Sentencia C-018 de 2018

C-018-18 Sentencia C-018/18 PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Parámetro de control del procedimiento de aprobación INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Exigencia de conexidad con el Acuerdo Final PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Relación con contenidos del Acuerdo Final para la Paz ACUERDO FINAL PARA LA PAZ-Ejes temáticos El Acuerdo Final se desarrolla en tres ejes, a saber: (i) “[d]erechos y garantías plenas para el ejercicio de la oposición política en general, y en particular para los nuevos movimientos que surjan luego de la firma del Acuerdo Final. Acceso a medios”; (ii) “[m]ecanismos democráticos de participación ciudadana, incluidos los de participación directa, en los diferentes niveles y diversos temas”; y (iii) “[m]edidas efectivas para promover una mayor participación en la política nacional, regional y local de todos los sectores, incluyendo la población más vulnerable, en igualdad de condiciones y con garantías de seguridad”. OPOSICION POLITICA EJERCIDA DENTRO DEL SISTEMA POLITICO Y DE REPRESENTACION-Definición PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Conexidad estricta/PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Reglas aplicables en el procedimiento PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Naturaleza/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Objeto PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Asuntos sujetos a reserva de ley estatutaria PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Asuntos que no tienen reserva de ley orgánica RESERVA DE LEY ORGANICA-Circunstancias que dan lugar a su vulneración Según lo ha dicho la jurisprudencia, existe una vulneración de la reserva de ley orgánica cuando “[e]l Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas. La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Asuntos que podrían ser propios del Reglamento del Congreso, Ley Orgánica de Presupuesto o de Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, pero no tienen reserva de ley orgánica/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Pueden confluir otras regulaciones como las ordinarias y orgánicas, siempre y cuando mantengan una conexión material razonable PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con la presentación y publicación PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con la realización de los distintos debates PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con los plazos PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con el contenido/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento de requisitos de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Cumplimiento de exigencia de aval previo del gobierno nacional en modificaciones por cuanto la declaratoria de inconstitucionalidad de la sentencia C-332 de 2017 no tuvo efectos retroactivos PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ORDENA GASTO PUBLICO-Deber de precisar impacto fiscal conforme al artículo 7 de la ley 819 de 2003, es responsabilidad tanto del Ejecutivo como del Legislador, pero no es una limitación para que el Congreso desarrolle su función legislativa PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Medidas específicas deben ser consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el Marco de Gasto de Mediano plazo y con la Regla Fiscal, según lo establecido en la Constitución Política y Ley 1473 de 2011 PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Consulta previa cuando incluya medidas que afecten directamente a las comunidades étnicas/PROYECTOS DE LEY-Asuntos que inciden de manera directa y específica en las comunidades étnicas y que en consecuencia, cuando vayan a ser regulados a través de una iniciativa legislativa deben ser sometidas a consulta La Corte ha precisado que la consulta previa frente a iniciativas legislativas procede cuando estas puedan afectarles de manera directa, lo cual sucede en cualquiera de estas dos circunstancias: cuando una iniciativa se relaciona con una comunidad diferenciada o cuando tal iniciativa sea de contenido general pero tenga una incidencia específica y verificable en determinada comunidad. Si se presenta alguna de estas dos circunstancias y en todo caso la iniciativa legislativa no fue sometida a consulta deberá, por regla general, ser declarada inexequible. Por el contrario, según lo ha señalado la Corte, “aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades tradicionales, no están sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses”. Igualmente, de la jurisprudencia de la Corte también pueden identificarse asuntos que se ha considerado que inciden de manera directa y específica en las comunidades étnicas y que, en consecuencia, cuando vayan a ser regulados a través de una iniciativa legislativa deben ser sometidos a consulta. Se trata de asuntos como los relacionados con la identidad de las comunidades, entre ellos el territorio, el aprovechamiento de la tierra rural y forestal, o la explotación de recursos naturales en las zonas en que se asientan las comunidades diferenciadas. Igualmente, ha sostenido que la consulta procede respecto de cuestiones relativas a la autonomía que la Constitución reconoce a las comunidades indígenas y afro descendientes, en materias como la conformación, delimitación y relaciones con las demás entidades locales de las unidades territoriales de las comunidades indígenas, o los aspectos propios del gobierno de los territorios donde habitan las comunidades indígenas, como la explotación de los recursos naturales al interior de ellos. Conviene resaltar, tal como lo ha hecho la Corte antes, que este listado de materias no es exhaustivo. