciales del estrato 6, 50% para los suscriptores comerciales y 30% para los suscriptores industriales)”. Por consiguiente, esta disposición (artículo 2º de la Ley 632 de 2000) no contiene “elemento alguno que permita fijar la tarifa o determinarla”. 16. En contra de lo expuesto podría pensarse que “a partir de los límites máximos previstos para los subsidios en el inciso 1° (del artículo 125), esto es, 70% del costo del suministro para el estrato 1, 40% para el estrato 2 y 15% para el estrato 3, podría determinarse un límite máximo a los factores de aporte solidario”. Al respecto, el accionante responde que (i) si cada municipio tiene estratificada a la población de manera diferente, cada uno requerirá contribuciones diferentes, resultando de ello tarifas tan diversas como composiciones poblacionales existan. Por otra parte, (ii) si bien la mayoría de los concejos municipales han establecido factores de contribución en los mínimos fijados en la norma que es objeto de demanda, los factores de aporte solidario en los cargos fijos de los servicios de acueducto y alcantarillado para los estratos 5 y 6 establecidos en el Acuerdo 659 del 21 de diciembre de 2016 para la ciudad de Bogotá -periodo 2017/2021- son del 124% para el impuesto al servicio de acueducto en el estrato 5, 174% para el impuesto al servicio de acueducto en el estrato 6, 149% para el de alcantarillado en el estrato 5 y 246% para el de alcantarillado en el estrato 6. 17. Dado que el artículo 368 de la Constitución autoriza a la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas para “conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”, el actor considera que, por el hecho de ser potestativo, “jamás existirá certeza sobre la existencia y sobre el monto de tales subsidios, por supuesto, tampoco la habrá en los factores de contribución; en las vigencias anuales en que estas entidades concedan subsidios, menor será el impuesto, y en los que no lo hagan, necesariamente será mayor, sin límite alguno”. De otro lado, si bien la Ley 142 de 1994 en el numeral 5° del artículo 99 estableció la obligatoriedad para los alcaldes y concejos de crear y ejecutar apropiaciones para subsidiar los consumos básicos de acueducto y saneamiento básico de los usuarios de menores recursos, esta obligación no existe para la Nación o para los departamentos, lo que se traduce en que el factor seguirá siendo indeterminable. 18. De una lectura conjunta del inciso tercero y el parágrafo primero del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, el demandante extrae que “para las entidades prestadoras de estos servicios, el factor a que se refiere el artículo 89-1 de la Ley 142 de 1994 se ajustará al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, y se mantenga el equilibrio”. Por ello, podría entenderse que el equilibrio se lograría con el recaudo del impuesto en la cantidad suficiente para cubrir los subsidios, y que ese sería el límite, resultando entonces determinable (el impuesto). Sin embargo, ello no es así porque: (i) La norma ordena un ajuste en el factor de contribución (para asegurar que el monto del mismo sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen) dentro del límite del 20% establecido en la Ley 142, pues el tope o máximo del impuesto no fue modificado. En otras palabras, el máximo del 20% fijado en el artículo 89.1 de la Ley 142 de 1994 continuó vigente. (ii) La norma establece que si el monto del “Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos no es suficiente para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional”. Esto significa que no necesariamente hay que cobrar el factor de contribución hasta la cantidad requerida para atender los subsidios. Por lo tanto, no puede entenderse que el equilibrio esté dado por las contribuciones requeridas para cubrir los subsidios. (iii) Al respecto, el Decreto 565 de 1996, “por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en relación con los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden departamental, municipal y distrital para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo”, establece siete fuentes de recursos para otorgar subsidios a través de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos. Por ello, mal podría afirmarse que el factor de contribución de solidaridad esté limitado o sea determinable por los montos requeridos para los subsidios. Además no se podría saber cuál es el equilibrio. 19. Finalmente, plantea que si “el impuesto fuera solo uno, ahí sí podría aceptarse que a partir de un determinado equilibrio, y con los límites legales de los subsidios, se estaría estableciendo un límite al aporte solidario”, sin embargo, el impuesto varía según el estrato. 