Sentencia C-035 de 2016

C-035-16 Sentencia C-035/16 NORMAS SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS MINERAS-Contenido PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 y 2014-2018-Áreas de reserva minera estratégica PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014-Vigencia de norma sobre reservas mineras estratégicas DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación de cargo específico/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes NORMAS SOBRE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS MINERAS-Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 tiene como finalidades básicas calificar ciertas áreas del territorio nacional como áreas de reserva estratégica minera para definir en ellas un tipo especial de ordenamiento, así como un régimen legal y contractual específicos. En particular, la disposición demandada tiene como finalidad excluir las áreas de reserva especial minera del régimen ordinario de la minería regulado por el Código de Minas. Con ello busca focalizar la labor de obtención de información geológica, para impedir la proliferación desordenada de títulos mineros en determinadas áreas del territorio nacional, garantizando así una mayor eficiencia en la extracción de recursos, e incrementando la participación estatal de los beneficios provenientes de la ejecución de esta actividad en dichas áreas. SELECCION DE TERRITORIO COMO AREA DE RESERVA ESPECIAL MINERA-No implica que el Congreso haya destinado de manera exclusiva, ni prioritaria, dichas áreas para la minería y tampoco que hubiese creado un estímulo o incentivo para promoverla/NORMA SOBRE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS MINERAS-Prohibición de otorgamiento de nuevos títulos o concesiones al interior de tales áreas con el objetivo de racionalizar la extracción minera/NORMA SOBRE AREAS DE RESERVA PARA EL DESARROLLO MINERO-No restringe el desarrollo de actividades agrícolas/NORMA SOBRE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS MINERAS-Desarrollo de actividad minera está sujeto a una serie de contingencias que dependen de un conjunto de decisiones que adoptan las autoridades y los particulares en el proceso de oferta pública/FACULTAD PARA SELECCIONAR ZONAS DEL TERRITORIO NACIONAL COMO AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-No implica realización efectiva y por lo tanto, mucho menos por sí misma un detrimento al medio ambiente o un riesgo a la sostenibilidad alimentaria AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Proceso de selección objetiva/AUTORIDAD NACIONAL MINERA-Facultad de restricción en delimitación DELIMITACION Y SELECCION OBJETIVA DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Reglamentación por el Gobierno Nacional CONTRATOS ESPECIALES DE EXPLORACION Y EXPLOTACION QUE SE DERIVEN DE LAS DELIMITACIONES DE LAS AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Se pueden establecer reglas y obligaciones adicionales, o que en todo caso sean distintas a las establecidas en el Código de Minas AREAS DE RESERVA MINERA-Tipos/AREAS DE RESERVA PARA FORMALIZACION DE PEQUEÑOS MINEROS-Contenido/AREAS DE RESERVA PARA EL DESARROLLO MINERO-ENERGETICO-Contenido/CONTRATOS DE CONCESION MINERA DE CARBON-Restricción sobre nuevas propuestas o suscripción de dichos contratos/AUTORIDAD NACIONAL MINERA-En caso de superposiciones de áreas entre yacimientos de hidrocarburos no convencionales y títulos minero, en virtud de un acuerdo operacional autorizará la suspensión de los títulos mineros sin afectar el tiempo contractual/NORMA SOBRE AREAS DE RESERVA PARA EL DESARROLLO MINERO-Restricciones en áreas delimitadas como páramos y humedales NORMA SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-No produce la consecuencia jurídica de prohibición de actividades agrícolas en su interior, ni la afectación del medio ambiente/NORMA SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Finalidad NORMAS SOBRE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Cargos por violación del principio de desarrollo sostenible y desconocimiento del deber de conservación de los recursos naturales, son insuficientes para proferir decisión de fondo UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonización AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y SU RELACION CON LA PRESERVACION DEL PRINCIPIO DE ESTADO UNITARIO-Jurisprudencia constitucional AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial El núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a auto dirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan. PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Reiteración de jurisprudencia/CARACTER UNITARIO DEL ESTADO-Límites/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites constitucionales y legales/LIMITACIONES A LA AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES Y REGIONALES EN MATERIAS EN LAS CUALES EXISTA CONCURRENCIA DE COMPETENCIAS DE ENTIDADES DE DISTINTO ORDEN-Deben estar justificadas en la existencia de un interés superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según sea el caso/LIMITACIONES A LA AUTONOMIA-Resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA-Indisponible por el legislador La Corte ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del Legislador y que su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad misma de la Carta, dado que es expresión de dos principios constitucionales de la mayor significación, como son la consagración del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad (CP arts 288 y 311). Por esa razón, la jurisprudencia ha puntualizado que la Constitución ha establecido una garantía institucional para la autonomía de las entidades territoriales por virtud de la cual se fija en la materia un núcleo o reducto indisponible por parte del legislador. Así, ha dicho la Corte, “… si bien la autonomía territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado CARACTER UNITARIO DEL ESTADO-En virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad no constituye un fundamento suficiente para desconocer la capacidad de autogestión que la Constitución les otorga a las entidades territoriales/AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-No puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias constitucionales de las autoridades nacionales DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO CON RELACION A LOS USOS DEL SUELO-Contenido y alcance DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido y alcance PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y límites que surgen para el Legislador AUTORIDADES DEL NIVEL NACIONAL-Acuerdo con autoridades territoriales concernidas sobre medidas para protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad/AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL-No puede adoptar unilateralmente decisiones que excluyan la participación de quienes, en el ámbito local, reciben de manera directa los impactos de una actividad minera PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Contenido y alcance DERECHO FUNDAMENTAL A LA RESTITUCION DE TIERRAS DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Contenido y alcance/RESTITUCION DE TIERRAS-Objeto principal DERECHO DE PROPIEDAD-Contenido y alcance/DERECHO DE PROPIEDAD-Límites constitucionales DERECHO DE PROPIEDAD-Características Al derecho de propiedad se le atribuyen varias características, entre las cuales, se pueden destacar las siguientes: (i) Es un derecho pleno porque le confiere a su titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; (ii) Es un derecho exclusivo en la medida en que, por regla general, el propietario puede oponerse a la intromisión de un tercero en su ejercicio; (iii) Es un derecho perpetuo en cuanto dura mientras persista el bien sobre el cual se incorpora el dominio, y además, no se extingue -en principio- por su falta de uso; (iv) Es un derecho autónomo al no depender su existencia de la continuidad de un derecho principal; (v) Es un derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o transmisión depende por lo general de la propia voluntad de su propietario y no de la realización de una causa extraña o del solo querer de un tercero, y finalmente; (vi) Es un derecho real teniendo en cuenta que se trata de un poder jurídico que se otorga sobre una cosa, con el deber correlativo de ser respetado por todas las personas”. DERECHO FUNDAMENTAL A LA REPARACION Y EL CARACTER REFORZADO DE LA PROTECCION AL DERECHO DE PROPIEDAD DE LA POBLACION VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO-Jurisprudencia constitucional DERECHO A LA RESTITUCION-Excepciones/DERECHO A LA RESTITUCION-No obstante el carácter fundamental, la ley establece causales de improcedencia cuando ésta entra en tensión con otros bienes jurídicos de mayor importancia constitucional/COMPENSACION EN ESPECIE Y REUBICACION-Casos en que procede cuando la restitución material del bien es imposible PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACION-Contenido y alcance/PROCESO DE EXPROPIACION-Intervención de las tres ramas del poder público PRIVACION DE LA TITULARIDAD DEL DERECHO A LA PROPIEDAD CONTRA LA VOLUNTAD DEL TITULAR-Requisitos Considera la Corte en esta oportunidad que la expropiación o cualquier otra forma de adquisición del dominio por parte del Estado debe respetar, en primer lugar, un principio de legalidad que implica que sólo serán expropiables aquellos bienes que sean necesarios para que la administración alcance con ellos un fin de utilidad pública o interés social, previamente determinados en la Ley. En segundo lugar, es necesario que el proceso de adquisición se adelante con atento respeto por las garantías judiciales, buscando el consentimiento del titular del bien y sólo recurriendo a la vía administrativa cuando esto haya sido imposible, sin perjuicio de que exista la posibilidad de recurrir al ejercicio de medios de control contencioso-administrativos frente a cualquier elemento de la decisión que prescribe el derecho del hasta ese momento propietario. En tercer lugar, la expropiación u otra forma de adquisición, sólo podrá ser considerada respetuosa de lo establecido en la Carta, si el traspaso del derecho de dominio del particular a la administración, fue antecedido del pago de una indemnización justa por la pérdida del bien. De esta forma, la expropiación o adquisición de un bien por razones de utilidad pública e interés social, será acorde con los mandatos constitucionales si respeta los valores fundamentales del Estado Social de Derecho, entre ellos: principio de legalidad, debido proceso, acceso a la justicia y una indemnización justa. EXPROPIACION-Elementos característicos La expropiación comprende tres elementos característicos: 1. sujetos: El expropiante es el sujeto activo, es decir quien tiene la potestad expropiatoria; el beneficiario, es quien representa la razón de ser de la expropiación, el creador del motivo, de la necesidad de satisfacer un interés público y/o utilidad pública y el expropiado, titular de los derechos reales sobre los bienes requeridos por el Estado. 2. Objeto. Los derechos de índole patrimonial que sacrifican los particulares a favor de la Administración, sin incluir los derechos personales o personalísimos, para satisfacer la causa expropiandi, de allí la necesidad de establecer los derechos patrimoniales del sujeto expropiado sobre el objeto delimitado y, 3. La causa expropiandi o justificación presentada por el Estado para utilizar la figura de la expropiación. Ésta debe tener un objetivo que cumplir, que sea acorde con los fines de la utilidad pública e interés social, especificado en la norma que la crea: “lo primero que hay que notar es que el fin de la expropiación no es la mera “privación” en que ésta consiste, sino el destino posterior a que tras la privación expropiatoria ha de afectarse el bien que se expropia” es decir, siempre hay una transformación al terminar la expropiación, lo que hace que la expropiación sea un instrumento para llegar al fin de la meta propuesta en la ley, un elemento que conllevará a realizar ciertos objetivos planteados para una situación fijada, que amerita la obtención de cierto derecho. PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Norma sólo se aplica a víctimas del conflicto cuyos predios van a ser utilizados para dichos proyectos La Corte advierte que la norma se dirige a regular una excepción al procedimiento de expropiación, el cual es la regla general en casos de limitación del derecho de dominio por parte del Estado. Particularmente, son dos las calidades que debe cumplir un ciudadano para ser sujeto de la norma jurídica, a saber: i) ser víctima del conflicto armado, en el marco de un proceso de restitución y ii) que el predio sobre el cual solicita la restitución sea requerido para la ejecución de un proyecto de interés nacional. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/JUICIO DE IGUALDAD-Etapas/JUICIO DE IGUALDAD-Metodología de análisis/TEST DE IGUALDAD-Método de análisis constitucional/JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad/TEST O JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve, mediano o estricto/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EUROPEO Y TEST DE IGUALDAD DESARROLLADOS POR LA CORTE SUPREMA DE ESTADOS UNIDOS-Ventajas y debilidades identificadas en jurisprudencia constitucional JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Criterios La Corte Constitucional se ha manifestado de manera puntual sobre los criterios para determinar la realización de un juicio de igualdad estricto. Así, ha manifestado que se debe efectuar un test de igualdad más riguroso en aquellos casos en que: i) exista una limitación de un derecho constitucional a un grupo de personas, ii) el Legislador haya utilizado uno de los criterios sospechosos del artículo 13 constitucional para realizar una diferenciación, iii) exista una diferenciación pese a que la Carta Política expresamente especifique criterios