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-No requiere de consulta previa para su aprobación, ni respecto de la totalidad del proyecto ni de algunas de sus disposiciones PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Concepto, finalidad e implicaciones del Estado democrático, participativo y pluralista DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCION POLITICA-Propósitos/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Fuente de legitimidad, fundamento de derechos y obligaciones y expresión de reglas de funcionamiento y toma de decisiones En lo que respecta a su significado, el principio democrático en la organización política puede ser concebido de diferentes maneras por la forma en la que se articula con múltiples elementos de la Constitución (soberanía, pueblo, participación y representación). Así, este principio del ordenamiento jurídico puede ser definido como: (i) fuente de legitimidad, en tanto sirve de justificación del poder político ejercido por los diferentes órganos; (ii) fundamento de derechos y obligaciones, dado que reconoce y tutela los derechos de participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control del poder político e impone deberes de respeto y protección al Estado y a los particulares; y (iii) expresión de reglas de funcionamiento y toma de decisiones, toda vez que determina la forma en que tal poder opera democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Efectos de su carácter democrático/CONSTITUCION POLITICA-Implicaciones del carácter democrático La Corte Constitucional ha precisado que la elección de un marco democrático y participativo para el desarrollo de las relaciones entre Estado y particulares, cuanto menos, implica: “(i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o directamente”. PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Elemento definitorio de la Constitución Política/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Concepto más moderno y amplio que el de democracia representativa DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Como principio, finalidad y forma de gobierno, debe ser protegida y promovida por el Estado ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Carácter pluralista PLURALISMO CONSTITUCIONAL-Dimensiones OPOSICION POLITICA-Fundamento constitucional/ESTATUTO DE LA OPOSICION-Finalidad OPOSICION POLITICA-Condiciones y garantías en el derecho comparado/OPOSICION EN SISTEMAS JURIDICOS “PRESIDENCIAL” Y “PARLAMENTARIO”-Diferencias en el derecho comparado DERECHO A LA OPOSICION-Contenido y alcance/PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS QUE SE DECLAREN EN OPOSICION POLITICA-Garantías/PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS CON PERSONERIA JURIDICA-Importancia/PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Conceptos DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto en la jurisprudencia constitucional/OPOSICION POLITICA-Derecho fundamental PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Principios rectores/CONSTRUCCION DE LA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/PARTICIPACION POLITICA EFECTIVA-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/EJERCICIO PACIFICO DE LA DELIBERACION POLITICA-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/LIBERTAD DE PENSAMIENTO Y OPINIONES-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/PLURALISMO POLITICO-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/EQUIDAD DE GENERO-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/EQUIDAD DE GENERO-Jurisprudencia constitucional/ACCIONES AFIRMATIVAS-Finalidad/ARMONIZACION CON LOS CONVENIOS Y TRATADOS INTERNACIONALES-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/CONTROL POLITICO-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/DIVERSIDAD ETNICA-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Marco jurídico en torno a la intervención del legislador en la regulación de las organizaciones políticas PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Antecedentes de reformas de estructura y organización relacionadas con representatividad democrática PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Regulación de asuntos relacionados con la declaración política/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Deber en cabeza de las organizaciones políticas, de optar por declararse en oposición, independencia o gobierno/DEBER DE PRESENTAR DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO DE OPOSICION-Se enmarca dentro de los principios de pluralidad y participación, propios de un sistema multipartidista/DEBER DE PRESENTAR DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO DE OPOSICION-Ventajas/DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO DE OPOSICION-Término de un mes para su realización y sanciones aplicables en caso de incumplimiento PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Prohibición de doble militancia aplicable a integrantes de organizaciones políticas PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Restricción a la modificación de la declaración política PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Niveles territoriales en los que puede ejercerse la oposición política, no afecta el principio de autonomía territorial/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Posibilidad de declaración política para los partidos y movimientos políticos con personería jurídica en los distintos niveles del gobierno PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-El legislador al reconocer garantías de oposición a grupos o movimientos que no cuenten con personería jurídica, excede la norma de competencia material que le fue otorgada PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Registro y publicidad de la declaración política PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Representación de las organizaciones políticas para el ejercicio y la protección de la oposición política PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Competencia para efectuar la declaración política que les corresponde realizar a las organizaciones políticas PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Registro y publicidad de declaración política o su modificación ante autoridad electoral o en su defecto ante la Registraduría Distrital o Municipal PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Representación de las organizaciones políticas para el ejercicio y protección PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derechos de la oposición política PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Financiación adicional para el ejercicio de la oposición/SISTEMA DE FINANCIACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Jurisprudencia constitucional/FINANCIACION DE CAMPAÑAS POLITICAS-Regulación/FINANCIACION ADICIONAL PARA EL EJERCICIO DE LA OPOSICION-Mecanismo de distribución del monto/ASIGNACION DE PARTIDAS PARA EL EJERCICIO DE LA OPOSICION-Creación y regulación responde a un objetivo constitucionalmente legítimo JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Niveles de intensidad La jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a continuación: a. Juicio de proporcionalidad débil: este juicio maximiza la separación de poderes y el principio democrático, representando el ámbito de intervención menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que no se evidencia que la medida estudiada desarrolla prima facie, un trato diferente basado en criterios discriminatorios, sino que existen más razones que lo fundamentan. b. Juicio de proporcionalidad intermedio: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, cuando existen razones que indican que un trato diferente intenta desarrollar los deberes de promoción y protección de los menos favorecidos, como lo es vía una acción afirmativa. c. Juicio de proporcionalidad en sentido estricto: se aplica, en principio, cuando la diferenciación que se estudia utiliza un criterio potencialmente discriminatorio, o en aquellos casos en los que desconoce los criterios de promoción y protección establecidos por los incisos 2 y 3 del artículo 13 Superior. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Acceso a medios de comunicación por parte de organizaciones políticas declaradas en oposición/ACCESO A MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL DEL ESTADO O QUE UTILICEN EL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO POR PARTE DE ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Derecho comparado/CONSEJO ELECTORAL-Alcance de la facultad reglamentaria sobre participación de partidos y movimientos políticos de oposición en los medios de comunicación/POTESTAD REGLAMENTARIA-Alcance PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Acceso a la información y a la documentación oficial con celeridad de organizaciones políticas que se declaren en oposición/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Principios rectores/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Derecho comparado PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derecho de réplica de organizaciones políticas que se declaren en oposición a través de medios de comunicación social del Estado o que utilicen el espectro electromagnético/DERECHO A LA REPLICA-Principios generales en el Estatuto de la Oposición PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Participación de las organizaciones políticas declaradas en oposición en mesas directivas de plenarias de corporaciones públicas de elección popular ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Oportunidad de tener participación en la Comisión de Relaciones Exteriores de Senado PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derecho de las organizaciones políticas declaradas en oposición, a participación en herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de elección popular PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derechos de oposición en las Juntas Administradoras Locales PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Transparencia y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes Plurianuales de Inversión/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA RELATIVA AL EJERCICIO DEL CONTROL POLITICO-Jurisprudencia constitucional/CONTROL SOCIAL DE LA GESTION PUBLICA-Contenido y alcance/RENDICION DE CUENTAS-Definición/ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Alcance/CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICO EJERCIDO POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reglamentación/CONTROL POLITICO-Definición en sentido amplio y estricto según la Jurisprudencia constitucional/CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICO-Diferencia/CONTROL POLITICO-Atribución legislativa/CONTROL POLITICO-Informes al Congreso PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Curules en Senado y Cámara de Representantes PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Curules en las corporaciones públicas de elección popular de las entidades territoriales ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Declaración política/ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Derechos/ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Protección a la declaración de independencia PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de comparación ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Inhabilidades PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Mecanismos de protección de derechos de la oposición/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud expresa por el Gobierno/PROCURADURIA DELEGADA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS POLITICOS DE LA OPOSICION-Congreso de la República renuncia, en favor del Presidente, el ejercicio de su competencia constitucional de legislar/ PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Informe de gestión de la Procuraduría General de la Nación ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Programas de protección y seguridad con enfoque diferencial y de género para los directivos y miembros de dichas organizaciones/DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Jurisprudencia constitucional ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Pérdida de derechos de la oposición Referencia: Expediente RPZ-004 Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, “Por medio del cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes” Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 153 de la Constitución y en el literal (k) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 (en adelante, el “AL 01/16”), el Secretario General del Senado de la República de Colombia, mediante oficio SL.CS-192-2017, de fecha veintiocho (28) de abril de 2017, recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día tres (3) de mayo de 2017, remitió el proyecto de ley estatutaria PL No. 03/17 Senado–006/17 Cámara “Por medio del cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes” (en adelante, el “PLE Estatuto de la Oposición Política” o “PLE Estatuto de la Oposición” o “PLEEO”). El día tres (3) de mayo de 2017, reunida en sesión ordinaria la Sala Plena de la Corte, se llevó a cabo el sorteo del asunto y le correspondió al Magistrado Alejandro Linares Cantillo, a quien se le remitió el expediente correspondiente mediante oficio de la Secretaría General de la Corte de fecha cinco (5) de mayo del mismo año. De conformidad con lo dispuesto en el literal (k) del artículo 1º del AL 01/16 y el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley 121 de 2017 “por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, la Corte mediante auto de fecha diez (10) de mayo de 2017 asumió el conocimiento de la revisión de constitucionalidad del PLE Estatuto de la Oposición Política (en adelante, el “Auto de Conocimiento”). Así mismo, con base en las competencias previstas en el artículo 10 del Decreto 2067 de 1991, así como en el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley 121 de 2012, y ante la necesidad de verificar el procedimiento surtido por el PLE Estatuto de la Oposición Política durante su trámite en el Congreso de la República, el Magistrado sustanciador, en el numeral segundo del Auto de Conocimiento, decretó la práctica de algunas pruebas, consideradas necesarias, para ser valoradas antes de continuar el juicio constitucional. El