Sentencia C-026 de 2018

C-026-18 Sentencia C-026/18 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Ley que exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de topes a crecimiento anual de gastos de personal dispuesto en artículo 92 de la ley 617 de 2000/CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEY QUE EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Resulta ajustado a la Constitución Política/UNIDAD DE NACIONAL DE PROTECCION-Inexistencia de límite de crecimiento respecto de gastos de personal para vigencias fiscales de los años 2017 y 2018 El objeto de la normativa es exceptuar a la Unidad Nacional de Protección, durante la vigencia fiscal del año 2017 y 2018, de la aplicación de las restricciones de crecimiento de planta de personal previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Lo anterior con el objeto de hacer frente a las obligaciones materiales de protección de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. Se constató el procedimiento en la formación y se comprobó la urgencia en la implementación de la medida, lo que justificó su aprobación vía procedimiento especial para la paz y no a través del procedimiento ordinario. En este orden, la norma estaba comprendida dentro de las medidas de aplicación prioritaria, (iii) fue expedida dentro del término de vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, (iv) se cumplió con todos los requisitos constitucionales propios de una ley orgánica y (ii) se verificaron las condiciones especiales de trámite consagradas en el Acto Legislativo 1 de 2016. En cuanto a la constitucionalidad material de las disposiciones la Corte encontró que los artículos se ajustan a las normas constitucionales. Así, el legislador, en este caso orgánico, cuenta con un amplio margen de competencia para establecer límites en el crecimiento de gastos, así como para excepcionar de dichos límites a ciertas entidades con el objeto de garantizar los derechos fundamentales, en especial para garantizar el derecho a la vida e integridad personal de los ex combatientes de las FARC. En el presente asunto, es claro que lo que se busca es remover los obstáculos para dar cumplimiento a las medidas materiales de protección de los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, así como a las y los antiguos miembros de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias, de acuerdo con el nivel de riesgo. LEY ORGANICA-Naturaleza/LEY ORGANICA-Característica especial/LEYES ORGANICAS-Rasgos y requisitos especiales/LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Alcance/PRESUPUESTO EN UN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Importancia/LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO O LEY DE APROPIACIONES-Distinción CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEY QUE EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Juicio de conexidad/CONEXIDAD MATERIAL, TELEOLOGICA, HABILITACION TEMPORAL Y HABILITACION COMPETENCIAL-Parámetros especiales en Acto legislativo 01 de 2016 Esta Corporación en las sentencias C-630 y C-674 de 2017 sostuvo que el Acto Legislativo 01 de 2016 instituye unos parámetros especiales de competencia, a saber: i) conexidad material, ii) conexidad teleológica, iii) habilitación temporal y iv) habilitación competencial. Igualmente, el juicio a realizar debe atender lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017, consistente en otorgar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final. LEY QUE EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Procedimiento legislativo LEY QUE EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Análisis de impacto fiscal LEY QUE EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Consulta previa resulta innecesaria PERSONAS REINSERTADAS O DESMOVILIZADAS-Necesidad de protección DERECHO A LA VIDA-Presupuesto ontológico para el goce y ejecución de los demás derechos constitucionales Referencia: RPZ-007 Revisión oficiosa de constitucionalidad de la Ley 1865 del 30 de agosto de 2017 “Por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”. Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá, D. C., once (11) de abril de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El día 30 de agosto de 2017 se recibió en el Secretaría General de esta Corporación el oficio OFI17-00106600/JMSC 110200 de esa misma fecha, suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, con el que se remitió copia auténtica de la Ley 1865 de 2017 “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”. 2. Por medio de auto del 6 de septiembre de 2017 se asumió el conocimiento del asunto por la Magistrada Cristina Parto Schlesinger, se decretaron pruebas relativas al trámite legislativo que cursó la norma en el Congreso, se ordenó correr traslado de las pruebas que se allegaran al Procurador General de la Nación, se comunicó del inicio del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, a los Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Unidad Nacional de Protección y a la Defensoría del Pueblo para que, si lo estimaban oportuno, participaran en el asunto de la referencia. Finalmente, en dicha providencia se invitó a intervenir en el proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Universidades del Rosario, de los Andes, Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana y de la Sabana. 