Sentencia C-019 de 2022

C-019-22 Sentencia C-019/22 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que se deben cumplir cuando se invoca la violación del principio de unidad de materia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inhibición CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Definición/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características Las contribuciones parafiscales son un tipo de tributo que “se imponen a un grupo de ciudadanos o un sector de la economía, con el propósito de que sea utilizada en su propio beneficio”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estos tributos tienen 5 características esenciales: (i) son un gravamen obligatorio que no constituye una remuneración de un servicio prestado por el Estado; (ii) no afectan a todos los ciudadanos, sino a un grupo económico específico; (iii) tienen una destinación específica, por cuanto se utilizan en beneficio del sector que soporta el gravamen; (iv) no se someten a las normas de ejecución presupuestal y (v) son administradas por órganos del mismo renglón económico o que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Órganos de representación popular deben determinar los elementos estructurales del tributo PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Contenido El principio de legalidad en materia tributaria comprende principalmente cuatro mandatos constitucionales, facetas o subprincipios. Primero, el principio de legalidad como representación (“no taxation without representation”), que (i) exige que los tributos sean adoptados por órganos plurales y ampliamente representativos y, además, (ii) impide delegar su creación a las autoridades administrativas. Segundo, el principio de irretroactividad de la ley tributaria, en virtud del cual “la obligación de pagar los tributos solo es exigible cuando ha sido establecida previamente al hecho que da lugar a su nacimiento”. Por lo tanto, el legislador únicamente está autorizado constitucionalmente para crear, modificar o derogar leyes tributarias “con efectos hacia el futuro, a fin de que sus decisiones no desconozcan situaciones jurídicas consolidadas en virtud de la legislación reformada”. Tercero, una faceta “vinculada al reparto de competencias normativas” entre el Congreso de la República, de un lado, y las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, de otro. Esta faceta busca garantizar que las entidades territoriales ejerzan sus potestades tributarias con la autonomía fiscal que la Constitución les reconoce, pero de conformidad con Ley que crea o autoriza la creación de tributos territoriales. Cuarto, el principio de certeza tributaria o “predeterminación del tributo”. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Contenido y alcance (…) el principio de certeza tributaria tiene un contenido relativo, dado que la Constitución impone al legislador “niveles diferenciados” de precisión en el diseño del régimen jurídico de la obligación fiscal que dependen del tipo de tributo y del elemento esencial de que se trate. Así, la Corte ha reconocido que, en el campo de las contribuciones parafiscales, el legislador está obligado a definir con un alto grado de precisión y claridad el régimen de administración y recaudo, pues este usualmente se confía a particulares. A su turno, ha explicado que el principio de legalidad en materia tributaria adquiere “una dimensión específica cuando de la determinación de la tarifa de tasas y contribuciones se trata”. Esto, por cuanto el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución autoriza excepcionalmente que, por medio de la Ley, las ordenanzas y los acuerdos se permita que las autoridades administrativas fijen la tarifa de las tasas y contribuciones. PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Finalidad PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA TRIBUTARIA-Obligación del legislador de definir claramente los elementos del tributo CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN OBLIGACIONES FORMALES-Condiciones para delegación en la administración PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Exigencias POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance BASE GRAVABLE-Concepto DETERMINACION DE LOS ELEMENTOS DEL TRIBUTO-Reiteración de jurisprudencia/BASE GRAVABLE-Determinación La Sala Plena reitera que la Constitución permite que el legislador establezca que la base gravable de un tributo es el “precio” de un bien o servicio y delegue a la administración la función de establecer el mecanismo para concretarlo o certificarlo de forma periódica. En estos casos, el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, no exige que el legislador fije directamente la metodología de cálculo del precio. Sin embargo, condiciona la constitucionalidad de la delegación al cumplimiento de dos requisitos: (i) el objeto de la delegación debe ser la certificación o concreción de precios que tengan una contrapartida cierta en la realidad económica y que, por su naturaleza o por su necesidad de permanente actualización, no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la ley y (ii) existan criterios, pautas o estándares que orienten la forma en que la administración debe regular el mecanismo de cálculo para concretar, certificar o liquidar dicho precio. PRINCIPIO DE CERTEZA Y LEGALIDAD DEL TRIBUTO- Vulneración al no determinarse ni ser determinable la base gravable (…) la Sala Plena encuentra que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 desconoce el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, puesto que no definió con razonable claridad y precisión la forma en que el precio de “referencia” debía liquidarse. Esta indefinición es insuperable porque no existen normas de rango legal que (i) establezcan criterios que permitan determinar lo que debe entenderse por “precio de referencia” de palma y el aceite crudo de palma extraído y (ii) prevean una metodología o criterios generales que orienten la forma en que este precio debe cuantificarse. Así mismo, (iii) la Sala observa que en la ciencia económica no es posible identificar parámetros objetivos y verificables ni reglas técnicas a partir de los cuales se pueda calcular este precio con un razonable grado de certeza. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación (…) la Sala aclaró que la decisión de inexequibilidad debía tener efectos diferidos a dos legislaturas completas, contadas a partir del 20 de julio de 2022. Lo anterior, en tanto (i) la expulsión inmediata de la norma demandada del ordenamiento jurídico podía afectar gravemente al sector palmicultor, al disminuir sustancialmente los recursos del sistema de parafiscalidad de esta industria y (ii) el legislador debía contar con un periodo prudencial para diseñar la regulación concreta de la base gravable del tributo. Referencia: Expediente D-14249 AC Accionante: Cindy Paola Cotes Murgas Demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 y el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes I. ANTECEDENTES 1. Trámite procesal 1. El 20 de abril de 2021, la ciudadana Cindy Paola Cotes Murgas formuló dos demandas de acción pública de inconstitucionalidad. La primera, en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994, “por la cual se establece la cuota para el fomento de la Agroindustria de la Palma de Aceite y se crea el Fondo del Fomento Palmero” (expediente D-14249), por la presunta vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria (art. 338 de la CP). La segunda, en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” (expediente D-14250), por considerar que la disposición acusada infringe el principio de unidad de materia (art. 158 de la CP). 