Magistrado sustanciador dentro del término legal previsto, valoró las pruebas recibidas, y como resultado de dicho proceso, profirió sendos autos de fecha dieciocho (18) de mayo, treinta (30) de mayo, nueve (09) de junio, veintiuno (21) de junio y cuatro (4) de julio, todos del año 2017, en los cuales solicitó pruebas adicionales necesarias para adelantar el control de constitucionalidad del PLE Estatuto de la Oposición Política, al constatar la falta de algunas gacetas correspondientes a las actas referentes al procedimiento legislativo. Así mismo, en dichos autos dispuso conforme a lo resuelto en la sentencia C-174 de 2017 que los términos procesales no correrían hasta tanto fuesen allegadas integralmente las pruebas decretadas por la Corte en el Auto de Conocimiento, en el Auto de Pruebas 18 de mayo, en el Auto de Pruebas de 30 de mayo, en el Auto de Pruebas 9 de junio, en el Auto de Pruebas 21 de junio y en el Auto de Pruebas del 4 de Julio. De conformidad con lo dispuesto en los numerales 3 y 4 del artículo 1 del Decreto Ley 121 de 2017, vencido el término probatorio el Magistrado sustanciador, tras valorar el material probatorio, mediante auto de fecha diecisiete (17) de julio de 2017, en seguimiento a lo dispuesto en el Auto de Conocimiento ordenó por medio de la Secretaría General de la Corte, correr traslado al Procurador General de la Nación, fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas, y comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que intervinieran, de considerarlo pertinente, durante el término de fijación en lista. Así mismo, se invitó a participar en el proceso, por medio de la Secretaría General de la Corte, a las siguientes entidades y personas, para que de considerarlo pertinente, presentaran su escrito de intervención: (i) Al Departamento Nacional de Planeación, al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Superintendencia de Industria y Comercio. (ii) A los representantes del: Partido Centro Democrático, Partido Liberal Colombiano, Partido Conservador Colombiano, Partido Social de Unidad Nacional –Partido de la U, Partido Cambio Radical, Partido Alianza Verde, Partido Polo Democrático Alternativo, Partido Opción Ciudadana, Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia -Aico, Partido Alianza Social Independiente –ASI, Movimiento Mira, Partido Unión Patriótica –UP y al Movimiento Alternativo Indígena y Social –MAIS. (iii) A la Autoridad Nacional de Televisión, a la Comisión de Regulación de Comunicaciones, a ANDESCO, a la Agencia Nacional del Espectro y a la Sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia –RTVC. (iv) A la Misión de Observación Electoral, al Observatorio de la Democracia de la Universidad de los Andes, a Transparencia por Colombia, al Institute for Multiparty Democracy, al Observatorio de Construcción de Paz de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, al Observatorio para la Libertad de Expresión de la Universidad del Rosario, al Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, al Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga, Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita y a Congreso Visible. (v) A la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, al Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” y a la Corporación Excelencia en la Justicia. (vi) A los profesores y académicos Jaime Castro, Hernando Yepes Arcila, Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Humberto Antonio Sierra Porto, Iván Orozco Abad, Francisco Gutiérrez Sanín y Alejo Vargas Velásquez, así como a los Decanos de las Facultades de Ciencias Políticas y de Derecho de la Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Nacional de Colombia, Universidad Sergio Arboleda, Universidad Libre de Colombia, Universidad de La Sabana, Universidad del Norte, Universidad Pontificia Bolivariana, Universidad EAFIT y Universidad del Rosario. Cumplidos los trámites previstos en el literal (k) del artículo 1º del AL 01/16 y el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley 121 de 2017, procede la Corte a adelantar el estudio oficioso y definitivo del PLE Estatuto de la Oposición, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. A. TEXTO DEL PLE ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN POLÍTICA En razón a la extensión del PLE Estatuto de la Oposición que se revisa, el articulado se transcribirá en el análisis de cada uno de sus artículos en la sección II.G. B. INTERVENCIONES Dadas las numerosas intervenciones recibidas y los conceptos de los expertos, inicialmente, se presentará un resumen general del sentido de las mismas[1]. Las intervenciones que plantean vicios de procedimiento en su formación y otras objeciones al procedimiento legislativo, serán incorporadas en la sección II.C siguiente, previo a la realización de dicho control por vicios de procedimiento; y las que aluden al contenido material en el articulado del PLEEO específicamente, se irán comentando de manera previa al estudio del precepto respectivo. Exequibilidad Exequibilidad condicionada Inexequibilidad Intervenciones oficiales § Presidencia de la República (procedimiento legislativo, requisitos del AL 01/16, y análisis material) § Registraduría Nacional del Estado Civil –Intervención del Registrador Delegado en lo Electoral (procedimiento legislativo y análisis material)[2] § Defensoría del Pueblo solicita la exequibilidad (salvo Art. 31, ver columna a la derecha) Defensoría del Pueblo solicita la exequibilidad condicionada en el Art. 31[3] (requisitos del AL 01/16, y análisis material) N/A Intervenciones de organizaciones internacionales Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD) (análisis material) (salvo Arts. 16 y 22, ver columnas a la derecha) NIMD solicita la exequibilidad condicionada del Art. 16, en el sentido que el acceso se encuentra sometido a las restricciones de que trata el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 (según modificado) NIMD solicita la inexequibilidad de los primeros dos incisos del Art. 22, por reserva de ley orgánica Intervenciones académicas § Pontificia Universidad Javeriana (análisis material) Universidad Externado de Colombia solicita la exequibilidad condicionada en el Art. 5[4]. (análisis material) N/A Intervenciones ciudadanas § Voces de Paz y Reconciliación (requisitos del AL 01/16, y análisis material) § Misión de Observación Electoral –MOE (requisitos del AL 01/16, y análisis material), salvo Arts. 6 y 8 –ver columnas a la derecha § Comisión Colombiana de Juristas (análisis material) § Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado (procedimiento legislativo y análisis material) § Juan Fernando Londoño (análisis material), salvo Art. 28 –ver columna a la derecha MOE solicita exequibilidad condicionada en el Art. 8[5] § MOE solicita inexequibilidad de la sanción prevista en el Art. 6[6] § Juan Fernando Londoño solicita la inexequibilidad del Art. 28[7] Intervenciones extemporáneas § Departamento Nacional de Planeación (requisitos del AL 01/16 y análisis material) § Clínica Jurídica en Derechos Humanos de la Universidad Santiago de Calí (procedimiento legislativo y análisis material) N/A Registraduría Nacional del Estado Civil –Concepto presentado por apoderado especial[8], solicita la inexequibilidad respecto de lo previsto en el Art. 26[9] C. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación intervino con el fin de solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad del proyecto objeto de revisión. Dividió su intervención en tres apartados: (i) análisis de la competencia del Congreso para aprobar proyectos de ley estatutaria al amparo del Procedimiento Legislativo Especial previsto en el AL 01/16; (ii) procedimiento de formación de la ley; y (iii) estudio material de la totalidad del PLE Estatuto de la Oposición. El concepto del Ministerio Público se irá incorporando en la medida en que se vaya refiriendo al asunto en estudio, bien se trate de los cuestionamientos de relacionados con los vicios de procedimiento en su formación o, de los de fondo. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 1. De conformidad con lo dispuesto en el literal (k) del artículo 1 del AL 01/16, corresponde a la Corte realizar el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados con base en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (en adelante, “Procedimiento Legislativo Especial”). Por tratarse de un proyecto de ley de naturaleza estatutaria, la norma indicada menciona que el examen de constitucionalidad debe realizarse de conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Constitución. Este artículo establece que le corresponde a la Corte la revisión previa de los proyectos de ley estatutaria. Esta misma facultad se encuentra consagrada en el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución. El procedimiento para el ejercicio de la facultad antes señalada, se encuentra previsto en el Decreto 121 de 2017, el cual adicionó el Decreto 2067 de 1991. B. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 2. Según lo previsto en los artículos 153 y 241 numeral 8 de la Constitución, el examen de constitucionalidad que le corresponde realizar a la Corte respecto de los proyectos de ley estatutaria es integral, por cuanto debe realizarse “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Por lo tanto, le corresponde a la Corte, por una parte, analizar si durante el trámite del PLE Estatuto de la Oposición se respetaron las normas que regulan el procedimiento de aprobación de este tipo de iniciativas legislativas. Como se mostrará más adelante (ver infra, numerales 72 a 110), las normas a las que debió sujetarse el PLE Estatuto de la Oposición están conformadas por (i) las disposiciones generales que regulan el trámite legislativo (artículos 157 a 169 de la Constitución); (ii) las disposiciones aplicables específicamente a los proyectos de ley estatutaria (artículo 153 de la Constitución); (iii) las propias Procedimiento Legislativo Especial (artículo 1 del AL 01/16); y (iv) las disposiciones aplicables previstas en la Ley 5ª de 1992[10]. 3. Con base en lo anterior, la Corte procederá a analizar: (i) en primer lugar, se determinará si en el trámite legislativo del PLEEO se respetaron las reglas aplicables a dicho procedimiento; para el efecto se transcribirán y se especificarán los asuntos relacionados con los vicios de procedimiento en su formación (sección II.C); y (ii) de superar el examen anteriormente mencionado, en segundo lugar, se procederá con el análisis del contenido material del PLE Estatuto de la Oposición (secciones II -D, E, F, G); lo anterior, con el fin de verificar si el mismo se ajusta al ordenamiento superior. Como se mencionó anteriormente, las intervenciones ciudadanas y los conceptos de los expertos, serán incorporados según la pertinencia que revisten para el aspecto de los vicios de procedimiento o el contenido material en la evaluación que realiza la Corte. La relación de expresiones ciudadanas y de expertos, se hará de manera sucinta atendiendo el número de los documentos allegados. C. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SURTIDO EN EL PLE ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN 4. Para proceder al examen de los vicios de procedimiento en la formación del PLEEO anunciado, la Corte dividirá este análisis en dos secciones. En la primera evaluará si se cumplían los requisitos que permitían al Congreso de la República tramitar el PLE Estatuto de la Oposición mediante el Procedimiento Legislativo Especial. Posteriormente, se analizará el trámite legislativo que surtió la iniciativa. Competencia del Congreso de la República para tramitar el PLE Estatuto de la Oposición, a través del Procedimiento Legislativo Especial, regulado en el AL 01/16 Intervenciones oficiales a. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[11] 5. Con relación a este asunto, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, señala que el análisis del procedimiento legislativo lo realizará en dos partes, para referirse primero a la conexidad del asunto abordado en el PLE Estatuto de la Oposición con el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante, el “Acuerdo Final”), para luego sí proceder al análisis del trámite que este surtió al interior del Congreso. 6. Así, con relación a la conexidad del PLE Estatuto de la Oposición con el Acuerdo Final, recuerda que, según el artículo 1 del AL 01/16, solo pueden tramitarse mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz los proyectos que tengan por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final. 7. Agrega que la norma bajo análisis tiene conexidad estricta desde el punto de vista procedimental, ajustándose así a lo establecido en la sentencia C-408 de 2017 acerca de los criterios para tramitar de manera válida un proyecto de ley o de acto legislativo mediante el Procedimiento Legislativo Especial. Adicionalmente, la interviniente afirma que el PLE Estatuto de la Oposición cumple también con lo que denomina “juicio de finalidad”, pues en su opinión el propósito de dicho proyecto no es otro que desarrollar un componente preciso mencionado en el Acuerdo Final. Agrega que, por lo anterior, debe concluirse que “[l]os contenidos normativos del proyecto de ley no son, por ende, fortuitos o aleatorios, sino desarrollo preciso de obligaciones adquiridas en virtud del Acuerdo Final”. 