3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, previo concepto del Procurador General de la Nación, y antes de que procediera la Corte a decidir de fondo la revisión de constitucionalidad de la referencia, la Magistrada Pardo Schlesinger presentó impedimento a la Sala Plena, el cual se declaró fundado, disponiéndose la remisión del expediente al Magistrado José Fernando Reyes Cuartas. Así mismo se presentó en su oportunidad impedimento por parte del Magistrado Antonio José Lizarazo el cual, en igual sentido, se declaró fundado. Así las cosas, constatado el cumplimiento del procedimiento legal se procede con el examen respectivo. II. NORMA OBJETO DE EXAMEN A continuación se transcribe el texto de la Ley 1865 de 2017, conforme su publicación en el Diario Oficial No. 50.341 del 30 de agosto de 2017. “LEY 1865 DE 2017 (agosto 30) por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA: Artículo 1°. Exceptúese a la Unidad Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal y la del año 2018, de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sea contrarias. El Presidente del Honorable Senado de la República, Efraín José Cepeda Sarabia. El Secretario General del Honorable Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco. El Presidente de la Honorable Cámara de Representantes, Rodrigo Lara Restrepo. El Secretario General de la Honorable Cámara de Representantes, Jorge Humberto Mantilla Serrano. REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL Publíquese y cúmplase. Dada en Bogotá, D. C., a 30 de agosto de 2017. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro del Interior, Guillermo Abel Rivera Flórez. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría.” III. INTERVENCIONES Durante el trámite del proceso se presentaron las siguientes intervenciones: Presidencia de la República 1. La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República solicitó se declare la EXEQUIBILIDAD de la Ley 1865 de 2017, pues en su concepto: i) la mencionada ley que se estudia fue expedida siguiendo el procedimiento dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016, ii) su contenido material es respetuoso de la Constitución y de los instrumentos que se integran a ella a través del bloque de constitucionalidad y, iii) constituye un desarrollo necesario del Acuerdo Final. Como “reflexión introductoria” se afirma que “el contenido material de la Ley 1865 de 2017 ya fue objeto de control por la Corte Constitucional en la revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 298 del 23 de febrero de 2017…Este Decreto y la Ley bajo examen presentan el mismo articulado salvo que el primero contempla únicamente la vigencia fiscal del año 2017 mientras la segunda contempla las vigencias fiscales del 2017 y del 2018...Mediante la Sentencia C-331 de 2017…Frente a lo material, la Corte encontró que el Decreto Ley cumplía con los limites materiales de la conexidad objetiva, estricta y suficiente y de la necesidad y concluyó su compatibilidad material con la Constitución…”. En criterio de la interviniente en el presente asunto se logra demostrar la constitucionalidad de la ley bajo examen en tanto que, expidió bajo las competencias otorgadas por el Congreso de la República en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016; contenido normativo este último del que además se desprende la conexidad, en tanto que la ley objeto de estudio es un instrumento para cumplir con los propósitos del Acuerdo Final para la Paz. En este orden, se adujo que, era necesario excepcionar de la aplicación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000 a la Unidad Nacional de Protección por cuanto sólo mediante una modificación de la planta de personal fuera de los límites establecidos, se podrían ejecutar los compromisos que emanan del mencionado acuerdo. Dado lo anterior, en la intervención se analizó el trámite de la ley, concluyendo que al haberse cumplido cada una de las normas procedimentales particularmente exigibles, no es posible atribuirle a dicho trámite la existencia de algún vicio de procedimiento, ni mucho menos algún déficit en su deliberación. Con respecto al análisis material, sostuvo que, la medida que se adopta mediante la Ley 1865 de 2017 pretende exceptuar a la Unidad Nacional de Protección de la regla presupuestal que limita el crecimiento anual de los gastos de personal de las entidades. Agregó que la ley tiene por objeto eliminar las restricciones legales que impiden que la Unidad Nacional de Protección pueda incrementar su planta de personal en cumplimiento de uno de los compromisos centrales del Acuerdo Final, esto es, la garantía de brindar seguridad integral a las personas que pertenecieron a las FARC-EP, a sus familias, así como a los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP. Ministerio de Hacienda 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó se declare la EXEQUIBILIDAD de la Ley 1865 de 2017 por considerar que la misma es constitucional en su aspecto formal, en cuanto el proyecto se radicó y publicó en su debida oportunidad y de manera general el trámite legislativo cumplió con las publicaciones exigidas por la Constitución Política de forma previa a los respectivos debates. Precisó que al tratarse de una Ley Orgánica, su aprobación requería de la mayoría absoluta de los miembros tanto de la Cámara de Representantes como del Senado de la República y dichas exigencias se encuentran debidamente acreditadas y, finalmente, aseguró que, la ley en estudio facilita la implementación del Acuerdo Final, en la medida en que constituye una herramienta necesaria para el cumplimiento de algunos de los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional en el punto 3.4.7.4. En cuanto a la verificación de los requisitos materiales de validez constitucional, el Ministerio aseguró que con la presente ley orgánica se cumple con la obligación del Estado colombiano a través de la Unidad Nacional de Protección, de brindar las medidas de protección integral de los derechos a la vida, libertad, integridad y la seguridad de las personas, grupos y comunidades en situación de riesgo extraordinario. Frente a la conexidad de la ley con el Acuerdo Final, el interviniente retomó los argumentos de la Sentencia C-160 de 2017 para comprobar que la misma cumple con el mencionado requisito. Sobre el particular destacó que, en cuanto a la conexidad objetiva, referida a la necesidad de que el Gobierno demuestre un vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia