Sentencia C-036 de 2023

C-036-23 FACULTAD A LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES PARA DELEGAR A LOS GOBERNADORES LA COMPETENCIA SOBRE MODIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL-Vulnera principio de legalidad del presupuesto Las disposiciones examinadas por la Corte facultan a las asambleas para que deleguen en cabeza de los gobernadores, de forma temporal, la competencia correspondiente a la modificación del presupuesto departamental en los términos descritos en la tabla 1 de esta sentencia. Tras la revisión de las reglas definidas en la Constitución Política sobre el procedimiento de elaboración y aprobación presupuestal, y la distribución de competencias en materia presupuestal entre el ejecutivo y las corporaciones públicas de elección popular, la Sala estableció la inconstitucionalidad de las facultades de delegación de las competencias comprendidas en la facultad de delegación examinada. En particular, encontró que las disposiciones demandadas violan: (i) el artículo 345 superior, según el cual en tiempos de normalidad institucional no se pueden hacer gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales; (ii) el artículo 347 de la Carta Política que define el trámite de incremento de las rentas en el orden nacional y que resulta aplicable en el ámbito territorial como consecuencia de la remisión el artículo 353 superior; y (iii) las reglas definidas en el Estatuto orgánico del Presupuesto sobre la modificación del presupuesto, que exigen que, por regla general, el aumento de los montos de las apropiaciones se adelante a través de proyectos de ley presentados por el Gobierno Congreso de la República sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Concepto/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proceso presupuestal PROCESO PRESUPUESTAL-Principios y reglas PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Reglas de competencia/ PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Reglas de procedimiento En atención al impacto del presupuesto desde la perspectiva democrática, social, económica, política y contable, la Constitución definió una serie de reglas en materia presupuestal que se clasifican como: a) reglas de competencia, esto es, las que asignan funciones concretas a las autoridades en el proceso presupuestal; b) reglas de procedimiento que definen el trámite a seguir en relación con algunas de las etapas y operaciones sobre el presupuesto; y c) disposiciones materiales, es decir, aquellas que definen los contenidos del presupuesto. PRESUPUESTO DEL ESTADO-Competencias compartidas entre el Congreso y el Gobierno (…) en el diseño constitucional sobre la elaboración y aprobación del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones se definen competencias diferenciadas entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República. Al primero, en lo sustancial, se le asignan las funciones exclusivas sobre la elaboración del proyecto, su presentación ante el Congreso y la emisión de conceptos previos y vinculantes frente a las propuestas de modificación. Por su parte, el Congreso de la República tiene la competencia de discusión y aprobación del presupuesto, en el que puede modificar algunos de los elementos presentados por el Gobierno y proponer aumentos en la estimación de los ingresos y de los gastos; estos últimos exigen de la autorización escrita del Gobierno. LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Alcance en el orden territorial (…) el artículo 352 de la Carta Política señala que la Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. Por lo tanto, la Ley Orgánica del Presupuesto es única para los niveles nacional y territorial. Cuarto, el estatuto orgánico del presupuesto reconoce la competencia de las entidades territoriales para proferir las normas orgánicas de elaboración de sus presupuestos. Sin embargo, precisa que esa regulación debe ajustarse a las normas constitucionales, las disposiciones de esa misma ley orgánica y a las condiciones de cada entidad territorial. Es decir, que tanto las disposiciones constitucionales que regulan el Presupuesto General de la Nación, como la ley orgánica del presupuesto, resultan aplicables en lo pertinente a los presupuestos territoriales. Con todo, no puede perderse de vista que la Constitución reconoce un margen de regulación por parte de las entidades territoriales, pues en los artículos 300 y 313 superiores le asigna a las asambleas departamentales y a los concejos municipales las competencias para expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y municipal respectivamente, y para aprobar los presupuestos anuales de rentas y gastos. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ajustes del presupuesto por el poder central PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Alcance A partir de las reglas previstas en la Carta Política, el principio de legalidad del presupuesto exige la definición democrática de un ámbito temporal sobre los recursos públicos, pues los presupuestos comprenden un período fiscal específico; un límite cuantitativo, ya que se proyectan los montos de los ingresos y se emiten autorizaciones máximas de gasto; y, finalmente, un límite material sobre la destinación del gasto porque en los presupuestos se indica en qué se deben emplear los recursos públicos. De manera que, la competencia de las corporaciones públicas de elección popular incluye la aprobación del monto de los recursos disponibles (rentas), las autorizaciones máximas de gastos (apropiaciones) y la destinación de los recursos. Adicionalmente, la modificación de estos elementos exige, por regla general, la aprobación de la corporación de elección popular respectiva salvo algunas operaciones presupuestales en las que se pueden alterar esos elementos directamente por el Ejecutivo, como se explicará más adelante, por ejemplo, en relación con los recursos de cooperación internacional no reembolsables. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Fundamento PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Aplicación en la modificación presupuestal MODIFICACION DEL PRESUPUESTO-Atribución legislativa Con respecto a la modificación del presupuesto, la jurisprudencia ha destacado que uno de los principales cambios que introdujo la Constitución Política de 1991 consistió en el fortalecimiento del Congreso de la República en la definición del presupuesto. De ahí que, solo para atender las situaciones de anormalidad institucional, la Carta Política de 1991 autorice que las modificaciones presupuestales que impliquen creación y modificación de rentas, adiciones y traslados que alteran las partidas globales definida por el Congreso destinadas a funcionamiento, servicio de la deuda, programas y subprogramas se adelanten directamente por el Gobierno Nacional. Con todo, en el marco de dichas situaciones de excepción, la modificación del presupuesto debe siempre adelantarse mediante normas con rango o jerarquía de ley. En consecuencia, en los estados de anormalidad institucional procede la modificación del presupuesto por parte del Gobierno nacional, pero solo mediante decretos legislativos. OPERACIONES RELACIONADAS CON EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN-Subreglas PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Aplicación en el ámbito territorial PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Alcance en la modificación del presupuesto de entidades territoriales El principio de legalidad del presupuesto es aplicable a las entidades territoriales. Sin embargo, en la modificación de las rentas y del gasto se prevén algunos escenarios particulares en materia presupuestal, como la modificación directa por parte del gobernador en relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones; (ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; (v) tesoro nacional; y (vi) convenios de cooperación internacional. ORGANIZACION TERRITORIAL-Contenido GOBERNADOR-Funciones en materia presupuestal ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Atribuciones DELEGACION-Concepto DELEGACION DE FUNCIONES-Alcance En relación con la posibilidad de delegación, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la separación de funciones es uno de los principios medulares de la organización del Estado Social de Derecho. Esta separación funcional pretende evitar la concentración del poder político en una persona o institución, que lo ejerza de manera abusiva o arbitraria, bajo el entendido de que “[s]ólo la restricción o limitación en el ejercicio del poder político permite superar el peligro inherente a un gobierno de hombres y no de leyes”. Por lo tanto, la posibilidad de delegación de competencias está sometida a límites temporales y sustanciales, y no puede implicar en ningún caso el vaciamiento de las competencias asignadas directamente en la Constitución Política, pues la separación de funciones garantiza el correcto funcionamiento del aparato estatal, y el ejercicio de controles recíprocos. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Sentencia C-036 de 2023 Expediente: D-14.852 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022[1]. Demandante: Carlos Saúl Sierra Niño Magistrada Sustanciadora: NATALIA ÁNGEL CABO Bogotá, D. C. veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA. I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Carlos Saúl Sierra Niño, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, demandó los artículos 19 (parcial) y 119 (parcial) de la Ley 2200 de 2022 por la violación del principio de legalidad en materia presupuestal, derivado de los artículos 300, 305, 345, 346, 347 y 353 superiores. Inicialmente, el actor formuló cuatro cargos de inconstitucionalidad[2]. Primero, señaló que las normas acusadas incurrieron en vicios de trámite en el proceso de formación en el Congreso de la República. Segundo, argumentó que las disposiciones violan el principio democrático que se deriva de los artículos 300, 305, 345 y 352 superiores, pues la modificación del presupuesto departamental por el gobernador sacrifica el espacio de participación popular propio de las asambleas. Tercero, indicó que las disposiciones vulneran el principio de legalidad en materia presupuestal que se deriva de los artículos 209, 300, 305, 345, 346 y 347 superiores. Así, para el actor, en el diseño constitucional se diferencian dos competencias en relación con el presupuesto: por un lado, la elaboración del presupuesto en cabeza del Gobierno Nacional (los gobernadores y alcaldes en el nivel territorial). Por otro lado, la aprobación del presupuesto por parte del Congreso de la República (las asambleas departamentales y los concejos municipales en el nivel territorial). Las normas acusadas, insistió el demandante, se alejan de este diseño constitucional. Cuarto, el accionante señaló que las normas demandadas violan los artículos 209 y 352 superiores. 2. En auto del 12 de julio de 2022, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda por el incumplimiento de los requisitos de aptitud y concedió un término de tres días hábiles para corregir los cuestionamientos. En particular, indicó que dada la multiplicidad de normas superiores que el actor identificó como transgredidas no era claro si se estaban planteando cargos independientes en relación con cada norma constitucional o cuestionamientos integrados para demostrar una violación de varios artículos constitucionales. 3. En auto del 4 de agosto de 2022, la magistrada sustanciadora decidió: (i) admitir el cargo fundado en la violación del principio de legalidad en materia presupuestal, derivado de los artículos 300, 305, 345, 346, 347 y 353 de la Carta Política; y (ii) rechazar los cargos por vicios de procedimiento y por la violación de los artículos 209 y 352 superiores. Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, la magistrada sustanciadora, primero, ordenó fijar en lista la norma acusada para garantizar las intervenciones ciudadanas. Segundo, corrió traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente. Tercero comunicó el inicio del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso, a los ministros del Interior, y de Hacienda y Crédito Público para que, si lo estimaban pertinente, plantearan las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o no de las normas demandadas. Finalmente, invitó a participar en el trámite constitucional a varias instituciones académicas y organizaciones para defender o atacar la constitucionalidad de las normas acusadas[3]. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS 4. A continuación, se transcriben y subrayan las normas demandas: “LEY 2200 DE 2022 (febrero 8) Diario Oficial No. 51.942 de 8 de febrero de 2022 PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 19. FUNCIONES. Son funciones de las Asambleas Departamentales: (…) 5. Autorizar al Gobernador de manera pro tempore de precisas facultades para incorporar, adicionar, modificar, efectuar traslados presupuestales y crear rubros presupuestales en las diferentes secciones del Presupuesto General del Departamento, servicio de la deuda pública e inversión; en ejecución de sus políticas, programas, subprogramas y proyectos, establecidas en el Presupuesto de Rentas y Gastos de la vigencia. (…) ARTÍCULO 119. ATRIBUCIONES DE LOS GOBERNADORES. Además de las funciones constitucionales y legales previstas, los gobernadores tendrán las siguientes funciones: (…) 50. En el marco de las facultades pro tempore para incorporar, adicionar, modificar, efectuar traslados presupuestales y crear rubros presupuestales en las diferentes secciones del Presupuesto General del Departamento, servicio de la deuda pública e inversión; en ejecución de sus políticas, programas subprogramas y proyectos, establecidas en el Presupuesto de Rentas y Gastos de la vigencia. (…) III. LA DEMANDA 5. Carlos Saúl Sierra Niño presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del numeral 5 del artículo 19 y del numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022. En el auto del 4 de agosto de 2022, se admitió un cargo único fundado en la violación del principio de legalidad en materia presupuestal derivado de los artículos 300, 305, 345, 346, 347 y 353 de la Constitución Política. En concreto, a partir de los argumentos presentados en la demanda inicial y en su corrección, la magistrada sustanciadora interpretó que el reproche de inconstitucionalidad formulado por el actor se puede resumir en la violación del principio de legalidad en materia presupuestal, como una de las manifestaciones del principio democrático. El demandante derivó el principio en mención de: (i) las reglas de competencia y procedimiento para la elaboración del presupuesto anual de rentas y gastos departamentales definidas en los artículos 300 y 305 superiores; (ii) la prohibición de efectuar gastos públicos no aprobados por órganos de representación popular prevista en el artículo 345 de la Carta Política; (iii) la competencia del Gobierno Nacional y las reglas para la elaboración y formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones previstas en los artículos 346, y 347 superiores; y (iv) la aplicación de las reglas para la elaboración del presupuesto anual de la Nación a las entidades territoriales, según lo previsto en el artículo 353 de la Constitución. Luego de identificar el parámetro constitucional, el demandante desarrolló el concepto de la violación a partir de tres argumentos principales: Primero, el accionante señaló que la Carta Política define de forma clara y diferenciada dos competencias en materia presupuestal que corresponden a la elaboración y aprobación del presupuesto. Para el actor, estas competencias son indelegables porque están definidas directamente en la Constitución y fueron asignadas a diferentes autoridades. Así, la iniciativa y la elaboración del proyecto de presupuesto a nivel departamental está en cabeza del gobernador, de acuerdo con lo previsto en el artículo 305.4 superior; mientras que la aprobación del presupuesto es una competencia de la asamblea departamental, según el artículo 300.5 de la Carta Política. Por lo tanto, las normas acusadas, al autorizar al gobernador para que modifique directamente el presupuesto, desconoce las competencias que, sobre la materia, definió la Carta Política. En ese sentido, el ciudadano argumentó que la distinción entre las competencias en mención resulta más clara si se considera la prohibición prevista en el artículo 345 superior, la cual establece que, en tiempos de normalidad, no puede hacerse ningún gasto público que no haya sido previamente decretado por la asamblea departamental. Segundo, el actor indicó que la Carta Política prevé reglas específicas sobre el trámite de aprobación y modificación del presupuesto que confirman la distinción entre las atribuciones del Gobierno Nacional, las de los gobernadores y alcaldes en el ámbito territorial, y las de las corporaciones públicas de elección popular. Dicho trámite está definido en los artículos 345, 346 y 347 superiores, y es aplicable a los departamentos por mandato del artículo 353 constitucional. Esa última norma establece el mecanismo de aprobación del presupuesto, el cual implica que el gobernador tiene la iniciativa para presentar el proyecto, mientras que la asamblea tiene la facultad de aprobarlo, previa deliberación y modificación de los aspectos que el órgano colegiado de elección popular considere pertinentes. Tercero, el demandante argumentó que la distinción descrita en relación con las competencias en materia de elaboración y aprobación del presupuesto pretende garantizar la deliberación y participación democrática. La competencia para definir las apropiaciones, entendidas como autorizaciones máximas de gasto, es de naturaleza deliberativa y participativa. Por esta razón, esta competencia fue asignada de forma expresa a los órganos colegiados de elección popular, con lo cual se busca que la definición del presupuesto sea el resultado de la participación de todas las visiones y manifestaciones políticas representadas en estas corporaciones. Por lo anterior, permitir que se delegue la competencia de modificación del presupuesto para que dicho cambio se adelante por el gobernador, convierte la definición del presupuesto en una decisión unipersonal que desnaturaliza el procedimiento definido en la Carta Política. 6. Con fundamento en lo expuesto, el actor solicitó que se declare inexequible el numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022. En su defecto, el accionante pidió que las normas sean condicionadas bajo el entendido de que: “las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por las asambleas deben ser efectuados mediante ordenanza departamental”[4]. IV. INTERVENCIONES Universidad Externado de Colombia[5] 7. La Universidad Externado de Colombia solicitó que la Corte declare la inexequibilidad de los numerales 5 del artículo 19 y 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022. La universidad adujo que las normas acusadas desconocen las competencias definidas en la Carta Política para la elaboración y aprobación del presupuesto, pues autorizan al gobernador a modificar directamente el presupuesto, a pesar de ser una función exclusiva de las asambleas departamentales. Para la universidad, esta autorización resulta inconstitucional por las razones que se explican a continuación. De un lado, para dicha universidad, el artículo 345 superior consagra una prohibición de incurrir en gastos que no hayan sido decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales. A partir de esa prohibición, se define de manera taxativa cuáles son las autoridades competentes para aprobar el presupuesto. Adicionalmente, la disposición constitucional en mención, leída en conjunto con el artículo 353 de la Carta Política[6], establece una prohibición de incurrir en gastos en el ámbito departamental que no estén incluidos en el presupuesto aprobado por la asamblea. De otro lado, la interviniente indicó que, por disposición del artículo 352 de la Constitución, la regulación en materia de elaboración y definición presupuestal tiene reserva de ley orgánica. Por su parte, el Decreto 111 de 1994, que corresponde a la ley orgánica de presupuesto, establece que únicamente esa ley o las disposiciones que dicha norma autoriza pueden regular aspectos como la modificación presupuestal. Sin embargo, las disposiciones acusadas, incluidas en una ley ordinaria, alteran las competencias en materia de modificación del presupuesto, a pesar de que esa alteración solo se puede adelantar por una norma orgánica. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[7] 8. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del numeral 5 del artículo 19 y del numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022. Dicho ministerio explicó que el proceso presupuestal, por disposición del artículo 352 de la Carta Política, está regulado en una ley de rango orgánico en la que se definen las fases correspondientes a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, al igual que las reglas aplicables a cada una de esas etapas y las autoridades competentes. Con respecto a las fases, la autoridad indicó que, según la jurisprudencia constitucional: (i) la preparación del presupuesto está en cabeza de la rama ejecutiva; (ii) su aprobación corresponde al órgano plural de elección popular; (iii) su ejecución está en cabeza la rama ejecutiva; y (iv) su control es ejercido por el órgano de control correspondiente[8]. Luego de hacer una referencia general a las fases del presupuesto, el ministerio indicó que, en la instancia de aprobación, se pueden hacer modificaciones al presupuesto así: (i) las entidades pueden presentar solicitudes de cualquier tipo de modificación al proyecto de presupuesto presentado hasta el momento en que se dé la aprobación del monto total del presupuesto; (ii) desde la determinación del monto total y hasta la aprobación de la ley, proceden modificaciones que no alteren el monto total; y (iii) desde la aprobación de la ley de presupuesto hasta la expedición del decreto de liquidación, proceden modificaciones que no alteren los montos particulares aprobados en la ley de presupuesto. Igualmente, en la fase de ejecución, se pueden presentar modificaciones al presupuesto. Al respecto, la Sentencia C-186 de 2020 precisó que el Ejecutivo puede hacer estas modificaciones si recibe autorización previa y expresa de la corporación pública correspondiente. Tras esas precisiones generales, el ministerio se concentró en las competencias definidas en los numerales 5 y 9 del artículo 300 de la Carta Política, según los cuales las asambleas departamentales son competentes para aprobar, mediante ordenanza, el presupuesto anual de rentas y gastos, y también tienen la facultad para autorizar al gobernador para que ese funcionario ejerza, por un tiempo, funciones precisas a su cargo. Con respecto a esta facultad, el interviniente indicó que, con fundamento en el artículo 300.9 superior, las asambleas pueden habilitar al gobernador para que ejerza competencias de su resorte a través de una autorización que: (i) es precisa y temporal; (ii) corresponde a una modalidad de delegación administrativa y (iii) recae sobre competencias exclusivas de las asambleas. El interviniente agregó que ninguna de las competencias de las asambleas está excluida de esa posibilidad de delegación y que dicho órgano colegiado puede modificar, en cualquier momento, las decisiones adoptadas por el gobernador en ejercicio de esa habilitación. En consecuencia, las normas acusadas son constitucionales. Adicionalmente, el ministerio indicó que las competencias de modificación del Presupuesto General de la Nación asignadas del Gobierno Nacional y previstas en los artículos 76 a 88 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), son aplicables a los gobernadores por remisión de los artículos 353 de la Carta Política y 109 del EOP. De otra parte, el ministerio señaló que, según lo indicado en la sentencia C-170 de 2022, uno de los principios más importantes en materia presupuestal es el de legalidad en la aprobación del presupuesto de ingresos y gastos. Según ese principio, en la fase de ejecución, para que los gastos puedan ser realizados: (i) las partidas deben ser aprobadas por el Congreso al expedir la ley de presupuesto y (ii) debe contarse con el certificado de disponibilidad presupuestal. Para el ministerio, las normas acusadas no desconocen el principio de legalidad porque, en todo caso, el presupuesto debe contar con los elementos definidos constitucional y legalmente. Por último, la entidad indicó que la norma no genera un vaciamiento de las competencias de las asambleas, quienes preservan las funciones correspondientes a expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental, aprobar el presupuesto anual de rentas y gastos, y modificar, en cualquier tiempo y por iniciativa propia, las decisiones adoptadas por el gobernador en ejercicio de la autorización examinada. Universidad de la Sabana[9] 9. La Universidad de la Sabana solicitó que se declare la inexequibilidad del numeral 5 del artículo 19 y del numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022. En primer lugar, la interviniente argumentó que las disposiciones acusadas violan el principio de colaboración armónica del poder porque la Carta Política, al establecer la competencia de las asambleas de aprobar el presupuesto, buscó que fuera un órgano democrático y de composición plural, tras un proceso de deliberación, el que modificara el presupuesto. Por lo tanto, el gobernador, como órgano ejecutivo unipersonal, no puede ejercer esa competencia. En segundo lugar, la universidad indicó que las normas desconocen el principio de legalidad del gasto que se deriva, entre otros aspectos, de la prohibición establecida en el artículo 345 superior, según la cual solo las corporaciones públicas de elección popular pueden autorizar gastos. Esta restricción pretende que los gastos sean objeto de un proceso de deliberación, en el que se promueva la participación democrática y el pluralismo en la conformación de la voluntad del Estado. Estos propósitos no pueden lograrse si la competencia para las modificaciones del presupuesto se otorga a los gobernadores, pues la decisión sobre los gastos se convertiría en una decisión unipersonal. Finalmente, la universidad señaló que las disposiciones son incompatibles con el principio de eficiencia, pues permiten cambios sobrevinientes al presupuesto departamental, en contravía de las disposiciones constitucionales que exigen que el presupuesto responda a los proyectos presentados por la gobernación a la asamblea y sean aprobados por esta. Por esa vía, se afecta la sostenibilidad fiscal, ya que no es posible conocer con exactitud los rubros máximos de gasto público con anterioridad a la vigencia fiscal. Federación Nacional de Departamentos[10] 10. La Federación Nacional de Departamentos solicitó que se declare la