2. El 6 de mayo de 2021, la Sala Plena ordenó acumular el expediente D-14250 al expediente D-14249, para que se tramitaran conjuntamente y los repartió a la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera[1]. 3. Mediante auto de 24 de mayo de 2021, la magistrada sustanciadora inadmitió las demandas acumuladas debido a que estas no cumplían con las exigencias mínimas de argumentación desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. En concreto, consideró que (i) el cargo formulado en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 no era apto pues carecía de certeza, especificidad y suficiencia y (ii) el cargo propuesto en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 tampoco permitía adelantar un estudio de fondo, debido a que los argumentos presentados por la demandante no eran específicos ni suficientes. El 31 de mayo de 2021, la accionante presentó escrito de corrección de la demanda en el que subsanó las falencias argumentativas advertidas en el auto inadmisorio de la demanda. 4. El 18 de septiembre de 2021, la magistrada sustanciadora resolvió (i) admitir las demandas D-14249 y D-14250, respecto de los cargos por vulneración del principio de legalidad y certeza tributaria (art. 338 de la CP) y el principio de unidad de materia (art. 158 de la CP); (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación; (iii) fijar en lista el proceso por el término de diez (10) días, (iv) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante “MADR”), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al director del Departamento Nacional de Planeación; así como (v) convocar a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones para intervenir en este proceso. 2. Normas demandadas 5. A continuación, se transcriben las disposiciones demandadas y se subrayan los apartes normativos acusados: “LEY 138 DE 1994 (junio 9) Diario Oficial No. 41.389, junio 14 de 1994 Por la cual se establece la cuota para el fomento de la Agroindustria de la Palma de Aceite y se crea el Fondo del Fomento Palmero. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: (…) Artículo 5. Porcentaje de la cuota. La cuota de fomento para la agroindustria de la palma de aceite será del 1% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraídos. Parágrafo 1. La cuota sobre el palmiste y el aceite crudo de palma extraídos se liquidará con base en los precios de referencia que para el semestre siguiente señale antes del 30 de junio y del 31 de diciembre de cada año el Ministerio de Agricultura. Parágrafo 2. A partir de la vigencia de esta ley y hasta tanto el Ministerio de Agricultura promulgue los precios de referencia para el siguiente semestre, la cuota sobre el palmiste y el aceite crudo de palma extraídos se liquidará con base en un precio de referencia que fijará el mismo Ministerio y el cual regirá desde la vigencia de esta ley y hasta el 30 de junio del presente año” “LEY 1151 DE 2007 (julio 24) Diario Oficial No. 46.700 de 25 de julio de 2007 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) Artículo 28. Cuota de fomento para la agroindustria de la palma de aceite. La Cuota de Fomento para la Agroindustria de la Palma de Aceite será de 1.5% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraídos. Parágrafo. El presente artículo se ceñirá estrictamente a lo previsto en la Ley 138 de 1994 del Fomento Palmicultor a cargo del gremio”. 3. Las demandas 3.1. Expediente D-14249. Demanda contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 6. La demandante sostiene que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 vulnera el principio constitucional de legalidad y certeza de los tributos (art. 338 de la CP), en virtud del cual corresponde a los órganos de representación popular determinar los elementos esenciales del tributo, entre ellos, la base gravable. Lo anterior, por tres razones. 7. Primero, el legislador no fijó de manera directa y “con suficiente claridad y precisión”[2] la base gravable de la cuota de fomento para la agroindustria de la palma de aceite. La disposición demandada dispone que la base gravable de este tributo es del “1.5% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraídos”. Sin embargo, según la demandante, no prevé cómo determinar dicho precio. Por el contrario, delega al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la facultad de establecer dicho elemento “con base en los precios de referencia que para el semestre siguiente señale antes del 30 de junio y del 31 de diciembre de cada año el Ministerio de Agricultura”. 8. Segundo, la delegación amplia, indeterminada e imprecisa otorgada al MADR para fijar el precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite de crudo extraídos desconoce la Constitución. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[3], el legislador puede delegar a las autoridades administrativas la fijación de los precios de referencia, pero, en estos eventos, debe “al menos señalar los parámetros o criterios técnicos, económicos y legales que debería seguir el Ministerio de Agricultura al realizar dicha tarea de fijación de los precios de referencia”. En este caso, a juicio de la demandante la norma no estableció parámetro alguno que permitiera enmarcar la labor de regulación administrativa. Por el contrario, prevé una “autorización ilimitada al Ministerio de Agricultura para determinar con absoluta autonomía y discrecionalidad los precios de referencia del palmiste y del aceite crudo de palma que constituyen la base gravable del tributo denominado ‘cuota de fomento para la agroindustria de la palma’”[4]. 9. Tercero, aun si se considerara que la determinación de la base gravable “integra el elemento esencial de la tarifa”, la norma es en todo caso inconstitucional. Esto, porque, a pesar de que el artículo 338 de la Constitución permite al legislador delegar a las autoridades administrativas la fijación de la tarifa de los tributos, exige que (i) la tarifa que se cobre a los contribuyentes tenga la calidad de “recuperación de los costos de los servicios que dicha autoridad administrativa le preste a dichos contribuyentes o de participación en los beneficios que les proporcionen” y (ii) el órgano de elección popular “fije directamente el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto”[5]. Según la demandante, estos elementos no están definidos en la norma demandada. 10. Con fundamento en estos argumentos, solicita a la Corte “declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994”[6]. 