de la norma respectiva, advirtió que, la ley facilita y asegura la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final. Frente a la conexidad estricta, entendida como la carga consistente en demostrar que el desarrollo normativo contenido en las disposiciones responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo, manifestó que el mimo busca materializar la creación de una subdirección al interior de la Unidad Nacional de Protección especializada en la seguridad y la protección para los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surgiera del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal. Por último, respecto de la conexidad suficiente como elemento vinculado al deber del Gobierno de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte de la norma respectiva y el contenido del acuerdo que se pretende implementar, adujo que, se evidencia la concreción de la misma de cara al compromiso asumido, por lo cual es necesario garantizar las asignaciones presupuestales para la implementación del sistema para un periodo mínimo de 5 años en su etapa inicial. Por último, señaló que exceptuar a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 para modificar la planta de personal, representa erogaciones adicionales para la Nación, las cuales deberán ser consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo, y deberán estar en concordancia con la Regla Fiscal. En esas condiciones, afirmó que “la Dirección General de Presupuesto Público Nacional de este Ministerio emitió concepto favorable sobre la Ley.” Departamento Administrativo de la Función Pública 3. El Departamento Administrativo de la Función Pública intervino en el proceso para solicitar se declare la EXEQUIBILIDAD de la norma examinada, por cuanto la misma se ajusta a los contenidos tanto del Acto Legislativo 01 de 2016, como al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. En primera medida, señaló que la Ley 1865 de 2017 se expidió en el marco del Procedimiento Legislativo Especial para la paz contenido en el Acto Legislativo 01 del 7 de julio de 2016, siendo su objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo Final, de manera que los mismos tengan una conexidad directa con el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes en el marco del conflicto interno colombiano. Aseguró que, la disposición contenida en la Ley 1865 de 2017 no sólo cumple con los requisitos establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2016 que le da origen, en la medida que establece una excepción a la aplicación de la Ley 617 de 2000 referente al congelamiento de la planta de personal, lo cual tiene por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final, sino que desarrolla el compromiso contenido en el punto 3.4.7.4 del mismo Acuerdo. Así las cosas, para el interviniente, la presente ley otorga a la Unidad Nacional de Protección la autonomía administrativa y financiera que permite la vinculación del personal necesario para brindar la seguridad de quienes se predica un riesgo excepcional. Unidad Nacional de Protección 4. La Unidad Nacional de Protección intervino en el proceso para solicitar que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas; para ello advierte que, en su criterio se cumple con los requisitos de conexidad de forma objetiva, estricta y suficiente entre el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y la Ley 1865 de 2017, la cual busca dar especial cumplimiento a lo acordado en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final, referente a la creación de un Programa de Protección Integral para proteger a las y los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal. Recordó que, el Acuerdo Final señaló que el Gobierno Nacional realizaría los ajustes necesarios con el objeto de ampliar la planta de personal de la UNP, lo cual resulta pertinente para atender de manera idónea y oportuna a la población señalada, lo que requiere una modificación de la planta de personal al interior de la Unidad Nacional de Protección. Consideró el interviniente que la expedición de la presente ley se da en el marco de circunstancias extraordinarias, debido a que el plazo establecido dentro del Acuerdo Final para modificar las normas que permitieran materializar lo acordado en el punto 3.4.7.4 y para iniciar la implementación de las medidas de seguridad y protección que corresponden, fue de 15 días posteriores a la firma del Acuerdo Final. Manifiesto finalmente que la estricta necesidad de la medida también se justifica en la situación de debilidad manifiesta de las personas que dejan las armas, lo que genera que las mismas se encuentren cobijadas por una presunción de riesgo extraordinario, de lo que se infiere que las medidas de protección que se implementen tienen tal nivel de urgencia que deben adoptarse de carácter inmediato. Universidad Libre 5. La Universidad Libre intervino en el proceso para solicitar que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD de la ley 1865 de 2017. Al respecto explicó que el Acto Legislativo 01 de 2016 estableció diferentes facultades normativas para la concreción del Acuerdo Final. Con respecto a las facultades especiales que tiene el Congreso de la República, precisó que, es necesario que el proyecto de ley adelantado por el Congreso tenga conexidad con lo establecido en el Acuerdo Final, respetando un margen de configuración legislativa. Para el caso concreto, en su concepto se demostraron las razones por las cuales el Congreso de la República no utilizó las vías del constitucionalismo ordinario para definir el protocolo del capítulo de seguridad para los integrantes de las FARC, acreditando la conexidad del tema regulado con el Acuerdo Final. De igual manera, indicó que, se cumplieron todas las reglas del procedimiento legislativo que impone tanto el Acto Legislativo como la Constitución Política. En este punto el Congreso consideró que