exequibilidad del numeral 5 del artículo 19 y del numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022. La interviniente indicó que las disposiciones demandadas no violan el principio democrático, pues permiten trasladar temporalmente una competencia a los gobernadores, quienes son elegidos mediante elección popular y exponen a los electores su plan de gobierno y el presupuesto fiscal una vez son elegidos. Adicionalmente, señaló que los gobernadores, una vez son elegidos, deben elaborar el plan de desarrollo que regirá en los cuatro años de gobierno. Dicho plan debe tener en cuenta el plan de ordenamiento territorial, el marco fiscal de mediano plazo y el plan financiero plurianual. El proceso de elaboración del presupuesto público territorial requiere aproximadamente 10 meses de trabajo para el cumplimiento de todas las etapas, desde la formulación hasta la sanción. Además, involucra la participación tanto del gobernador como de todo el equipo profesional de la Secretaría de Hacienda y Planeación. De otra parte, la interviniente destacó que, de acuerdo con el artículo 348 de la Carta Política, si la asamblea departamental no aprueba el proyecto de presupuesto presentado por el gobernador en los términos definidos en la ley, regirá el presentado por el gobernador. Así, con fundamento en: (i) el origen democrático del gobernador, que es un funcionario de elección popular; (ii) la relación del presupuesto con el plan de gobierno elegido democráticamente; y (iii) el proceso de elaboración del presupuesto territorial, la federación indicó que el gobernador tiene diversas competencias relacionadas con la elaboración del presupuesto, que se extienden sobre diferentes etapas. Por lo tanto, las normas acusadas, al permitir que las asambleas le otorguen facultades temporales al gobernador para modificar el presupuesto, materializan el principio democrático. En efecto, los ciudadanos, mediante el voto programático, eligieron un programa de gobierno presentado por el candidato a gobernador que definirá la asignación de recursos. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 11. La Procuradora General de la Nación rindió concepto y solicitó que se declare la exequibilidad del numeral 5 del artículo 19 y del numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022. La procuradora indicó que, para el examen del presente asunto, debe efectuarse una lectura armónica de los artículos 300.9, 313.3, 345 y 352 de la Constitución. En relación con estas disposiciones, indicó que los artículos 300.9 y 313.3 superiores prevén la delegación administrativa entre las corporaciones públicas (asambleas y concejos) y los gobernadores y los alcaldes para que estos ejerzan, de forma temporal, las funciones que les corresponden a dichas corporaciones. Por su parte, el artículo 345 constitucional prevé el principio de legalidad del gasto, al señalar que, en tiempos de paz, ni puede existir erogación con cargo al tesoro que no esté incluida en el presupuesto de gastos ni pueden hacerse gastos que no hayan sido decretados por el Congreso, las asambleas o los concejos. Finalmente, el artículo 352 superior indica que, además de las disposiciones constitucionales, la Ley Orgánica de Presupuesto regulará, entre otros aspectos, la modificación de los presupuestos. A partir de las disposiciones referidas, insiste la Procuradora, la Sentencia C-186 de 2020 estableció las siguientes reglas: (i) en tiempos de paz, por regla general, no pueden efectuarse adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos presupuestales por el Ejecutivo, pues ese tipo de cambios debe ser aprobado por las corporaciones públicas de elección popular; (ii) de forma excepcional, el Ejecutivo puede efectuar esas modificaciones si recibe autorización previa y expresa de la corporación correspondiente, y en el caso de los alcaldes, en la hipótesis prevista en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994[11]. De otra parte, la procuradora indicó que, de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia del Consejo de Estado[12], las autorizaciones al Ejecutivo para modificar el presupuesto deben ser: (i) precisas, esto es, definir con claridad y detalle el alcance la facultad, y (ii) temporales, a través de la identificación del plazo en el que puede actuar el gobernador. Con fundamento en lo expuesto, la procuradora planteó que las disposiciones demandadas no desconocen el principio de legalidad del gasto, pues el legislador reguló la competencia prevista en el artículo 300.9 de la Carta Política. Adicionalmente, las normas acusadas respetan los límites constitucionales a la facultad de delegación por cuanto: (i) hacen referencia a la delegación de facultades para actividades específicas en relación con el presupuesto y dirigidas a ejecutar políticas, programas, subprogramas y proyectos establecidos en el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia, lo que descarta la intención de vaciar las competencias de las asambleas. (ii) Prevén un límite temporal, pues hacen referencia a la vigencia de manera que la delegación no se puede extender más allá de la anualidad correspondiente. (iii) No limitan a las asambleas ni para expedir anualmente el presupuesto o reformarlo ni para revocar las facultades otorgadas al gobernador ni para modificar los actos expedidos con fundamento en la delegación. En este orden de ideas, para la Procuradora General de la Nación, los artículos demandados no vulneran el principio de legalidad del presupuesto y, por lo tanto, solicitó que se declare su exequibilidad. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL a. Competencia 12. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda presentada en contra del numeral 5 del artículo 19 y del numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022, con fundamento en la competencia asignada en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. b. Planteamiento del problema jurídico, método y estructura de la decisión. 