8. Argumenta la interviniente que el PLE Estatuto de la Oposición cumple la conexidad exigida con el Acuerdo Final, ya que desarrolla su punto 2, denominado “Participación política: apertura democrática para construir la paz”, del cual hace parte, en el punto 2.1.1.1 el “Estatuto de garantías para el ejercicio de la oposición política”. A continuación, argumenta que el proyecto revisado cumple con el requisito de conexidad, pues en el punto 2.1.1.1 consta expresamente el compromiso de adoptar un estatuto en el que se reconozcan las garantías para el ejercicio de la oposición política. Adicionalmente, en ese mismo punto se estableció la conformación de una comisión para definir los lineamientos del estatuto de garantías para los partidos y movimientos políticos que se declaren en oposición y señaló que sobre la base de esos lineamientos el Gobierno nacional tendría el deber de elaborar un proyecto de ley. 9. Resalta también que en el punto 6.1.10 que establece el cronograma de implementación normativa en el corto plazo (esto es, durante los doce meses siguientes a la firma del Acuerdo Final), se menciona la “ley y/o normas de desarrollo sobre participación política”. Concluye que lo anterior refleja que el PLE Estatuto de la Oposición es una norma instrumental para la implementación del Acuerdo Final. El fundamento de este punto es explicado en los siguientes términos: “Por todos es sabido que uno de los ejes centrales de las conversaciones que llevaron a la firma del Acuerdo Final y el consecuente fin del conflicto armado, es la posibilidad de que las FARC, una vez desmovilizadas y hecho su tránsito a la legalidad, participen en política en igualdad de condiciones con otras fuerzas. No de otra manera puede entenderse este aspecto y es así como fue interpretado por el Gobierno: como una lucha de origen político, para cuya finalización era necesario llegar a acuerdos con los combatientes de las FARC en varios puntos esenciales, como el que aquí se busca desarrollar normativamente y es el de las garantías para ejercer la oposición política, partiendo del supuesto de que, en su condición de excombatientes, podrán entrar a la escena política desde la legalidad”. 10. En virtud de este acuerdo, tal comisión fue creada, y, a partir de junio de 2016, se reunió en diecisiete (17) oportunidades. Después de esas reuniones, fueron nombrados unos delegados para traducir los lineamientos de las reuniones en un proyecto de articulado, lo que se realizó durante cuatro (4) sesiones. Finalmente, el veinticinco (25) de enero de 2017 se llevó a cabo un evento con la participación de expertos, académicos y organizaciones sociales para socializar y debatir el proyecto. El resultado de todas estas sesiones fue el mismo PLE Estatuto de la Oposición, radicado en el Congreso y finalmente aprobado. 11. Añadió que el Acuerdo Final representa una oportunidad real para fortalecer la democracia, generando, entre otras cosas, garantías suficientes para la oposición. Menciona que este propósito es compatible con la Constitución, la cual gira en torno al pilar de la democracia y la participación ciudadana, reconocido de manera particular en los artículos 40, 112, 259, 375 y 377 de la Constitución. Para ello, se acordó crear una comisión que pudiera definir los lineamientos del estatuto de la oposición, convocando a todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como a agrupaciones políticas representativas de la oposición, a dos representantes de las FARC, a voceros de organizaciones y movimientos sociales representativos, miembros de la academia y a personas expertas. Intervenciones de organizaciones internacionales a. Netherlands Institute for Multiparty Democracy[12] 12. En relación con la importancia de la oposición política en la construcción de una paz estable y duradera, destacan que se desprende no solo de lo acordado por las partes en el punto 2 del Acuerdo Final, sino del hecho que el respeto efectivo de los derechos y garantías de la oposición política constituye un elemento central a través del cual generalmente se ha explicado el surgimiento del conflicto armado en el país, por lo que un ejercicio efectivo de la oposición evidencia la consolidación del respeto por la diferencia, el pluralismo, la inclusión y la diversidad política, características necesarias para la consolidación de la democracia y la construcción de paz[13]. Intervenciones académicas a. Universidad Externado de Colombia[14] 13. En la intervención suscrita por la Universidad Externado de Colombia se señala que “el derecho a la participación política y con ello el derecho a la oposición es vital y eje del proceso de reconciliación y de paz en nuestro estado colombiano [por lo que] no se puede pensar una paz sin derecho y garantías plenas a la representación política [y en consecuencia] celebramos esta oportunidad histórica de desarrollar y configurar un derecho que ha estado en espera de configuración legislativa completa desde 1991”[15]. 14. Determinado lo anterior, destacan que “Colombia no es el único país del mundo en el cual se han adelantado proceso[s] de paz, ni tampoco el único en el cual se han establecido instrumentos jurídicos para garantizar la participación política de los movimientos y organizaciones con ideologías contrarias o diferentes a los gobiernos de turno”[16]. En esa medida, ponen de presente diferentes escenarios de superación de conflicto durante el siglo XX (El Salvador en 1991, Sudáfrica en 1994, Guatemala en 1996 e Irlanda en 1998) y el siglo XXI (Sierra Leona en 2002, Angola en 2002, Nepal en 2006, Indonesia en 2006, Burundi en 2008, Sudán en 2011 y Filipinas en 2014) en los que se ha garantizado la participación política de diferentes actores. 15. Así mismo, se argumenta en la mencionada intervención que el PLE Estatuto de la Oposición desarrolla el punto 2 del Acuerdo Final, siguiendo de manera específica el numeral 2.1.1.1 del mismo, señalando además que “el proyecto de ley cumplió con todos los requisitos formales para su aprobación [por lo que] no se encuentra ningún vicio en el procedimiento de elaboración, que tenga la entidad de tachar la constitucionalidad del proyecto de ley”[17]. Asimismo, se señala que “el trámite legislativo se surtió con anterioridad a la sentencia C-332 de 2017 la cual declaró la inconstitucionalidad de los literales h) y j) del Acto Legislativo 01 de 2016, por lo que estos literales fueron válidamente aplicables en el trámite de expedición del proyecto de ley”[18]. b. Pontificia Universidad Javeriana[19] 16. Afirma el interviniente que el establecimiento de reglas en el ejercicio de la oposición, “permitirá hacer más claras las opciones y posiciones de las fuerzas políticas para los ciudadanos, incentivará la participación ciudadana y hará más responsables a las organizaciones partidistas y actores políticos con relación a sus propuestas políticas en los diferentes niveles territoriales”. 