era necesario actuar como legislador orgánico, cumpliendo con las mayorías necesarias para la aprobación de este tipo de leyes. Por último reiteró la necesidad que tiene la Unidad Nacional de Protección de ampliar su planta de personal para dar cumplimiento al punto 3.4.7.4 del Acuerdo de Paz, lo cual es una medida de necesidad estricta y una medida de protección específica, adecuada y suficiente para garantizar la seguridad de los desmovilizados de las FARC-EP. Pablo Catatumbo Torres Victoria 6. El ciudadano Pablo Catatumbo Torres Victoria solicitó la declaratoria de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la Ley 1865 de 2017. Cabe señalar que a lo largo del escrito, el ciudadano presenta consideraciones dirigidas a defender la constitucionalidad pura y simple de la normativa. Inicialmente, el interviniente se refirió al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado en Bogotá el 24 de noviembre de 2016 por el Gobierno de la República de Colombia y la insurgencia de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo.[1] Sostuvo que, de acuerdo al artículo 1 de Acto Legislativo 02 de 2017, las normas de derecho internacional y las que desarrollan derechos fundamentales son parámetros de interpretación y referente de validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del acuerdo final, como lo es la Ley 1865 de 2017. Indicó que el punto 3.4 del acuerdo desarrolló el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política que fue creado mediante el Decreto Ley 895 de 2017 y estableció el Programa de Protección Integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP, los antiguos integrantes del grupo armado y sus familia. Se refirió al artículo 13 Decreto Ley 895 de 2017 que consagra la presunción de riesgo extraordinario para los integrantes del partido político denominado Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común. Asimismo, expuso que para el funcionamiento del programa antes enunciado se creó una Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional de Protección.[2] Advirtió que el funcionamiento de estas medidas requiere la destinación de recursos financieros, humanos así como técnicos y justifica la excepción a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, que limita la contratación de la planta de personal. Mencionó que en el caso concreto no se configura una violación a la reserva de ley orgánica y se cumple el requisito de la conexidad en cuanto existe un vínculo material entre la medida adoptada en la Ley 1865 y el Acuerdo Final, convirtiéndose en referente hermenéutico respecto de lo dispuesto en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 y revistiéndose de un carácter objetivo, estricto y suficiente. Adujo que la medida de la Ley 1865 de 2017 cumple con el requisito de necesidad estricta, pues las medidas materiales de protección para los integrantes del partido político denominado Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, los antiguos integrantes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo y sus familiares, están revestidas de urgencia. En palabras del ciudadano Torres Victoria: “Ahora bien, esta ley no solo cumple con el criterio de conexidad, sino que a su vez es estrictamente necesaria ya que es una medida imperativa frente a los procedimientos existentes para implementar una medida precisa de Acuerdo Final. Esto quiere decir que demanda la justificación del ejercicio de las facultades legislativas para la paz, en lugar del trámite del procedimiento ordinario o del legislativo especial, en razón de la estabilización de corto plazo, esto es, la urgencia de la medida impide agotar las etapas propias de los demás procedimientos legislativos existentes”.[3] Finalmente, sostuvo que la dejación de las armas por parte de las FARC-EP trajo consigo la reducción histórica de los hechos de violencia y, por otra parte, puso de presente la situación de vulnerabilidad y los hechos violentos en contra de los líderes sociales, defensores de derechos humanos y los miembros del partido político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común.[4] CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 7. El Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, solicitó a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de la Ley 1865 de 2017 respecto del uso del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. En esto mismos términos, solicitó declarar la EXEQUIBILIDAD respecto del trámite de la Ley 1865 de 2017 una vez se verifique el cumplimiento del anuncio previo de la sesión en que se llevó a cabo la aprobación de la proposición positiva del informe de ponencia en el debate surtido en la Plenaria del Senado y, finalmente, se declare la EXEQUIBILIDAD sustancial de las disposiciones de la Ley 1865 de 2017. Como consideración preliminar, expresó el señor Procurador que la ley bajo estudio fue remitida por el Presidente de la República a la Corte Constitucional en el término previsto para el envío de las leyes o actos legislativos que sean expedidos por el Procedimiento Especial para la Paz. En cuanto al análisis de la competencia, señaló que el Acto Legislativo 01 de 2016 creó un procedimiento legislativo especial para la paz, dentro del cual deben cumplirse tres requisitos: (i) que el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentre vigente, (ii) que el procedimiento especial se utilice dentro del lapso constitucionalmente previsto, y (iii) que se use con el propósito de implementar el Acuerdo Final. El Ministerio Público consideró que la ley analizada cumple los requisitos constitucionales debido a que (i) el proyecto de ley fue tramitado en su integridad durante la vigencia del procedimiento legislativo especial para la paz, contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2016 y (ii) existe conexidad entre la ley aprobada y la implementación del Acuerdo Final, en cuanto a las medidas previstas