3.2. Expediente D-14250. Demanda contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 11. La demandante argumenta que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 vulnera el principio de unidad de materia previsto por el artículo 158 de la Constitución. Señala que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[7], el principio de unidad de materia exige que las normas instrumentales del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante “PND”) guarden una relación de conexidad directa, inmediata y estrecha con los objetivos, planes y metas contenidos en la parte general que “pueda ser inequívocamente determinada con un criterio objetivo y razonable”[8]. Así mismo, resalta que la Corte Constitucional ha indicado que para verificar la conexidad entre una norma instrumental de ejecución y los objetivos generales del PND se deben adelantar tres pasos: (i) identificar la ubicación y alcance de la norma demandada y determinar si tiene o no naturaleza instrumental, (ii) establecer si existen objetivos generales que se relacionan con la disposición acusada y (iii) determinar si dicha relación es directa e inmediata. A partir de la aplicación de esta metodología, la demandante concluye que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 es inconstitucional. 12. Resalta que la norma acusada es una disposición tributaria instrumental que se ubica en el Título II – “Plan de Inversiones Públicas”, Capítulo IV – “Mecanismos para la Ejecución del Plan”, Sección III “Desarrollo Rural Sostenible” del PND 2006-2010. Por medio de esta disposición, el legislador incrementó la tarifa de la cuota de fomento palmero prevista en la Ley 138 de 1994, la cual pasó de ser del 1% al 1.5% “del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraído”. 13. De acuerdo con la demandante, el PND 2006-2010 pretendía alcanzar siete objetivos generales a los cuales se dirigiría la acción estatal: (i) un Estado Comunitario, (ii) una política de defensa y seguridad democrática, (iii) una política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo, (iv) una política encaminada al crecimiento económico alto y sostenido, (v) una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible, (vi) un mejor Estado al servicio del ciudadano y (vii) una política que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo. En criterio de la actora, la norma demandada no guarda “relación de conexidad alguna” con estos objetivos generales pues estos no “considera[n] el sector de la agroindustria de la palma de aceite, y mucho menos su beneficio”[9]. 14. De otro lado, afirma que no es posible inferir que el incremento del valor de la tarifa de la cuota de fomento palmero contribuye de manera directa e inmediata a la consecución de estos objetivos, porque este tributo es una contribución parafiscal con destinación específica, lo que implica que su aplicación afecta “únicamente al sector de la agroindustria de palma de aceite”[10]. Los beneficios que el incremento de esta cuota podría generar para el crecimiento económico, la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible son hipotéticos, dado que dependerían de que los recursos recaudados generen “mayores empleos en el sector o remotamente genere una mejor gestión ambiental en proceso de extracción del aceite de palma”[11]. Así mismo, la conexión que dicho incremento tendría con tales metas del PND es mediata “por cuanto sólo con condiciones adicionales podría existir relación con alguno de [tales] objetivos, como lo sería que las investigaciones para mejorar la eficiencia de los cultivos de palma de aceite y su beneficio (fin previsto por la L138/945) decidieran enfocarse en el manejo de riesgo ambiental”[12]. De otro lado, resalta que, pese a que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 gozaba de una vigencia cuatrienal, “la misma ha continuado estando vigente (…) por quince (15) años”[13], lo cual, a juicio de la demandante, desvirtúa la eventual conexión inmediata de la norma demandada con el PND 2006-2010. 15. En tales términos, concluye que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 no tiene “un contenido directa e inmediatamente asociado a la función de planeación” y no constituye un “mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del PND”. Por el contrario, sostiene que parecería que se usó la ley del plan de forma substituta “a la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República”[14], para modificar una regulación independiente, sin ninguna relación con los objetivos generales. Por esta razón, solicita a la Corte “declarar INEXEQUIBLE la totalidad del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007”[15]. 4. Intervenciones 16. Durante el trámite del presente asunto, la Corte recibió siete (7) conceptos y escritos de intervención respecto de las demandas acumuladas (demandas D-14249 y D-14250). Las solicitudes de cada una de las intervenciones se resumen en la siguiente tabla. El contenido detallado de sus escritos será examinado por la Corte en la parte motiva de la presente sentencia (sección II.4.1 infra). Interviniente Disposición Acusada Solicitud 1. Mauricio Alfredo Plazas Vega Parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994, y ii) artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. Exequibilidad 2. Adelaida Ángel Zea Artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. Exequibilidad 3. Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) Parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994. Inexequibilidad o, en subsidio, exequibilidad condicionada Artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. Inexequibilidad 4. Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) Parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994 y artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. Exequibilidad 5. Universidad Externado de Colombia - Centro de Estudios Fiscales Parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994 y artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. Inexequibilidad 6. Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite - FEDEPALMA Parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 y artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. Exequibilidad 7. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) Parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994 y artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. Exequibilidad 5. Concepto de la Procuraduría General de la Nación 5.1. Expediente D-14249. Demanda en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 17. La Procuradora General de la Nación considera que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 no vulnera los principios de legalidad y de certeza tributaria. Sostiene que la Constitución permite que “los aspectos vinculados a la ejecución técnica o administrativa de los tributos pued[a]n ser válidamente delegados a la administración”[16], cuando se trate de variables económicas sujetas a actualización permanente o elementos técnicos o variables fluctuantes. En estos casos, el Congreso sólo debe fijar criterios generales “incluso flexibles”[17], que orienten el actuar de la administración. Estos criterios pueden (i) derivar de “parámetros objetivos y verificables obtenidos de la ciencia económica” o (ii) ser establecidos “directamente por el legislador”[18]. 