Sentencia C-029 de 2019

C-029-19 Sentencia C-029/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad para estudiar la aptitud de la demanda PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término FUNCION NOTARIAL-Connotación FUNCION NOTARIAL-Servicio Público El constituyente consideró la actividad notarial como un servicio público, en cuanto se trata de una actividad destinada a satisfacer, en forma continua, permanente y obligatoria, una necesidad de interés general, en este caso, la función fedante. Este servicio puede ser prestado directamente por el Estado o por los particulares, pero siendo un servicio público el Estado es responsable de asegurar su prestación eficiente DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Alcance NOTARIO-Función fedante/FUNCION NOTARIAL-Función pública de dar fe FUNCION NOTARIAL-Ejercicio de autoridad La función notarial acarrea el ejercicio de autoridad, por cuanto comporta el desarrollo de una atribución del Estado, esto es, la de dar fe, en virtud de lo cual está reconocida como una función pública. NOTARIO-Particular que ejerce función pública Se trata de particulares a los que se les ha asignado el desempeño de una función pública, y aunque objetivamente su situación ofrece similitudes con los empleados estatales, como la exigencia de neutralidad en sus actuaciones, técnicamente no es válido sostener que por tal circunstancia adquieran la condición de servidores públicos. REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Función y carácter EXENCIONES TRIBUTARIAS-Concepto La exención tributaria consiste, entonces, en una medida que adopta el legislador frente a una determinada carga tributaria, en la cual se verifica la ocurrencia del hecho generador pero sin que se produzca la consecuencia impositiva de manera total o parcial, es decir, sin que nazca a plenitud la correlativa obligación en cabeza del sujeto gravado. LEGISLADOR-Es competente para establecer exenciones tributarias LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE EXENCIONES TRIBUTARIAS-Límites OBLIGACION TRIBUTARIA-Hecho generador BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Catalogados como taxativos, limitados, personales e intransferibles EXENCION TRIBUTARIA-Finalidad IMPUESTO DE REGISTRO-Elementos Referencia: expediente D-12759 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 1848 de 2017, “Por medio de la cual se expiden normas en materia de formalización, titulación y reconocimiento de las edificaciones de los asentamientos humanos, de predios urbanos y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Néstor Iván Javier Osuna Patiño Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Néstor Iván Javier Osuna Patiño demandó la inexequibilidad de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 1848 de 2017, “Por medio de la cual se expiden normas en materia de formalización, titulación y reconocimiento de las edificaciones de los asentamientos humanos, de predios urbanos y se dictan otras disposiciones” por considerar que desconocen lo establecido en los artículos 154 y 294 de la Carta Política. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS El texto de las normas demandadas es el siguiente: LEY 1848 DE 2017[1] EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se expiden normas en materia de formalización, titulación y reconocimiento de las edificaciones de los asentamientos humanos, de predios urbanos y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1º. EXENCIÓN PARA EL PAGO DE DERECHOS NOTARIALES. Los actos jurídicos de constitución de propiedad horizontal, divisiones materiales, subdivisión y liquidación de la comunidad, y/o reconocimiento de construcciones, que recaigan sobre bienes inmuebles ocupados con vivienda de interés social, que se encuentren ubicados en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes, se liquidarán como actos sin cuantía, cuando el beneficiario sea persona natural. Se liquidarán como actos sin cuantía los negocios jurídicos que impliquen la transferencia del derecho de dominio o la constitución de cualquier gravamen o limitación al dominio, cuando recaigan sobre viviendas de interés social que se encuentren ubicadas en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes, cuando el beneficiario sea persona natural. ARTÍCULO 2º. EXENCIÓN PARA EL PAGO DE DERECHOS REGISTRALES. La inscripción de los actos jurídicos de constitución de propiedad horizontal, divisiones materiales, subdivisión y liquidación de la comunidad, y/o reconocimiento de construcciones, que recaigan sobre bienes inmuebles ocupados con vivienda de interés social, que se encuentren ubicados en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes, se liquidarán como actos sin cuantía, cuando el beneficiario sea persona natural e independientemente de la fecha que hayan sido otorgados los actos jurídicos. Se liquidarán como actos sin cuantía la inscripción de los negocios jurídicos que impliquen la transferencia del derecho de dominio o la constitución de cualquier gravamen o limitación al dominio, cuando recaigan sobre viviendas de interés social que se encuentren ubicadas en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes, cuando el beneficiario sea persona natural e independientemente de la fecha que hayan sido otorgados los actos jurídicos. ARTÍCULO 3º. REGISTRO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SENTENCIAS. La inscripción de actos administrativos de cesión o transferencia, a otras entidades públicas o a particulares, de bienes inmuebles de propiedad pública susceptibles de ser enajenados, que se encuentren ubicados en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes, se liquidarán como actos sin cuantía. Se liquidarán como actos sin cuantía la inscripción de sentencias judiciales que constituyan título de propiedad para quien demuestre posesión material sobre bienes inmuebles que se encuentren ubicados en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes. PARÁGRAFO. No se requerirá la protocolización mediante escritura pública de los actos administrativos ni de las sentencias a que se refiere este artículo. Los actos administrativos o sentencias constituirán título de dominio o de los derechos reales que correspondan y serán inscritos por las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos correspondientes. III. LA DEMANDA 1. El reproche formulado por el accionante parte de la presunta vulneración de los artículos 154 (inciso 2º) y 294 de la Constitución Política, por considerar que las normas acusadas “… introducen en el ordenamiento jurídico exenciones tributarias que no son el resultado de una iniciativa legislativa gubernamental, ni contaron con el posterior aval del Ejecutivo, y con las cuales se afectan dos tributos de titularidad de las entidades territoriales como son los impuestos de registro y de industria y comercio.”