de igualdad, o iv) cuando se afecten poblaciones en situación de debilidad manifiesta. COMPENSACION COMO MECANISMO PRINCIPAL DE REPARACION PARA LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Medida es adecuada para adelantar un proyecto de interés estratégico nacional, pero resulta innecesaria La medida prevista en el artículo 50 de la actual ley del plan afecta gravemente los derechos fundamentales a la reparación y la restitución de un grupo de sujetos de especial protección constitucional, a saber, las víctimas del conflicto armado. Impedir el acceso al proceso de expropiación en condiciones de igualdad con el resto de la ciudadanía constituye una limitación innecesaria de los derechos de las víctimas. Así, pese a que el fin de la norma es legítimo, la Corte observa que existen otros mecanismos que permiten la limitación del derecho de propiedad para la realización de proyectos de interés nacional y que son menos lesivos de los derechos fundamentales a la restitución y la igualdad, tal como es el caso del procedimiento de expropiación. EXCEPCION AL DEBER DE RESTITUCION DEL ESTADO Y COMPENSACION COMO MEDIDA PRINCIPAL DE REPARACION PARA ADELANTAR PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Constituye una verdadera restricción del derecho a la restitución de las víctimas del conflicto armado/DERECHOS DE LAS VICTIMAS EN BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Contenido/DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Instrumentos internacionales Al incluir una excepción al deber de restitución del Estado y consagrar la compensación como medida principal de reparación se produce una verdadera restricción del derecho a la restitución de las víctimas del conflicto armado. Como se mencionó previamente, este derecho es objeto de una protección constitucional reforzada, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 90, y en los tratados sobre derechos humanos. En particular, están consagrados en tratados ratificados por Colombia, los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, como es el caso de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas y el Estatuto de Roma, entre otros. PROCESO DE EXPROPIACION-Connotación protectora cuando involucra una restricción del derecho de propiedad -y por ende, del derecho de restitución- a las víctimas del conflicto NORMA SOBRE EXCEPCION AL DEBER DE RESTITUCION DEL ESTADO Y COMPENSACION COMO MEDIDA PRINCIPAL DE REPARACION PARA ADELANTAR PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Vulneración del principio de igualdad La Sala advierte que la referida norma jurídica no resulta aplicable en aquellas situaciones en que el propietario del bien inmueble no sea una víctima del conflicto, incluso si el predio va a ser utilizado para la ejecución de un proyecto PINE. Por ello, en estos casos, la Administración Pública debe iniciar el respectivo procedimiento de expropiación para poder limitar el derecho de dominio de aquella persona que no tiene el carácter de víctima, el cual, como se ha indicado, se encuentra revestido de unas garantías constitucionales y legales para evitar la configuración de arbitrariedades por parte del Estado. No obstante, estas garantías sí son restringidas a las víctimas del conflicto armado en un proceso de restitución, sin razón alguna. De esta manera, la norma jurídica realiza una distribución inequitativa y desigual entre dos grupos de ciudadanos, al permitir que uno sea beneficiario de las garantías del proceso de expropiación, mientras que el otro debe asumir las consecuencias de la compensación, sin siquiera requerirse su consentimiento. Esta situación resulta aún más lesiva si se tiene en cuenta que el grupo de ciudadanos que ve sus garantías cercenadas se encuentra en una condición de indefensión y vulnerabilidad. SISTEMA NACIONAL DE PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (SINAPINE)-Contenido/SERVIDUMBRE EN PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Procedimiento NORMA SOBRE EXCEPCION AL DEBER DE RESTITUCION DEL ESTADO Y COMPENSACION COMO MEDIDA PRINCIPAL DE REPARACION PARA ADELANTAR PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Carácter retroactivo deviene en una vulneración de los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, como argumento adicional de inconstitucionalidad La Sala considera conveniente advertir un argumento adicional de inconstitucionalidad de la norma jurídica demandada y analizada en la presente sección de esta providencia. En efecto, el parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 consagra el carácter retroactivo de la norma, al permitir que las previsiones allí contenidas puedan ser aplicadas incluso a aquellos proyectos declarados como PINE antes de su vigencia. Para la Sala es claro que la mencionada previsión deviene en una vulneración de los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima consagrados en el artículo 83 de la Constitución Política. En efecto, la norma conculca el derecho a la restitución de aquellos ciudadanos que han iniciado un proceso de restitución en su calidad de víctimas del conflicto armado, pese a que ésta es posterior. En este sentido, la norma modifica las condiciones inicialmente previstas para acceder al derecho fundamental a la restitución de las víctimas del conflicto. VIS EXPANSIVA DEL PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION TERRITORIAL-Alcance AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance no es igual en todos los campos El alcance de la autonomía de las entidades territoriales no es igual en todos los campos. Muestra de ello es que aun cuando el mantenimiento del orden público es una función descentralizada territorialmente, tanto los alcaldes como los gobernadores son agentes del Presidente de la República en el ejercicio de dicha función, y están sujetos a sus órdenes. En ese orden de ideas es necesario concluir también que los principios de subsidiariedad y concurrencia no se aplican de la misma manera, independientemente de la cuestión sobre la cual versen. ENTIDADES TERRITORIALES-Competencias y funciones específicas ENTIDADES TERRITORIALES-Competencias constitucionales explícitas o implícitas COMISION INTERSECTORIAL DE INFRAESTRUCTURA Y PROYECTOS ESTRATEGICOS-No vulnera ninguna de las competencias o funciones atribuidas por la Constitución a las entidades territoriales PROCESO DE EXPROPIACION-Garantías del debido proceso A pesar de que es posible que el Legislador limite el derecho de propiedad facultando a la administración para adelantar procesos de expropiación, como se analizó previamente, la Constitución establece una serie de garantías en favor de los particulares. Una de estas garantías consiste en que el gobierno no puede adelantar dichos procesos de manera independiente, ni disponer unilateralmente de los derechos de los particulares, sino que en la expropiación deben intervenir las tres ramas del poder público. El Legislador debe definir los motivos de utilidad pública e interés