20. En síntesis, el aparte demandando del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 desconoce el principio de predeterminación del tributo (art. 338 C.Pol.) en tanto solamente fija unos mínimos a partir de los cuales se puede establecer el aporte solidario. En consecuencia, los concejos municipales podrían, para atender los subsidios, gravar “con los mínimos establecidos en la ley los suscriptores de los estratos 5 y 6, y los suscriptores Industriales, y que el resto del recaudo, dado que hay muchos comerciantes, lo obtendrá de los suscriptores comerciales, fijándoles la tarifa que sea necesaria para poder atender el pago de los subsidios, tarifa que podrá ser cualquiera, la requerida para obtener el recaudo necesario: 300%, 400%, lo que sea. ¿Dónde estaría el límite o la determinabilidad del impuesto?”. 21. Por último, el accionante desprende que la indeterminación del tributo acarrea la falta de certeza del mismo. Para ello se refiere a la sentencia T-284 de 1994 y con base en ello asegurar que la “falta de certeza en el impuesto implica la desprotección -por parte del estado (sic)- de los bienes de los usuarios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en razón de que el impuesto que se les puede imponer no tiene límites, anomalía que debe traducirse, para la protección, en la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada”. III. INTERVENCIONES 1. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones, la Federación Colombiana de Municipios y la Universidad Externado de Colombia argumentaron que el aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo cumple con el principio de predeterminación de tributo. En su concepto, si bien no establece un límite máximo para la tarifa si es determinable con base en el principio de equilibro entre subsidios cruzados. Además, el monto del aporte solidario lo imponen los concejos municipales y distritales acorde con los criterios que la misma ley determina y considerando las condiciones especiales de cada territorio. Aseguran que tampoco desconoce el principio de seguridad jurídica en tanto los ciudadanos tienen certeza de la tarifa una vez los concejos determinan el valor que tendrán que sufragar, en principio, durante cinco años. 2. Contrario sensu, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicitó la inexequibilidad de la norma porque, en su concepto, la inexistencia de un tope máximo para la determinación del aporte solidario le permite a la Comisión de Regulación su estructuración sin límite alguno. A continuación se sintetizan las intervenciones allegadas al proceso: 3. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[6] pidió la exequibilidad de la norma demandada. El ministerio reconoce que la norma demandada no determina el impuesto pero fija parámetros para que sea la entidad competente en el ámbito territorial quien establezca el mismo y cumplir así con la obligación de predeterminación. Ello es así porque dicho impuesto es de carácter territorial. En esta medida, corresponde al legislador crear dicho impuesto y al concejo municipal determinar los porcentajes específicos que se aplicarán. Por ello, el mismo artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece que serán los concejos municipales quienes aprobarán los factores de subsidios y contribuciones. 4. Advierte que no se vulneran los principios de legalidad y certeza del tributo “cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella (…)”[7]. Para el caso, el tributo se determina a partir de (i) la fijación de un porcentaje máximo del monto de los subsidios[8]; (ii) la participación de las entidades territoriales para cubrir los montos insuficientes de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos[9]; y (iii) la conformación de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos[10]. 5. Para finalizar, la intervención se refiere al impacto de la declaratoria de inexequibilidad de la norma. En su concepto, impedir el cobro del aporte solidario generaría un déficit en el esquema lo cual no permitiría atender los subsidios que se otorgan a los suscriptores de los estratos 1, 2 y 3. 6. En síntesis, la constitucionalidad de la norma la defiende así: ELEMENTOS DEL APORTE SOLIDARIO Sujetos activos: los municipios y distritos Los agentes recaudadores: Los prestadores de servicios públicos Sujetos pasivos: Los usuarios de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6. El hecho gravable: Lo determina el ser usuario de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6. La base gravable: La constituye el valor del consumo que está obligado a sufragar el usuario, incluyendo el cargo básico. El monto del impuesto: Lo fija un porcentaje mínimo para cada tipo de suscriptor equivalente al cincuenta por ciento (50%) para Suscriptores Residenciales de estrato 5, sesenta por ciento (60%) para Suscriptores Residenciales de estrato 6, cincuenta por ciento (50%) para Suscriptores Comerciales y treinta por ciento (30%) Suscriptores Industriales. A nivel local, el concejo municipal fija la tarifa en un porcentaje específico. El tributo es establecido por el concejo municipal de manera particular y atendiendo las necesidades de subsidios que deba reconocer a los estratos 1, 2 y 3, dentro del marco establecido en la Ley 1450 de 2011. 7. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios solicitó la exequibilidad del aparte demandado[11]. En términos generales comparte la intervención del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Aseguró que “la competencia asignada a los Concejos Municipales es legítima a la luz de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre gravámenes y la determinación de sus elementos en la ley”. Resaltó que la fijación del porcentaje se determina en un acuerdo municipal o distrital según corresponda, debidamente aprobado por la Corporación y con vigencia de 5 años, por lo tanto, no hay afectación alguna a la seguridad jurídica. 8. En términos prácticos afirmó que el aporte solidario persigue un fin constitucionalmente legítimo y esencial para garantizar la prestación de los servicios públicos para la población vulnerable de especial protección constitucional. En su concepto, la declaratoria de inexequibilidad de la norma llevaría a la desfinanciación del sector, comprometiendo la capacidad de los prestadores y de las entidades territoriales para asegurar la prestación de los servicios de los estratos 1, 2 y 3. A continuación, se presentan los cuadros y gráficos que la intervención contiene: 9. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico defendió la exequibilidad de la norma acusada[12]. La intervención considera que el límite del aporte se determina acorde con lo dispuesto en la Ley 632 de 2000, según la cual, “se debe tener en cuenta lo necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, con el objetivo de mantener el equilibrio”[13]. 10. Sobre los elementos esenciales del factor de aporte solidario menciona los siguientes: ELEMENTOS DEL APORTE SOLIDARIO Sujeto Activo Las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios Sujeto pasivo Los sujetos pasivos se encuentran descritos, siendo los usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y los usuarios industriales y comerciales. Hecho gravable o imponible Ser usuario de los servicios públicos que prestan las empresas correspondientes. Base gravable La constituye el valor del cargo fijo y la totalidad del consumo facturado que el sujeto pasivo está obligado a sufragar. Tarifa Como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%); y Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%), sin desconocer que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, y se mantenga el equilibrio. 11. En opinión del interviniente el recargo de la tarifa por cuenta de unos sectores de la población (los denominados subsidios tarifarios cruzados) es una de las fuentes de financiación de los subsidios, pero existen otras: los fondos de solidaridad. Cuando éstos sean insuficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios para el consumo básico, la diferencia debe ser cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal o distrital, departamental o nacional para que opere efectivamente. Además, el respectivo concejo municipal o distrital[14] al momento de determinar el aporte solidario debe considerar los topes mínimos establecidos en la disposición acusada. 12. Adicionalmente, como límite al aporte solidario se refiere a la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones. Explica que en el artículo 2.3.4.2.2. del Decreto 1077 de 2015 el Gobierno Nacional[15] definió la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. De esta forma, esta completamente reglada la definición del equilibrio exigido por las normas superiores. 13. En atención a la principal preocupación del actor explica que se debe tener en cuenta el artículo 2.3.4.3.5. del Decreto 1077 de 2015, según el cual existen acciones para mantener el equilibrio entre subsidios y contribuciones cuando este se llegue a ver afectado. En esos casos “1. El Alcalde Municipal o Distrital, podrá solicitar a la empresa prestadora que se apliquen los porcentajes de subsidios que el Concejo otorgue, para lo cual deberá comprometerse la entidad territorial a cubrir los faltantes generados. 2. El municipio o distrito de manera conjunta con las personas prestadoras, podrá acordar alternativas para ajustar los subsidios en el tiempo, de acuerdo con las condiciones de disponibilidad de recursos”. 14. La Asociación Colombiana de Ciudades Capitales ofreció argumentos sobre la exequibilidad de la norma[16]. Aseguró que la disposición acusada establece un margen mínimo para que las entidades territoriales puedan fijar la tarifa a tributar por concepto de factor de aporte solidario. Acorde con el artículo 338 de la Constitución no solo la ley fija las tarifas de los impuestos, también las ordenanzas y los acuerdos[17]. Así, no solo el legislador sino también las asambleas y los concejos están facultados para fijar los elementos constitutivos del tributo[18]. 