Sentencia C-008 de 2018

C-008-18 Sentencia C-008/18 SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Efectos diferidos de decisión de inexequibilidad por desconocimiento del principio de unidad de materia/SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Término de un (1) año para que el legislador ordinario elabore con las garantías de los principios democráticos, de transparencia y de deliberación, la regulación de dichas sanciones La Corte entra a resolver el problema jurídico consistente en verificar si los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 - Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018 “Todos por un Nuevo País” - vulneran el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la C. Pol. Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado la Corte sigue el siguiente esquema de resolución: (i) la naturaleza y contenido las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) la unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo, (iii) las normas sancionatorias en Planes Nacionales de Desarrollo y por último (iv) resuelve el caso concreto en donde se realiza el juicio de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015. La sala verificó que los artículos acusados no se vinculan con los objetivos, planes y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ni con las Bases del PND de una manera directa e inmediata. Aunque existen temáticas que se pueden vincular con las temáticas generales del PND relacionadas con la infraestructura y competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, no se cumplieron con los criterios establecidos en la jurisprudencia del juicio estricto de constitucionalidad de las normas que incorporan al Plan Nacional de Desarrollo, dado que se trata de normas de carácter sancionatorio que no tienen un vínculo directo con los objetivos y metas general del Plan. (…) La Corte, utilizando la potestad de modular los fallos de manera temporal, decidió diferir los efectos de la inconstitucionalidad de la decisión para que en el término de un (1) año contado a partir de la notificación de la Sentencia, se elabore por parte del legislador ordinario con las garantías de los principios democráticos, de transparencia y de deliberación, la regulación de las sanciones aquí estudiadas, a través de una ley especializada y con la garantía plena del principio democrático. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido y naturaleza UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional/UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio material y no formal/NORMAS SANCIONATORIAS EN PLANES NACIONALES DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONATORIO-Jurisprudencia constitucional/JUICIO DE ESTRICTA LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONATORIO-Jurisprudencia constitucional La Corte ha establecido que en principio las normas de contenido sancionatorio se pueden incorporar en los Planes Nacionales de Desarrollo, pero en este caso se debe comprobar de una manera estricta que se cumplen con todos los principios de legalidad de las normas que tienen este carácter, es decir que se debe verificar si se encuentra referenciado el sujeto o los sujetos a los que se impone la sanción; la descripción de la conducta y la sanción, el procedimiento aplicable y la autoridad que impone la sanción, y la importancia de los bienes jurídicos en juego. Por último se debe comprobar, si existe una conexidad directa, estrecha y verificable entre los objetivos y metas generales del PND y las normas instrumentales en donde se incorpora las normas de contenido sancionatorio, para comprobar el vínculo o relación entre una y otra parte del Plan y que de esta forma no se vulnere el principio de unidad de materia. SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Juicio de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015 SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación de efectos Dentro de las modalidades de decisión la Corte tiene la potestad de diferir en el tiempo los efectos de sus fallos. Esta posibilidad se sustenta en el 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el cual establece que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. Referencia: Expediente D-11866 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ‘Todos por un Nuevo País’”. Accionante: Andrea del Pilar Cárdenas Martínez Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES La ciudadana Andrea del Pilar Cárdenas Martínez presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ‘Todos por un Nuevo País’”. Por auto de 12 diciembre de 2016, el Magistrado sustanciador dispuso: i) ADMITIR la demanda, ii) fijar en lista el asunto a término de 10 días y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; igualmente, iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Justicia y del Derecho, Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y a la Federación Nacional de Distribuidores de Derivados del Petróleo (FENDIPETRÓLEO); igualmente, iv) invitar al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a las facultades de derecho de las universidad Nacional, Andes, Antioquia, Sergio