13. El actor demandó el numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022, incluidos en una ley dirigida a modernizar el funcionamiento de los departamentos. Las normas acusadas, al establecer las competencias de las asambleas y de los gobernadores, prevén la posibilidad de que estos últimos efectúen modificaciones en el presupuesto general del departamento como consecuencia de delegaciones temporales otorgadas por las asambleas. En concreto, el artículo 19.5 demandado establece la competencia de las asambleas departamentales para otorgarle al gobernador precisas facultades temporales para efectuar modificaciones en el presupuesto general del departamento (incorporar, adicionar, modificar, efectuar traslados presupuestales y crear rubros presupuestales) en ejecución de sus políticas, programas, subprogramas y proyectos, establecidos en el Presupuesto de Rentas y Gastos de la vigencia. Por su parte, el artículo 119.50 de la misma ley establece la competencia correlativa de los gobernadores, para ejercer las facultades delegadas por la asamblea en relación con las modificaciones en el presupuesto general del departamento. El demandante planteó un cargo único, de acuerdo con el cual las competencias demandadas violan el principio de legalidad en materia presupuestal, que se deriva del artículo 345 superior y del reparto de competencias que, en materia presupuestal, prevé la Constitución Política. De acuerdo con este principio, la aprobación y modificación de los presupuestos en los diferentes niveles (general de la Nación, departamentales y municipales) deben efectuarse por las corporaciones públicas de elección popular, particularmente el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales, en la medida en que se trata de instancias que aseguran la participación y deliberación democrática. En atención al cargo planteado por el ciudadano, le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si: ¿viola el principio de legalidad del presupuesto el que una ley autorice a las asambleas departamentales delegar a los gobernadores, de forma temporal y precisa, la competencia correspondiente a la modificación de los presupuestos departamentales? 14. Para resolver el problema jurídico, la Corte expondrá las reglas previstas en la Carta Política y en leyes orgánicas en relación con la elaboración y la aprobación del presupuesto general de la Nación, y operaciones presupuestales posteriores. Así, con fundamento en el artículo 353 superior, dichas reglas constitucionales aplican, en lo pertinente, en el ámbito territorial y, como se explicará, permiten determinar el diseño constitucional en materia presupuestal que se proyecta en ese ámbito. Luego, a partir de las reglas en mención y, particularmente, del artículo 345 superior se dedicará en esta sentencia una sección al principio de legalidad del presupuesto, con énfasis en la legalidad del gasto. Finalmente, previo a resolver el caso concreto, la Corte hará referencia a las competencias constitucionales de las asambleas y de los gobernadores en materia presupuestal, así como a la facultad de delegación de facultades por parte de la asamblea y en favor del gobernador prevista en el artículo 300.9 superior. c. Las reglas constitucionales y orgánicas sobre la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación y operaciones presupuestales posteriores, y su aplicación en los presupuestos de las entidades territoriales 15. El presupuesto general de la Nación es un instrumento de planeación financiera del Estado que racionaliza la actividad estatal y en el que se prevé la estimación de los ingresos y una autorización máxima de gastos en un período específico que, en el sistema fiscal colombiano, corresponde a un año[13]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[14], el presupuesto representa un acuerdo democrático sobre la asignación de los recursos públicos, la definición de las prioridades y el consecuente logro de las finalidades del Estado. Como lo ha indicado la Corte, debe ser el producto de: “un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”[15]. Ahora bien, el presupuesto está integrado por tres secciones principales: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos; y (iii) las disposiciones generales[16]. Entre las rentas y los gastos existe una relación directa que se puede resumir en que las modificaciones de una sección impactan y se reflejan en la otra. Así, por ejemplo, si se aumentan las rentas habrá un aumento correlativo de los gastos. Esta relación se deriva del mismo modelo constitucional del presupuesto al determinar en el artículo 346 superior y siguientes, a partide de los que se deriva que el presupuesto está compuesto por las rentas (ingresos) y los gastos (apropiaciones) y el artículo 347 superior cuando indica que la ley de apropiaciones deberá reflejar todos los gastos y precisa que la consecuencia directa de que estos resulten insuficientes es la necesidad de crear nuevas rentas. Ahora bien, el presupuesto de rentas incluye las fuentes de recursos que corresponden a los ingresos corrientes de la Nación, las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional[17]. Por su parte, en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones se definen los gastos de la vigencia correspondiente, los cuales se clasifican en gastos de funcionamiento, deuda pública y gastos de inversión[18]. Finalmente, las disposiciones generales están dirigidas a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación en el año fiscal correspondiente[19]. Igualmente debe tenerse en cuenta que el ciclo presupuestal comprende las siguientes etapas: (i) programación del proyecto de presupuesto, (ii) presentación del proyecto al Congreso, (iii) estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso, (iv) liquidación del presupuesto general de la Nación, (v) ejecución y (vi) seguimiento y evaluación[20]. 16. En atención al impacto del presupuesto desde la perspectiva democrática, social, económica, política y contable[21], la Constitución definió una serie de reglas en materia presupuestal que se clasifican como: a) reglas de competencia, esto es, las que asignan funciones concretas a las autoridades en el proceso presupuestal; b) reglas de procedimiento que definen el trámite a seguir en relación con algunas de las etapas y operaciones sobre el presupuesto; y c) disposiciones materiales, es decir, aquellas que definen los contenidos del presupuesto. 17. A través del primer tipo de reglas, la Carta Política distribuye las competencias para la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República así: De una parte, al Gobierno nacional, como titular de la iniciativa legislativa exclusiva en materia presupuestal[22], se le asignan las competencias relacionadas con: (i) la elaboración y formulación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; (ii) la presentación del proyecto de presupuesto ante el Congreso[23]; y (iii) la emisión de conceptos previos y vinculantes sobre las propuestas de modificación que plantee el Congreso en relación con el aumento de los cómputos de las rentas, las partidas, los recursos del crédito y los recursos provenientes del balance del Tesoro[24]. Adicionalmente, de acuerdo con el EOP se le otorgan las competencias para: (iv) liquidar el presupuesto de conformidad con lo aprobado por el Congreso[25]; (v) reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales[26]; (vi) aumentar el monto de las apropiaciones mediante la apertura de créditos adicionales[27]; y (vii) presentar al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto[28]. De otra parte, al Congreso de la República se le asignan las siguientes competencias: (i) establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración mediante la expedición del Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones[29]; (ii) proponer el aumento de los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y de los provenientes del balance del Tesoro (con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo); (iii) aumentar las partidas del proyecto de presupuesto de gastos e incluir nuevas partidas (con la aceptación escrita del ministro del ramo); (iv) eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con algunas excepciones[30]; y (v) aprobar la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes. 18. En cuanto a las reglas de procedimiento, la Carta Política señala que: (i) el Gobierno debe presentar el proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura[31];(ii) las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto en mención[32]; (iii) durante los tres primeros meses de cada legislatura, el Congreso discutirá y expedirá el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones[33]; (iv) si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes[34]; (v) el presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley correspondiente a los recursos adicionales[35]; (vi) si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno[36]; y (vii) si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro del plazo definido en la Constitución, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gasto[37]. 19. Finalmente, como límites materiales sobre el contenido de la ley anual del presupuesto, la Constitución precisa que esa ley debe elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo[38]. Asimismo, en relación con la ley de apropiaciones la Constitución establece que dicha ley: (i) deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva; (ii) incluir partidas que correspondan a un crédito judicialmente reconocido, a gastos decretados conforme a ley anterior, a gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público o el servicio de la deuda, o para cumplir el Plan Nacional de Desarrollo. Además, la Carta indica que la ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social, el cual tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación[39]. 20. Como se ve, en el diseño constitucional sobre la elaboración y aprobación del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones se definen competencias diferenciadas entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República. Al primero, en lo sustancial, se le asignan las funciones exclusivas sobre la elaboración del proyecto, su presentación ante el Congreso y la emisión de conceptos previos y vinculantes frente a las propuestas de modificación. Por su parte, el Congreso de la República tiene la competencia de discusión y aprobación del presupuesto, en el que puede modificar algunos de los elementos presentados por el Gobierno y proponer aumentos en la estimación de los ingresos y de los gastos; estos últimos exigen de la autorización escrita del Gobierno. 21. Al revisar el diseño constitucional descrito se concluye que la definición precisa de las competencias en materia presupuestal y la distinción de los roles del Gobierno nacional y del Congreso de la República responden a importantes principios constitucionales. Primero, toman en cuenta el carácter técnico de la materia, ya que la elaboración del proyecto y la aprobación de algunas de sus modificaciones están en cabeza del Gobierno nacional, liderado por el Ministerio de Hacienda. Segundo, aseguran la participación democrática en la destinación de los recursos públicos a través de la aprobación del presupuesto por parte del Congreso. Tercero, hacen efectivo el principio de separación de poderes, pues la distribución de competencias permite la colaboración armónica entre las ramas que intervienen en la materia y el ejercicio de controles recíprocos. 22. Ahora bien, en cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 superior señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. Por su parte, los artículos 300.5 y 313.5 superiores establecen las competencias de las asambleas y de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración de los presupuestos departamentales y municipales respectivamente, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial. Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la ley orgánica del presupuesto[40]. De manera que no existe una autonomía absoluta de las entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales y, por lo tanto, la injerencia de lo nacional en esta materia es mayor por las siguientes razones: Primero, de acuerdo con la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales. En concordancia con esta organización, el artículo 287 superior reconoce la autonomía territorial “dentro de los límites de la Constitución y de la ley”. Segundo, el artículo 334 superior le confiere al Estado la dirección general de la economía y le otorga al legislador la competencia para la definición de las políticas macroeconómicas de la Nación. Tercero, el artículo 352 de la Carta Política señala que la Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. Por lo tanto, la Ley Orgánica del Presupuesto es única para los niveles nacional y territorial[41]. Cuarto, el estatuto orgánico del presupuesto reconoce la competencia de las entidades territoriales para proferir las normas orgánicas de elaboración de sus presupuestos. Sin embargo, precisa que esa regulación debe ajustarse a las normas constitucionales, las disposiciones de esa misma ley orgánica y a las condiciones de cada entidad territorial[42]. Es decir, que tanto las disposiciones constitucionales que regulan el Presupuesto General de la Nación, como la ley orgánica del presupuesto, resultan aplicables en lo pertinente a los presupuestos territoriales. Con todo, no puede perderse de vista que la Constitución reconoce un margen de regulación por parte de las entidades territoriales, pues en los artículos 300 y 313 superiores le asigna a las asambleas departamentales y a los concejos municipales las competencias para expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y municipal respectivamente, y para aprobar los presupuestos anuales de rentas y gastos. d. El principio de legalidad del presupuesto, alcance y aplicación en la modificación presupuestal. Reiteración de jurisprudencia 23. Como quiera que el cargo formulado por el actor plantea la violación del principio de legalidad del presupuesto y las normas acusadas regulan la delegación en los gobernadores de las competencias de incorporar, adicionar, modificar, efectuar traslados presupuestales y crear rubros presupuestales en las diferentes secciones del Presupuesto General del Departamento, servicio de la deuda pública e inversión, la Corte considera necesario hacer referencia al alcance del principio de legalidad del presupuesto, a su aplicación en operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto, a la tipología de las operaciones presupuestales y a las subreglas que sobre algunas de estas operaciones ha definido la jurisprudencia. 