17. Destaca el enfoque de una paz territorial, la cual se construye con una participación ascendente, desde los niveles locales a los nacionales, posibilitando la solución de conflictos a través de los mecanismos instituidos. En ese sentido, reitera que el ejercicio de la oposición contribuirá a edificar una cultura de rendición de cuentas que en efecto fortalecerá el sistema político. Intervenciones ciudadanas a. Misión de Observación Electoral[20] 18. En la intervención de la Misión de Observación Electoral (en adelante, “MOE”), se manifestó que el PLEEO guarda estrecha relación con el punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final, por lo que debe concluirse que cumple con el requisito de conexidad exigido por el AL 01/16. b. Voces de Paz y Reconciliación[21] 19. La agrupación política Voces de Paz y Reconciliación intervino en el proceso de referencia, solicitando la declaratoria de exequibilidad del PLE Estatuto de la Oposición. 20. En su intervención, comienzan por señalar que para la construcción del proyecto de ley “se surtieron todas las etapas contempladas en el numeral 2.1.1.1 del Acuerdo final”[22], destacando que en los escenarios de discusión que dieron lugar a la elaboración del proyecto de ley estuvieron presentes los representantes de partidos políticos de las comunidades étnicas. En esa medida, sostienen que el PLE Estatuto de la Oposición, en tanto promueve la posibilidad de ejercer la oposición, criticar o plantear propuestas alternativas al Gobierno y establece una serie de derechos que buscan garantizar unas condiciones equitativas mínimas para la lucha por el acceso y ejercicio de los poderes públicos, “está consagrado en el Acuerdo Final como una medida necesaria para garantizar la ampliación de la democracia, la construcción de la paz con justicia social y la reconciliación nacional”[23]. 21. Sumado a lo anterior, tras realizar un recuento de la violencia relacionada con la oposición política en el país, los intervinientes resaltan que el Acuerdo Final generó unas condiciones para la creación de un estatuto de la oposición que desarrollara los postulados constitucionales, hecho que fue aprovechado por las diferentes fuerzas políticas del país para tramitar un proyecto de ley que lograra “integrar las propuestas de las organizaciones políticas a la vez que decididamente se resuelve por impedir que se repita la exclusión política, la ausencia de derechos y garantías a la integridad de quienes ejercer la necesaria lucha democrática en el país”[24]. 22. Por último, destacan que la aprobación del PLE Estatuto de la Oposición “no sólo se deriva del mandato generado en el numeral 2.1.1.1 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, sino que además es producto de un mandato generado desde su expedición por el artículo 112 de la Constitución”[25]. En ese sentido, enfatizan en el hecho que el proyecto de ley se desarrolla en el marco de los principios constitucionales, con un carácter democratizador y pluralista y extendiendo derechos como el de la libertad de expresión[26]. c. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y del Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado[27] 23. A manera introductoria, afirman que con la implementación del Acuerdo Final el país ha iniciado un “camino de reconocimiento de los impactos negativos de un sistema político cerrado a la oposición, donde la criminalidad del Estado a través de la violencia socio-política ha sido la nota dominante a la hora de explicar la vulneración de los derechos de todos aquellos que han acudido a la arena política para expresar un modelo político y de país alternativo”. Por ello, consideran que el PLE Estatuto de la Oposición es un paso para que en Colombia se den a conocer opciones alternativas de poder. 24. Con todo, advierten que aunque el PLE Estatuto de la Oposición es un avance significativo hacia el reconocimiento de visiones políticas alternativas y hacia la apertura democrática, debería complementarse con “una transformación y compromiso de todas las autoridades del Estado”, que incluye, entre otras, la reformulación de la fuerza pública para la paz o la modificación de las estructuras de inteligencia del Estado que han sido parte de la persecución a la oposición política. 25. Respecto de la conexidad del PLE Estatuto de la Oposición con el Acuerdo Final, señalan que en el punto 2 de este último se acordó la facilitación de nuevos partidos políticos, que debían ser dotados de las suficientes garantías para el ejercicio de la oposición. Explican que lo anterior es muestra de la intención de dotar de garantías al grupo guerrillero de las FARC-EP para que comience el tránsito a la vida civil para ejercer la oposición a través de las vías legales. Agregan que en todo caso las garantías a la oposición no se limitan al grupo de las FARC-EP, sino que se extienden a movimientos sociales que adoptan posturas críticas frente al Gobierno, por lo que ese aspecto también se incluyó en el Acuerdo Final. 26. Sostienen que, atendiendo a los mencionados propósitos, en el Acuerdo Final las partes pactaron que se crearía un estatuto de la oposición, que sería desarrollo del artículo 112 de la Constitución, y mecanismos de protección para las organizaciones sociales, con el fin de que puedan ejercer libremente sus derechos. Con base en lo expuesto, concluyen las intervinientes: “Garantizar el ejercicio de la oposición política en un escenario de transición democrática en el que se corre el riesgo de estigmatización de una organización política proveniente de las FARC-EP que haga un tránsito a la vida civil es uno de los objetivos centrales de múltiples consideraciones del Acuerdo de Noviembre. Justamente, en esa misma medida, este Estatuto de la oposición logra incorporar herramientas al ordenamiento colombiano para la realización de este objetivo, con lo cual el vínculo se acentúa”. Intervenciones extemporáneas a. Departamento Nacional de Planeación[28] 27. El interviniente parte de la base de que oposición política, en el contexto del proyecto de ley estatutaria, debe entenderse como aquella que se limita al ejercicio parlamentario de organizaciones políticas que se declaran, expresamente, contrarias al Gobierno. Tal precisión la encuentra importante, en la medida que define a que ámbitos y sujetos se circunscribe la norma. 