[2] 2. En primer lugar, el actor considera que las normas por él censuradas son inexequibles por desconocer la reserva de iniciativa legal dispuesta por el inciso 2º del artículo 154 superior, debido a que las leyes que introducen exenciones de impuestos, contribuciones o tasas sólo pueden tener origen en una iniciativa presentada ante las Cámaras Legislativas por el Gobierno Nacional, y la ausencia de esta iniciativa acarrea la inexequibilidad de las normas adoptadas por el Congreso de la República. Reconoce el demandante que este requisito se puede suplir con la expresa aceptación o el respaldo tácito manifestado por el Gobierno Nacional durante alguna etapa del procedimiento legislativo. En concepto del accionante, los textos introducen exenciones en tributos nacionales y territoriales, utiliza el criterio literal para reiterar que en ellos se habla de “exenciones” en el pago de derechos notariales y registrales frente a cierto tipo de bienes inmuebles. Sostiene que los derechos notariales y registrales tienen naturaleza tributaria, en cuanto el artículo 131 de la Carta Política les delega la función de recaudar una “tributación especial” con destino a la administración de justicia. Afirma que el notario adelanta “el recaudo de tributos o contribuciones” en desarrollo del servicio y la función pública notarial, los cuales son dineros que van a la Tesorería General de la Nación. Sostiene que los derechos notariales reúnen una carga impositiva entre cuyos elementos se destacan el impuesto de industria y comercio, el impuesto al valor agregado, el impuesto a la renta y los aportes a la administración de justicia y a la Superintendencia de Notariado y Registro. Para el demandante, declarar como actos sin cuantía ciertos actos jurídicos con el fin de reducir el valor de los derechos notariales y registrales, significa afectar asuntos tributarios reservados a la iniciativa legal del Gobierno Nacional. Añade el actor que la iniciativa fue presentada por un integrante de la Cámara de Representantes, y que la Viceministra General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante el trámite del proyecto de Ley respectivo intervino para expresar que la materia regulada tenía que ver con temas reservados a la iniciativa del Ejecutivo, por lo que resultaba previsible la configuración de un vicio de inconstitucionalidad. 3. En segundo lugar, manifiesta el actor que las normas acusadas desconocen el artículo 294 superior, por conceder exenciones sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales. Explica que las exenciones eximen total o parcialmente del pago de un tributo a un sujeto que incurrió en su hecho generador; estas no suprimen el impuesto, la tasa o la contribución, sino que modulan sus efectos según la capacidad económica de los individuos o las actividades gravadas, siendo usualmente una herramienta de la política fiscal. Señala que el servicio notarial está gravado con el impuesto de industria y comercio, el cual pertenece a los municipios, mientras que los derechos registrales incluyen el impuesto de registro y anotación que pertenece en forma exclusiva a los departamentos. Considera que la exención se verifica cuando las normas acusadas declaran como “actos sin cuantía” ciertos negocios jurídicos de disposición sobre bienes inmuebles ubicados en predios objeto de legalización urbanística, declaratoria que no exime por completo a los sujetos pasivos de la obligación tributaria, pero reduce en extremo el valor total del impuesto final y con ello disminuye una fuente de ingresos endógena de las entidades territoriales. IV. INTERVENCIONES 1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN− Solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas. El fundamento de esta petición está dado en el propósito buscado con las disposiciones censuradas, pues se trata del cumplimiento de los fines esenciales del Estado, entre ellos el de contribuir para que las personas de menos ingresos logren obtener una vivienda digna. Explica que el legislador estableció el no cobro de derechos notariales y registrales dentro de las políticas de legalización de asentamientos humanos. Señala que los preceptos impugnados como inconstitucionales procuran que los actos jurídicos para el proceso de legalización de construcciones sobre bienes ocupados con vivienda de interés social, ubicados en predios objeto de legalización urbanística, no generen un costo en su expedición y registro como una forma de garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales, entre estos el acceso a la vivienda digna dentro del Estado social de derecho. Sostiene el interviniente que “la gratuidad de los derechos notariales y de registro en actos jurídicos tendientes a legalizar inmuebles ubicados en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, no se relacionan con impuestos del orden nacional.”[3] Explica la representante de la DIAN que los beneficios otorgados por la Ley 1848 de 2017 no se relacionan con el impuesto sobre las ventas por los actos jurídicos facturados o con el impuesto de retención en la fuente por enajenación de activos fijos que debe recaudar la Notaría, es decir, no se trata de un impuesto (cfr. C-995 de 2001), por cuanto los derechos notariales son tasas, una especie de tributo. En la sentencia C-260 de 2015, la Corte precisó que los actos notariales y de registro no son supuestos de sujeción tributaria territorial, no pueden ser hechos generadores de tributos que sean de propiedad de los departamentos y municipios, por lo cual las normas demandadas no vulneran la autonomía de estos entes. 2. Ministerio del Interior Pide a la Corte que se inhiba por ineptitud sustantiva de la demanda o, en subsidio, que declare exequibles los textos demandados. En criterio del interviniente, estas disposiciones procuran garantizar a los ciudadanos de escasos recursos que tienen acceso a vivienda de interés social, acceder a los trámites notariales sin tener que asumir altos costos, con lo que se demuestra el propósito plausible del legislador. Además, la medida beneficia a la población más vulnerable y no requiere de iniciativa legislativa del Gobierno Nacional porque no se trata de una exención tributaria sino de una disminución en los gastos notariales. Sobre la ineptitud de los cargos manifiesta que la presunta vulneración del artículo 194 superior se estructura sobre una particular visión del accionante quien señala que las disposiciones censuradas introducen una exención sobre impuestos territoriales contenidos en los derechos notariales y registrales, pero pasa por alto que la ley demandada lo que hace es reconocer beneficios a ciudadanos que cuentan con vivienda de interés social, quienes no pueden sufragar costos notariales en la misma proporción que lo hacen otras personas. Añade el interviniente que lo argumentado por el demandante introduce un yerro, ya que las normas definen la exención pero realmente no se trata de esta clase de figura jurídica, debido a que se establece un cobro basado en una determinada cuantía, es decir, el usuario deberá pagar pero un monto menor a partir de liquidar determinados actos sin cuantía. Por esta razón, considera el interviniente que la demanda es sustancialmente inepta, por cuanto está basada en la particular interpretación que el accionante hace de las normas que impugna. 