social, atribuir la competencia para adelantar dichos procesos en cabeza de entidades específicas, y regular todo lo atinente al proceso de expropiación. Por su parte, la administración inicia y/o adelanta el respectivo proceso de expropiación, el cual puede ser administrativo o judicial, pero en todo sus actuaciones estarán sujetas al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. INDEMNIZACION PREVIA EN EXPROPIACION-Carácter perentorio DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Utilidad pública e interés social como unos de los límites constitucionales que determinan su alcance CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Naturaleza jurídica AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-En materia administrativa u orgánica, financiera y patrimonial y política y funcional CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Reglamentación por parte del Congreso La Sala advierte que si bien la figura de las Corporaciones Autónomas Regionales fue consagrada en el artículo 150 de la Constitución Política, no existe una norma superior que establezca las funciones de dichas entidades, que deben ser desarrolladas por normas legales. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que la configuración legal de las funciones de las CAR debe reconocer ese régimen mínimo de autonomía que debe ser protegido por el juez constitucional. CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Encargadas de expedir permisos licencias y salvoconductos para la movilización de recursos naturales renovables CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Expedición de licencias ambientales MINISTERIO DE AMBIENTE-Competencia para la expedición de licencias ambientales ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Principios de coordinación y rigor subsidiario como elementos de armonización para la expedición de licencias ambientales La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha encargado de armonizar dichos principios en tensión, a saber, los principios de Estado unitario y de descentralización en materia de licenciamiento ambiental. Así, en primer lugar, ha reconocido que la competencia para la expedición de licencias ambientales es concurrente con las facultades que tienen las entidades del sector central y las Corporaciones Autónomas Regionales. En segundo lugar, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que el Gobierno Nacional, en principio, tiene la competencia de limitar válidamente la facultad de expedición de licencias ambientales que corresponde a las CAR, siempre y cuando i) se trate de un proyecto de incidencia nacional y no puramente local o regional, y ii) no se vulnere el núcleo de la autonomía de las CAR. Así, la Corte ha señalado que las CAR, y en general, todas las autoridades públicas, deben someterse a las normas jurídicas superiores en virtud del principio de rigor subsidiario o gradación normativa. AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-No se ajusta a la Constitución Política el traslado de la competencia para expedir licencias ambientales de las CAR a la ANLA ACTIVIDAD DE MINERIA E HIDROCARBUROS EN PARAMOS-Prohibición EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES EN PARAMOS-Prohibición LIBERTAD ECONOMICA PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES DE EXTRACCION DE RECURSOS NO RENOVABLES El modelo económico concebido en la Constitución presupone que el Estado tiene la potestad para intervenir el mercado. Una de las formas en que dicha intervención se manifiesta es a través de la limitación del desarrollo de ciertas actividades económicas. No obstante, dicha limitación no puede ser arbitraria, ya que la misma debe (i) respetar el núcleo esencial de la libertad involucrada; (ii) obedecer al principio de solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente señaladas en la Constitución, y (iii) responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ACTIVIDAD ECONOMICA DE EXTRACCION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Contrato de concesión regula los derechos, deberes, facultades y obligaciones del desarrollo de dicha actividad CONTRATO DE CONCESION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-No impide al Estado limitar, condicionar o prohibir la actividad objeto de la concesión PRINCIPIO DE PRECAUCION-Principio general de obligatorio cumplimiento para la conservación del medio ambiente y recursos naturales renovables La protección del ambiente prevalece frente a los derechos económicos adquiridos por particulares mediante licencias ambientales y contratos de concesión en las circunstancias en que esté probado que la actividad produce un daño, o cuando exista mérito para aplicar el principio de precaución para evitar un daño a los recursos naturales no renovables y a la salud humana. CONSTITUCION ECOLOGICA Y SU RELACION CON EL CONCEPTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto El concepto de desarrollo sostenible ha sido uno de los pilares fundamentales de los distintos tratados y conferencias internacionales sobre el ambiente desde 1987 en adelante. En ese año, la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo presentó una primera aproximación sobre este concepto, según el cual el desarrollo sostenible es “aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.” En esa medida, el concepto de desarrollo sostenible gira en torno al equilibrio entre el crecimiento económico, el bienestar social y la preservación de los recursos naturales, perspectiva de desarrollo que fue recogida en el artículo 80 de nuestra Constitución. PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE FRENTE A DESARROLLO ECONOMICO-Tensión se resuelve a través del concepto de desarrollo sostenible DEBER DEL ESTADO DE CONSERVAR AREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLOGICA AREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLOGICA-Finalidad de su creación La creación de las áreas de especial importancia ecológica persigue distintas finalidades, tales como: (i) asegurar la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales para mantener la diversidad biológica; (ii) garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el bienestar humano; y (iii) garantizar la permanencia del medio natural, o de alguno de sus componentes, como fundamento para el mantenimiento de la diversidad cultural del país y de la valoración social de la naturaleza. ZONAS DE PARAMO-Definición/ZONAS DE PARAMO-Protección especial ZONAS DE PARAMO-Criterios para la delimitación y la necesidad de integrar la unidad normativa CARACTERISTICAS DEL ECOSISTEMA DE PARAMO Y LOS SERVICIOS AMBIENTALES QUE PRESTA PARAMO COMO REGULADOR DEL CICLO HIDRICO-Calidad, disponibilidad y accesibilidad del recurso agua PARAMO COMO SISTEMA DE CAPTURA DE CARBONO BIODIVERSIDAD EN EL ECOSISTEMA DE PARAMO-Importancia PARAMO Y BOSQUE-Interacción entre los distintos recursos del páramo y relación de interdependencia ZONAS DE PARAMO-Protección especial por parte del