Sentencia C-040 de 2020

C-040-20 Sentencia C-040/20 ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-Formulación e implementación conforme a principios de coordinación, concurrencia, subsidiaridad y participación (…) la interpretación conforme a la Constitución del artículo 2 de la Ley 194 de 2018 permitirá entender que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estratégicas de intervención integral (ZEII), deberán ser formulados e implementados conforme a los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y participación, a efectos de respetar la autonomía territorial y el derecho ciudadano a la participación. ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-Coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final (…) dado que la disposición demandada prevé un conjunto de actuaciones de planeación, coordinación e intervención en las zonas estratégicas de intervención integral -ZEII-, que podrían coincidir con el ámbito territorial de ejecución de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI), previstos en el Acuerdo Final como instrumentos participativos de planeación y gestión de las zonas más afectadas por el conflicto, la Corte concluye que tales actuaciones, ejecutadas en desarrollo de la disposición demandada y conforme a lo dispuesto en el Acto legislativo 02 de 2017, deben guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final, preservando sus contenidos, espíritu y principios. Por consiguiente, la disposición demandada debe interpretarse en el entendido de que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estratégicas de intervención integral (ZEII), deberán guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final en materia de intervención del Estado en las zonas más afectadas por el conflicto. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Parámetros obligatorios de interpretación/ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Referente de desarrollo para sus normas de implementación Del artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017 se deriva que los contenidos del Acuerdo Final que corresponden a normas de Derecho Internacional Humanitario o de derechos fundamentales, tienen dos funciones específicas respecto de las normas y leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final: (i) son obligatoriamente parámetros de interpretación y (ii) son referente de desarrollo y validez. En ambos casos, con sujeción a las disposiciones constitucionales. ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Carece de valor normativo en sí mismo Así las cosas, si bien es inobjetable, como plantean los demandantes, que existe una obligación de las autoridades del Estado de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, en cuanto política de Estado, en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017, no es posible sostener que el mismo tenga per sé valor normativo que permita la realización de un juicio de constitucionalidad en el que se pueda confrontar la disposición demandada con el contenido del Acuerdo Final. CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES ETNICAS-Fundamentación CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES ETNICAS-Reiteración de jurisprudencia/CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación directa de los grupos étnicos (…) la Corte ha desarrollado un conjunto de estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o proyecto afecta directamente a las comunidades étnicas: (i) la afectación directa hace alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciados (ver Sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009, C-371 de 2014, T-376 de 2012, T-766 de 2015 y C-389 de 2016). CONSULTA PREVIA-Afectación directa para determinar su procedencia CONSULTA PREVIA-No es el único mecanismo de participación previsto para los grupos étnicos CONSULTA PREVIA-No supedita facultades de orden público, pero requiere coordinación con autoridades étnicas (…) cabe aclarar que, en cuanto la norma demandada también hace mención a medidas de protección reforzadas de la población, se debe tener en cuenta que el ejercicio de las facultades en materia de orden público de las autoridades no está supeditadas a la realización de la consulta previa. En efecto, de conformidad con la Constitución, el Presidente tiene la función de garantizar el orden público en todo el territorio nacional (art. 189 numerales 3 y 4) de manera coordinada con las autoridades y consejos de gobierno de los territorios étnicos, de conformidad con el numeral 7 del artículo 330 de la Constitución que estatuye como función de estos “[c]olaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional”. OBLIGATORIEDAD DE LA CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS SOBRE MEDIDAS QUE LOS AFECTAN DE MANERA DIRECTA-Lineamientos jurisprudenciales No es dable deducir que el hecho de que una norma no refiera expresamente el deber de consulta previa de medidas administrativas que afecten directamente a comunidades étnicas, excluye dicho deber. Al contrario, las normas constitucionales y el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, varias veces referidos, consagran la obligatoriedad de dichas consultas, por lo que no es causal de inconstitucionalidad de estas, el hecho de no señalarlo expresamente. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Institución constitucional/ DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA-Fundamental DERECHO A LA PARTICIPACION-Instrumentos internacionales PRINCIPIO DEMOCRATICO Y PARTICIPATIVO-Contenido y alcance/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido La autonomía de las entidades territoriales está esencialmente vinculada con el carácter democrático y participativo del Estado, pues contribuye a garantizar de mejor manera el principio democrático, propiciando mejores condiciones para que los habitantes participen en las decisiones que les afectan, no sólo a través de mecanismos de democracia representativa, es decir, a través del auto gobierno, sino también a través de mecanismos de democracia participativa en la vida política, económica y social, en el ámbito territorial más próximo a sus necesidades. MUNICIPIO-Participación La importancia que la Constitución da al municipio se basa en que éste es la instancia estatal más cercana a la ciudadanía, el lugar donde residen los habitantes. El régimen municipal está configurado para garantizar la participación ciudadana, pues la Constitución estipula que “[c]on el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales”. Para tal fin, los corregimientos y comunas disponen de Juntas Administradoras Locales que tienen como función “[p]articipar en los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas”, así como “distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal”, entre otras (art. 318 C.P.). AUTONOMIA TERRITORIAL-No es absoluta/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Articulación PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Órdenes con prelación sobre las de alcaldes y gobernadores ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-Instrumento para la conservación del orden público Las zonas estratégicas de intervención integral vienen a ser uno de esos instrumentos con que el legislador ha dotado en esta oportunidad al gobierno para la conservación del orden público, cuya declaratoria habilita la intervención estatal mediante (i) la elaboración de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, (ii) la prestación prioritaria de servicios sociales, y (iii) la adopción de medidas reforzadas de protección a la población. ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a gobernarse por autoridades propias/PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA EXPEDIR DECRETOS CON FUERZA DE LEY-Alcances y límites CONMOCION INTERIOR-Presupuestos para su declaratoria ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico DERECHOS FUNDAMENTALES EN CONMOCION INTERIOR-Expresión clara de razones de necesidad de restringir o limitar garantías/DERECHOS FUNDAMENTALES EN CONMOCION INTERIOR-Restricciones deben responder a principios de razonabilidad y proporcionalidad ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-Alcance de la declaración La declaración de zonas estratégicas de intervención integral en regiones afectadas por la criminalidad constituye una medida administrativa que permite focalizar la acción del Estado en territorios afectados por la criminalidad mediante la adopción de un conjunto de medidas de planeación, prestación de servicios sociales y protección a la población, todas de naturaleza administrativa y dentro del ámbito de competencias ordinariamente atribuidas a las autoridades implicadas, sin que tal declaración las habilite para ejercer ningún tipo de facultades extraordinarias o restringir derechos fundamentales. TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Medidas que se podían utilizar/TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Diseños inconstitucionales incluso en un estado de excepción ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION EN CONMOCION INTERIOR/ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION EN CONMOCION INTERIOR-Delimitación por decreto legislativo ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-No implica restringir derechos fundamentales (…) las ZEII constituyen una herramienta novedosa de coordinación de autoridades del nivel central para la ejecución de “medidas reforzadas de protección a la población” que no implican ni pueden constituir restricciones de derechos fundamentales. Este es el efecto útil que se puede dar a la norma, de la que no cabe predicar ninguna interpretación en el sentido de que autoriza la restricción de derechos propia de los Estados de Conmoción Interior. CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL-Alcance Dicho Consejo deberá coordinar la formulación de los planes especiales que contempla la norma, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, sin que se pueda presumir que han adquirido facultades adicionales de las que ya disponen para la garantía del orden público, en el marco del respeto de los derechos humanos, conforme a las normas que se han reseñado. El Consejo de Seguridad es presidido por el presidente de la República, quien es la primera autoridad del Estado responsable del mantenimiento y conservación del orden público en todo el territorio nacional, por lo que la definición de medidas especiales de protección en las ZEII serán las que adopte el presidente, conforme a las normas que lo facultan para tal fin, dentro de los límites de sus competencias. Las demás autoridades que pertenecen a esta instancia también están facultadas para los fines que la norma establece únicamente dentro de los límites de sus competencias, conforme a los artículos constitucionales 6 y 121 de la Constitución. CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL-Funciones no desconocen el principio de reserva de ley (…) no viola al principio de reserva de la ley porque, por el contrario, la disposición se limita a atribuir al Consejo de Seguridad Nacional la función de declarar zonas estratégicas de intervención integral, señalando claramente (i) el ámbito territorial, en cuanto sólo puede recaer en regiones afectadas por la criminalidad, pero no por cualquier tipo de afectación, sino de un fenómeno de criminalidad capaz de afectar la seguridad nacional, esto es que trascienda el ámbito meramente local o regional, (ii) su finalidad, en cuanto tal declaratoria sólo puede tener por objeto proteger a la población y garantizar la acción coordinada del Estado en dichas zonas, como una estrategia para la conservación del orden público, y (iii) los medios de la intervención Estatal en dichas zonas, en cuanto señala que estas zonas serán objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población, quedando excluida cualquier restricción de derechos propia de los estados de conmoción interior. PAZ-Elemento fundamental de la Constitución Política/PAZ-Derecho, deber y valor ACUERDOS DE PAZ-Jurisprudencia constitucional/ACUERDOS DE PAZ-Definición/ACUERDOS DE PAZ-Tipos/ACUERDOS DE PAZ-Firma ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Ámbito sustancial/ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Ámbito personal PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Potestad reglamentaria Referencia: Expediente D-13337 y D-13339 acumulados Acción Pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 “Por medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 11006 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014”. Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA: I. ANTECEDENTES 1. El 12 de junio de 2019, los ciudadanos Soraya Gutiérrez Argüeyo, Jomary Ortegón Osorio y José Jans Carretero Pardo[1]; Harold A. Vargas Hortúa y Daniela Stefanía Rodríguez[2]; Alberto Yepes Palacio[3]; Diana Salamanca[4]; Luis Fernando Sánchez Supelano[5]; Irene López y Natalia Herrera Gálvez[6]; y Gustavo Bolívar e Iván Cepeda Castro, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018. 2. Los mismos ciudadanos y ciudadanas, en la misma fecha, presentaron otro escrito de demanda de inconstitucionalidad dirigida contra la misma norma, planteando nuevos argumentos y cargos en contra de la norma impugnada. Las demandas con radicados D-13337 y D-13339 fueron acumuladas en un solo expediente. Posteriormente, el 2 de julio, los accionantes presentaron adición a la demanda de inconstitucionalidad. 3. El 15 de julio de la misma anualidad, el magistrado sustanciador profirió auto de sustanciación en el que resolvió (i) admitir las demandas; (ii) comunicarlas a las autoridades que intervinieron en la expedición de la norma; (iii) fijar en la lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana; (iv) dar traslado al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (v) invitar a otras autoridades gubernamentales; e (vi) invitar a instituciones públicas, universitarias, centros de pensamiento, organizaciones de derechos humanos, organizaciones sociales y a la Organización de Naciones Unidas, a rendir concepto sobre el asunto en debate de constitucionalidad. 