Arboleda, Externado, Libre, Javeriana y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, para que si lo estimaban del caso, emitiesen su opinión sobre la demanda de la referencia. El proceso en curso fue suspendido en sus términos ordinarios, con base en el Decreto ley 121 de 2017[1] y el Auto 305 de 2017. II. TEXTO DE LA DEMANDA A continuación se transcriben las normas impugnadas de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015. LEY 1753 DE 2015 (Junio 9) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: (…) TÍTULO III. MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN. CAPÍTULO I. COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICAS. (…) ARTÍCULO 25. SANCIONES EN DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES. Los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles que transgredan las normas sobre el funcionamiento del servicio público que prestan dichos agentes, o que incumplan las órdenes del Ministerio de Minas y Energía sobre el particular, serán objeto de imposición de las siguientes sanciones, según la conducta: a) multa entre diez (10) y dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes; b) suspensión del servicio entre diez (10) y noventa (90) días calendario y bloqueo del código Sicom; c) cancelación de la autorización y bloqueo del código Sicom; d) decomiso administrativo permanente. PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad delegada, decretará como medida preventiva dentro del procedimiento sancionatorio, la suspensión de la actividad de la cadena de distribución cuando pueda derivarse algún daño o peligro, o cuando la actividad se ejerce sin en (sic) [2] el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su funcionamiento, para lo cual procederá a bloquear el código Sicom. Lo anterior, con el fin de proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación y/o daño que atente contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o intereses jurídicos superiores. PARÁGRAFO 2o. Las autoridades de policía a nivel municipal podrán realizar los decomisos temporales de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción a las normas que regulan la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles. De lo anterior informará al Ministerio de Minas y Energía o a la autoridad competente a efectos de iniciar los procedimientos administrativos que sean del caso. ARTÍCULO 26. MULTAS EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS. Modifíquese el artículo 67 del Decreto número 1056 de 1953, el cual quedará así: “Artículo 67. El Ministerio de Minas y Energía podrá imponer administrativamente multas entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smmlv), en cada caso, por el incumplimiento de las obligaciones que se establecen en el Código de Petróleos, cuando el incumplimiento no deba producir caducidad de contratos o cancelación de permisos, o cuando el Gobierno prefiera optar por esta sanción y no declarar la caducidad en los casos pertinentes del artículo siguiente”. III. LA DEMANDA Andrea del Pilar Cárdenas Martínez, Directora Ejecutiva de la Asociación de Estaciones de Servicio del Oriente Colombiano Esocol Colombia, demanda por inconstitucionalidad los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”. Indica que dichos artículos vulneran el artículo 158 de la C. Pol., por no existir unidad de materia entre las normas demandadas y los presupuestos generales del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND). Señala que el principio de unidad de materia que ha desarrollado la Corte Constitucional en torno al contenido de estas leyes[3], supone que los contenidos del PND deben seguir los presupuestos generales de dicho Plan. Explica que de acuerdo con dicha jurisprudencia la conexidad entre las normas generales y las instrumentales del Plan deben ser directas e inmediatas, y no aquellas disposiciones que solo guarden una relación indirecta, eventual y mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del PND. Manifiesta que la conexidad directa otorga la certeza sobre la relación entre los objetivos, planes y proyectos incluidos en la ley del plan, requerida desde una óptica constitucional, para determinar la cabal observancia del principio de conexidad, so pena de afrontar vicios de carácter sustancial. Expone que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional existen tres criterios para determinar la conexidad entre la parte general y la instrumental del PND que se refieren a que: (i) la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y las disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución del plan[4]; (ii) la ley del plan no puede ser utilizada para llenar otros vacíos e inconsistencias que presenten otro tipo de disposiciones, o para regular materias cuyo contenido y alcance nada tiene que ver con los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del Plan[5]; y (iii) que cuando se trata de ley que aprueba el PND, el control del respeto del principio de la unidad de materia debe ser rígido, a diferencia de lo que ocurre con las normas ordinarias, para que de esta manera se conserven los objetivos del Plan[6]. Por otra parte señala que de acuerdo con