Estado ante vulnerabilidad, fragilidad y capacidad de recuperación del ecosistema de páramo Ante la vulnerabilidad, fragilidad y dificultad de recuperación de los ecosistemas de páramo, el Estado tiene a su cargo la obligación de brindar una protección más amplia y especial, dirigida específicamente a preservar este tipo de ecosistema. Lo anterior no sólo porque es un tipo de bioma que no es común en el mundo, sino también en razón de los importantes servicios ambientales que presta, sumado al hecho que en la actualidad es un ecosistema sometido a intervenciones negativas o disturbios que afectan su pervivencia. DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Obligaciones del Estado para garantizar disponibilidad, accesibilidad y calidad del servicio de agua ZONAS DE PARAMO-Iniciativas legislativas DEFICIT DE PROTECCION DE ZONAS DE PARAMO-Vulnera derecho al ambiente sano y derecho al agua Referencia: expediente D-10864 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014; y contra los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo primero (parcial) del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Demandantes: Alberto Castilla Salazar y otros Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien la preside, los Magistrados, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política los ciudadanos Alberto Castilla Salazar, Alirio Uribe Muñoz, Iván Cepeda Castro y Víctor Javier Correa Vélez, congresistas del Polo Democrático Alternativo; Alirio García, Eduardo León Navarro, Jimmy Alexánder Moreno, César Hernán Jerez Martínez, Luz Perly Córdoba Mosquera, Luis Ernesto Martínez Santodomingo, Vladimir Angulo Cuero, Simón Eliécer Feria, Tarsicio Rivera Muñoz, Marly Yiseth Torres Guzmán, Gonzalo Wohlmeyer Gómez, Alexandra Bermúdez Osorio, quienes se identifican como integrantes de la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular; y las ciudadanas Ana Jimena Bautista Revelo, Viviana Tacha Gutiérrez y Adriana Patricia Fuentes López, presentaron ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014; y contra los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo primero (parcial) del artículo 173 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. La demanda fue admitida mediante auto del 13 de julio de 2015, en el que se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al vicepresidente de la República, a los Ministros de la Presidencia, de Minas y Energía del Interior, de Hacienda, de Agricultura y Desarrollo Rural de Ambiente, al Gerente del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, al Presidente de la Agencia Nacional de Minería, al Director de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, a la Directora de Instituto Alexander von Humboldt, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. Así mismo, se ordenó la comunicación del proceso a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, El Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de Antioquia, la UIS, de Caldas, de Nariño, e igualmente a la Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC-, a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos – ANUC-, y a la Autoridad Nacional Afrocolombiana – ANAFRO. También se solicitó al Director de Asuntos Indígenas y al Director de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior que, dentro del término de intervención ciudadana, informaran si las normas objeto de la demanda de inconstitucionalidad habían sido objeto de consulta previa con las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas y raizales, y que enviaran el soporte documental de las respectivas consultas. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. LA DEMANDA Debido a la complejidad y a la extensión de los temas planteados, y a la cantidad de disposiciones acusadas, la Sala Plena dividirá el análisis de la demanda en tres secciones principales, cada una de las cuales a su vez está dividida en varias partes, en las cuales la Corte aborda uno o más cargos de inconstitucionalidad. En la primera sección, se incluyen los argumentos de inconstitucionalidad que presentan los accionantes contra los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, los cuales crean y amplían la figura de las Áreas de Reserva Estratégicas Mineras (AEM). En la segunda sección se analizan los artículos 49, 50 (parcial), 51 y 52 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, los cuales desarrollan el Sistema de Proyectos de Interés Nacional y Estratégico (PINE). Finalmente, en la tercera sección se estudian los cargos de inconstitucionalidad planteados contra el parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, que regula las actividades extractivas en ecosistemas de páramo[1]. Al inicio de cada sección la Corte transcribirá los textos demandados, los cargos de inconstitucionalidad presentados por los demandantes, el concepto del Ministerio Público y las intervenciones de las demás entidades públicas, organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos intervinientes, en contra o a favor de las disposiciones normativas respectivas. Posteriormente la Corte abordará el análisis de constitucionalidad sobre las disposiciones de la respectiva sección de la demanda. PRIMERA SECCIÓN DE LA DEMANDA Normas demandadas referidas a la creación y ampliación de Áreas de Reservas Estratégicas Mineras, AEM En esta sección de la demanda los accionantes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015. Las disposiciones demandadas son las siguientes: “LEY 1450 DE 2011 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Artículo 108. Reservas mineras estratégicas. La autoridad minera determinará los minerales de interés estratégico para el país, respecto de los cuales podrá delimitar áreas especiales en áreas que se encuentren libres, sobre las cuales no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de concesión minera. Lo anterior con el fin de que estas áreas sean otorgadas en contrato de concesión especial a través de un proceso de selección objetiva, en el cual la autoridad minera establecerá en los términos de referencia, las contraprestaciones económicas mínimas distintas de las regalías, que los interesados deben ofrecer. Parágrafo. En todos los contratos de concesión minera podrán solicitarse prórrogas de la etapa de exploración por periodos de dos años cada una, hasta por un término total de once (11) años, para lo cual el concesionario deberá sustentar las razones técnicas y económicas respectivas, el cumplimiento Minero-Ambientales, describir y demostrar los trabajos de exploración ejecutados y los que faltan por realizar especificando su duración, las inversiones a efectuar y demostrar que se encuentra al día en las obligaciones de pago del canon superficiario y que mantiene vigente la póliza Minero-Ambiental". LEY 1753 DE 2015 Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. ARTÍCULO 20. ÁREAS DE RESERVA PARA EL DESARROLLO MINERO. Las áreas de reserva para el desarrollo minero serán las siguientes: Áreas de Reserva Estratégica Mineras: La Autoridad Minera Nacional determinará los minerales de interés estratégico para el país, respecto de los cuales, con base en la información geocientífica disponible, podrá delimitar indefinidamente áreas especiales que se encuentren libres. Estas áreas serán objeto de evaluación sobre su potencial minero, para lo cual se deberán adelantar estudios geológicos mineros por parte del Servicio Geológico Colombiano y/o por terceros contratados por la Autoridad Minera Nacional. Con base en dicha evaluación, esta Autoridad seleccionará las áreas que presenten un alto potencial minero. Estas áreas se otorgarán mediante proceso de selección objetiva. En los términos de referencia de este proceso, la Autoridad Nacional Minera establecerá los requisitos mínimos de participación, los factores de calificación, las obligaciones especiales del concesionario y podrá establecer las contraprestaciones económicas mínimas adicionales a las regalías. Sobre estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de concesión minera. Para estos efectos la Autoridad Minera contará con la colaboración del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. La Autoridad Nacional Minera dará por terminada la delimitación, cuando las áreas evaluadas no sean seleccionadas, caso en el cual quedarán libres para ser otorgadas mediante el régimen ordinario del Código de Minas. Cuando no se presente licitante u oferente la Autoridad Nacional Minera podrá mantener la delimitación para un futuro proceso de selección sin perjuicio de darla por terminada en cualquier tiempo. El Gobierno nacional reglamentará la materia a que aluden los incisos anteriores. En los Contratos Especiales de Exploración y Explotación que se deriven de estas delimitaciones, se podrán establecer reglas y obligaciones especiales adicionales o distintas a las establecidas en el Código de Minas. Por su parte, la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera y que permita evaluar el potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter de reservada por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva que adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de contratos de concesión especial en estas áreas. Áreas de Reserva para la formalización: La Autoridad Minera Nacional podrá delimitar áreas de Reserva Estratégica Minera para la formalización de pequeños mineros, sobre áreas libres o aquellas que sean entregadas a través de la figura de devolución de áreas para la formalización minera. Áreas de Reserva para el desarrollo minero-energético: El Ministerio de Minas y Energía delimitará las zonas estratégicas para el desarrollo minero-energético en un término no mayor de doce (12) meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. Estas zonas se declaran por un término de dos (2) años prorrogables por el mismo término y su objetivo es permitir el manejo ordenado de los recursos naturales no renovables propendiendo por la maximización del uso de los recursos ajustándose a las mejores prácticas internacionalmente aceptadas. Sobre estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de concesión minera de carbón. Lo anterior con el fin de que estas áreas sean otorgadas por la autoridad correspondiente a través de un proceso de selección objetiva, en el cual dicha autoridad establecerá los términos de referencia. En casos de superposiciones de áreas entre yacimientos no convencionales y títulos mineros, en virtud de un acuerdo operacional, la Autoridad Minera Nacional autorizará la suspensión de los títulos mineros sin afectar el tiempo contractual. Ante la suspensión del título minero por la causal antes señalada, el titular minero podrá solicitar la modificación del instrumento de control ambiental, incluyendo un capítulo de cierre temporal. La autoridad ambiental tramitará dicha modificación. No podrán ser áreas de reservas para el desarrollo minero las áreas delimitadas como páramos y humedales. PARÁGRAFO 1o. Las áreas estratégicas mineras creadas con base en el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 mantendrán su vigencia pero se sujetarán al régimen previsto en el presente artículo. PARÁGRAFO 2o. No podrán declararse áreas de reserva para el desarrollo minero en zonas de exclusión de conformidad con lo dispuesto por la normatividad vigente”. Concepto de la violación Los accionantes inician su argumentación con una breve explicación conceptual de la figura de las Áreas de Reserva Estratégicas Mineras (AEM). Así, manifiestan que las AEM son áreas del territorio nacional delimitadas por el nivel central para ser ofertadas a particulares para el desarrollo de proyectos minero energéticos, y sobre las cuales no se aceptarán nuevas ofertas, siempre y cuando la Autoridad Nacional Minera determine que en éstas se encuentran minerales estratégicos para el país. A juicio de los accionantes, esta figura incluye una modificación del sistema de concesión previsto en el Código de Minas o Ley 648 de 2001. De un lado, incluye áreas delimitadas, destinadas exclusivamente a la actividad minera. De otro lado, no son los particulares quienes solicitan el otorgamiento de una licencia de concesión, sino que es la Administración Central la que oferta las referidas áreas a través de un mecanismo especial denominado “rondas mineras”, el cual difiere del proceso de concesión minera previsto en la Ley 648 de 2001. Así, como primer cargo, señalan que la creación y ampliación de Áreas de Reserva Estratégica Minera (AEM) desconocen los mandatos constitucionales de protección de los trabajadores agropecuarios y de la producción agropecuaria, de los cuales dependen los derechos a la alimentación, soberanía y seguridad alimentaria, consagrados en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política. En este sentido, manifiestan que la delimitación y reserva de áreas exclusivas para la minería implica una priorización absoluta de dicha actividad sobre otro tipo de principios y actividades también protegidos constitucionalmente, y de mayor importancia, como es el caso de las actividades agrícolas, la democratización del acceso a la tierra, y los derechos a la alimentación, seguridad y soberanía alimentaria, al destinar tierras “de manera exclusiva a la exploración y explotación minera mediante su entrega en concesión a agentes privados que presenten la mejor oferta al Estado”. También afirman que la figura de las AEM es indefinida e indiscriminada, y pretermite el estudio de impacto ambiental sobre sistemas humanos y naturales que pueden verse afectados con motivo de la realización de actividades mineras, toda vez que el único criterio utilizado para su determinación es la existencia de minerales. A continuación se exponen las razones que sustentan el cargo: En primer lugar, explican que las normas acusadas impactan negativamente la situación de los pobladores rurales y la producción de alimentos. Para demostrar esta afirmación, aportan resultados de informes del Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, en los que se afirma que la mayoría de personas que se encuentran en la línea de pobreza en el mundo se encuentra en zonas rurales, y que los proyectos mineros constituyen una amenaza para los campesinos. A su vez, refieren que la Corte Constitucional, en Sentencias C-644 de 2012, T-348 de 2012 y C-123 de 2014 reconoció la situación de vulnerabilidad de la población campesina, y los impactos ambientales negativos en los territorios y las comunidades. Así mismo, para probar el conflicto existente entre la minería y el desarrollo de la agricultura colombiana, aportaron algunas cifras proveídas por la Contraloría General de la República. Así, indicaron que ésta entidad señaló que “más de una tercera parte del territorio continental del país cuenta con un título minero, está solicitado para titulación o está destinado para el desarrollo minero a través de las áreas estratégicas mineras”.