15. Ello implica certeza sobre el tributo en tanto los contribuyentes conocerán a partir de los acuerdos distritales y municipales la tarifa específica que deberán pagar. Los concejos y asambleas no tienen discrecionalidad absoluta para fijar dicha tarifa y, en caso de considerar el tributo arbitrario, pueden someterse a un control de legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa. 16. Así las cosas, señaló el interviniente que la norma demandada cumple con el principio de predeterminación por cuanto señala los elementos de la obligación fiscal. Establece como sujeto activo a las entidades prestadoras de servicios públicos de agua, alcantarillado y aseo. Como sujeto pasivo a los suscriptores residenciales de estrato 5, 6 y a los suscriptores comerciales e industriales. El hecho generador es la favorabilidad socioeconómica de los estratos altos y los sectores comerciales e industriales. Así mismo, define una base gravable a partir del consumo de los servicios públicos que tienen los mencionados suscriptores. Por último, la norma asigna la definición de una tarifa a los concejos distritales y municipales, quienes la determinarán mediante acuerdos y a partir de las circunstancias económicas y sociales de cada entidad territorial. 17. La Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones propuso declarar exequible la disposición acusada[19]. 18. En primer lugar afirmó que el aporte solidario “es un tributo de carácter territorial con destinación específica, es decir, una renta endógena de propiedad de los municipios, cuya tarifa es definida por las mismas entidades titulares del tributo”[20]. En este sentido, la ley se ocupó de configurar el impuesto pero “no es la ley la que define expresamente la tarifa que han de pagar los usuarios obligados en cada uno de los municipios del país sino los concejos municipales que crean, en su respectiva jurisdicción, los fondos de solidaridad y redistribución del ingreso”. 19. En segundo lugar aseguró que la determinación de la tarifa del aporte solidario que están obligados a pagar los usuarios comerciales, industriales y residenciales de los estratos 5 y 6 en los respectivos municipios, está sujeta a los montos mínimos y máximos establecidos en la ley. El monto mínimo lo establece el inciso 2º del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 al disponer que los factores del aporte solidario serán como mínimo del 50% para los suscriptores residenciales de estrato 5; del 60% para los suscriptores residenciales de estrato 6; del 50% para los suscriptores comerciales, y del 30% para los suscriptores industriales. En relación con el monto máximo la regla aplicable es el artículo 2 de la Ley 632 de 2000[21]. De esta forma, se busca que el impuesto tenga en consideración las características propias de cada municipio -presupuestos locales y número de suscriptores-, garantizando el equilibrio financiero. 20. En tercer lugar afirma que las normas legales habilitantes que facultan a los municipios para fijar la tarifa de los aportes solidarios, conforme a la metodología establecida por el Gobierno Nacional para la determinación del equilibrio financiero entre subsidios y contribuciones, cumplen con las condiciones establecidas en la jurisprudencia de la Corte[22]. 21. Por último, se refirió a la importancia de mantener la disposición acusada en tanto según información reportada por las empresas de servicios públicos al Sistema Único de Información –SUI-, “el valor total de subsidios otorgados a los suscriptores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en el año 2019, fue de $1.194.145 millones que beneficiaron a cerca de 8,1 millones de suscriptores de los estratos 1, 2 y 3, que corresponden al 79% del total de suscriptores atendidos durante ese año”. Adicionalmente, “las contribuciones durante el mismo año 2019 fueron en total $784.814 millones que aportaron 1,2 millones de suscriptores industriales, comerciales y residenciales de los estratos 5 y 6, que corresponden al 12% del total de suscriptores”. Así las cosas, “cerca del 66% de los recursos que se requieren para cubrir los subsidios anuales, son cubiertos con las contribuciones que pagan los usuarios, las cuales se consideran una fuente segura y estable para que las empresas de servicios públicos cuenten con la capacidad financiera para cubrir los costos asociados a la prestación eficiente de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en los municipios del país”. 22. La Federación Colombiana de Municipios solicitó la exequibilidad de la norma[23]. De forma concreta la intervención defendió que la disposición cumple con los principios de predeterminación del gravamen y la seguridad jurídica. Lo primero porque la ley buscó uniformidad de un mínimo a lo largo del territorio nacional, “mientras que los máximos podrían variar según las circunstancias de la economía y en consulta de la diversidad poblacional”. Lo segundo se cumple con la competencia constitucional de los concejos municipales (art. 338 C.P.), para concretar la tarifa que se cobrará en el respectivo municipio. 23. La Universidad Externado de Colombia defendió la exequibilidad de la disposición demandada[24]. 24. La intervención asegura que “el aporte solidario analizado no corresponde a una figura tributaria en tanto que su nacimiento, como obligación, no se genera por la realización del hecho imponible descrito en la ley, sino que, dado que corresponde a un mayor valor del costo del servicio para el usuario que lo soporta, esto es, se traduce vía precio al consumidor que realiza el aporte solidario, su origen no es legal sino contractual, sin perjuicio de la regulación legal o reglamentaria que corresponde en los términos constitucionales a éstos servicios públicos que tienen aporte solidario dentro de su estructura financiera”. 