3. Unión Colegiada del Notariado Colombiano Esta entidad pide a la Corte declarar inexequibles los artículos demandados. Reafirma los argumentos del demandante respecto del vicio de forma relacionado con la ausencia de iniciativa legislativa del Gobierno Nacional, y a la vez considera que la injerencia del legislador al modular los costos de los servicios notariales y establecer como actos sin cuantía los señalados en los textos impugnados, resulta violatoria de los artículos 131 y 154 de la Constitución Política. En concepto del interviniente están dados los elementos de una exención tributaria, por cuanto los sujetos otorgantes de los actos y negocios jurídicos mencionados como presupuestos objetivos son titulares del derecho de dominio sobre el predio o la construcción, es decir, tienen legitimación de derecho sustancial para transferir este derecho o constituir sobre los bienes cualquier gravamen o limitación al dominio, y tales titulares, como beneficiarios de la exención, son personas naturales. Luego de citar normas de derecho tributario aplicables a la actividad notarial, entre ellas las leyes 6ª de 1992 y 1819 de 2016, refiriéndose al aporte especial regulado por el artículo 363 de esta última, señala que el legislador, con el artículo 1º de la Ley 1848 de 2017, también quebrantó el artículo 131 superior. Pregunta el interviniente: ¿Qué derechos notariales va a facturar el notario y va a pagar el usuario a que se refiere el artículo 1º de la Ley 1848 de 2017, si esta norma catalogó los actos jurídicos allí citados como ACTOS SIN CUANTÍA? A lo cual responde: Ninguno, pues la factura por derechos notariales será casi de cero y tales actos así liquidados hacen ineficaz e inefectivo el aporte especial del 12.5% ordenado por el artículo 363 de la Ley 1819 de 2016. Agrega que al no haber ingresos notariales según cuantía del acto, no habrá causación de los siguientes tributos: 1- del IVA que debe recaudar el notario con base en la factura respectiva; 2- de la retención en la fuente que debe recaudar el notario, que es del 1% del valor o cuantía del acto notarial; por tanto, si la transferencia es un acto sin cuantía, no se causará la retención anotada y se estará violando el mandato del aporte especial; y, 3- del impuesto de ICA, ya que al ser el acto sin cuantía (0.966%) de lo facturado, se afectan las arcas de Bogotá y otras ciudades que lo han creado. 4. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones demandadas. Para el representante del Ministerio, las normas acusadas no presentan vicios de forma debido a que la materia por ellas regulada no está sujeta a iniciativa legislativa por parte del Gobierno Nacional. Afirma el interviniente que el Ejecutivo es competente para reglamentar asuntos relacionados con la formalización, titulación y reconocimiento de las edificaciones de los asentamientos humanos y de predios urbanos. 5. Universidad del Rosario Solicita a la Corte que declare exequibles los dispositivos legales acusados. Para el grupo de docentes que intervienen, las normas censuradas no tienen incidencia tributaria, más bien resultan proporcionales para la materialización de varios principios constitucionales. Señalan los representantes de la Universidad que a pesar de su titulación los textos demandados no crean exenciones tributarias, además, estiman que sería exagerado afirmar que toda exención es de naturaleza tributaria, (cita como ejemplo la exención de prestar el servicio militar). Explican que los artículos demandados no impiden el nacimiento de una obligación tributaria como tampoco reducen su cuantía, como ocurre con los impuestos de industria y comercio, los de registro y anotación, respecto de los cuales no se están generado exenciones tributarias. Consideran los intervinientes que se equivoca el demandante cuando cree que se ha generado una exención tributaria que reduce los ingresos de los municipios debido a que el servicio notarial se encuentra gravado con el impuesto de industria y comercio que pertenece de manera exclusiva a estos entes territoriales, sin embargo, como el accionante lo afirma, este impuesto recae sobre el servicio prestado por los notarios, no sobre los actos jurídicos considerados sin cuantía para efectos de la liquidación regulada en las normas demandadas. El impuesto de industria y comercio se liquida sobre el total de ingresos brutos de quien presta el servicio notarial (Ley 14 de 1983, art. 33), es decir, el impuesto grava los ingresos del prestador del servicio, del notario, pero no a sus usuarios. Es obvio que al eximir el pago de derechos notariales se afectan los ingresos de los notarios, pero no se crea una exención tributaria. Avanzan expresando que se crearía una exención si se estableciera que los notarios pudieran eximirse de pagar el impuesto de industria y comercio, como también si los eximiera de pagarlo sobre determinada parte de sus ingresos, situación que no se da en el presente caso. El artículo 1º, por ejemplo, exime al usuario del servicio notarial del pago por este servicio, es decir, no estamos frente a una exención tributaria. El impuesto de registro y anotación está regulado por la Ley 223 de 1995, el hecho generador del mismo es “la inscripción de actos, contratos o negocios jurídicos documentales en los cuales sean parte o beneficiarios los particulares y que, de conformidad con las disposiciones legales, deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio” (Art. 226). La ley determina que “…la base gravable de este impuesto está constituida por el valor incorporado en el documento que contiene el acto, contrato o negocio jurídico”, (art. 229). Además, la tarifa para su recaudo la fijarán las Asambleas Departamentales eligiendo en un rango que va desde el 0.5% y el 1% para los actos con cuantía que deben registrarse en las Oficinas de Instrumentos Públicos. Para los intervinientes es fácil determinar que los artículos 2º y 3º de la Ley 1848 de 2017 no eximen del pago de registro y anotación. Entonces, la demanda confunde el impuesto de registro y anotación, destinado a los departamentos, con los derechos registrales, los cuales son la tarifa que se paga como contraprestación por la prestación del servicio de registro, pero no corresponde al recaudo del tributo de registro y anotación. Esta contraprestación está regulada por el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos (Ley 1579 de 2012). El artículo 74 de este estatuto establece que corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro fijar las tarifas por concepto del ejercicio de la función registral. La tarifa del impuesto de registro y anotación la fija la Superintendencia de Notariado y Registro en forma anual, por medio de resolución, estos recursos pertenecen al Tesoro Nacional. Es así que esta entidad, mediante la Resolución 2854 de 2018, fijó las tarifas por concepto del ejercicio de la función registral. Luego de llevar a cabo el test de proporcionalidad de la medida legislativa y de encontrarla conforme con el ordenamiento constitucional, pasan los profesores de la Universidad del Rosario a examinar el impacto de las normas censuradas respecto de la autonomía territorial y los ingresos de los departamentos, distritos y municipios. Concluyen expresando los intervinientes que las normas bajo estudio no comprometen los tributos de las entidades territoriales. Las normas demandadas tratan sobre las transferencias de dominio de viviendas de interés social en predios objeto de legalización urbana, es decir, no se trata de negocios que renten de manera trascendente a los notarios, tampoco afectan de manera importante la base gravable para las ganancias o utilidades de las notarías. 6. Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación sostiene que no son contrarias a la Constitución las normas acusadas. Tras analizar lo resuelto en la sentencia C-995 de 2001, subraya que aquella la Corte se ocupó de la unidad de materia y enfatiza que “una cosa es la conexidad normativa entre disposiciones relativas a impuestos y aquellas relacionadas con los derechos notariales, y otra muy distinta la afirmación de que los últimos tengan naturaleza estrictamente tributaria”. En criterio del interviniente, la sola consideración de que una medida legislativa tenga “precisos efectos tributarios” parece insuficiente para considerar que la medida tenga naturaleza tributaria, pues, según él: “…de ser ello cierto serían muy pocas las decisiones que no tuvieran esa naturaleza en la medida en que lo normal es que muchas leyes tengan efectos económicos, directos o indirectos, y ese impacto necesariamente se traducirá en mayores o menores ingresos tributarios ya para la Nación o bien para las entidades territoriales”. Indica que “la norma tiene por finalidad brindar protección a las poblaciones menos favorecidas lo cual redunda en cumplimiento de los fines esenciales del Estado tales como servir a la comunidad y promover la prosperidad general, así mismo brinda la posibilidad de acceso a la vivienda en condiciones de legalidad”. 7. Academia Colombiana de Jurisprudencia La Academia interviene para solicitar que se declare exequible el artículo 1º de la Ley 1848 de 2017, teniendo en cuenta que la exención respecto de los derechos notariales, por constituir tasas y no ser ingresos fiscales, no contraría el texto de la Constitución Política. Señala, sin embargo, que los derechos de registro tienen carácter de impuesto departamental o regional, por lo que el artículo 2º de la Ley demandada sería inexequible debido a que el artículo 294 contiene la prohibición de conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos propiedad de las entidades territoriales. Explica el interviniente que los derechos notariales, cuyas tarifas son fijadas por el Gobierno Nacional –Ministerio de Justicia a través de la Superintendencia de Notariado y Registro– según el tipo de acto o contrato, no son un ingreso tributario ni una contribución, sino la asignación de una suma de dinero con la cual los notarios atienden el servicio que prestan en todo el territorio nacional, determinado como una tasa, es decir, como una contraprestación económica que hacen los usuarios de un servicios prestado por el Estado. En tal sentido, si bien los notarios recaudan tributos y contribuciones (como el impuesto de industria y comercio ICA, el de valor agregado IVA y los aportes a la Administración de Justicia), enfatiza que los mismos no tienen nada que ver con los derechos notariales. Añadió que los actos sin cuantía se liquidan por los notarios conforme a una tarifa especialísima, mínima, establecida por el Gobierno para atender a una finalidad social, tal como se concibió en el artículo 1º demandado al referirse a las viviendas de interés social. En relación con el registro de instrumentos públicos, anotó que es un servicio prestado por el Estado y que las exenciones que lo afectan son de carácter territorial, por lo que pueden tener diferentes tratamientos en cada lugar del país; sus tarifas son fijadas también por el Gobierno Nacional pero tienen varias modalidades, una de las cuales es el denominado impuesto de beneficencia que se recauda en las oficinas de registro para luego ser remitidos los recursos a cada departamento. Indicó que, en contraste con los derechos notariales, los derechos registrales constituyen ingresos tributarios de los departamentos. 8. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El vocero del Instituto comienza señalando que de los tres artículos demandados sólo el tercero es contrario a la Constitución Política, en cuanto desconoce su artículo 294. Explica el interviniente que el artículo 1º consagra materialmente una exención, así no sea total sino parcial, por lo que toca con el importe tributario que en un principio debería ser recaudado como consecuencia del acaecimiento del hecho imponible respecto de los actos que sí tienen cuantía. En su concepto es claro que los actos de titulación sí tienen cuantía y está determinada, como mínimo, por el valor catastral de los inmuebles correspondientes, abstracción hecha de los precios convenidos en cada caso por las compraventas materia de la legalización urbanística mencionada en la ley parcialmente demandada. Considera que si el legislador optó por calificar los actos en cuestión como “sin cuantía”, fue para reducir significativamente el monto de los derechos a sufragar por las partes. El propósito del Congreso de la República era permitir que las viviendas de interés social, construidas y compradas en un contexto de ilegalidad e informalidad, fueran regularizadas desde el punto de vista jurídico. A pesar de lo anterior, señala, el artículo 154 de la Constitución prevé que las leyes que decreten exenciones de tributos nacionales sólo pueden tener iniciativa en el Gobierno Nacional. Para precisar el alcance de los textos demandados, el representante del Instituto explica lo siguiente: 1. Algunos doctrinantes consideran que los derechos notariales constituyen tasas porque son retributivos de servicios inherentes al Estado, así se presten con el concurso de los notarios; desde este punto de vista no se desnaturaliza el tributo porque, si bien el particular es el prestador del servicio, el mediato es el Estado que acude a un particular para lograr mayor eficiencia en la gestión. Según esta postura, no compartida por la mayoría de los miembros del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, las exenciones sobre los derechos que han de percibir las notarías son contrarías al artículo 154 superior si los proyectos de Ley respectivos no tienen origen en el Gobierno. 