los principales criterios sentados por la Corte cuando se trata del control de constitucionalidad de la disposiciones contenidas en el PND, las medidas de ejecución deben: (i) estar referidas a uno de los objetivos o programas de la parte general; (ii) materializar el principio de planificación; (iii) respetar y observar el contenido que define la Carta sobre la ley del Plan, y finalmente (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas del plan. En relación con la Ley 1753 de 2015 – Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 a 2018 “Todos por un nuevo país” - explica que contiene cinco estrategias que se refieren a: 1. Infraestructura y competitividad; 2. Movilidad Social; 3. Transformación del campo; 4. Consolidación del Estado Social de Derecho y 5. Buen Gobierno; y que de acuerdo con el Plan, estas cinco estrategias trazan lineamientos de política que permiten avanzar hacia la construcción de un país en paz, equitativo y educado. Sostiene que las normas demandadas se encuentran contenidas en el punto 5 de la primera estrategia sobre “Infraestructura y competitividad” que se refiere al “Desarrollo minero energético para la equidad regional”[7]. En dicha temática se encuentran las normas sobre combustibles líquidos en donde se ha registrado un aumento de la demanda del producto superando la capacidad de producción, razón ésta que llevo a la necesidad de importar ACPM, y al aumento del contrabando de dichos productos en su cuantificación numérica en miles de galones. Una vez explicado el diagnóstico del sector se indican las estrategias en relación con el aprovechamiento hidrocarburifero para que dichas medidas contribuyan al desarrollo sostenible en donde se encuentra: (i) aumentar las reservas y garantizar la producción que apoye el desarrollo económico del país; (ii) aprovechar los subproductos así como aumentar la cobertura para la prestación de servicios y (iii) el aseguramiento del abastecimiento y la confiabilidad. En atención a estas estrategias planteadas en el PND, considera que se rompe con la unidad de materia porque no existe una conexidad directa e inmediata entre las disposiciones generales y aquellas de índole instrumental contenidas en los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015. Para el caso del artículo 25, señala que trata de una medida que no cumple con el requisito de conexidad directa e inmediata, porque de su aplicación no se genera de manera inequívoca el cumplimiento de los objetivos trazados por el gobierno en materia de hidrocarburos ya que, “(…) no genera impacto alguno o guarda relación con el Objetivo de aumentar los índices de abastecimiento de combustibles, pues lo anterior depende única y exclusivamente de un aumento de los indicies [sic] de producción y refinación del mismo. Así, entre más combustible se produzca, mas [sic] combustible es posible someter al consumo”[8]. Lo mismo pasa con el segundo objetivo sobre la diversificación del consumo de combustibles líquidos, en donde es más difícil justificar en qué medida, imponer sanciones de tipo pecuniario o declarar la suspensión y cancelación del servicio a alguno de los agentes de este mercado, contribuye en la diversificación del consumo de combustibles líquidos. Sobre este punto añade que, “Si lo que se pretende es, ciertamente implementar políticas que estimulen un cambio de tales costumbres, procedente quizá es iniciar medidas de tipo económico – aumento de precio para desestimular su uso -, o medidas de tipo cultural – campañas que generen una conciencia de la benevolencia del cambio -, pero no la aplicación de sanciones pues no hay relación de conexidad alguna”. En relación con el objetivo número tres referente a “mejorar la calidad de combustibles” encuentra que el mejoramiento de los estándares de calidad de los combustibles ofrecidos en el mercado, dependen de la aplicación de medidas de carácter meramente técnico y de asistencia especializada, que no se ven materializados a partir de la inclusión de un régimen de sanciones como el previsto en el artículo impugnado. Por otra parte sostiene que el artículo 26 que se refiere a las “multas del sector del sector de hidrocarburos”, “(…) no obedece desde ninguna perspectiva a objetivo de planificación y proyección, ni tampoco se configura como una medida de ejecución, pues a través de su realización y por su naturaleza, no se facilita el cumplimiento de los Objetivos planteados dentro de este, sino se materializa la penalización y desconocimiento de aquellas que probablemente si adquieren tal categoría”[9]. Aduce que si bien es cierto es una disposición que es afín al tema de hidrocarburos, “(…) es apenas obvio que se regulación y definición a través de la Ley Ordinaria, debe tomar lugar no en sede del Plan Nacional de Desarrollo, sino a través del ejercicio Legislativo común y corriente”[10]. A su vez hace notar que la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 1753 de 2015 daría lugar, “por sustracción de materia”, a la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 26 de la misma legislación, porque las multas consagradas en esta última disposición, obedecen a la introducción del régimen sancionatorio y de responsabilidad estipulado en el artículo 25. Concluye que la relación “inmediata y directa” que se predica de las medidas señaladas como instrumentales y los objetivos generales para el caso de los artículos demandados no existe, y que con el contenido de estas normas se ignora por completo lo estipulado y consagrado en los objetivos generales y específicos del PND, referidos a aumentar los índices de abastecimiento, diversificación y el mejoramiento de la calidad del combustible, y que por estas razones las normas impugnadas deben ser declaradas inconstitucionales por falta de unidad de materia. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Minas y Energía El apoderado del Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo y en caso de no hacerlo declarar la exequibilidad de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Sobre la ineptitud sustantiva de la demanda, explica que el “concepto de violación” implica una carga material profunda que no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos que no pueden ser vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia constitucional. Sostiene que la demanda no cumple con estas cargas porque no se explica clara ni específicamente, porqué razón y en qué forma las normas acusadas, son contrarias al contenido material del artículo constitucional citado. En este sentido explica que la demandante considera infringido el artículo 158 de la C. Pol., pero no realiza un pronunciamiento claro y concreto de su transgresión y desconoce la evolución histórica del régimen sancionatorio de la Ley 26 de 1989, el Decreto 4299 de 2005 y el Código de Petróleos. Explica que la actora se limita a señalar que se viola la unidad de materia, pero no precisa en cada caso el nivel o grado de violación, y se contrae a realizar una serie de conclusiones y afirmaciones desconociendo la naturaleza multi-temática de la Ley del PND, y cómo los artículos cuestionados son los que permitirán que se pueda hacer operativo y así concretar los objetivos y fines de las bases del plan que hace parte integral de la Ley 1753 de 2015. Por otro lado encuentra que si la Corte decide analizar los cargos propuestos por la actora, las normas demandadas deben ser declaradas exequibles. A este respecto estima que los preceptos acusados tienen como objetivo la modificación de las sanciones para evitar el contrabando técnico y demás prácticas que pueden llegar a incumplir las obligaciones de los distribuidores de combustibles, medidas que son compatibles con los propósitos del PND, y tienen una clara conexidad con los objetivos y metas de éste. Estima que la modificación de las sanciones generan un efecto persuasivo que asegura, la “calidad en los servicios en la comercialización de los combustibles líquidos y el acatamiento del código de petróleo, en prevalencia de los derechos de los usuarios, entre otros, lo cual guarda irrefutablemente relación de conexidad directa con los objetivos, metas y programas establecidos en el cuerpo normativo de la Ley 1753 de 2015”. Indica que la conexidad - de medio a fin – entre las bases del PND y los artículos demandados, se demuestra, ya que a partir de la existencia y aplicación de un régimen sancionatorio efectivo: (i) se asegura el goce efectivo de varios derechos de los ciudadanos relacionados con el abastecimiento de combustible en cantidad y calidad, con estándares ambientales y la seguridad personal; (ii) cumple con las metas y objetivos que en materia de combustibles e hidrocarburos y medio ambiente fueron incorporados a la Ley del Plan; (iii) garantiza la calidad de combustibles y su oferta oportuna, centrales de acopio y venta en el propósito de reducir la comercialización de combustibles que afecta el medio ambiente y favorecen el contrabando de combustibles y disminuir las desigualdades de orden social y territorial; y (iv) favorece el desarrollo de la actividad de comercialización de combustibles y la búsqueda y explotación de petróleo que garantiza la demanda nacional energética, a la que se refiere el PND 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. Para justificar esta conexidad cita el punto número 5 sobre “Desarrollo minero – energético para la equidad regional y los combustibles líquidos”[11]; el punto 3.1 sobre los “combustibles líquidos y biocombustibles”[12], el punto 3.2. sobre “Diversificación de combustibles”[13], el punto 3 sobre la “Calidad de combustibles”[14] y el punto 3.4. relacionado con la “Zona de Frontera”[15]. Teniendo en cuenta lo anterior considera que existe conexidad con el PND 2014- 2018 (Ley 1753 de 2015) en el contenido y finalidad de los artículos 25 y 26 demandados, ya que estos artículos tienen como objetivo actualizar y modernizar las multas que ya habían sido creadas por el legislador en el Código de Petróleos y en la Ley 26 de 1989, y lo que se busca es establecer unas medidas persuasivas para que los destinatarios no incurran en las conductas sancionables. Para desvirtuar los argumentos de la demandante señala que de acuerdo con las “Estrategias Transversales” contenidas en el artículo 4º del Plan, que en el numeral 5º se refiere a la “Competitividad e Infraestructura