25. Ahora bien, aún considerándolo un tributo, el inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 no vulnera la Constitución, pues en los términos establecidos en el artículo 2 de la Ley 632 de 2000, en el parágrafo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, reglamentados por los artículos 2.3.4.2.1 y s.s. del Decreto 1077 de 2015, sí existen disposiciones que establecen el elemento cuantitativo del aporte, las cuales se completan cuando el órgano de representación popular de la entidad territorial expide un acuerdo. Aclara que de considerarse un impuesto no sería de los catalogados nacionales sino territoriales, ya que bajo el criterio orgánico y material corresponde a dicho tipo de renta. Ello implica una relativización de las exigencias del tributo[25]. 26. Los elementos del tributo se concretan así: ELEMENTOS DEL APORTE SOLIDARIO Sujetos activos: Municipios y distritos. Agentes recaudadores: Los prestadores de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Sujetos pasivos: Los usuarios de los usos industriales y comerciales y los usuarios residenciales de los estratos 5 y 6. Hecho gravable: Ser usuario de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo de los usos industriales y comerciales y residenciales de los estratos 5 y 6. Base gravable: El valor del consumo que está obligado a sufragar el usuario, incluyendo el cargo básico. Monto del impuesto: se fija en un porcentaje mínimo para cada tipo de suscriptor, el cual corresponde al cincuenta por ciento (50%) a cargo de los suscriptores residenciales de estrato 5, sesenta por ciento (60%) a cargo de los suscriptores residenciales de estrato 6, cincuenta por ciento (50%) a cargo de los suscriptores comerciales y, por último, treinta por ciento (30%) a cargo de los suscriptores industriales. El porcentaje a aplicar en cada ente territorial dependerá de los recursos existentes para subsidiar, una vez aplicada la metodología de equilibrio entre subsidios y contribuciones. 27. En consecuencia, el artículo 125 demandado no desconoce el principio de legalidad y certeza del tributo al establecer que uno de los elementos de la contribución de solidaridad, esto es, su monto, no se fija en forma inamovible e igual para todos los entes territoriales ya que, para efectos de su fijación, es la misma ley la que define su porcentaje mínimo y ordena a los concejos municipales definir el porcentaje que regirá en su territorio, de acuerdo con los recursos disponibles, los cuales, por supuesto, varían para cada ente territorial acorde con la composición de usuarios, las transferencias recibidas de la Nación para el sector de agua potable y saneamiento básico, y los recursos propios con que cuente cada ente territorial. 28. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario requirió a la Corte declarar la inexequibilidad de la disposición demandada[26]. 29. La intervención afirma que, en su concepto, el aporte solidario es un impuesto con destinación específica, dirigido a la inversión social, en los términos del artículo 359 de la Constitución y la Ley 142 de 1994. Ello concuerda con el concepto de sobretasas, “que por definición, son aquellas que recaen sobre alguno de los tributos establecidos y tienen como característica que los recursos obtenidos se destinan a un fin específico, las que se califican como impuestos las más de las veces”[27]. 30. Precisan que si bien la Corte en la sentencia C-086 de 1998 afirmó que el monto del impuesto era determinable, no ocurre lo mismo en la actualidad. La norma impugnada establece unos porcentajes mínimos del 50% para el estrato 5, del 60% para el estrato 6, del 50% para los suscriptores comerciales y del 30% para los suscriptores industriales, sin señalar un tope máximo para la determinación del impuesto, dejando al libre albedrío de las entidades de regulación su estructuración, que como bien lo observa el demandante, ya es excesivo en el Distrito Capital superando el 200% en algunos casos. 31. Para finalizar, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario manifestó su preocupación por delegar en la Comisión de Regulación, adscrita a la rama ejecutiva, el factor de aporte solidario para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, por la indeterminación de topes máximos respecto del valor de los servicios que a cada sujeto obligado le corresponde sufragar. Así, ante la inexistencia de topes máximos en la norma acusada, “la determinación de los elementos del tributo y las posibles variables para su aplicación ofrecen márgenes de discrecionalidad sin límites”. 32. En síntesis, establecer la tarifa queda en manos del ejecutivo, quien podrá fijarla de forma ilimitada “al no prever el legislador un tope máximo, ni establecer o indicar pautas, criterios, o estándares o una metodología para su correcta determinación”. Incluso, según la intervención, la regla de estructuración de la tarifa de la Ley 632 de 2000 no es precisa, en cuanto señala que el factor de aporte solidario “(…) se ajustará al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, y se mantenga el equilibrio”. 