[2]Igualmente, manifiestan que actualmente existen 11.431 áreas con vocación agrícola en el territorio nacional[3], de las cuales, el 10,65% están sobrepuestas a áreas estratégicas mineras, lo que evidencia un conflicto territorial entre las actividades minera y agrícola. En segundo lugar, explican que las normas acusadas vulneran el deber de promoción de acceso progresivo a la tierra, por dos razones: Por un lado, porque al priorizar la actividad minera (que es de utilidad pública), permiten, sin ningún mecanismo de ponderación, la expropiación de bienes adjudicados a campesinos como resultado de procedimientos de democratización de la propiedad rural. Por otro lado, porque impiden que se adjudiquen las tierras a los campesinos, al destinar ciertas áreas exclusivamente para la minería. Finalmente, manifiestan que las normas demandadas vulneran los derechos a la alimentación, seguridad y soberanía alimentarias. Señalan que el Estado, atendiendo a sus obligaciones internacionales, debe abstenerse de adoptar medidas que impidan el acceso a la alimentación, lo cual sucedería con el cambio de vocación de la tierra. Igualmente, manifiestan que con la figura de las AEM existiría una vulneración de la obligación de protección del acceso a la alimentación de las comunidades cuyo único medio de sustento es la agricultura. También señalan que las normas acusadas vulneran la importancia de garantizar el desarrollo sostenible y el respeto de la cultura y valores de los pueblos afectados, y desconocen la relación que las comunidades étnicas y campesinas tienen con los recursos naturales, la cual fue ampliamente desarrollada en Sentencias C-262 de 1996 y T-348 de 2012. Como segundo cargo, los accionantes señalan que la creación y ampliación de las áreas de reserva minera desconocen los principios de autonomía territorial, coordinación, concurrencia y subsidiariedad, e impiden a los municipios regular los usos del suelo y ordenar el territorio, por cuanto las normas facultan únicamente al Gobierno Nacional y a entidades del orden nacional, a realizar la delimitación de estas áreas. A juicio de los demandantes las normas excluyen la competencia que tienen las entidades territoriales para adoptar decisiones sobre la exploración y explotación del uso del subsuelo, y propiciar la participación comunitaria en los asuntos que le conciernen. Manifestaron que las normas demandadas violan los artículos 287 y 288 de la Constitución Política, que consagran que el Estado es el propietario del subsuelo, y que por lo tanto, las entidades territoriales tienen competencias sobre éste. A juicio de los demandantes el término “Estado” incluye también a los entes territoriales[4], mientras que el concepto de “Nación” hace referencia exclusiva al Gobierno central[5] Así mismo, señalaron que las normas vulneran el principio de autonomía, entendiéndose como aquel que permite materializar la gestión de los intereses de las entidades territoriales, al impedirles decidir sobre el uso y destinación del suelo. Mencionaron que en Sentencias C-123 de 2014 y C-149 de 2010, la Corte reconoció que en caso de tensión entre los principios de Estado unitario y autonomía de las entidades territoriales, cuando existen discrepancias en la explotación del subsuelo, éstos deben armonizarse a través de la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que permitan “acordar” la política de extracción del subsuelo. Ello, debido al grave impacto ambiental y social de este tipo de políticas. En el tercer cargo, además de reiterar varias de las apreciaciones señaladas en los cargos anteriores, indican que la creación y ampliación de las áreas de reserva minera viola los principios de democracia representativa y participativa y el derecho político a una representación efectiva[6]. En este sentido, mencionan que las normas acusadas “impiden que los concejos municipales – y en consecuencia, los ciudadanos residente (sic) de cada municipio- tomen parte en la decisión misma sobre la viabilidad o no de la política minera en sus territorios”.[7] Así, consideran que las normas acusadas vulneran el principio de democracia representativa puesto que impiden i) a los concejos decidir si “quieren reservar áreas para la minería o no”, ii) la ordenación del territorio, y promover la participación comunitaria y el mejoramiento social de los habitantes, al negar a las entidades territoriales cualquier tipo de decisión sobre este aspecto, iii) el cumplimiento de los deberes constitucionales de los concejos, lo que a su vez deviene en una vulneración del principio de representación efectiva[8]. A su vez, manifiestan que las normas acusadas restringen la participación efectiva de la ciudadanía en la democracia y vulneran el derecho fundamental de acceso a la información, el cual es necesario para garantizar el control ciudadano. Ello, al imponer una reserva a la información “por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva que adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de contratos de concesión especial en estas áreas”. En este sentido, mencionan que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido el derecho de acceso a la información pública como una forma de fiscalización del poder político[9]. A juicio de los accionantes, la norma no establece las razones de la imposición de la limitación a la reserva, lo que impide establecer si el fin por el cual fue impuesta es imperioso y necesario. Como cuarto cargo señalan que la creación y ampliación de las AEM viola el principio y derecho al medio ambiente sano y desconoce el concepto de desarrollo sostenible. Así, establecen que las normas acusadas vulneran las disposiciones de la Constitución Ecológica, entre éstas, el deber de protección de las riquezas naturales a cargo del Estado (artículo 8º superior) y el derecho de los ciudadanos a un ambiente sano (artículo 79). En primer lugar, realizan un análisis de los impactos de la minería en el ambiente[10], y señalan que destinar áreas del territorio nacional para la minería, únicamente con base en estudios geológicos, y sin ningún mecanismo de ponderación, resulta contrario al principio de desarrollo sostenible y al deber de conservación de los recursos naturales. En opinión de los demandantes, sólo un adecuado estudio social y ambiental en cada caso concreto permite identificar la necesidad de realizar actividades extractivas o de aplicar el principio de precaución, y, consecuentemente, abstenerse de realizarlas.