2. Para otro sector de la doctrina, atendido por la mayoría del Consejo Directivo del Instituto, los derechos que perciben los notarios no son tributos sino honorarios y, por tanto, no están sometidos a la restricción constitucional del artículo 154. Luego, para el Instituto, el artículo 1º es exequible. En cuanto al artículo 2º demandado, el interviniente explica que los derechos registrales que perciben las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos no constituyen tributos de propiedad de las entidades territoriales y, por tanto, no están cobijados por la proscripción de exenciones y tratamientos de favor previstos en el artículo 294 de la Carta. En esta medida, concluye que el artículo 2º es exequible. Respecto del artículo 3º, el representante del Instituto considera que el ropaje de tributación mediante la calificación de los actos como carentes de cuantía, pese a que no lo son, evidencia que se consagra un tratamiento de favor sobre un tributo departamental, como es el de registro, con lo cual se infringe el artículo 294 de la Carta Política. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Luego de explicar que la demanda fue presentada dentro del término de caducidad, respecto de los cargos por vicios de procedimiento en la formación de la Ley 1848 de 2017, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas. El análisis sobre el fondo inicia con el impacto tributario de las disposiciones atacadas y la iniciativa gubernamental en esta clase de leyes. Explica que las normas demandadas tienen por finalidad disminuir los costos generados por hacer uso de los servicios notariales y registrales en aquellos en aquellos eventos de legalización urbanística de la vivienda de interés social (VIS), aun cuando reconoce que las normas tienen efectos tributarios. Recuerda que según la Corte Constitucional esta clase de normas tienen dos clases de efectos tributarios: (i) los que se derivan de la disminución de los tributos que paga la Notaría, como consecuencia de la reducción de los cobros que hace a su favor; y, (ii) los que se generan de la disminución del recaudo en los impuestos pagados por el usuario, ejemplo el decrecimiento en el pago de retención en la fuente y de derechos registrales. Para el Jefe del Ministerio Público, los artículos acusados son desarrollo del artículo 131 de la Constitución, se trata de consecuencias del precio que ha de pagarse por acceder a los servicios registrales y de fe pública. La regulación de la función fedante y de la registral, agrega, tiene regulación en la Carta Política en cuanto a las tarifas, e incluso respecto de los tributos que se pagan como consecuencia de estas. Explica que debido a la naturaleza especial de la función notarial y registral, la Corte se ha negado a denominar las respectivas tarifas como tasas, en cambio les ha dado tratamiento como tarifa o precio, por cuanto estas se encuentran excluidas de la posibilidad de rendimiento o beneficio, porque se limitan al costo contable de la prestación del servicio. Añade que cuando el legislador disminuye las tarifas o precios de la función notarial o registral, no regula un elemento perteneciente a la estructura del sistema tributario, sino que lo hace sobre un campo en el que existe un precio regulado, lo que no hace parte de las reglas especiales previstas para las exenciones tributarias. La reducción de un precio regulado por la ley tiene efectos tributarios, pero estos son meramente consecuenciales, no es posible considerar que estos efectos tributarios indirectos, generados por la modificación de las tarifas o precios, puedan considerarse como exenciones tributarias, por tanto, no les resultan aplicables las reglas de los artículos 154 y 294 de la Constitución. Las disminuciones a las tarifas notariales tienen aplicación en eventos de formalización de vivienda de interés social, responden a un problema social, por lo que no se refieren a inmuebles de altos valores económicos. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. 2. Problema jurídico La Corte deberá determinar: (i) si las normas demandadas crean exenciones tributarias; y, en caso de que la respuesta a dicho interrogante sea afirmativa, (ii) si tales exenciones afectan la autonomía fiscal de los entes territoriales; y, (iii) si tales medidas fueron avaladas por el Gobierno Nacional durante el trámite legislativo correspondiente. 3. Método de solución La Corte procederá de la siguiente manera: (i) respecto del vicio de trámite alegado, verificará si la demanda fue presentada dentro del término de caducidad de la acción; (ii) explicará la naturaleza de la función notarial; (iii) abordará la función de registro de instrumentos públicos; (iv) examinará la naturaleza jurídica de las normas demandadas; (v) reiterará su jurisprudencia sobre las exenciones tributarias; y, (vi) llevará a cabo el estudio sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. 4. Cuestiones previas: aptitud de la demanda y caducidad de la acción 4.1. Aptitud de la demanda En su intervención, el Ministerio del Interior solicitó a la Corte que se declarara inhibida para decidir, debido a la presunta ineptitud sustantiva de la demanda presentada en el asunto sub examine. A efecto de establecer si esta petición tiene fundamento jurídico, la Sala procede al estudio de los requisitos respectivos, considerando tanto las normas aplicables, como también la jurisprudencia sobre esta materia. 4.1.1. Como lo ha explicado reiteradamente esta Corporación, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con unos requisitos mínimos a partir de los cuales resulte posible una confrontación entre la norma impugnada y las disposiciones superiores presuntamente vulneradas. Sin el cumplimiento de esta condición el Tribunal no contará con los elementos necesarios para adoptar una decisión de mérito en virtud de la cual decidirá sobre la permanencia en el ordenamiento jurídico del precepto atacado, decisión que tendrá efectos erga omnes y hará tránsito a cosa juzgada. 4.1.2. El análisis que precede la admisión de una demanda de inconstitucionalidad ha llevado a la Corte a decantar una línea jurisprudencial en la cual ha ponderado entre el derecho que tienen los ciudadanos a ejercer la acción pública de inconstitucionalidad (arts. 40-6 y 241-4 CP.) y el deber que tiene el Tribunal de resolver atendiendo a razones jurídicas aptas para, según el caso, retirar una norma del ordenamiento jurídico (art. 241 CP.). Al mismo tiempo, la Corporación ha ponderado entre el principio pro actione y el deber de los ciudadanos de motivar adecuadamente las peticiones formuladas ante las autoridades. En virtud del principio pro actione[4] la Corte reitera que al resolver sobre la admisión de la demanda no se exige del actor un profundo conocimiento de las instituciones jurídicas, como tampoco una exposición académicamente erudita. Mediante el escrito respectivo el ciudadano pone en movimiento la estructura de la jurisdicción constitucional buscando excluir del sistema una norma, generando así controversias sociales y políticas con consecuencias para toda la comunidad. Por estas razones, al ciudadano no se le exige un conocimiento especializado sobre la materia, pero se le requiere para que exponga en forma razonada y clara los motivos por los cuales considera que un precepto resulta contrario a lo dispuesto por el constituyente. 