33. A continuación, se sintetizan las intervenciones: Interviniente Solicitud Argumentos Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Superintendencia de Servicio Públicos Domiciliarios Exequibilidad 1. Se trata de un impuesto de carácter municipal creado por el legislador que asigna competencia del concejo para establecer la tarifa acorde con la necesidad de cada territorio. 2. La misma ley establece un límite máximo del aporte solidario cuando impone un porcentaje máximo del monto de los subsidios. 3. El subsidio no solo se conforma del aporte solidario, también concurren los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingreso que cuenta con siete fuentes de financiamiento. 4. La inexequibilidad generaría un déficit en el esquema lo que no permitiría atender los subsidios que se otorgan a los suscriptores de los estratos 1, 2 y 3. 5. El tributo cumple con todos los elementos de legalidad. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Exequibilidad 1. El subsidio cuenta con diferentes fuentes de financiamiento. 2. El monto máximo es determinable atendiendo las previsiones del artículo 89 de la Ley 142 de 1994 y por la metodología para obtener el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. 3. El Decreto 1077 de 2015 contiene mecanismos para obtener equilibrio entre subsidios y contribuciones. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales Exequibilidad 1. El tributo no podrá ser inferior a un determinado porcentaje y otorga la potestad a los concejos municipales para aprobar los respectivos factores de subsidios y contribuciones. 2. El artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece un parámetro referente a la tarifa por factor de aporte solidario. 3. Los contribuyentes conocerán a partir de los acuerdos distritales y municipales la tarifa específica que deberán pagar. 4. Los actos administrativos emitidos por el concejo son objeto de acciones judiciales. Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones Exequibilidad 1. El aporte solidario se trata de una renta endógena de propiedad de los municipios, cuya tarifa es definida por las mismas entidades titulares del tributo. 2. El monto máximo lo establece el inciso 3º del artículo 2º de la Ley 632 de 2000. 3. Esta formula busca considerar las características propias de cada municipio -presupuestos locales y número de suscriptores-, garantizando así el equilibrio financiero. 4. El monto del aporte debe responder a una metodología -elemento técnico- dispuesta por el Gobierno. 5. La usencia del impuesto generaría un déficit en los subsidios. Federación Colombiana de Municipios Exequibilidad 1. La ausencia de monto máximo fijo pretende permitir a los concejos establecerlo según las circunstancias de la economía y en consulta de la diversidad poblacional. 2. Los concejos municipales (art. 338 C.P.) tiene la competencia para concretar la tarifa que se cobrará en el respectivo municipio. Universidad Externado de Colombia Exequibilidad 1. El aporte solidario no corresponde a una figura tributaria, su origen no es legal sino contractual. 2. Aun considerándolo impuesto se trataría de uno territorial y sí establece elementos cuantitativo del aporte. 3. Así como los porcentajes de subsidios a aplicar a los usuarios residenciales de los estratos 1, 2 y 3 no son fijos, lo mismo ocurre con el aporte solidario. Instituto Colombiano de Derecho Tributario Inexequibilidad 1. El aporte solidario es un impuesto con destinación específica destinado para inversión social. 2. La norma deja al libre albedrío de la Comisión de Regulación, adscrita a la rama ejecutiva, el factor de aporte solidario para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, por la indeterminación de topes máximos respecto del valor de los servicios que a cada sujeto obligado le corresponde sufragar. 3. La regla de estructuración de la tarifa de la Ley 632 de 2000 no es precisa, en cuanto no señala el factor de aporte solidario. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 1. El Procurador General de la Nación solicitó la exequibilidad de la norma demandada. Adujo que la disposición debe ser analizar de forma integral con las normas a las que remite. Por ello sintetiza la regulación en el siguiente cuadro: Ley 1450 de 2011 Ley 632 de 2000 Ley 142 de 1994 Artículo 125. Subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. (…) Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2º de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%). Artículo 2º. Subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. (…) Para las entidades prestadoras de estos servicios, el factor a que se refiere el artículo 89-1 de la Ley 142 de 1994 se ajustará al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, y se mantenga el equilibrio. Las entidades prestadoras destinarán los recursos provenientes de la aplicación de este factor para subsidios a los usuarios atendidos por la entidad, dentro de su ámbito de operaciones. El Gobierno Nacional establecerá la metodología para la determinación de dicho equilibrio. Artículo 89. Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. (…) 89.1. Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, las comisiones solo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta Ley. 2. De dicha regulación concluye que se trata de una contribución parafiscal[28] la cual cumple con los elementos del tributo en tanto establece el sujeto activo[29], los sujetos pasivos[30]; el hecho generador[31] y la base gravable[32]. Con relación a la tarifa considera que ésta se debe leer de la siguiente manera: “los suscriptores residenciales de estrato 5 pagarán mínimo el cincuenta por ciento (50%) del valor máximo del factor; los suscriptores residenciales de estrato 6 pagan mínimo el sesenta por ciento (60%) del valor máximo del factor; los suscriptores comerciales pagan mínimo el cincuenta por ciento (50%) del valor máximo del factor; y, los suscriptores industriales pagan mínimo el treinta por ciento (30%) del valor máximo del factor. Igualmente, la tarifa máxima de esa contribución o factor la establece el numeral 89.1 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, indicando que el valor máximo de ese factor contributivo o tarifa contributiva ‘nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio’” (subrayado no original). 3. Así las cosas, los concejos municipales y distritales deberán atender el rango mínimo y máximo tarifario para aprobar los factores de contribución a cargo de los usuarios a quienes se les facturan los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, establecidos en los artículos 89 de la Ley 142 de 1994, 2º de la Ley 632 de 2000 y 125 de la Ley 1450 de 2011, de acuerdo con la competencia asignada en el parágrafo 1 del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011. 4. En síntesis, el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 sí determina la tarifa que los sujetos activos deben pagar por el aporte solidario del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo para efectos de financiar los subsidios para los usuarios de los mismos servicios de los estratos socioeconómicos residenciales 1, 2 y 3. Establece unos porcentajes mínimos y una tarifa máxima que equivale al 20% del valor del respectivo servicio público facturado, dentro de ese rango le corresponde a los concejos definir el monto del aporte solidario. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., pues se trata de una acción pública de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en una Ley de la República. Cuestión preliminar 2. Uno de los intervinientes destaca que la regulación demandada no desconoce el artículo 158 de la Constitución (unidad de materia) señalando que “con la norma demandada lo que se pretende es definir instrumentos para alcanzar las metas y objetivos en lo referente a agua potable, saneamiento básico y la eficiente asignación de subsidios de los servicios públicos domiciliarios”. No obstante, debe indicarse que a pesar de que el demandante formuló un alegato en esa dirección, el mismo fue finalmente rechazado dado que no cumplió con las exigencias previstas para ello. En consecuencia, la Corte no se ocupará específicamente de tal acusación. En efecto, mediante providencia del 26 de mayo de 2020 se inadmitió el alegato por desconocimiento del principio de unidad de materia por no cumplir los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991. En virtud de lo anterior, en el precitado auto se concedió el término de tres (3) días, contados a partir de su notificación, para que el accionante corrigiera la demanda en lo correspondiente, so pena de rechazo. Vencido el mencionado término no se recibió escrito de corrección. Por ello, por medio de auto del dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020) se rechazó la demanda con relación a este cargo. 3. De otro lado, vale la pena advertir que la Corte Constitucional atendiendo al principio democrático a y su relación intrínseca con el principio de unidad de materia, ha destacado que de manera excepcional se encuentra permitido establecer tributos en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo[33]. Ello ocurrió, por ejemplo, en el caso del impuesto territorial creado en el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-269 de 2019. 4. Según lo expuesto, en el asunto objeto de estudio el análisis del cargo denominado “predeterminación del tributo” no debe ser antecedido por un juicio de “unidad de materia” y o de principio “democrático” considerando que (i) el alegato fue rechazado ante la inacción del demandante para corregir la demanda y (ii) la jurisprudencia de la Corte Constitucional admite la posibilidad excepcional de establecer tributos en los planes nacionales de desarrollo bajo el cumplimiento de ciertos parámetros. Problema jurídico y metodología de la decisión 5. La Sala Plena deberá responder si el artículo 125 (parcial) de la Ley 1450 de 2011 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” (art. 336, Ley 1955 de 2019), desconoce el principio de legalidad tributaria dispuesto en el artículo 338 de la Constitución -predeterminación y certeza o seguridad jurídica- al presuntamente no establecer un límite máximo específico de la tarifa del aporte solidario al servicio de acueducto, alcantarillado y aseo, el cual está dirigido al pago de subsidios para los estratos 1, 2 y 3. 