4. Entre el 25 de julio y el 8 de agosto de 2019 transcurrió el término de fijación en lista, así como el término para rendir conceptos por parte de las instituciones y entidades invitadas. Durante el término se recibieron por Secretaría: 4.1. El escrito de la organización Abogados Sin Fronteras -Canadá-, a título de amicus curiae, suscrito por la Jefa de Misión para Colombia Stelsie Angers. 4.2. El concepto de la Comisión Colombiana de Juristas, suscrito por Gustavo Gallón Giraldo, Julían González Escallón, Juan Ospina Rendón y David Fernando Cruz. 4.3. El concepto del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, suscrito por su director Jorge Kenneth Burbano Villamarín, así como de sus miembros Óscar Andrés López Cortes y Javier Enrique Santander Díaz. 4.4. La intervención gubernamental de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio del Interior, suscrita por la Secretaria Jurídica de la Presidencia Clara María González Zabala, la apoderada del ministerio de Defensa Nacional Sandra Marcela Parada Aceros, y la apoderada del Ministerio del Interior Martha Jeannette González Gutiérrez. 4.5. La intervención del Consejero Presidencial para la Seguridad Nacional Rafael Guarín. 4.6. La intervención de la Defensoría del Pueblo, suscrita por la Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales Paula Robledo Silva. 4.7. La intervención del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, suscrita por Alejandro Santamaría Ortiz y María Alejandra Osorio Álvis. 4.8. La intervención de la Agencia de Renovación del Territorio -ART-, suscrita por su Jefe de Oficina Jurídica Adriana Forero Parra. 4.9. Por fuera de término, se recibió el escrito de intervención de la Universidad Industrial de Santander – UIS. 5. El 5 de septiembre de 2019 el Procurador General de la Nación radicó su concepto sobre la constitucionalidad sobre la norma demandada. II. TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE REVISIÓN Ley 1941 de 2018 “Por medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 11006 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014”. ARTÍCULO 2o. Adiciónese al artículo 6o de la Ley 418 de 1997, lo siguiente: El Consejo de Seguridad Nacional podrá declarar zonas estratégicas de intervención integral a regiones afectadas por la criminalidad que afecte la seguridad nacional, con el fin de proteger a la población y garantizar una acción unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral del Estado. Estas zonas serán objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población. Los planes no suspenderán los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y, donde coincidan, se articularán. La elaboración de dichos planes será bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participación del Alto Consejero para el Posconflicto. El Gobierno nacional reglamentará los aspectos que se requieren para su ejecución. Los planes integrales tendrán la duración que se determine y articularán a las instituciones públicas, el sector privado y la cooperación internacional. El Presidente de la República designará un Gabinete de Paz que coordine la estrategia integral en los territorios priorizados donde se articularán en la Hoja de Ruta Única, lo correspondiente a la intervención de las Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII), los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Naciones Sectoriales (PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI). PARÁGRAFO 1o. El Gobierno nacional reglamentará una subcuenta en el Fondo de Programas Especiales para la Paz creado por la Ley 368 de 1997, con el fin de financiar los planes, programas y estrategias que se implementarán en los territorios que se establezcan como zonas estratégicas de intervención integral. La financiación de estos planes, programas y estrategias provendrán de recursos adicionales del presupuesto público, recursos de cooperación internacional y aportes del sector privado. PARÁGRAFO 2o. Los recursos destinados a la financiación de las Zonas Especiales de Inversión en ningún caso podrán comprometer los recursos definidos por el Plan Marco de Implementación para los PDET. III. LA DEMANDA Como se expuso en los antecedentes, los accionantes, el mismo día, presentaron 2 demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018. La primera demanda dio lugar a la apertura del expediente D-13337[7], la segunda de ellas, en la que se plantean cargos adicionales, dio lugar a la apertura del expediente D-13339[8]. 1. Cargos en el proceso D-13337 En la demanda correspondiente al expediente D-13337 se impugna la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 con fundamento en dos cargos. En el primero, los demandantes plantean que se desconoció el derecho de consulta previa de las comunidades étnicas configurándose la vulneración de los artículos 2 “(multiculturalismo como fin esencial del Estado)”[9], 7 “(reconocimiento de la diversidad cultural)”[10], 40 “(derecho a participar en la información, ejercicio y control del poder político)”[11], 330 “(Deber de consulta previa)”[12] de la Constitución, así como el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Los demandantes sostienen que las Zonas Estrategias de Intervención Integral (en adelante ZEEI), a las que se refiere la disposición demandada “pese a su redacción en términos generales, sí es de aquellos que pueden tener una repercusión directa, diferencial y específica sobre los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes del país. Por cuanto plantea un mecanismo de intervención territorial en materia de política social (prestación de servicios sociales), criminalidad y protección, esta intervención territorial es susceptible de afectar los derechos de autogobierno y administración del propio territorio”[13]. La demanda hace un recorrido por la jurisprudencia constitucional sobre consulta previa en medidas legislativas y desarrolla el concepto de afectación directa como criterio fundamental para determinar si una medida debe ser objeto o no de consulta previa[14]. Argumentan los accionantes que la disposición demandada genera una afectación directa para los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, pues: (i) “Dentro de las ZEII pueden ser incluidos territorios pertenecientes a los pueblos diferenciados étnica y culturalmente, titulares del derecho a la consulta previa”[15], y no se contempla participación de dichas comunidades en el esquema de la declaratoria de dichas zonas, ni en la definición de los planes de intervención. (ii) Las autoridades nacionales adoptarán decisiones en materia de política social, protección y seguridad “en detrimento del derecho de los territorios indígenas a darse su propio gobierno conforme los