18. La disposición demandada definió con “claridad y precisión” los parámetros para determinar la base gravable de la cuota de fomento, al señalar que esta se liquida a partir de los “precios de referencia” que señale el Ministerio de Agricultura para el siguiente semestre. Según la Procuradora General de la Nación, los precios de referencia “son una variable económica de actualización permanente que permite controlar de manera real la volatilidad que presentan los precios nacionales e internacionales de los productos que ofrece el mercado palmicultor”[19]. Estos precios están sometidos a variables tales como “la producción y el precio oscilante en ventas locales y exportaciones” los cuales, a pesar de no poder ser fijados por el legislador de antemano, son un parámetro “objetivo y verificable que se obtiene de los análisis de la ciencia económica”[20]. En efecto, el sector palmero cuenta con un Fondo de Estabilización de Precios y un comité, cuya función es establecer la metodología para el cálculo de los precios de referencia. 19. La representante del Ministerio Público señala que en la sentencia C-040 de 1993 la Corte Constitucional resolvió un problema jurídico similar al que se debate en el presente caso. En esta decisión, la Sala Plena declaró la exequibilidad del artículo 7º de la Ley 40 de 1990 el cual establecía que la base gravable de la cuota de fomento panelero era del “(0.5%) del precio de cada Kilogramo de panela” que debía ser determinado de acuerdo con los precios de referencia que determinara el Ministerio de Agricultura. La Corte concluyó que la intervención del Ministerio era constitucional porque “no deja al libre juego del mercado el precio respectivo, sino que permite que sea calculado y definido con todos los datos necesarios y el análisis pertinente para generar claridad y precisión en la base gravable del tributo”[21]. Según la representante del Ministerio Público, esta regla jurisprudencial fue reiterada en las sentencias C-585 de 2015 y C-511 de 2019, en las que la Corte declaró exequibles disposiciones que disponían que los precios de referencia serían “definidos o certificados por la autoridad administrativa, por tratarse de nociones económicas variables respecto de las cuales el legislador indicó parámetros mínimos”[22]. 5.2. Expediente D-14250. Demanda en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 20. El Ministerio Público considera que el artículo 28 de la ley 1151 de 2007 “no quebranta el principio de unidad de materia que consagra el artículo 158 superior”[23]. La Procuradora concuerda con la demandante en que la norma demandada “es una norma de carácter instrumental”[24], porque “pretende generar mayores recursos para reinvertir en el sector palmicultor”[25], mediante el incremento de la tarifa de la contribución palmera del 1.0% al 1.5% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraído. Sin embargo, a diferencia de lo que sostiene la actora, afirma que el incremento de la tarifa de la cuota de fomento palmero sí está relacionado con los objetivos generales, así como con las líneas de política del Plan de Inversiones Públicas y las estrategias de consignadas en las bases del PND 2006-2010. 21. De un lado, está relacionado con tres objetivos generales (i) la creación de una política de crecimiento económico alto y sostenible como “condición para un desarrollo equitativo y sostenible”, (ii) la mejora de la “gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible” y (iii) la articulación que una política que “tenga en cuenta la dimensión del desarrollo denominada ‘ampliación y consolidación del conocimiento y la innovación tecnológica para contribuir a la transformación productiva del país’”[26]. 22. De otro lado, tiene una relación con la línea de política prevista en el artículo 4.3 del Plan de Inversiones Públicas denominada “crecimiento alto y sostenido: la condición para un desarrollo con equidad” la cual tiene por propósito “consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del sector agropecuario”[27]. Por último, tiene una conexión con las estrategias y líneas de política previstas en las bases del PND tendientes a “(i) ampliar la disponibilidad, el acceso y mejorar el uso de los factores productivos (…) (ii) impulsar la innovación tecnológica, fortaleciendo las instituciones de investigación sectorial, (iii) abrir nuevos mercados para fomentar la competitividad (…) y (iv) fortalecer el financiamiento del sector agropecuario”[28]. En concreto, las bases del PND 2006-2010 “se refirieron expresamente al fortalecimiento del fondo de fomento de palma” y precisaron que la apuesta exportadora focalizaría “los esfuerzos en un grupo de diez productos seleccionados por su alto potencial comercial, siendo uno de ellos el de palma de aceite”. Por esta razón, dentro de la agenda interna de desarrollo productivo se fijó como estrategia “la ampliación o integración de las plantas extractoras de palma de aceite”[29]. 23. La Procuradora considera que la norma demandada tiene una conexión “directa, inmediata y estrecha” con estos objetivos y principalmente con la finalidad que se “refiere al crecimiento económico alto y sostenible (…) y a la estrategia de fortalecer el financiamiento del sector agropecuario otorgando apoyo al de fomento palmicultor”[30]. Lo anterior, dado que la modificación en la tarifa de la cuota permite “incrementar los recursos de reinversión del sector palmicultor para que puedan ser empleados en temas de fortalecimiento de la competitividad empresarial, de investigación y tecnologías en semillas y cultivos”[31]. Al respecto, indica que la modificación de la tarifa fue incluida en la ponencia para primer debate en el Senado en el entendido de que “la gran expansión del cultivo de palma, demanda mayores esfuerzos en materia de investigación, asistencia técnica y comercialización, con el fin de mejorar la competitividad del producto”[32]. 24. Por último, la representante del Ministerio Público afirma que la vigencia prolongada que ha tenido la norma demandada no supone un desconocimiento del principio de unidad de materia. Sostiene que de los artículos 150.3 y 339 de la Constitución no se desprende un mandato que imponga que las disposiciones instrumentales del PND atiendan “un criterio temporal limitado al cuatrenio gubernamental”[33]. Por el contrario, el artículo 339 de la Constitución dispone que la parte general del PND debe contener los objetivos nacionales de largo plazo. Lo anterior implica que algunas políticas estructurales pueden mantenerse vigentes por un periodo superior a cuatro años. Según la representante del Ministerio Público, esto es precisamente lo que ocurre con la cuota de fomento palmero, la cual “ejecuta una política estructural de largo plazo que fortalece el sector agropecuario y hace competitiva la agroindustria palmera”[34]. En tales términos, los “gobiernos han dado continuidad”[35] a este tributo en el entendido de que “desarrolla una política pública considerada de vital importancia en los subsiguientes PND y obra como mecanismo de ejecución de sus objetivos principales”[36]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 25. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Metodología de la decisión 26. La Sala Plena empleará la siguiente metodología para resolver las demandas acumuladas. A título preliminar, examinará si los cargos formulados por la demandante son aptos y permiten adelantar un control constitucional de fondo del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 y del parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994 y (sección II.3 infra). Luego, de ser procedente, estudiará si las normas demandadas vulneran las disposiciones constitucionales invocadas por la demandante (sección II.4 infra). 3. Cuestión previa – aptitud sustantiva de la demanda 3.1. Requisitos generales de las demandas de constitucionalidad y cargas argumentativas mínimas 27. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 prevé los requisitos generales de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. Al respecto, prescribe que estas deben señalar (i) las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio, o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas “concepto de violación”; (iv) el trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso y (v) la razón por la cual la Corte es competente. 28. En la formulación del “concepto de violación” el demandante debe (i) identificar las normas constitucionales vulneradas, (ii) exponer el contenido normativo de las disposiciones acusadas[37] y (iii) expresar las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. A partir de la sentencia C-1052 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las razones que fundamentan el concepto de violación deben satisfacer cinco exigencias mínimas de argumentación: claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[38]: (i) Certeza. Exige que la acusación recaiga sobre una “proposición jurídica real y existente”[39], y no esté basada en “interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados”[40]. (ii) Claridad. Implica constatar que (a) las palabras empleadas para formular los argumentos sean inteligibles o comprensibles[41] y (b) que la presentación de los argumentos siga un hilo conductor lógico[42] que “permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”[43]. (iii) Pertinencia. Supone que la acusación esté fundada en la transgresión de una disposición constitucional[44]. El demandante debe plantear argumentos de “naturaleza estrictamente constitucional”[45], y no de legalidad, “conveniencia o corrección de las decisiones legislativas”[46]. (iv) Especificidad. Impone que (i) el demandante exponga razones que evidencien la existencia de “una oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional”[47] y (ii) los argumentos que sustentan la solicitud de inconstitucionalidad sean concretos, y no “genéricos o excesivamente vagos”[48]. (v) Suficiencia. Es un “criterio de cierre para definir la aptitud del cargo”[49] que supone verificar que los argumentos planteados por el demandante generen “una duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposición demandada”[50]. 29. El cumplimiento de las citadas exigencias argumentativas debe ser examinado a partir de una ponderación entre la naturaleza pública e informal de la acción pública de inconstitucionalidad[51], de un lado, y el carácter rogado de la misma[52], de otro. Este estudio es llevado a cabo en un primer momento por el magistrado sustanciador en la fase de admisión. Sin embargo, la Sala Plena es competente para constatar nuevamente la aptitud de la demanda al momento de proferir el fallo, en tanto “el análisis sobre la aptitud de los cargos en la fase de admisión de la demanda es apenas preliminar y no compromete ni limita la competencia del Pleno de la Corte para pronunciarse sobre este punto en la sentencia”[53]. La constatación de falencias argumentativas en la formulación del concepto de violación impide que la Corte adelante un estudio de fondo y, en este sentido, conduce a un fallo inhibitorio. 30. Con fundamento en estas consideraciones, a continuación, la Sala Plena examinará la aptitud sustancial de los cargos formulados en las demandas acumuladas en el presente proceso. 3.2. Examen de aptitud sustancial de las demandas (i) Aptitud de la demanda D-14249 31. La Corte considera que el cargo por violación al principio de legalidad y certeza tributaria (art. 338 de la CP) formulado en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 es apto, por cuanto satisface las exigencias mínimas de argumentación. 32. El cargo es cierto, porque está fundado en una proposición jurídica real y existente, debido a que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994, en efecto, prevé que la liquidación de la cuota de fomento palmero se llevará a cabo con base en los precios de referencia del palmiste y del aceite crudo de palma, que el MADR “señale” para cada semestre. De otro lado, satisface la carga de claridad, dado que sigue un hilo conductor lógico que permite entender las razones que justifican la solicitud de inconstitucionalidad. También es específico y pertinente porque la demandante expone de manera precisa las razones por las cuales considera que la disposición demandada infringe el principio de legalidad y certeza tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución. En concreto, señala que esto es así porque el el legislador (i) no fijó de manera directa y con suficiente claridad y precisión la base gravable de la cuota de fomento para la agroindustria de la palma de aceite, el cual es un elemento esencial del tributo y (ii) delegó al MADR la fijación de los precios de referencia sin establecer parámetro alguno que permitiera enmarcar dicha labor de regulación administrativa. Por último, el cargo cumple con la carga de suficiencia, porque, por las razones expuestas, genera una duda mínima de constitucionalidad. (ii) Aptitud de la demanda D-14250 33. La Sala Plena encuentra que el cargo por vulneración del principio de unidad materia formulado en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 no es apto, puesto que carece de certeza. 34. Los cargos por vulneración al principio de unidad de materia en la Ley del PND exigen que la Corte determine si existe una relación de conexidad directa e inmediata entre (i) una disposición instrumental de la ley (objeto de control) y (ii) los propósitos, objetivos, metas, prioridades y estrategias contenidos en la parte general, los cuales se concretan en los programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos (referente normativo). Para que la Corte pueda adelantar un examen de constitucionalidad de fondo, la norma objeto de control, así como el referente normativo, deben estar vigentes y producir efectos jurídicos. 35. La Sala Plena encuentra que el cargo por violación al principio de unidad de materia sub examine carece de certeza, por dos razones. En primer lugar, los objetivos, metas y estrategias de la parte general de la Ley del PND 2006-2010, así como los programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, no se encuentran vigentes, debido a que la Ley 1151 de 2007 tiene una vigencia cuatrienal. Esto implica que el referente normativo, a partir del cual la demandante propone adelantar el examen del cumplimiento del principio de unidad de materia, no es una proposición jurídica real y existente, por lo que carece de objeto adelantar un examen de constitucionalidad de fondo. 