6. A efectos de resolver el problema jurídico planteado la Sala: (i) reiterará la jurisprudencia de la Corte sobre el principio de legalidad del tributo, específicamente lo relacionado con la predeterminación y la certeza; (ii) referirá a los subsidios en materia de servicios públicos y sus modos de financiación; (iii) hará una breve descripción normativa del aporte solidario para el servicio público de acueducto, aseo y alcantarillado; (iv) determinará la naturaleza jurídica y alcance del aporte solidario; y con base en ello (v) entrará a resolver el asunto sub examine. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS: PREDETERMINACIÓN Y CERTEZA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA 7. Esta Corporación ha manifestado que la reserva legal en materia tributaria y la correlativa exigencia de legitimidad democrática para las normas de índole fiscal, son características principales del Estado constitucional[34]. En efecto, el principio de legalidad exige como condición para la validez de la obligación tributaria la existencia de un procedimiento democrático participativo, así como la concurrencia de los sujetos destinatarios de los impuestos en dicho proceso de formulación normativa[35]. 8. El artículo 338 de la Carta Política fija las reglas que gobiernan el principio de legalidad tributaria, a saber: (i) que salvo en los casos en que concurran estados de excepción[36], solamente el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Sobre las entidades territoriales, los artículos 300-4 y 313-4 disponen que su potestad tributaria la ejercerán dentro del marco fijado por la Constitución y la ley[37]; (ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos deberán fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los impuestos; (iii) en el caso de las tasas y contribuciones, las corporaciones públicas mencionadas pueden permitir a las autoridades gubernamentales fijar la tarifa de las mismas, a condición que aquellas hayan definido el método y el sistema para su cálculo; y (iv) las normas que determinen contribuciones fiscales sobre la base de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. 9. Así las cosas la Corte ha dispuesto que el principio de legalidad tributaria exige una deliberación democrática suficiente y plural, en la cual estén representados las diferentes instancias interesadas en la definición de las obligaciones fiscales[38]. 10. El cumplimiento del principio de legalidad materializa el principio de predeterminación del tributo. Éste impone a las corporaciones públicas de elección popular, en el marco de sus competencias, el deber de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la obligación fiscal antes señalados[39]. Así mismo, el principio de legalidad tributaria incide en el principio de certeza o seguridad jurídica del tributo, pues solo la definición concreta de las obligaciones fiscales por parte de los órganos de representación popular permite a los ciudadanos conocer con meridiana exactitud el contenido de sus deberes económicos para con el Estado[40]. 11. Vale la pena aclarar que la legalidad del tributo se predica de las diferentes modalidades de ingresos tributarios, bien sean impuestos, tasas o contribuciones. No obstante, la Constitución advierte niveles diferenciados en el grado de definición exigido. Así, mientras los elementos esenciales de los ingresos nacionales deben ser definidos de manera “clara e inequívoca” por el Legislador, en el caso de los gravámenes territoriales la ley se limita a autorizar la creación del ingreso fiscal a través de la prefiguración de sus aspectos básicos, los cuales son concretizados por las asambleas y concejos. 12. Recientemente, en la sentencia C-132 de 2020 este Tribunal reiteró su jurisprudencia sobre los extremos entre los que puede transitar el legislador para asegurar la armonización del principio unitario y la autonomía de las entidades territoriales. 13. Si se trata de un tributo del orden nacional, se dijo la providencia, “corresponde al Congreso, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 338 constitucional, establecer los elementos que lo configuran, a saber: sujetos activo y pasivo, hecho gravable, base gravable y tarifa”. En todo caso, esa disposición autoriza que el Congreso de la República habilite a otras autoridades para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones. El principio unitario se acentúa debido a que el diseño de la política fiscal se encamina a la realización de intereses nacionales y no exclusivamente territoriales. 14. No ocurre lo mismo cuando se trata de un tributo territorial. En estos casos la Corte reconoce “la existencia de competencias concurrentes del legislador y de las entidades territoriales: la función legislativa del Congr...