[11] Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público se pronuncia en favor de la exequibilidad de los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015 “bajo el entendido de que las autoridades competentes deben establecer medidas de protección específicas a la población campesina que se vea afectada de manera directa con la introducción de las áreas de reservas mineras estratégicas, así como de las Áreas de Reserva para el Desarrollo Minero” y realiza algunas precisiones sobre los argumentos presentados por los demandantes. En primer lugar, señala que la delimitación y ampliación de Áreas de Reserva Minera no vulneran los derechos fundamentales de acceso a la tierra ni a la seguridad y soberanía alimentaria siempre y cuando se establezcan medidas de protección a la población campesina que pueda verse afectada con la introducción de estas zonas. A juicio del Procurador, el condicionamiento propuesto desarrolla en mayor medida estos derechos y a su vez, garantiza la potestad del Estado de explotar los recursos naturales con el fin de preservar el principio de sostenibilidad fiscal y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Así, ejemplifica que “si el Estado, en virtud de la Ley 160 de 1994, puede crear zonas de reserva campesina (…) también es cierto que, en desarrollo del artículo 332 de la Carta Política, éste puede reservar aquellos territorios donde existan depósitos o yacimientos mineros cuya importancia amerite su control singular o particular”. En segundo lugar, manifiesta que las normas demandadas no pretermiten los principios de coordinación, concurrencia ni subsidiariedad, ni la autonomía de las entidades territoriales. Indica que la Constitución Política faculta a las entidades territoriales a ordenar el desarrollo de su territorio, y otorga competencia a los concejos municipales y distritales para reglamentar los usos del suelo, pero siempre dentro de los límites de la Constitución y la ley, tal y como lo ha reconocido la Sentencia C-534 de 1996. Así mismo, señala que el otorgamiento de competencias en materia de creación y delimitación de Áreas de Reserva Minera a la autoridad del orden nacional está relacionada con el carácter propio de la minería, el cual trasciende el puramente local, para ser nacional. Sin embargo, considera que ello no constituye un vaciamiento de competencias – lo cual sí sería inconstitucional- sino una limitación de éstas. Con respecto al argumento de vulneración de los principios de ambiente sano y desarrollo sostenible, el Procurador se pronuncia en favor de la exequibilidad de las normas acusadas “bajo el entendido de que las áreas de reservas mineras estratégicas, así como las Áreas de Reserva para el Desarrollo Minerono (sic), en todo caso, no pueden coincidir con aquellos territorios delimitados como páramos, humedales, áreas que integran el sistema de parques naturales o regionales, zonas de reserva forestal, y, en general, con áreas declaradas o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental como zonas excluidas de la minería”. Así, resaltó el deber de protección al ambiente a cargo del Estado, y señaló que las disposiciones acusadas no vulneran los mencionados principios constitucionales, siempre y cuando no coincidan con los territorios protegidos por la ley, y las ya declaradas, o declaradas en el futuro, como zonas excluidas de minería. Intervenciones de entidades públicas y de la ciudadanía Intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible El Ministerio de Ambiente interviene a favor de la exequibilidad de la disposición acusada[12]. En primer lugar, señala que la figura de las Áreas Estratégicas Mineras ofrece seguridad jurídica y claridad sobre los lugares con potencial minero en el país, y sobre los cuales es permitido el desarrollo de esta actividad, atendiendo a la obligación estatal de preservar los recursos naturales renovables. Posteriormente, indica que las normas acusadas fueron interpretadas equivocadamente por los accionantes, pues éstas no implican una flexibilización de los requisitos para el ejercicio de la minería ni suponen la eliminación de los controles en materia ambiental. En primer lugar, resalta que la finalidad de la norma es modificar el principio contractual de “primero en el tiempo, primero en el derecho”[13] por uno más beneficioso para la Nación. Así, menciona que las normas demandadas exigen un proceso de selección objetiva para la suscripción del contrato de concesión, y el cumplimiento de unos términos de referencia con mayores exigencias que los previstos en la Ley 685 de 2001. En segundo lugar, señala que el Estado, a través de la expedición de las licencias ambientales, ejerce un control sobre la actividad minera y aplica los principios de precaución y desarrollo sostenible en materia ambiental, por lo que éstos no se ven vulnerados con la normativa acusada. En tercer lugar, señala que la norma prevé que la delimitación del área debe ser consultada con el sector descentralizado, a través de la aplicación del principio de colaboración. Igualmente, considera que las normas no generan una situación de conflicto frente al uso de la tierra, sino todo lo contrario. En este sentido, explica que con las AEM se protege, por un lado, el principio de confianza legítima de los particulares que realizan este tipo de actividades, y por otro, los recursos naturales del Estado. Intervención del INCODER El INCODER presenta un memorial mediante el cual se abstiene de realizar consideraciones sobre las disposiciones demandadas, e indica que sus competencias no están relacionadas con la delimitación de áreas especiales mineras[14]. Intervención de la Agencia Nacional de Minería La entidad solicita a la Corte que se declare inhibida por ineptitud sustancial de la demanda, o que en su defecto, declare la exequibilidad de las normas acusadas. Considera que los cargos presentados por los demandantes carecen de los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia necesarios para la aptitud de la demanda, y se refieren, especialmente, a juicios de carácter político y argumentos críticos del actual modelo económico. Así, señala que además de que los argumentos presentados son vagos, subjetivos e imprecisos, la formulación de los cargos no se relacionan directamente con el texto demandado, sino con los hipotéticos efectos que generaría la concesión de títulos mineros. Aduce que, contrario a lo sostenido por los demandantes en el primer cargo de esta sección, de las normas no se desprende una “vocación exclusivamente minera” de las AEM ni...