36. En segundo lugar, la acusación de la demandante se dirige contra el contenido normativo del artículo 28 de la ley 1151 de 2007, sin consideración al contexto normativo en el que esta se inserta y las modificaciones legislativas en la vigencia temporal que esta disposición ha tenido. En concreto, la Corte nota que la argumentación de la actora parte de la premisa equivocada de que la norma demandada es, actualmente, una norma “instrumental” a los objetivos, metas, proyectos y estrategias de la parte general de la Ley del PND 2006-2010. Esta premisa no sólo desconoce que la Ley del PND 2006-2010 ya no está vigente, sino, además, que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 ha sido prorrogado en las leyes aprobatorias de los planes nacionales de los periodos 2010-2014, 2014-2018 y 2018-2022 y que dichas prórrogas han modificado su contenido normativo y, en concreto, su relación con el PND 2006-2010 37. En concreto, la Sala observa que el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 dispuso que esta disposición se mantendría vigente con “el fin de dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores Planes de Desarrollo”. Luego, el artículo 276 de la Ley 1753 de 2015 previó que la disposición demandada se mantendría vigente y no sería derogada “con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo”. Por último, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 estableció que las normas de los planes nacionales de desarrollo anteriores que no eran derogados expresamente se mantendrían vigentes. Dentro de estas normas, se encontraba el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. En este sentido, la Sala Plena advierte que, a pesar de que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 sigue vigente en la actualidad, esta no es, como afirma la demandante, una norma instrumental a los objetivos y metas de planeación que fueron previstos en la Ley del PND 2006-2010. Esto, porque el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 la mantuvo vigente al no derogarla expresamente, pero no dispuso que su objeto fuera darle continuidad a los objetivos, planes y programas de planeación de la Ley del PND 2006-2010. 38. En síntesis, la Sala concluye el cargo por violación al principio de unidad de materia no es apto, porque: (i) el referente o parámetro normativo a partir del cual la demandante propone llevar a cabo el examen del principio de unidad de materia no existe y (ii) la demandante atribuye a la norma demandada un contenido normativo -ser una disposición instrumental de la Ley 1151 de 2007- que no se deriva razonablemente de su texto y es implausible, habida cuenta de las modificaciones que esta ha tenido desde el año 2011[54]. Por esta razón, la Corte se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 28 de la ley 1151 de 2007 y limitará su estudio de fondo al examen de constitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994. 4. Examen de constitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 4.1. Contenido y contexto normativo de la disposición acusada 39. El “sistema de parafiscalidad palmera”[55] está integrado por dos tipos de contribuciones parafiscales que buscan promover el desarrollo del sector palmero mediante recursos de estabilización y recursos de fomento[56]: (i) las cesiones de estabilización de precios y (ii) la cuota de fomento palmero. Los mercados de palmiste y aceite de palma se caracterizan por la inestabilidad y volatilidad del precio de estos productos. Por esta razón, el legislador dispuso que la liquidación de estos tributos se hiciera sobre la base de precios de “referencia” o franjas de precios de “referencia” certificadas por las autoridades administrativas que permitieran dar a los productores certeza sobre el monto del gravamen y, al mismo tiempo, garantizar que el importe final de estas contribuciones parafiscales respondieran a las dinámicas de comercialización cambiantes de los mercados nacional e internacional de estos productos y reflejaran “de la mejor forma, la situación de precio que realmente está enfrentando el productor nacional”[57]. 40. Las cesiones de estabilización de la industria palmera, reguladas en el artículo 40 de la ley 101 de 1993, se causan cuando el precio del mercado internacional del palmiste o del aceite de palma o de sus fracciones, para el día en que se registre la operación en el Fondo, “sea superior al precio de referencia o al límite superior de una franja de precios de referencia”[58]. En este evento, el productor, vendedor o exportador de tales productos debe pagar una cesión de estabilización, “equivalente a un porcentaje de la diferencia entre ambos precios, fijado en cada caso por el Comité Directivo del Fondo, con el voto favorable del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado”. Esta contribución tiene por objeto procurar un ingreso remunerativo para los productores en un contexto de precios muy volátiles y regular la producción e incrementar las exportaciones[59]. Los recursos obtenidos por concepto de estas cesiones son asignados al Fondo de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus Fracciones (FEP), el cual es una subcuenta del Fondo de Fomento Palmero (FFP)[60]. 41. La cuota de fomento palmero, por su parte, fue creada por la Ley 138 de 1994, como una “contribución de carácter parafiscal, cuya percepción se asignará a la cuenta especial denominada Fondo de Fomento Palmero”. El artículo 4º dispone que son sujetos pasivos de la cuota de fomento palmero “toda persona natural o jurídica que beneficie fruto de palma por cuenta propia”[61]. Por su parte, los artículos 2º y 3º prevén que los recursos recaudados se llevarán a “una cuenta especial bajo el nombre de Fondo de Fomento Palmero”, la cual es administrada por FEDEPALMA[62], que cuenta con un comité directivo integrado “por seis (6) miembros: dos (2) representantes del Gobierno Nacional y cuatro (4) representantes de los cultivadores de palma de aceite”[63]. 42. De otro lado, el artículo 7º prescribe que los ingresos obtenidos de la cuota para el fomento palmero se destinarán para alcanzar, entre otras, las siguientes finalidades: (i) apoyar los programas de investigación “sobre el desarrollo y adaptación de tecnologías que contribuyan a mejorar la eficiencia de los cultivos de palma de aceite y su beneficio”; (ii) contribuir a la investigación orientada a aumentar y mejorar el uso del aceite de palma, palmiste y sus fracciones; (iii) apoyar a los cultivadores de palma de aceite en el “desarrollo de la infraestructura de comercialización necesaria, de interés general para los productores, que contribuya a regular el mercado del producto, a mejorar su comercialización, reducir sus costos y a facilitar su acceso a los mercados de exportación”; (iv) promover “las exportaciones del palmiste, aceite de palma y sus subproductos”[64] y (v) apoyar “mecanismos de estabilización de precios de exportación para el palmiste, aceite de palma y sus subproductos, que cuenten con el apoyo de los palmicultores y del Gobierno Nacional”. 