usos y costumbres de sus comunidades (arts. 246, 286 y 330 de la Constitución Política”[16]. (iii) “[S]e permite que sea desde el nivel nacional (Consejo de Seguridad Nacional) que se tomen decisiones en materia de administración de territorios étnicos, lo que podría ir en detrimento de los derechos territoriales reconocidos por la Constitución Política a los pueblos indígenas”. (iv) “[e]n la medida en que las ZEII se conciben en uno de los componentes como una estrategia de protección de las comunidades tienen el potencial de afectar las políticas y estrategias comunitarias de protección así como sus territorios” frente a la situación que enfrentan los pueblos étnicos, quienes “han denunciado de manera constante cómo han sido víctimas de asesinatos de sus líderes y autoridades tradicionales, víctimas de amenazas, confinamiento y amenazas por parte de grupos organizados al margen de la ley”. Se sostiene en la demanda que la vulneración de la Constitución se configura en cuanto la administración nacional podría definir unilateralmente las medidas de protección. En consecuencia, los demandantes sostienen que “el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 debió ser objeto de consulta o en su defecto debe declararse su constitucionalidad condicionada bajo el entendido que previo a la declaratoria de ZEII que se solapen con territorios étnicos, debe procederse a realizar la Consulta Previa”[17]. Más adelante piden, en subsidio, “en los casos en que se pretenda incorporar dentro de las ZEII áreas consideradas como territorio étnicos [sic], esta declaratoria debe ser consultada de manera previa con los pueblos étnica y culturalmente diferenciados, y de igual forma deberá procederse con el plan especial y la ruta de hoja única en lo que afecte a los pueblos étnica y culturalmente diferenciados”[18]. En el segundo cargo, los accionantes argumentan que la disposición vulnera el derecho de participación política de las comunidades en general, desconociéndose los artículos 2 “(deber de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural)”[19] y 40 “(derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político)”[20] de la Constitución, así como el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los artículos 13, 20, 21 y 22 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, relativos a los derechos a ser parte en las decisiones de las autoridades, a reunirse y a asociarse, así como presentar peticiones respetuosas. Afirman los demandantes que la disposición impugnada “es inconstitucional por vulnerar el derecho a la participación de las comunidades en las decisiones que los afectan y por vulnerar el principio democrático al no contar con mecanismos adecuados para garantizar la participación de la población y además, por reducir y supeditar el alcance de instrumentos de planificación que sí fueron construidos participativamente”[21]. Como sustento explican que la norma da la facultad de definición del plan de acción a una autoridad nacional, con intervención de autoridades militares y de policía. Dicho plan se implementa en el ámbito territorial, sin participación de la comunidad ni de las autoridades territoriales, definiendo acciones en términos “de política criminal, protección y política social”[22]. En la demanda se cita jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la importancia de los derechos políticos y su incidencia en la democracia. Igualmente, se cita jurisprudencia constitucional que, señalan los accionantes, “ha reconocido como aspectos estructurales e inescindibles del modelo constitucional (Estado social de derecho) acogido por el Constituyente de 1991, la soberanía popular y el sistema político democrático, participativo y pluralista (C-1040 de 2005, C-303 de 2010, C-490 de 2011, C-010 de 2013 y C-579 de 2013). Tales determinaciones han permitido a la Corte determinar como ejes definitorios de la Constitución el “marco democrático y participativo” y la “participación política” (sentencias C-577 de 2014 y C-408 de 2017)”[23]. En la demanda se desarrolla el carácter expansivo y universal del principio democrático, su relación con la soberanía popular, su carácter esencial y transversal[24]. Igualmente, se expone en la demanda que la participación democrática es una manifestación del control político[25], y que el Constituyente la previó como un camino para alcanzar la paz y facilitar la convivencia social[26]. Concluye la demanda que “a) existe un deber constitucional sustantivo del Estado de garantizar y desarrollar los mecanismos que posibiliten la participación real, justa y efectiva de las personas afectadas por una decisión estatal como concreción de los derechos políticos consagrados en la Constitución y el paradigma de democracia participativo [sic] asumido por la misma; b) el cumplimiento de este deber es un parámetro para evaluar la constitucionalidad de las normas; c) una medida o decisión de las autoridades que pretenda o tenga por efecto desconocer el derecho a la participación y el principio democrático implicaría el desconocimiento de derechos fundamentales de los destinatarios de la orden o regulación. Por el contrario, si esa determinación maximiza dicha dimensión de ese principio, se garantizará esas potestades subjetivas. De otro lado, si un enunciado pretende garantizar la naturaleza expansiva del principio democrático, ésta será prima facie constitucional”[27]. En concreto, los accionantes argumentan que “la norma acusada restringe el derecho a la participación y el principio democrático por al menos tres razones a) permite que el Consejo de Seguridad Nacional (compuesto exclusivamente por entidades del orden nacional subordinadas al Presidente de la república) delimite zonas de intervención en materia de política criminal, protección y política social, sin garantizar la participación de las comunidades afectadas o tan siquiera de las autoridades administrativas locales; b) permite que el Consejo Nacional de Seguridad construya planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población sin la participación de las comunidades afectadas o de las autoridades de las entidades territoriales donde se declara las ZEE; lo que se agrava si se tiene en cuenta que estos planes tendrían una duración indeterminada la norma señala que tendrán “la duración que se determine”; c) subvierte el orden de prelación de los instrumentos de planificación local sin la participación de las comunidades”[28]. En la demanda se expone además que el diseño ofrece una amplia discrecionalidad a las autoridades nacionales, en desmedro de las territoriales y, agrega, “hacen que instrumentos construidos sin la participación de las comunidades primen sobre aquellos que sí fueron construidos con la participación de aquellas”[29]. Sobre este cargo, concluyen solicitando que se declare la inexequibilidad del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 o, en su defecto, se declare “su constitucionalidad condicionada bajo el entendido de que, en todo caso, los instrumentos de planificación en lo relacionado con la prestación de los servicios sociales y la protección deben contar con su construcción y ejecución con la participación de las comunidades afectadas”[30]. 