4.1.3. Con el propósito de llegar a una conclusión jurídicamente válida y razonada, se requiere[5] de quien ejerce este tipo de acción el cumplimiento del deber de precisar: (i) el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación, y (iii) la razón por la cual la Corte es competente[6]. El concepto de violación está referido a la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. El actor tiene el deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas, siendo necesario que exponga los elementos del texto constitucional que por ser relevantes resultan vulnerados por las normas impugnadas[7]. 4.1.4. Al presentar el concepto de violación, el actor debe exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Los requerimientos sistematizados por la jurisprudencia de la Corte se pueden resumir de la siguiente manera: (i) ser comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia). 4.1.5. En el asunto que se examina, a juicio de la Sala, los requisitos que viabilizan el juicio de validez constitucional se encuentran debidamente satisfechos, por las siguientes razones: (i) resulta comprensible la exposición llevada a cabo por el demandante respecto de la presunta naturaleza tributaria de las normas que censura y de una eventual exoneración o beneficio generado por el legislador sin haber cumplido con determinados requisitos constitucionales (claridad); (ii) su petición recae sobre los artículos 1o, 2o y 3o de la Ley 1848 de 2017, denominados "exención para el pago de derechos notariales", "exención para el pago de derechos registrales" y "registro de actos administrativos y sentencias", considerando el actor que de los mismos se desprenden beneficios tributarios sin iniciativa ni aval del Gobierno Nacional y que afectan la autonomía fiscal de los departamentos y municipios (certeza); (iii) explica el accionante que los preceptos acusados vulneran los artículos 154 y 294 de la Carta Política alegando que el Ejecutivo no presentó el proyecto de ley ni lo respaldó durante el trámite legislativo, y que de lo allí previsto resultan comprometidos los recursos de los entes territoriales (especificidad); (iv) el reproche del actor recae en concreto sobre el contenido dispositivo de las normas señaladas por el presunto desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 154 y 194 superiores (pertinencia); y, (v) logran generar en la Corte una duda mínima respecto de la constitucionalidad de los enunciados normativos acusados, teniendo en cuenta que estos generan un tratamiento particular en el pago de algunos servicios prestados por las notarías y las oficinas de registro de instrumentos públicos (suficiencia). 4.1.6. Vistas así las cosas, considera la Corte que no le asiste razón al Ministerio del Interior al sostener que el ciudadano no logró estructurar un cargo de constitucionalidad apto y que, en consecuencia, debe emitirse un fallo inhibitorio. En efecto, la argumentación del referido Ministerio –aunque cuestiona “la particular visión del demandante”– no está dirigida a demostrar que la demanda instaurada por el ciudadano Néstor Iván Javier Osuna Patiño haya desatendido las condiciones mínimas a partir de las cuales se configura el concepto de violación, sino que aquellos razonamientos de la entidad están estar orientados, más bien, a defender la constitucionalidad de las normas censuradas, toda vez que alude a la finalidad plausible del legislador para favorecer a través de las normas acusadas a la población vulnerable y de escasos recursos que carece de los medios para solventar los trámites necesarios para legalizar viviendas de interés social. En suma, el Ministerio de Interior controvierte la aptitud de la demanda bajo examen pero no evidencia cuáles son y en qué consisten las falencias puntuales que le atribuye a los cargos formulados por el libelista y que, en su parecer, impedirían un pronunciamiento de mérito. 4.1.7. Así, en concepto de la Sala, la demanda cumple con los requisitos mínimos establecidos para esta clase de asuntos por el ordenamiento jurídico y explicados por la jurisprudencia de este Tribunal, por lo que es procedente un estudio sobre el fondo de la petición formulada por el accionante. 4.2. Caducidad de la acción 4.2.1. El demandante considera que por tratarse de normas que crean exenciones tributarias, la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional. Tratándose de un presunto vicio de trámite en la formación de la Ley 1848 de 2017, atendiendo a lo establecido en el artículo 242-3 de la Constitución Política, la acción debe ser ejercida “… dentro del término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. 4.2.2. En el presente caso, la Ley 1848 de 2017 fue publicada en el Diario Oficial número 50.298 del 18 de julio de 2017, mientras que la demanda fue presentada ante la Corte Constitucional el 18 de junio de 2018[8], esto es, antes de que se venciera el término de un (1) año previsto en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución Política. 4.2.3. De lo anterior se colige que respecto de la demanda instaurada por el ciudadano Néstor Iván Javier Osuna Patiño contra los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 1848 de 2017 y radicada bajo el número D-12759, no operó el fenómeno de la caducidad de la acción por vicios de forma. 5. Naturaleza de la función notarial La Corte tiene establecido que la función notarial se caracteriza de manera principal por lo siguiente: (i) es un servicio público; (ii) a cargo de particulares, que actúan en desarrollo del principio de descentralización por colaboración; (iii) que además apareja el ejercicio de una función pública, en tanto depositarios de la fe pública; (iv) que para estos efectos se encuentran investido de autoridad; (v) sin que por ello adquieran el carácter de servidores públicos o de autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico.[9] A su vez, la Constitución se ocupa de la materia en el artículo 131, según el cual: Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia. 5.1. Función notarial como servicio público. El constituyente consideró la actividad notarial como un servicio público, en cuanto se trata de una actividad destinada a satisfacer, en forma continua, permanente y obligatoria, una necesidad de interés general, en este caso, la función fedante. Este servicio puede ser prestado directamente por el Estado o por los particulares, pero siendo un servicio público el Estado es responsable de asegurar su prestación eficiente (C.P. art. 365). Acerca de la función notarial como servicio público la Corte ha explicado: “El artículo 131 de la Carta Política instituye la función notarial como un servicio público en el que se advierte una de las modalidades de la aludida descentralización por colaboración, ya que la prestación de ese servicio y de las funciones inherentes a él ha sido encomendada, de manera permanente, a particulares, en lo cual la Corte no ha hallado motivos de inconstitucionalidad. Ahora bien, las atribuciones de las que han sido investidos los notarios implican su sometimiento al régimen jurídico fijado por el legislador y aparejan el control y la vigilancia que ejerce el Estado, encargado por el Estatuto Fundamental de asegurar la eficiente prestación de los servicios públicos, de promover el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población y de garantizar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (artículos 365, 366 y 2 de la C.P.)” [10]. 