43. El inciso del artículo 5º de la ley 138 de 1994, modificado por el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007, dispone que la cuota de fomento palmero “será del 1.5% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraído”. Por su parte, el parágrafo 1º del mismo artículo (disposición demandada), establece que la cuota se liquidará con base en “los precios de referencia que para el semestre siguiente señale antes del 30 de junio y del 31 de diciembre de cada año el Ministerio de Agricultura”. 44. La siguiente tabla sintetiza los elementos esenciales de la cuota de fomento palmero, tal y como estos fueron definidos por el legislador: Cuota de fomento palmero Sujeto pasivo La persona natural o jurídica que “beneficie” fruto de palma por “cuenta propia”. Sujeto activo El Estado a través del Fondo de Fomento Palmero (FFP). Hecho generador La comercialización del fruto de palma por parte del sujeto pasivo. Base gravable El “precio” de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraído, el cual deberá ser liquidado de acuerdo con los “precios de referencia” que señale el MADR para cada semestre. Tarifa El 1.5% del precio de cada kilogramo del producto. 4.2. Demanda e intervenciones 45. Demanda y solicitudes de inexequibilidad. La demandante, el ICDT y el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia consideran que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 vulnera el principio de legalidad y certeza tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución. Lo anterior, debido a que legislador “no fijó de manera clara y directa uno de los elementos estructurales del tributo (la base gravable)” y, por el contrario, delegó su determinación al MADR. Según los intervinientes, la delegación para determinar los “precios de referencia” es inconstitucional, porque la Corte Constitucional ha indicado que, aunque el legislador puede disponer que las autoridades administrativas determinarán aspectos técnicos y variables económicas de los tributos “sujetas a actualización permanente (…), en todo caso debe existir un parámetro que defina marco de la actividad de la administración”[65]. En este caso, el legislador no estableció los criterios mínimos que el Ministerio debe seguir para fijar el precio de referencia y no “existe una norma concreta que fije los parámetros legales para la determinación de estos precios”[66]. Precisamente por esta razón, dichos parámetros han sido definidos directamente por el MADR mediante las resoluciones 476 de 2015, 000207 de 2019 y 00303 de 2020, lo cual desconoce la Constitución. 46. Solicitudes de exequibilidad. Los intervinientes y la Procuraduría General de la Nación consideran que la norma demandada no desconoce el principio de legalidad tributaria en su faceta de certeza. Argumentan que el legislador definió de forma “clara y precisa los parámetros a partir de los cuales se cuantifica el importe de la cuota de fomento palmero”[67]. En efecto, la norma demandada dispone que el precio de referencia se establece con dos variables principales previstas normativamente, esto es, la producción y el precio[68], las cuales se obtienen a partir de las condiciones objetivas y verificables “del mercado y las operaciones comerciales”[69]. Además, el procedimiento para determinar dicho precio está reglado en el artículo 40 de la Ley 101 de 1993[70]. Según los intervinientes, “lo que hace el Ministro de Agricultura, es simplemente una labor administrativa de certificación que facilita el cálculo y la prueba de dicho precio”[71]. La delegación de esta labor al ministerio responde a la dificultad de “prever de manera anticipada los cambios en el mismo [mercado del palmiste], ante el riesgo que ello traería para las operaciones de los productores colombianos”[72], lo cual hace imprescindible que los precios de referencia sean fijados y actualizados a partir de las variables del mercado. 4.3. Problema jurídico y metodología de decisión 47. Corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico: ¿El parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 vulnera el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, al establecer que la base gravable de la cuota de fomento palmero será el precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraído y que esta se liquidará con base en los “precios de referencia” que el MADR señale para cada semestre? 48. Para resolver el problema jurídico propuesto, la Sala Plena empleará la siguiente metodología. En primer lugar, hará referencia a la competencia y amplio margen de configuración del legislador para crear contribuciones parafiscales y diseñar su régimen jurídico (sección 4.1.4(i) infra). En segundo lugar, describirá el contenido del principio constitucional de legalidad en materia tributaria, con especial énfasis en su faceta de certeza. En particular, la Sala reiterará las reglas jurisprudenciales aplicables al examen de constitucionalidad de normas fiscales que establecen que la base gravable de los tributos es el “precio” de un bien o servicio y delegan la concreción del mismo a las autoridades administrativas (sección 4.1.4(ii) infra). Por último, con fundamento en estas consideraciones, resolverá el problema jurídico y adoptará la decisión de fondo que corresponda (sección 4.1.4(iii) infra). 4.4. Solución del cargo (i) La competencia del legislador para crear contribuciones parafiscales 49. La competencia del legislador para crear contribuciones parafiscales. Las contribuciones parafiscales son un tipo de tributo que “se imponen a un grupo de ciudadanos o un sector de la economía, con el propósito de que sea utilizada en su propio beneficio”[73]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estos tributos tienen 5 características esenciales[74]: (i) son un gravamen obligatorio que no constituye una remuneración de un servicio prestado por el Estado; (ii) no afectan a todos los ciudadanos, sino a un grupo económico específico; (iii) tienen una destinación específica, por cuanto se utilizan en beneficio del sector que soporta el gravamen; (iv) no se someten a las normas de ejecución presupuestal[75] y (v) son administradas por órganos del mismo renglón económico o que hacen parte del Presupuesto General de la Nación[76]. 50. El artículo 338 de la Constitución prescribe que, en tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales “podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”. Por su parte, el artículo 150.12 de la Constitución dispone que corresponde al Congreso establecer “contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. El legislador, las asambleas departamentales y los concejos municipales tienen un amplio margen de configuración para definir el régimen jurídico de las contribuciones parafiscales[77]. Este margen comprende la competencia para, entre otras, (i) definir las contribuciones, modificarlas y derogarlas[78]; (ii) seleccionar, atendiendo la naturaleza de este tipo de tributos, a “los obligados a efectuar los aportes”[79] y (iii) establecer su destinación específica y “el régimen especial de administración de los mismos”[80]. Este amplio margen de configuración, sin embargo, no es absoluto y debe respetar los derechos fundamentales de los contribuyentes, así como los principios del sistema tributario, a saber, la legalidad, equidad, eficiencia y progresividad de las leyes tributarias. (ii) El principio de legalidad tributaria como