2. Cargos en el proceso D-13339 En la demanda del expediente D-13339, los accionantes formularon cargos adicionales a los planteados en el expediente D-13337. En el primer cargo los demandantes argumentan que la disposición viola el principio de reserva legal (artículos 121, 150, y 213 de la Constitución), pues la misma “no contiene límites de las atribuciones, funciones y competencias del Consejo de Seguridad Nacional, para la creación de las zonas estratégicas y para la definición de los planes integrales de intervención. Tampoco establece qué entidades participarán en la implementación de los planes integrales, con qué responsabilidad, recursos y competencias, lo anterior desconociendo el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-1024 de 2002”[31]. En la demanda se sostiene que “en cuanto la norma define un ámbito espacial del territorio nacional, necesariamente deben estar delimitadas por una ley, máxime cuando, las medidas reforzadas que se tomen para garantizar la protección a la población podrían limitar derechos fundamentales”[32]. Sostienen los accionantes que en las ZEII se podrán aplicar estados de excepción por conmoción interior; que adicionalmente su regulación limita el diseño y desarrollo de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (en adelante PDET). La demanda plantea un segundo cargo consistente en la vulneración del derecho a la paz y de la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final (arts. de la Constitución 2, 22, 83 y transitorio incorporado por el artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2017). La demanda cita contenidos del Acuerdo Final y jurisprudencia constitucional referentes a los PDET, planteando que dichos programas ocupan un lugar central dentro de la Reforma Rural Integral pactada en el Acuerdo, que son un medio para la realización de los derechos constitucionales fundamentales y del Estado Social de Derecho, que fueron previstos como un mecanismo de carácter eminentemente participativo para las comunidades y las autoridades territoriales, que, en sí mismos, pretenden ser una garantía de no repetición, y que contribuyen a la reparación individual y colectiva de las víctimas del conflicto armado. Posteriormente, la demanda hace referencia a la obligación de las autoridades de cumplir el Acuerdo Final, de acuerdo con el Acto Legislativo 02 de 2017 y la interpretación fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-630 de 2017, según la cual las autoridades no pierden su autonomía o competencias, sino que deben ejercerlas de la manera en que mejor se orienten al cumplimiento del Acuerdo de Paz, respetando siempre la supremacía constitucional. La demanda hace un amplio desarrollo del principio de buena fe, del pacta sunt servanda en el ordenamiento jurídico y, particularmente en el Derecho Internacional y concluye la obligatoriedad para las partes firmantes de cumplir el Acuerdo Final bajo el respeto integral de dicho principio. En concreto, la demanda dirige el cargo contra el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 y particularmente contra el aparte “y, donde coincidan, se articularán. La elaboración de dichos planes será bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participación del Alto Consejero para el Postconflicto. El Gobierno Nacional reglamentará los aspectos que se requieran para su ejecución”. Los accionantes argumentan que dicho inciso vulnera las disposiciones superiores citadas de las que se deriva la obligación de brindar autonomía a los PDET. Sobre el precepto normativo señalan que “más que una garantía de desarrollo de los PDET, esta norma se constituye en una limitación para los mismos, dejando a discrecionalidad del Gobierno Nacional y más específicamente del Consejo de Seguridad Nacional la articulación, con lo cual se rompe la garantía que tienen los PDET en su funcionamiento”[33]. Plantean los accionantes que la norma relativiza el rol de los PDET, así como que deja en entredicho la participación de las víctimas en su configuración, lo cual los desnaturaliza, vulnerándose el derecho a la paz y la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final. En un tercer cargo, la demanda dirige la argumentación específicamente contra el parágrafo 1º del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 por violación del derecho a la paz, de la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, y de los principios de la función administrativa (arts. de la Constitución 2, 22, 83, 150, 209 y transitorio incorporado por el artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017). El parágrafo 1º de la disposición demandada se refiere a la financiación de las ZEII a través de una subcuenta del Fondo de Programas Especiales para la Paz (en adelante FPEP), creado por la Ley 368 de 1997. Los accionantes advierten que el FPEP “tiene como objeto la financiación de las acciones que realice el Consejo Nacional de Paz, así como los programas de paz encaminados a fomentar la reincorporación a la vida civil de los grupos alzados en armas, de acuerdo con la política de paz existente, según la Ley 368 de 1997 y el Decreto Reglamentario 2429 de 1997 que fue compilado por el artículo 1.1.2.1 y el título 2 del Decreto 1081 de 2015. Sin embargo, la financiación de las ZEII excede este objeto y no se articula con las normas e instituciones vigentes para el cumplimiento del Acuerdo, generando un problema de constitucionalidad sobre la financiación del mismo”[34]. En consecuencia, los accionantes sostienen que el parágrafo 1º de la disposición es inexequible “debido a que introduce al Consejo de Seguridad Nacional como entidad encargada de administrar recursos del FPEP por fuera del objeto de dicho fondo y en contravía de los puntos 6 y 6.1 del Acuerdo Final de Paz que deberían ser cumplidos de buena fe (Acto Legislativo 02 de 2017) por todas las autoridades del Estado colombiano. Esta regulación y creación de la subcuenta resulta inconstitucional debido a que desconoce el derecho a la paz y el principio de legalidad que tienen todas las autoridades públicas al (i) destinar recursos asignados específicamente a determinados programas de paz a estrategias de seguridad fuera de dicho objeto sin una regulación mínima de cooperación según el marco legal vigente y (ii) al atribuirle funciones al Consejo de Seguridad Nacional distintas a las establecidas en los decretos 4748 de 2010 y 469 de 2015, sin establecer relaciones de cooperación con las normas e instituciones vigentes”[35]. La demanda plantea tres interpretaciones posibles sobre el parágrafo 1º de la disposición demandada, relativas a la finalidad de los recursos que se dispongan para la implementación de los planes que se adopten en las ZEII. Según la