28. En ese orden, señala que del articulado del PLEEO es posible identificar dos grandes bloques de garantías para el ejercicio de la oposición, cuyo impacto sobre la construcción de una paz estable y duradera puede ser de distinta naturaleza: garantías institucionales y garantías de seguridad. En cuanto a las primeras, explica que se encuentran contenidas en el artículo 11 del PLEEO, las cuales en su conjunto procuran condiciones de igualdad para los partidos políticos que no hacen parte del Gobierno, así como contribuyen al mantenimiento de la estabilidad de los regímenes democráticos. Con relación a las segundas, las garantías de seguridad corresponden a la protección de los derechos a la vida e integridad de todos los ciudadanos, independientemente de su filiación política, lo cual, a juicio del interviniente, se relaciona de manera simbiótica con la construcción de una paz estable y duradera. Concepto de la Procuraduría General de la Nación 29. Con relación a la competencia del Congreso de la República para tramitar el PLEEO a través del Procedimiento Legislativo Especial, intervino el señor Procurador General de la Nación, quien considera que en el presente caso deben cumplirse tres criterios para que se considere que el Congreso tiene competencia para proferir normas con base en dicho Procedimiento Legislativo Especial. En opinión del Procurador, en el presente caso, los tres criterios se verifican. 30. Así, el primer criterio se relaciona con la vigencia del AL 01/16, respecto del cual recuerda que la Corte Constitucional (en las sentencias C-699 de 2016 y C-160 de 2017) ha concluido que el requisito que condicionaba su vigencia efectivamente ocurrió. 31. El segundo criterio se relaciona con el lapso dentro del cual puede un proyecto de ley o de acto legislativo ser tramitado a través del Procedimiento Legislativo Especial. Resalta que, según el AL 01/16, ese lapso comprende los seis meses siguientes a la vigencia de la mencionada norma, prorrogable por seis meses más. Sostiene que se verifica este criterio pues el informe de conciliación del PLE Estatuto de la Oposición fue aprobado el veintiséis (26) de abril de 2017, mientras que el AL 01/16 entró en vigencia el primero (1º) de diciembre de 2016. 32. El tercer criterio tiene que ver con los fines que deben perseguir las normas que sean tramitadas mediante el Procedimiento Legislativo Especial. Esos fines, a su juicio, son dos: “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final” y “ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”. De acuerdo con la vista fiscal, es necesario que se analice una conexidad estricta entre las normas aprobadas mediante ese procedimiento y las dos finalidades mencionadas, debido a que el Procedimiento Legislativo Especial es excepcional y transitorio. Explica que, dado que el AL 01/16 condicionaba su vigencia a la refrendación popular, debe entenderse que no es posible aplicar esta norma para asuntos que no fueron refrendados. Precisa que la anterior restricción no implica que los contenidos que no están expresos en el Acuerdo Final no puedan ser objeto de una norma tramitada a través del Procedimiento Legislativo Especial, pues en ocasiones se requiere “considerar aquellos elementos sistemáticamente necesarios para armonizar o viabilizar la implementación de los contenidos del Acuerdo de Paz”. 33. Hechas estas precisiones, la Procuraduría afirmó que en PLE Estatuto de la Oposición tiene conexidad estricta con el Acuerdo Final, particularmente con el punto 2, relativo a la “participación política y apertura democrática para construir paz”, el cual señala que es necesario abrir espacios políticos para otorgar mayores garantías a quienes ejerzan la oposición política. Señala que ese aspecto es desarrollado con más detalle en el punto 2.1, en el que se acordó darle alcance al artículo 112 de la Constitución, por lo que no se definieron aspectos específicos sobre el contenido de las garantías de la oposición política. Para la Procuraduría, las disposiciones del Acuerdo Final “[d]esarrollan el sentido del Acuerdo de Paz, en torno a la creación de medios para la participación diferenciada de la oposición, para poder presentar eficientemente sus posturas, y en especial, responden a la obligación de desarrollar un estatuto de derecho de oposición”. 34. Además del estudio reseñado, la Procuraduría indicó que, en su opinión, en el control de las normas aprobadas mediante el Procedimiento Legislativo Especial no es procedente realizar un estudio de la estricta necesidad de la medida, pues tal criterio tiene sentido para el control de los decretos aprobados con base en el AL 01/16 por no ser expedidos mediante el órgano de representación democrático. 35. Asimismo, señaló la Procuraduría que debe la Corte pronunciarse sobre el procedimiento “pre-legislativo” establecido en el Acuerdo Final para la elaboración del Estatuto de la Oposición. Explica que en el punto 2.1.1.1 se decidió la creación de una comisión, a la cual se le otorgó el mandato de definir los lineamientos de dicho Estatuto. Menciona la Procuraduría que, según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y 106 de 2017, ese procedimiento fue respetado, pero considera que en todo caso la Corte debe explicar si el incumplimiento de procedimientos de este estilo tiene la virtualidad de viciar la constitucionalidad de un acto legislativo o una ley. La Procuraduría menciona que, en su opinión, aunque el Acuerdo Final no modificó (pues no puede hacerlo) los trámites legislativos, la omisión de tales procedimientos podría implicar la vulneración del requisito de conexidad de la norma que no los hubiera tenido en cuenta, pues implicaría que ella no está de acuerdo con lo preceptuado en el Acuerdo Final. Consideraciones de la Corte 36. Según lo señala el literal (a) del artículo 1 del AL 01 de 2016, solo podrán ser tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial los proyectos de acto legislativo y de ley que tengan por objeto “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera”. Esa misma norma establece que dicho procedimiento tendrá una vigencia de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia del AL 01/16, lapso que podrá prorrogarse por otro tanto por decisión del Gobierno Nacional. 37. Por lo anterior, debe la Corte analizar si el PLE Estatuto de la Oposición (i) fue aprobado en el señalado lapso; y (ii) persigue el mencionado objeto, pues ello es indispensable para activar el Procedimiento Legislativo Especial, que fue el utilizado para la tramitación de esta iniciativa legislativa. Se trata de un análisis previo al estudio de la constitucionalidad del procedimiento legislativo, pues solo tiene sentido evaluar si se cumplieron las reglas propias del Procedimiento Legislativo Especial cuando se haya determinado que e...