límite al margen de configuración en materia impositiva 51. Reconocimiento constitucional. El principio de legalidad en materia tributaria, en virtud del cual no existe tributo sin ley –“nullum tributum sine legem”-[81], se deriva de los artículos 338 y 150.12 de la Constitución. Estas disposiciones constitucionales exigen que, en tiempos de paz, los tributos sean creados, modificados y eliminados por una ley en sentido material[82] expedida por las corporaciones públicas de representación popular nacionales (Congreso de la República[83]) y territoriales (asambleas departamentales[84] y concejos municipales[85]) a las que la Constitución confiere competencia para imponer obligaciones tributarias[86]. El principio de legalidad en materia tributaria es un elemento definitorio del Estado Constitucional[87] que salvaguarda la legitimidad democrática de las normas de índole fiscal. Lo anterior, debido a que condiciona la validez de la obligación tributaria a la existencia de un procedimiento democrático participativo, suficiente y plural en el que estén representados “los sujetos destinatarios de los impuestos”[88]. 52. Contenido y alcance. El principio de legalidad en materia tributaria comprende principalmente cuatro mandatos constitucionales, facetas o subprincipios. Primero, el principio de legalidad como representación[89] (“no taxation without representation”), que (i) exige que los tributos sean adoptados por órganos plurales y ampliamente representativos[90] y, además, (ii) impide delegar su creación a las autoridades administrativas[91]. Segundo, el principio de irretroactividad de la ley tributaria[92], en virtud del cual “la obligación de pagar los tributos solo es exigible cuando ha sido establecida previamente al hecho que da lugar a su nacimiento”[93]. Por lo tanto, el legislador únicamente está autorizado constitucionalmente para crear, modificar o derogar leyes tributarias “con efectos hacia el futuro, a fin de que sus decisiones no desconozcan situaciones jurídicas consolidadas en virtud de la legislación reformada”[94]. Tercero, una faceta “vinculada al reparto de competencias normativas”[95] entre el Congreso de la República, de un lado, y las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, de otro. Esta faceta busca garantizar que las entidades territoriales ejerzan sus potestades tributarias con la autonomía fiscal que la Constitución les reconoce, pero de conformidad con Ley que crea o autoriza la creación de tributos territoriales[96]. Cuarto, el principio de certeza tributaria o “predeterminación del tributo”[97]. 53. El principio de certeza tributaria. La certeza tributaria es una faceta del principio de legalidad que impone a las corporaciones públicas de representación popular la obligación de definir con razonable “claridad y precisión los elementos esenciales del impuesto, la tasa o la contribución”[98] a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa. En tales términos, si la norma que pretende establecer una obligación tributaria no define estos elementos o estos “no son determinables a partir de ella” [99], no hay tributo[100]. Este principio tiene como finalidad preservar la seguridad jurídica, pues permite que los ciudadanos conozcan “el contenido de sus deberes económicos para con el Estado”[101]. Así mismo, busca incrementar la eficiencia tributaria en tanto la claridad de los elementos de la obligación fiscal contribuye a facilitar el recaudo de los tributos y prevenir la evasión fiscal[102]. 54. Características del principio de certeza tributaria. El principio de certeza tributaria no es absoluto y tiene un contenido relativo o “flexible”[103]. No es absoluto, porque no exige que los elementos esenciales del tributo sean definidos de manera completamente inequívoca en la ley, ordenanza o acuerdo[104]. Una obligación de esta naturaleza reduciría drásticamente la competencia de los órganos colegiados de elección popular para crear tributos, “al exigirles un grado de exactitud frecuentemente irrealizable en el lenguaje ordinario”[105]. En efecto, las normas tributarias, al igual que todas las normas, “están expresadas en lenguaje natural”[106], lo cual implica que tienen un grado más o menos amplio de indeterminación semántica[107] y pueden suscitar diversas controversias interpretativas al momento de su aplicación y ejecución[108]. Esta circunstancia, sin embargo, no supone su inconstitucionalidad. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Constitución únicamente prohíbe que el diseño de la obligación fiscal adolezca de una indefinición o ambigüedad “irresoluble”[109] o “insuperable”[110]. Esto ocurre si es imposible inferir razonablemente el contenido de un elemento esencial del tributo a partir de las pautas y reglas generales de la hermenéutica jurídica[111]. 55. Por otra parte, el principio de certeza tributaria tiene un contenido relativo, dado que la Constitución impone al legislador “niveles diferenciados”[112] de precisión en el diseño del régimen jurídico de la obligación fiscal que dependen del tipo de tributo y del elemento esencial de que se trate[113]. Así, la Corte ha reconocido que, en el campo de las contribuciones parafiscales, el legislador está obligado a definir con un alto grado de precisión y claridad el régimen de administración y recaudo, pues este usualmente se confía a particulares[114]. A su turno, ha explicado que el principio de legalidad en materia tributaria adquiere “una dimensión específica cuando de la determinación de la tarifa de tasas y contribuciones se trata”[115]. Esto, por cuanto el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución autoriza excepcionalmente que, por medio de la Ley, las ordenanzas y los acuerdos se permita que las autoridades administrativas fijen la tarifa de las tasas y contribuciones. Del mismo modo, mientras los elementos esenciales de los impuestos nacionales deben ser definidos de manera “inequívoca” por el Legislador, en el caso de los gravámenes territoriales, “la ley se limita a autorizar la creación del ingreso fiscal a través de la prefiguración de sus aspectos básicos, los cuales se concretan por las asambleas y concejos”[116]. 56. La facultad reglamentaria en materia tributaria. El principio de legalidad en su faceta de certeza tributaria limita y enmarca, pero no anula la facultad reglamentaria de las autoridades administrativas en materia impositiva[117]. Esto es así, porque la Constitución no exige al legislador llevar a cabo una regulación exhaustiva del régimen jurídico de la obligación tributaria[118] y permite que la reglamentación de algunas materias sea delegada a la administración. En particular, la Corte Constitucional ha reconocido que las autoridades administrativas cuentan con potestad reglamentaria en relación con: (i) la concreción de variables económicas que inciden en los elementos esenciales de la obligación fiscal y (ii) la regulación de aspectos técnicos vinculados a la ejecución técnica y administrativa de los tributos. 57. El principio de certeza tributaria prohíbe que el alcance de los elementos esenciales de la obligación fiscal sea determinado motu proprio por la administración. Sin embargo, permite que el legislador delegue a las autorid...