primera, los recursos de la subcuenta servirían para el financiamiento de las ZEII “siempre que se cumpla el objeto del Fondo de Programas Especiales para la Paz”[36]; según la segunda interpretación “la subcuenta maneja cierto nivel de autonomía lo cual implica que puede apartarse del objeto y los objetivos del fondo, pues se usaría con el único objetivo de financiar los ZEII de manera independiente al FPEP”[37]. Según la tercera interpretación, cualquier ejecución de esos recursos debe tomar en cuenta las atribuciones del Fondo Colombia en Paz que, según el artículo 2 del Decreto 691 e 2017, debe articular todos los recursos necesarios para los usos e intervenciones dirigidas a consolidad la paz. En la reforma a la demanda, los demandantes precisan que (i) el Acuerdo de Paz es de obligatorio cumplimiento para realizar el principio fundamental y derecho constitucional a la paz, así como el principio de buena fe; (ii) que la Ley 1941, en general, no se articula con los demás instrumentos legales en materia de paz y surgen dudas sobre el funcionamiento del FPEP en cuanto sus objetivos son diferentes a los de las ZEII, pues no queda claro quién administraría la subcuenta, ni quién tomaría las decisiones finales sobre el destino de los recursos; (iii) que la creación de la subcuenta en estas condiciones muestra la reducción de recursos para la paz ya pactada, lo que obstaculiza la ejecución del Acuerdo de Paz. En consecuencia, sostienen que se vulnera el artículo 209 de la Constitución respecto del deber de las autoridades públicas de coordinar para el cumplimiento de los fines del Estado, en una materia de especial relevancia constitucional, cual es el cumplimiento del Acuerdo Final, lo cual vulnera también el Acto Legislativo 02 de 2017. En particular, considera que esta regulación desconoce el punto 6 del Acuerdo Final, referente a su implementación, verificación y refrendación; y particularmente el punto 6.1 que define que se debe seguir un enfoque de eficiencia y eficacia de los recursos. La demanda reformada del proceso D-13339 concluye planteando como pretensión principal que se declare la inexequibilidad de la disposición y, subsidiariamente, (i) que “se declare inexequible el inciso 2º del artículo 2º que contiene lo siguiente “y donde coincidan, se articularán. La elaboración de dichos planes será la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participación del Alto Consejero para Posconflicto. El Gobierno nacional reglamentará los aspectos que se requieran para su ejecución” en los términos del segundo cargo expuesto en la presente”[38], y (ii) que se declare la inexequibilidad del “parágrafo 1 del Artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 en los términos del tercer cargo expuesto en la presente”[39]. IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS Los planteamientos de las distintas intervenciones y conceptos se resumen a continuación agrupados según el tipo de solicitud formulada a la Corte. 1. Escritos que solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada Presentaron escritos solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada (i) la organización no gubernamental de carácter internacional Abogados sin Fronteras -Canadá-, como amicus curiae; (ii) la Comisión Colombiana de Juristas; (iii) la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá; (iv) la Defensoría del Pueblo, a través de la Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales; y (v) el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia. 1.1. Abogados sin Fronteras -Canadá-, como amicus curiae, inicia fundamentando el interés de la organización para actuar ante la Corte en su misión institucional, relacionada con la defensa de los derechos humanos y la cooperación para la construcción de paz en Colombia. El escrito formula como problema jurídico si “¿se puede establecer que el precepto normativo demandado viola los principios de democracia participativa, separación de poderes -en su dimensión de reserva legal- y el derecho a la paz que son ejes fundamentales de la Constitución?”[40]. El escrito recorre jurisprudencia constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos relativa a la reserva legal en medidas que impliquen la restricción de derechos en ciertas zonas del territorio nacional; se exponen los requisitos jurídicos para la suspensión de derechos en estados de excepción de acuerdo con el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y se refiere el carácter del Acuerdo de Paz según el Acto Legislativo 02 de 2017 y la jurisprudencia constitucional. Sostiene la organización internacional que la intervención del ejecutivo en las ZEII, tal como está prevista en el artículo demandado “desconoce por un lado los principios de descentralización administrativa y por el otro de participación en los asuntos de interés para las comunidades”[41]. Esto lo sustenta en el hecho de que la norma no contempla mecanismos de participación de la población afectada ni de los alcaldes y gobernadores. Por consiguiente, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada o, en el evento en que esta no prospere, que se condicione “bajo el entendido de que la declaratoria de ZEII y los planes integrales sean construidos contando con la participación de las comunidades y autoridades locales”[42]. Adicionalmente, sostiene la intervención que la norma desconoce el principio de reserva legal, al autorizar a una instancia de la rama ejecutiva la delimitación de las zonas, sin fijar criterios para su establecimiento, ni definir las medidas que se podrán adoptar para contrarrestar la criminalidad, ni tampoco ofrecen un marco de temporalidad de la intervención, ni se prevén controles frente a posibles conductas arbitrarias o de abuso del poder. Se refiere a las Bases del Plan Nacional de Desarrollo para plantear que las ZEII se abordarán “desde una óptica de seguridad nacional que no coincide necesariamente con las visiones de desarrollo de las comunidades”[43]. Se sostiene adicionalmente que se ha presentado un cambio en la aproximación de la intervención gubernamental girando del enfoque de desarrollo territorial al de estabilización, el cual no es acorde con el abordaje de seguridad humana que contempla el Acuerdo Final[44] y que debe ser tomado en cuenta por el legislador de conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2017. También advierte el escrito que la norma introduce un fuerte cambio en la dinámica de planeación participativa que se ha llevado a cabo en los territorios PDET. Se concluye solicitando la declaratoria de inexequibilidad “salvo que se opte por una declaratoria de exequibilidad condicionada que adecúe este precepto a los estándares constitucionales e internacionales que han sido reseñados”[45]. 