24. El principio de legalidad del presupuesto no se menciona, de forma expresa, en la Constitución Política. Sin embargo, esta Corporación ha desarrollado este principio constitucional, que parte de la idea de que el presupuesto general de la Nación, en el ámbito nacional, y los presupuestos departamentales y municipales en el ámbito territorial, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular mediante la ley, las ordenanzas y los acuerdos municipales o distritales, respectivamente[43]. De esta manera, se asegura que solo en los escenarios de mayor representación y deliberación democrática se aprueben las fuentes de ingresos, y se decrete el monto y la destinación del gasto público[44]. 25. El fundamento principal del principio de legalidad del presupuesto es el artículo 345 de la Carta Política que establece algunas de las principales reglas en materia presupuestal. Dichas reglas operan en tiempos de normalidad institucional y prohíben: (i) percibir contribuciones o impuestos que no estén incluidos en el presupuesto de rentas; (ii) hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no estén incluidas en el presupuesto de gastos; (iii) efectuar gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos distritales o municipales; y (iv) transferir créditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto. En consecuencia, la definición del gasto, tanto su monto como su destinación, y la modificación de esos elementos, exigen la aprobación de las corporaciones públicas de elección popular. Adicionalmente, el principio de legalidad del presupuesto también se deriva del artículo 347 superior, según el cual, si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones del Congreso, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes. Por ello, el incremento de las rentas y la consecuente apertura de créditos adicionales exige, por regla general. la aprobación mediante ley. Finalmente, la ley orgánica del presupuesto señala que en los eventos en los que, en la ejecución del presupuesto general de la Nación, resulte necesario aumentar el monto de las apropiaciones o efectuar traslados presupuestales, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno mediante una ley sobre traslados y créditos adicionales salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones[45]. Igualmente, la ley precisa que los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale y la fuente del gasto será el decreto que declare el estado de excepción correspondiente[46]. De las reglas descritas, se deriva la exigencia de que, por regla general, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda. 26. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha explicado que el principio de legalidad del presupuesto, con énfasis en la legalidad del gasto, constituye uno de los principales rasgos de los Estados democráticos. En efecto, desde los primeros pronunciamientos esta Corporación[47] ha precisado que el presupuesto es una importante herramienta jurídica y económica, en la que se define el destino de los recursos públicos. Por lo tanto, el presupuesto debe ser debatido y aprobado en un espacio de democracia representativa. Igualmente, se ha indicado que dicho principio, además de concretar la exigencia de legalidad de la actuación pública en el campo fiscal y servir como mecanismo de control al poder ejecutivo en materia presupuestal: “también puede ser visto como la contrapartida del principio de legalidad de los tributos. De forma análoga a como todas las personas ejercen su ciudadanía y participan a través del sistema de representación democrática en la decisión sobre qué impuestos y en qué montos se han de pagar, participan en la decisión sobre qué gastos y en qué montos se han de hacer. En otras palabras, al grito de los revolucionarios estadounidenses ‘no hay impuestos sin representación’, se puede sumar su contrapartida: ‘no hay gastos sin representación’.”[48] 27. A partir de las reglas previstas en la Carta Política, el principio de legalidad del presupuesto exige la definición democrática de un ámbito temporal sobre los recursos públicos, pues los presupuestos comprenden un período fiscal específico; un límite cuantitativo, ya que se proyectan los montos de los ingresos y se emiten autorizaciones máximas de gasto; y, finalmente, un límite material sobre la destinación del gasto porque en los presupuestos se indica en qué se deben emplear los recursos públicos[49]. De manera que, la competencia de las corporaciones públicas de elección popular incluye la aprobación del monto de los recursos disponibles (rentas), las autorizaciones máximas de gastos (apropiaciones) y la destinación de los recursos. Adicionalmente, la modificación de estos elementos exige, por regla general, la aprobación de la corporación de elección popular respectiva salvo algunas operaciones presupuestales en las que se pueden alterar esos elementos directamente por el Ejecutivo, como se explicará más adelante, por ejemplo, en relación con los recursos de cooperación internacional no reembolsables. 28. Ahora bien, como se anunció, el principio de legalidad del presupuesto regula no solo la aprobación del presupuesto, sino también operaciones presupuestales en otras fases del ciclo presupuestal. Por lo tanto, para la reconstrucción de las reglas constitucionales y jurisprudenciales sobre la aplicación del principio de legalidad, y teniendo en cuenta que las disposiciones examinadas hacen referencia a actuaciones posteriores a la aprobación del presupuesto, es importante considerar los diferentes tipos de operaciones presupuestales, tal y como se describe a continuación. Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto[50] Desde la perspectiva de las rentas Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso. La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, pues responde al desbalance entre las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso. Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto de rentas[51]. Por lo tanto, si se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente. El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones. La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano recepto...