en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final requieren una ampliación sobreviniente de la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección, como en efecto ocurre en la ley objeto de estudio. Frente al análisis del proceso de formación de la Ley 1865 de 2017, aseguró que se cumplen los requisitos de presentación, inicio del trámite del proyecto, publicación e iniciativa exclusiva gubernamental. Igualmente puso de presente que el proyecto fue repartido a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, el mismo fue anunciado en cada comisión, fue discutido y aprobado en la sesión conjunta de las Comisiones Primeras con las mayorías requeridas para la aprobación de un proyecto de Ley Orgánica. Mencionó que en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se formuló una proposición modificatoria en la cual se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible. En el segundo debate en el Senado, la Plenaria se abstuvo de continuar con la votación del proyecto, sin haberse encontrado constancia del anuncio previo del proyecto de ley en la respectiva votación, de modo que será labor de la Corte Constitucional, con fundamento en su facultad probatoria constatar tal hecho. Así mismo, se formuló una proposición modificatoria en la cual se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible. Destacó que el proyecto de ley fue tramitado como Ley Orgánica, cumpliéndose a cabalidad con el requisito de mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara. El Ministerio Público consideró que en efecto el Congreso tenía la obligación de tramitar dicho proyecto de ley mediante una Ley Orgánica. Para la Procuraduría, la ley bajo estudio resulta constitucional desde la perspectiva material en cuanto la regulación presupuestal es un tema en el cual el legislador cuenta con amplia potestad de configuración, permitiéndosele realizar ciertas acciones institucionales como es la autorización de la ampliación de la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección con su consiguiente efecto presupuestal. De igual manera, el Ministerio Público hizo suyas las consideraciones de la Sentencia C-331 de 2017, según la cual el contenido material de la disposición en estudio resulta constitucionalmente relevante, por configurar una forma idónea para salvaguardar el derecho a la vida de las personas que dejan el conflicto armado con la finalidad de reincorporarse a la vida legal. IV. CONSIDERACIONES Competencia 1. De conformidad con el artículo 1º, literal k) del Acto legislativo 1 de 2016, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la Ley 1865 de 2017, teniendo en cuenta que se trata de una ley expedida a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y que dicho Acto Legislativo además establece que tales normas “tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”. Metodología de la decisión 2. La Sala Plena de la Corte revisará la constitucionalidad de la Ley 1865 de 2017 “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”, para los cual adoptará la siguiente metodología: (i) En primer lugar, analizará el procedimiento legislativo que dio lugar a la expedición de la Ley 1865 de 2017 –control competencial y control formal-. Con este fin se realizará previamente una descripción sobre la naturaleza de las leyes orgánicas, en especial sobre la ley orgánica del Presupuesto. Luego, se recordarán los requisitos procedimentales que se deben surtir para la aprobación de la ley, con base en lo previsto por la Constitución y el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016. Finalmente, se verificará si el trámite que precedió la expedición de la Ley 1865 de 2017 cumplió con las condiciones previstas para ello. Posteriormente se desarrollarán los contenidos del juicio de conexidad. (ii) En segundo lugar, solo de establecerse la validez del trámite en la formación de la ley, se realizará el examen del articulado. Análisis sobre el procedimiento adelantando respecto de la Ley 1865 de 2017 3. Naturaleza de las leyes orgánicas. La Constitución Política ha encomendado al Congreso de la República hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas o derogarlas. De igual manera, el propio Constituyente ha clasificado las leyes en diversos tipos. De este modo, el Legislador puede expedir códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, de facultades extraordinarias, estatutarias, ordinarias o de contenido ordinario y orgánicas[5]. Sobre esta última categoría de normas, el artículo 151 de la Carta establece que a las leyes orgánicas estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa y a través de ellas se adoptaran “las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”[6]. Dada la importancia que revisten dichas materias el Constituyente decidió reservar su regulación, modificación y derogación a un tipo de ley especial[7], sujeta a mayorías también especiales[8], superiores a las requeridas para aprobar leyes ordinarias. La especificidad y características esenciales que revisten las leyes orgánicas en Colombia, en tanto que tipo de ley especial, son aspectos que se ponen de presente al examinar sistemáticamente el Texto Fundamental[9]. Por expresa disposición del Constituyente de 1991 las leyes orgánicas gozan de una prerrogativa especial frente a las demás leyes “por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas”. Dado su carácter superior, la actividad legislativa está sujeta a ellas y constituyen una pauta a seguir en determinadas materias. En ese orden, el control de constitucionalidad implica que se confronte la norma objeto de reproche no solamente con los preceptos constitucionales, sino también con la respectiva norma orgánica[10]. Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que “las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151), comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido constituido en la Carta Fundamentalhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-289-14.htm - _ftn15. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa.”[11] Lo anterior se evidencia en que el procedimiento legislativo requerido para la aprobación de la ley orgánica está sometido a una rigidez constitucional, en el sentido de que el respectivo proyecto de ley debe ser aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara[12]. En este orden, la jurisprudencia ha identificado cuatro requisitos especiales:“(i) el fin de la ley; (ii) su contenido o aspecto material; (iii) la votación mínima aprobatoria: y (iv) el propósito del legislador”[13]. En relación con la finalidad, ésta incorpora una serie de reglas a las cuales “estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”[14] (CP art. 151), razón por la cual este tipo de normas regulan el trámite aprobatorio de las normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias. En otras palabras, “la ley orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata.”[15] En cuanto al segundo requisito, referente a la materia, la Corte ha dicho que “las materias de reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar este tipo especial de leyes”[16]. En este sentido, “la Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio material”[17]. “En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”[18]. En lo referente a las mayorías especiales requeridas para la aprobación de una ley orgánica, el artículo 151 Superior exige la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara, con el objeto de lograr un mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República. De igual manera, garantiza tanto una mayor legitimidad democrática como una vocación de permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está condicionada la expedición y reforma de las normas ordinarias[19]. Por último, en lo que tiene que ver con el propósito de aprobar una ley orgánica, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”[20]. Esta exigencia se orienta a garantizar (i) la transparencia en el debate democrático, y (ii) el control político de los ciudadanos. Sobre el particular ha dicho que en la aprobación de normas orgánicas debe contener el “propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes”[21]. Consideró la Corte igualmente: “Esta condición de exigir desde el comienzo claridad sobre la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica, consulta postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del principio democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del proceso legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control político directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40)”[22]. Finalmente, cabe aclarar que, como lo ha sostenido la Corte, no toda materia contenida en una ley orgánica es por este sólo hecho una norma con dicho carácter. En este orden, es necesario evitar un vaciamiento de la actividad legislativa ordinaria en desmedro del principio democrático[23]. 4. Ley Orgánica del Presupuesto. Dada la importancia para realización de los objetivos del Estado Social de Derecho, la elaboración y ejecución del presupuesto está supeditada al cumplimiento de una serie de principios establecidos tanto en la Constitución como en la Ley orgánica de Presupuesto[24]. La jurisprudencia ha resaltado la importancia de la elaboración del Presupuesto en un Estado Social de Derecho. En la Sentencia C-1645 de 2000[25] se afirma que “El presupuesto público se constituye así en un acto de trascendental importancia para el país, pues de él depende en buena medida la política económica y el cumplimiento de fines esenciales del Estado vr. gr. el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un orden justo”. En estos mismos términos, la Sentencia C-1064 de 2001 estimó que la normativa relativa al presupuesto es un reflejo de la realidad social y económica, como también de las políticas del Estado para responder a esa realidad; en donde el presupuesto es una especie de “(…) contrato democrático anual sobre la asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual el Estado concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la economía y la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un orden justo, tienen un correlato real y específico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”[26]. En particular, acerca de la función democrática que cumple la regulación sobre el presupuesto, en esta misma Sentencia se expuso: “…define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. Así, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales…”. Los artículos 346 a 355 superiores regulan la materia de presupuesto. En este orden disponen que: i) No se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos (art. 345 C.P.); ii) el presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.); iii) que en la ley de apropiaciones no se puede incluir partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.); iv) el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada, ante las comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados (art. 347 C.P.); v) la ley de apropiaciones debe contener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de esa naturaleza y que excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación (art. 350 C.P.); vi) la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley (art. 350 C.P.); vii) el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones (art. 350 C.P.); viii) el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo (art. 351 C.P.); ix) el Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341 superior (art. 351 C.P.). Por su parte, el artículo 352 establece que “la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. La jurisprudencia ha distinguido entre la ley orgánica del presupuesto y su ley anual considerando que, “mientras que la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (CP