5.2. Función notarial como forma de organización administrativa. La doctrina y la jurisprudencia consideran a esta actividad como una expresión de la descentralización por colaboración[11], porque se presenta en los casos en que el Estado decide acudir al apoyo de los particulares para el desempeño de algunas de sus funciones, bien sea cuando su actividad exige el concurso de personas con una formación especializada, o cuando los costos y el esfuerzo organizativo que requiere el montaje de una estructura técnica adecuada para llevar a cabo la prestación del servicio especial, resulta fiscalmente onerosa y menos eficiente que la opción de utilizar el apoyo del sector privado. La Corporación se ha referido a esta forma de organización de la siguiente manera: “La complejidad y el número creciente de las tareas que la organización política debe cumplir en la etapa contemporánea ha llevado a procurar el concurso de los particulares, vinculándolos, progresivamente, a la realización de actividades de las cuales el Estado aparece como titular, proceso que en algunas de sus manifestaciones responde a la denominada descentralización por colaboración, inscrita dentro del marco más amplio de la participación de los administrados “en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”, consagrada por el artículo 2 superior como uno de los fines prevalentes del Estado colombiano. La Constitución Política de 1991 alude al fenómeno comentado en los artículos 123, 365 y 210. La primera de las normas citadas defiere a la ley la determinación del régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y la regulación de su ejercicio, de conformidad con la segunda, los particulares prestan servicios públicos y de acuerdo con las voces del artículo 210, “los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”.[12] 5.3. Función fedante de la actividad notarial. Siguiendo lo dispuesto en la Ley[13], el notariado es una función pública e implica el ejercicio de la fe notarial, de allí deriva el valor jurídico y el alcance probatorio reconocido a los actos y declaraciones llevadas a cabo ante el notario, y a los hechos de los cuales éste da cuenta por haber ocurrido en su presencia. En tanto depositario de la fe pública, el notario está investido por el Estado de la autoridad necesaria para atribuir autenticidad a determinados actos y atestaciones. La función notarial corresponde a una actividad de interés general que bien podría asumir directamente el Estado o, como en el caso colombiano, transferirla a determinados particulares para que la ejerzan dentro de un marco normativo específico y bajo el control de aquél. Sobre esta materia la Corte ha precisado: “El servicio notarial implica […] el ejercicio de la fe notarial, por cuanto el notario otorga autenticidad a las declaraciones que son emitidas ante él y da plena fe de los hechos que él ha podido percibir en el ejercicio de sus atribuciones. Esta finalidad básica del servicio notarial pone en evidencia que los notarios no desarrollan únicamente un servicio público, como podría ser el transporte o el suministro de electricidad, sino que ejercen una actividad, que si bien es distinta de las funciones estatales clásicas, a saber, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, no puede ser calificada sino como una verdadera función pública. En efecto, el notario declara la autenticidad de determinados documentos y es depositario de la fe pública, pero tal atribución, conocida como el ejercicio de la ‘función fedante, la desarrolla, dentro de los ordenamientos que han acogido el modelo latino de notariado, esencialmente en virtud de una delegación de una competencia propiamente estatal, que es claramente de interés general. Esta función es en principio estatal, ya que el notario puede atribuir autenticidad a determinados documentos y dar fe de ciertos hechos con plenos efectos legales únicamente porque ha sido investido por el Estado de la autoridad para desarrollar esa función. Esto significa que una persona que no ha sido designada formalmente por las autoridades públicas como notario o escribano, según la terminología de otros ordenamientos, no puede dar oficialmente fe de unos hechos o conferir autenticidad a unos documentos, por más de que sea la persona más respetada de la comunidad. En efecto, las aseveraciones de un particular que no es notario tienen el valor de un testimonio, que es más o menos creíble, según el valor que las autoridades le otorguen, pero tales aseveraciones no confieren, con efectos legales, autenticidad al documento, por cuanto no desarrollan la función fedante que, dentro del llamado sistema latino, se desarrolla bajo la égida del Estado y por delegación de éste. Esta función de dar fe es además claramente de interés general por cuanto establece una presunción de veracidad sobre los documentos y los hechos certificados por el notario, con lo cual permite un mejor desarrollo de la cooperación social entre las personas, en la medida en que incrementa la seguridad jurídica en el desenvolvimiento de los contratos y de las distintas actividades sociales. Algunos sectores de la doctrina consideran incluso que la función notarial es una suerte de administración de justicia preventiva, ya que la autenticidad de los documentos y la presunción de veracidad sobre los hechos evita numerosos litigios que podrían surgir en caso de que hubiese incertidumbre sobre tales aspectos.”[14] 5.4. El notariado implica ejercicio de autoridad. La función notarial acarrea el ejercicio de autoridad, por cuanto comporta el desarrollo de una atribución del Estado, esto es, la de dar fe, en virtud de lo cual está reconocida como una función pública. La jurisprudencia lo ha explicado como sigue: “No cabe duda de que el notario cumple, en desarrollo de sus actividades, funciones administrativas que aparejan potestades, que le han sido atribuidas por la ley. Ese poder o autoridad se traduce en una supremacía de su operador sobre quienes están dentro de un ámbito de actuación que le ha sido delimitado por la ley, de manera que éstos quedan vinculados jurídicamente con aquél dentro de una relación de subordinación, para el ejercicio de sus derechos o la realización de las actividades que supone la prestación de un servicio. Para García De Enterría[15] la potestad procede directamente del ordenamiento, tiene un carácter genérico y se refiere a un ámbito de actuación definido en grandes líneas y no consiste en una pretensión particular sino en la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos, “...de donde eventualmente pueden surgir, como una simple consecuencia de su ejercicio, relaciones jurídicas particulares. Justamente en nuestro ordenamiento jurídico, la ley le reconoce a los notarios autoridad cuando les confía atribuciones en las cuales está de por medio el ejercicio de una función pública, pues en ese caso, éstos se colocan en una posición de supremacía frente a quienes acuden al servicio notarial y, por supuesto, los usuarios del servicio quedan obligatoriamente subordinados a las determinaciones que aquél imparta, desde luego, en el ejercicio de sus atribuciones”[16]. 