1.2. La Comisión Colombiana de Juristas (en adelante CCJ) presentó concepto proponiendo a la Corte la realización de un test de proporcionalidad de carácter estricto sobre la disposición demandada. Fundamentan la intensidad del test en la consideración de que el precepto impugnado restringe el derecho a la consulta previa y en que el mismo es de carácter fundamental. En cuanto a la finalidad de la medida, la CCJ plantea que, según la exposición de motivos[46], es la de alcanzar la seguridad bajo la estrategia “Seguridad con legalidad” de Presidencia de la República. Señala que dicha finalidad es legítima constitucionalmente pues encuentra fundamento en el artículo 2 C.P. así como en el hecho de que la seguridad tiene el carácter de principio rector y fin esencial del Estado. Sostienen que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional la seguridad está orientada el goce efectivo de los derechos a la vida, la integridad personal y la libertad de locomoción (arts. 11, 12 y 24 C.P.), al derecho colectivo a la seguridad y la convivencia pacífica (Sentencia C-555 de 2017). Respecto a la idoneidad de la medida, después de plantear el contenido y alcance de la disposición demandada, sostienen que “la amplitud de la medida que contiene el artículo 2 de la Ley 1941 supone un problema para identificar su idoneidad”[47]. Sobre el punto señalan que, si las ZEII se orientan a alcanzar seguridad sin mecanismos alternativos a las economías ilegales, ampliarán la vulnerabilidad de la población; mientras que si se articulan debidamente con los PDET tendrán más probabilidad de alcanzar la finalidad constitucional. En lo referente a la necesidad de la medida, afirman que se debe analizar si “existen medidas para enfrentar los problemas de seguridad en el territorio que mantengan su idoneidad pero que no sacrifiquen el goce efectivo de un derecho fundamental”[48], esto es, el de consulta previa. Al respecto sostienen que es evidente que las ZEII no son incompatibles con el ejercicio del derecho fundamental a la consulta previa y que la tensión constitucional deriva de que el legislador pasó por alto la afectación de la disposición a comunidades étnicas y, por consiguiente, la pertinencia de la consulta previa “en los casos en los que la definición territorial tenga incidencia sobre territorios ancestrales o que puedan afectar intereses comunitarios, palenqueros, raizales o ROM”[49]. En consecuencia, concluyen que la medida no cumple el requisito de necesidad. Para subsanar el vicio de inconstitucionalidad, concluye solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada y, de forma subsidiaria, que se declare exequibilidad condicionada “en el entendido de que, en los casos en que las ZEII afecten territorios ancestrales o relacionados con los pueblos étnicos, se concrete la obligación en cabeza del Consejo Nacional de Seguridad de adelantar consultas previas con los estándares constitucionales aplicables”[50]. 1.3. La Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá inicia su argumentación sosteniendo que la modificación de la Ley de orden público tuvo como finalidad adecuarla a la nueva política de seguridad nacional, según la cual, para recuperar la legalidad en los territorios no basta con la acción militar, sino que es necesario fortalecer la presencia institucional[51]. Sostiene que existe una coincidencia entre las zonas del territorio nacional con mayor victimización y la presencia de territorios de comunidades étnicas, lo cual sustenta en un mapa titulado “número de víctimas del conflicto, territorialidad de comunidades y convergencia histórica de actores armados periodo 1998-2015”[52]. El centro académico advierte que la norma bajo estudio no contempla ninguna medida de coordinación con las entidades relevantes del SNARIV, del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, la UARIV, ni con las organizaciones de víctimas, ni con las entidades territoriales. De esta manera, sostiene “se afecta el derecho de participación política, pero además se desperdiciará una cantidad inconmensurable de recursos que han sido invertidos en la identificación de las afectaciones padecidas por las poblaciones que habitan las zonas más afectadas por la criminalidad”[53]. 1.4. La Defensoría del Pueblo plantea siete problemas jurídicos que, en su concepto, la Corte debe estudiar y resolver. El primero versa sobre la obligatoriedad o no de la consulta previa antes de la radicación del proyecto de ley de acuerdo a su contenido; el segundo plantea la pregunta de si es necesaria la realización de la consulta previa antes de la declaratoria y entrada en funcionamiento de una ZEII cuando en la misma hagan presencia comunidades étnicas; en el tercero se presenta la duda de si vulnera el principio democrático y el derecho a la participación democrática al otorgar competencias para la declaratoria de las ZEII sin que se prevean mecanismos de participación ciudadana; el cuarto problema cuestiona si la declaratoria de una ZEII puede vulnerar el principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales “al no establecerse escenarios de articulación con las entidades territoriales e instrumentos de planificación con presencia en los territorios involucrados”[54]; el quinto problema interroga si hay coincidencia entre la figura de los estados de excepción de conmoción interior, y los presupuestos y finalidades de las ZEII; en el sexto problema se pregunta si, según los objetivos legales de las ZEII, su constitución tiene reserva de ley; por último, en el séptimo problema se interroga si la creación de las ZEII desconoce, afecta u obstruye, los PDET, generándose una vulneración al Acto Legislativo 02 de 2017. Antes de entrar en el estudio de los problemas jurídicos, la Defensoría del Pueblo argumenta que el tercer cargo del proceso D-13339 dirigido contra el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1941 de 2018 no cumple con los requisitos necesarios para emitir decisión de fondo, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Al respecto, plantea que el cargo no cumple con el requisito de claridad pues “[n]o se presenta un discurso explicativo comprensible, en la medida en que de ninguna manera puede apreciarse cómo la existencia de instituciones, fondos y funcionarios con competencias concurrentes, puede configurar la existencia de una vulneración al principio de buena fe, de conformidad con lo señalado en el artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017”[55]. Igualmente, sostiene que el cargo no cumple con el requisito de certeza pues la demanda “pretende dar a entender que la norma demanda, al prever la creación de una subcuenta en la cual se dispondrán los recursos necesarios para apalancar el funcionamiento de las ZEII, obstaculiza el desarrollo de los instrumentos creados en el Acuerdo de Paz para la consolidación del estado en el territorio. Lo anterior, aun cuando el parágrafo 2 del artículo demandado prevé de forma expresa que los recursos destinados para el funcionamiento de las ZEII en ningún caso podrán comprometer los recursos definidos para el funcionamiento de las ZEII en ningún caso podrán comprometer los recursos definidos en el Plan Marco de