art. 352)[27], el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo (CP. arts 346 y ss)”[28]. Así mismo, las normas de la Ley Orgánica de Presupuesto son de carácter permanente en cuanto han sido previstas por la Constitución justamente para regir todo el trámite de preparación, discusión, aprobación y ejecución de los presupuestos anuales. Al contrario, las leyes que se expiden cada año por el Congreso en desarrollo de lo previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y 349 son temporales. Así, la función de la ley anual de presupuesto no es otra que contemplar el cómputo de rentas, recursos tributarios y de crédito, gastos e inversiones dentro del respectivo período fiscal, y jamás consiste en sustituir y menos en modificar las reglas permanentes trazadas por la Ley Orgánica de Presupuesto[29]. En relación con la ley orgánica del presupuesto ha sostenido la Corporación que ésta tiene características constitucionales especiales, por cuanto “la misma Constitución le confiere ese alcance por estar determinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151 C.P.). De este carácter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) la ley orgánica, condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad”.[30] En este sentido ha señalado la Corte que cuando se demanda una disposición relativa al presupuesto, debe confrontarse la disposición acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con la Ley orgánica [31]. El Estatuto Orgánico del Presupuesto, expedido con base en las atribuciones dadas al Congreso por los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, establece que el presupuesto general de la Nación se integra por tres partes a saber: el presupuesto de rentas, es decir, la estimación de los ingresos del Estado durante el año fiscal, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente, las disposiciones generales, esto es las “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”[32]. De igual manera, la Corporación ha señalado que es una competencia del legislador orgánico la consagración de límites al crecimiento de los gastos. Dijo entonces esta Corte que “por disposición constitucional expresa (C.P, art. 352), los límites al crecimiento de las cuentas y rubros del presupuesto de gastos se pueden establecer tanto en la Carta Política como en la ley orgánica del presupuesto”, sin que ello implique “una cotitularidad entre el constituyente y el legislador orgánico para definir el sistema presupuestal pues es indiscutible que el ejercicio de la potestad legislativa estará sujeto a los preceptos constitucionales”[33]. En este orden, la ley orgánica del presupuesto puede entonces limitar los gastos de las entidades públicas con el fin de cumplir propósitos constitucionales relevantes, como es la racionalización del uso de los recursos públicos y la reducción del déficit presupuestal. Conforme a lo anterior, el Legislador tiene una amplia libertad para establecer “diferencias en las limitaciones al crecimiento de los gastos de diferentes entidades nacionales, ya sea por vía general en la ley orgánica de presupuesto, ya sea al realizar las apropiaciones correspondientes en la ley anual de presupuesto”[34]. Der igual manera, en virtud de la cláusula general de competencia puede excepcionar para casos concretos las restricciones presupuestales que él mismo ha dispuesto. Finalmente, debe señalarse que la Ley 819 de 2003 en su artículo 7° consagra la necesidad de realizar un análisis del impacto fiscal en todo proyecto de ley que ordene gasto, mediante el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual deberá rendirse durante el trámite del proyecto en el Congreso de la República. Asimismo, este concepto deberá presentarse cuando existan proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos[35]. Juicio de conexidad 5. Esta Corporación en las sentencias C-630[36] y C-674[37] de 2017 sostuvo que el Acto Legislativo 01 de 2016 instituye unos parámetros especiales de competencia, a saber: i) conexidad material, ii) conexidad teleológica, iii) habilitación temporal y iv) habilitación competencial. Igualmente, el juicio a realizar debe atender lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017, consistente en otorgar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final, que la Corte en la sentencia C-630 de 2017 declaró la exequibilidad en los términos de dicha decisión. En este orden procede la Sala a verificar el cumplimiento de los criterios mencionados respecto de la Ley 1865 de 2017. Conexidad material 6. Las leyes que se tramiten por el procedimiento legislativo especial para la paz deben regular materias que tengan una vinculación clara, estrecha y directa con los contenidos del Acuerdo Final, de manera que evidencien que el mecanismo abreviado es empleado para agilizar y garantizar la implementación del mismo (inc. 1 art. 1), pues de lo contrario el uso del mecanismo legislativo excepcional resultaría inválido, al regular asuntos ajenos al ámbito competencial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. La Corte evidencia que la Ley 1865 de 2017 y el Acuerdo Final para la paz presentan un alto grado de conexidad sustancial. A través de la siguiente tabla comparativa puede extraerse la presencia de una conexidad clara, estrecha y directa entre la ley en revisión y el Acuerdo Final para la paz, veamos: Ley 1865 de 2017 Acuerdo Final Artículo 1°. Exceptúese a la Unidad Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal y la del año 2018, de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sea contrarias. 