5.5. Los notarios no son servidores públicos. Se trata de particulares a los que se les ha asignado el desempeño de una función pública, y aunque objetivamente su situación ofrece similitudes con los empleados estatales, como la exigencia de neutralidad en sus actuaciones, técnicamente no es válido sostener que por tal circunstancia adquieran la condición de servidores públicos. La Corte se ha referido a esta materia en los siguientes términos: “Para esta Corporación es indudable que a los notarios en el cumplimiento de sus labores relacionadas con la fe pública les asiste el carácter de autoridades. Ya la Corte Constitucional ha precisado que los particulares encargados del desarrollo de funciones públicas, ‘en el ejercicio de esas funciones ocupan la posición de la autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público...’.[17] (…) Comoquiera que el notario ejerce una función pública, se le impone el deber de neutralidad en sus actuaciones: “[…] El notario ejerce una función pública y, si bien por ello, no se coloca en la condición de funcionario público, debe aceptarse que por esa circunstancia adquiere un compromiso especial con el Estado y la sociedad que es el de obrar con absoluta imparcialidad, en el ejercicio de sus funciones, y que, a no dudarlo, se verá comprometida con la intervención en política en apoyo de sus convicciones partidistas. Por eso es que se considera que la prohibición de participar en el debate político, es, para quien detenta la calidad de funcionario público, como para quien ejerce una función pública que atribuya autoridad, una condición necesaria de la neutralidad en el desempeño de sus funciones[18]. (…) Si técnicamente no es válido sostener que los notarios son empleados del Estado, no cabe duda de que, objetivamente su situación ofrece evidentes similitudes con éstos, como que también cumplen funciones de interés general y carácter público, ejercen por razón de ello autoridad y están obligados, por lo mismo, a evitar que el ejercicio de cualquier otra función distinta a las que desempeñan, pueda comprometer el interés superior que éstas representan”[19]. 6. Función de registro de instrumentos públicos 6.1. De acuerdo con el artículo 131 Superior citado en precedencia, el constituyente defirió al legislador la labor de reglamentar la función registral. En desarrollo de este precepto constitucional, la Ley 1579 de 2012, “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”, se refiere a la naturaleza del registro en los siguientes términos: “El registro de la propiedad inmueble es un servicio público prestado por el Estado por funcionarios denominados Registradores de Instrumentos Públicos, en la forma aquí establecida y para los fines y con los efectos consagrados en las leyes.”[20] 6.2. Originalmente era el título XLIII del Código Civil –Ley 57 de 1887– el cuerpo normativo que regulaba lo relativo al registro de instrumentos públicos. Dichas disposiciones fueron derogadas por el Decreto 1250 de 1970, y estas, a su turno, por la vigente Ley 1579 de 2012. Pese a dichos tránsitos normativos, a lo largo de siglo y un tercio las funciones asignadas por el legislador a la función registral se han conservado en lo esencial, a saber: (i) Servir de medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en ellos; (ii) Dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen, transmitan, muden, graven, limiten, declaren, afecten, modifiquen o extingan derechos reales sobre los bienes raíces, con el fin de que cualquier persona pueda conocer la situación jurídica de los inmuebles; y, (iii) Obrar como prueba (autenticidad, seguridad y oponibilidad) de los actos y negocios jurídicos susceptibles de registro. 6.3. Según el artículo 4 del Estatuto de Registro, están sujetos a registro los actos o negocios jurídicos contenidos en escritura pública, las providencias judiciales y los actos administrativos que resuelvan (declaren, graven, modifiquen, etc.) sobre el dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre inmuebles, así como aquellas actuaciones que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones y la caducidad administrativa conforme a la ley, y los testamentos junto con sus reformas y revocatorias. 6.4. Cabe anotar que, al ocuparse de una demanda de inconstitucionalidad en la que se abordó la prohibición al Congreso de conceder facultades extraordinarias al Gobierno para la expedición de códigos, esta Corte analizó la naturaleza del estatuto de registro y determinó que “su función es meramente instrumental y de carácter administrativo”[21]. 6.5. El servicio público registral se lleva a cabo en todo el territorio nacional y se organiza en cinco regiones registrales (Caribe, Pacífica, Orinoquía, Central y Andina) en las cuales se agrupan las oficinas de registro de instrumentos públicos para efectos de gestión administrativa, financiera, operativa y de personal. Este servicio es objeto de inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro. 6.6. A su vez, es menester enfatizar que la función registral, en contraste con la función notarial, es prestada específicamente por funcionarios públicos llamados registradores–no por particulares–, los cuales ingresan al sistema de carrera a través de concurso de méritos. 7. Naturaleza jurídica de las normas demandadas 7.1. Las disposiciones acusadas tuvieron origen en la necesidad de contribuir en la legalización de espacios habitacionales para las personas que, siendo víctimas de diversas circunstancias, entre ellas la violencia, el desplazamiento forzado, las desigualdades sociales y económicas, tuvieron que ocupar predios que jurídicamente carecían o carecen de las condiciones legales para ser habitados. Ante esta realidad, el legislador, en aras de realizar el propósito del artículo 51 de la Constitución Política[22], quiso contribuir mediante la exoneración del pago por los servicios notariales y registrales, para que un segmento de la sociedad considerado vulnerable y de menores ingresos pudiera regularizar la situación de sus inmuebles. Los preceptos demandados buscan convertir en realidad los propósitos del Estado social de derecho, al tiempo que promueven la prosperidad general y procuran garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes previstos en la Constitución Política[23]. La Ley 1848 de 2017 fue concebida con la idea de aportar soluciones frente al acelerado incremento de la informalidad, la precariedad habitacional y socioeconómica que caracterizan el desarrollo urbanístico de las ciudades, circunstancias que generan inseguridad, marginalidad y violencia en amplios sectores de la geografía nacional. 7.2. Las perso...