Implementación del Acuerdo de Paz, para el desarrollo de los PDET”[56]. Es decir que la interpretación propuesta por los demandantes, no sólo no se desprende del texto literal de la norma, sino que además contradice su sentido expreso. Por último, sostiene que algunos argumentos propuestos en el cargo están dirigidos a señalar la inconveniencia de la creación de la subcuenta y el desconocimiento de lo establecido en la Ley 368 de 1997. Así las cosas, sostiene que estos argumentos no tienen relevancia constitucional. Posteriormente, el escrito de la Defensoría del Pueblo aborda el alcance constitucional del derecho a la consulta previa para dar paso al análisis del primer problema jurídico y concluye que “para el caso concreto, se advierte que el contenido de la disposición demandada cuenta con un grado de generalidad que no permite extraer de la misma una afectación directa para las comunidades étnicas que pueda enmarcarse en uno de los presupuestos señalados por la Corte Constitucional para hacer exigible la realización de una consulta previa frente a la iniciativa que dio lugar a la expedición de dicha norma”[57]. Argumenta que la disposición no define la zona determinada del territorio nacional en que se implementarán las ZEII, por lo cual no se puede establecer por su contenido afectación directa a comunidades étnicas. Respecto del segundo problema jurídico, el concepto sostiene que en el evento en que el Consejo de Seguridad Nacional defina declarar una ZEII en un área con presencia de comunidades étnicas o de territorios ancestrales “tal decisión necesariamente deberá estar precedida de un proceso de consulta previa”[58], lo anterior, debido a que se trataría del ejercicio de una función administrativa que tendría efectos directos sobre el desarrollo de las comunidades étnicas, en desmedro de las competencias de sus autoridades propias, Igualmente, frente a la petición subsidiaria de la demanda de condicionar la norma advirtiendo la obligatoriedad de la consulta en zonas que afecten territorios étnicos, la Defensoría del Pueblo considera que no es necesario tal condicionamiento, en cuanto “debe entenderse incorporado de forma intrínseca al ejercicio de la función administrativa regulada por el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, en aplicación de los principios de legalidad, de participación democrática y de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, así como de la normatividad internacional aplicable a la consulta previa; y por las mismas razones, estima que las razones expuestas por los demandantes, concretamente en lo que tiene que ver con este cargo, no vician de inconstitucionalidad la disposición demandada”[59]. En relación con el tercer problema jurídico, el concepto resume la jurisprudencia constitucional y respecto del cargo concluye que “no puede considerarse ajustado a la Constitución el modelo de participación adoptado en el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, en la medida en que el mismo se limita a señalar única y exclusivamente escenarios de actuación de autoridades del orden nacional, en el desarrollo de una estrategia, las ZEII, destinada a la satisfacción de las necesidades anotadas en líneas precedentes, sin que en ninguna etapa del proceso se prevea la necesidad de abrir espacios para discutir con la población afectada por las medidas que se adoptarán en tales Zonas”[60]. En consecuencia, la Defensoría del Pueblo solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada por vulneración de los artículos 2, 4 y 40 de la Constitución Política. Luego pasa a abordar el estudio del cuarto problema jurídico, trayendo a colación las normas constitucionales y la jurisprudencia aplicable al asunto. Según el concepto de la Defensoría, las ZEII como mecanismo de intervención, se caracterizan porque (i) su creación no está supeditada a ningún mecanismo que aplique el principio de subsidiariedad para la actuación de las autoridades nacionales; (ii) omite totalmente la participación de las entidades territoriales contraviniéndose los principios de concurrencia y coordinación, pues dichas entidades cuentan con competencias para la actuación sobre los asuntos sobre los cuales se ocupan las ZEII; (iii) desconoce completamente a los municipios como entidad fundamental de la división político – administrativa del Estado colombiano; y (iv) sólo se prevé la articulación con instrumentos de planeación del orden nacional (PDET, PISDA, PMI, PNS), sin contemplar instrumentos de planificación con planes de desarrollo y de ordenamiento territorial municipal y departamentales. El concepto dictamina que, en consecuencia, “la norma demandada resulta contraria al principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales, dado que para la creación e implementación de las ZEII, no se prevé ninguna medida de articulación que brinde garantías de cumplimiento de los principios de concurrencia, coordinación, subsidiariedad, en las relaciones entre las instituciones del nivel nacional y las entidades territoriales cuyos territoriales se verán involucrados en la declaratoria de tales Zonas”[61]. Por consiguiente, solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada por vulneración de los artículos 1, 287 y 311 de la Constitución o, subsidiariamente, que se condicione la norma “en el entendido de que el Consejo de Seguridad Nacional, deberá articularse con las entidades del orden territorial que cuenten con competencias en las materias en las que se pretenda intervenir con la declaratoria de una ZEII, y que los instrumentos de planeación adoptados para el funcionamiento de las zonas (planes especiales y hojas de rutas únicas), deberán ser armonizados con instrumentos de planeación adoptados por cada entidad territorial cuyo territorio sea incorporado dentro del área geográfica definida para el funcionamiento de una ZEII”[62]. Posteriormente, se ocupa del quinto cargo relativo a las ZEII y los estados de conmoción interior. Al respecto señala que existen similitudes entre los eventos en los que procede la declaratoria de la conmoción interior y la definición de las ZEII. Plantea la entidad que las ZEII permiten adoptar “medidas reforzadas de protección a la población” que no pueden adoptarse sin su declaratoria y sostienen que “interpretar que las medidas a adoptar tras la conformación de una ZEII exceden de aquellas que pueden adoptarse en situaciones de normalidad, sería restarle todo efecto útil a la disposición demandada, por cuanto, de interpretare que sin la expedición de la misma las autoridades del Estado en el nivel nacional igualmente podrán adoptar medidas como las allí previstas, no tendría ningún sentido haber sometido tal disposición al trámite legislativo”[63]. En consecuencia, considera la Defensoría del Pueblo que la figura de las ZEII tiene un estatus análogo al de un estado de conmoción interior, sin que medien los presupuestos constitucionales necesarios para su declaratoria (i) delegando la...