3.4.7.4 Programa de protección integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo. El Gobierno Nacional asume el compromiso de implementar un programa de protección integral en coincidencia con lo desarrollado en el acuerdo “Participación política: Apertura democrática para construir la paz”, numeral 2.1.2.1, literal c, que tendrá como objetivo proteger a las y los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, sedes y actividades, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo. (…) 3.4.7.4.1 Subdirección especializada de seguridad y protección en la UNP El Gobierno Nacional creará una Subdirección al interior de la UNP, especializada en la seguridad y protección, para las y los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo. (…) 3.4.7.4.3. Cuerpo de seguridad y protección (…) El Gobierno hará las asignaciones presupuestales necesarias para la implementación integral del sistema las cuales deberán garantizarse para un periodo mínimo de cinco años en su etapa inicial. (…) Las y los integrantes del Cuerpo de Seguridad y Protección dependerán de la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección. La modalidad de vinculación se podrá realizar a través de contratación laboral directa como servidores/as públicos, o contratos temporales de prestación de servicios o incorporación del personal a través de operadores de seguridad debidamente autorizados y que brinden las mayores garantías de confiabilidad a las personas protegidas. El Gobierno Nacional, realizará los ajustes necesarios a objeto de ampliar la planta de personal de la UNP, si así fuere necesario. Es normal que en el proceso de implementación normativa existan preceptos con alcance regulatorio más específico si se compara con lo expresado en el Acuerdo Final para la paz, o que llenen vacíos respecto de algunos aspectos no abordados suficientemente pero que se requieren con miras a la consecución de los objetivos pactados por las partes. Incluso pueden presentarse ajustes siempre que se salvaguarde la correspondencia con lo acordado[38]. Del anterior cuadro comparativo es posible advertir que lo regulado en la Ley 1865 de 2017 presenta identidad y concreción de las medidas que resultan necesarias para armonizar y asegurar la implementación del Acuerdo Final. Como se evidencia, la Ley 1865 de 2017 consta de dos artículos. El primero consagra una excepción a la prohibición consagrada por el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. El segundo contiene la cláusula de vigencia. Cabe señalar que el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 establece que “Durante los próximos cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades Públicas Nacionales no podrá superar en promedio el noventa por ciento (90%) de la meta de inflación esperada para cada año, según las proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto año, estos gastos no podrán crecer en términos reales”. Es decir, a través del artículo 1º de la Ley 1865 de 2017 la excepción del artículo 92 cambia por una permisión de crecimiento superior para la Unidad Nacional de Protección durante las vigencias fiscales 2017 y 2018. Ello con el objeto de lograr la implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. Se observa entonces que la disposición expresamente refiere que su objeto es la implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trata el Acuerdo Final. En este orden, la Corte advierte una correspondencia clara, estrecha y directa entre el contenido normativo de la ley y lo pactado en el Acuerdo de Final, que pone de relieve que el mecanismo abreviado es empleado para agilizar y garantizar su implementación y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto, por lo que se cumple con el criterio de conexidad material. Conexidad teleológica 7. Como ya se ha señalado, es claro que las leyes que se tramiten por el procedimiento legislativo especial para la paz deben tener como propósito facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final (literal a. del artículo 1º A.L 01/16). Para la Sala la Ley 1865 de 2017 fue expedida con el propósito de facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la paz. En efecto, la ley se orienta a cumplir lo establecido en punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final, que comprende un programa de protección integral para los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo. Este numeral hace parte del componente 3 del Acuerdo, relativo al fin del conflicto. El numeral dispone en su integralidad: “3.4.7.4 Programa de protección integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo. El Gobierno Nacional asume el compromiso de implementar un programa de protección integral en coincidencia con lo desarrollado en el acuerdo “Participación política: Apertura democrática para construir la paz”, numeral 2.1.2.1, literal c, que tendrá como objetivo proteger a las y los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, sedes y actividades, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo. Este Programa que estará adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República bajo la supervisión del Delegado Presidencial en la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, contará con autonomía administrativa y financiera, mantendrá coordinación permanente y operativa con las instituciones del Estado pertinentes. Las medidas establecidas en el presente numeral, se aplicarán a las y los representantes de las FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida civil y adscritos/as al cumplimiento de tareas del proceso de paz, que sean designados/as por la Delegación de Paz de las FARC-EP, conforme a lo que se establezca en el Acuerdo Final y desde la firma del mismo”. Como se observa, el Acuerdo remite al numeral 2.1.2.1, que hace parte del componente 2, relativo a la participación en política en el que el Gobierno Nacional se compromete a brindar medidas de protección para los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC a la vida civil, a través de la implementación de un Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. Este sistema “busca asegurar la promoción y protección de la persona, el respeto por la vida y la libertad de pensamiento y opi...