Estratégica” referente al sector minero energético y la política de abastecimiento, se corresponde con el objetivo del artículo 25 demandado, dado que se indica que el comportamiento del mercado de los combustibles en su demanda, especialmente en las zonas de frontera, se ha venido afectando debido especialmente al contrabando[16]. Sobre este aspecto relata que el mercado de los combustibles líquidos en zonas de frontera, tiene un tratamiento diferente desde el punto de vista impositivo, en la medida en que cuenta con exenciones tributarias para esta clase de productos y con subsidios al ingreso al productor, para aminorar los efectos negativos que tiene el contrabando en las zonas de frontera, así como en todo el territorio nacional, en donde se requiere fortalecer las medidas de investigación, control y sanción. Del mismo modo informa que se debe tener en cuenta que en el numeral 3.1. del plan se habla de la “disminución del impacto fiscal” de los combustibles líquidos, y en esta medida encuentra que existe una conexidad directa entre los artículos 25 y 26 del PND, ya que los combustibles líquidos distribuidos en zonas de frontera tienen unos beneficios reflejados en exenciones tributarias, así como en subsidios al ingreso al productor, que tiene que tener medidas de control y sanción debido al hecho de que un combustible con beneficio fiscal sea sacado o desviado hacia otras regiones del país. Encuentra que las sanciones juegan un rol importante en tanto constituyen un instrumento de control y seguimiento, pues, no se contaba con mecanismos drásticos reales de disuasión para agentes de la cadena que están desviando el producto nacional destinado a zona de frontera hacia otros lugares por el menor precio del combustible. Explica que tener un ordenamiento en materia de sanciones, está estrechamente ligado con los objetivos del PND, para “racionalizar los consumos de los combustibles a través de medidas coercitivas a los agentes” que se vean envueltos en prácticas comerciales irregulares y actividades ilícitas, estableciendo sanciones que en efecto sirvan para desestimar o disuadir a los agentes de la cadena de distribución que busquen los caminos de la obtención de dinero fácil en perjuicio del abastecimiento de toda una región. Con relación a la exequibilidad del artículo 26 explica que existe unidad de materia directa e inmediata con el PND, dado que en el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo”, se establece dentro de la estrategia denominada “aprovechamiento hidrocarburifero responsable que contribuya al desarrollo sostenible”, que se debe fomentar el “aumento de las reservas y garantizar la producción que apoye el desarrollo económico del país”, el “aprovechamiento de subproductos”, y el “desarrollo del sector en armonía con el medio ambiente (crecimiento responsable)”. Así mismo indica que el artículo 26, tiene una conexidad directa e inmediata con las metas 1 y 3 que se refieren al “Aumento de las Reservas y garantizar la producción que apoye el desarrollo económico del país” (meta 1) y el “Desarrollo del sector en armonía con el medioambiente (crecimiento responsable)” (meta 3); ya que es claro que para poder garantizar que los pozos petroleros tengan un desarrollo normal en cuanto a su proceso de exploración, perforación y explotación del yacimiento, deben establecerse unos procedimientos en la industria petrolera que maximice el potencial del mismo, a fin de que suministre petróleo en condiciones de normalidad y por mucho más tiempo. Subraya que la norma cuestionada tiene conexidad directa con el PND, ya que cumple con el objetivo disuasivo y de control que permita sancionar de forma ejemplar a una empresa que adelante actividades que afecten las reservas y la producción hidrocarburifera del país en determinada región. Encuentra que para promover el desarrollo de la industria petrolera en nuestro país, resulta necesario modificar el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos)[17], adaptándolo al contexto económico y las necesidades actuales, ya que el valor de las multas de dicha regulación, “no obedecen a la realidad económica actual, no son coherentes con un [sic] política de control fortalecida por parte de la autoridad hidrocarburifero [sic], y tampoco envían las señales requeridas para promover la estrategia de crecimiento verde contemplada en el actual Plan Nacional de Desarrollo. Esto se debe a que el artículo fue concebido en un Decreto expedido hace 64 años”[18]. 2. Departamento Nacional de Planeación (DNP) El representante del DNP[19], solicita declarar la exequibilidad de los artículos demandados. Respecto al juicio sobre la conformidad del principio de unidad de materia en las leyes de PND, explica que el mismo exige la determinación de tres aspectos esenciales: (i) el contenido de la norma, (ii) si esta tiene o no relación con la materia de la ley del Plan del cual forma parte y (iii) comprobar si existe o no una trasgresión de las disposiciones constitucionales invocadas. Explica que en la Sentencia C-305 de 2004 se indicó que las leyes del PND tienen un contenido pluritemático, porque agrupan los propósitos generales del Gobierno en todos los ámbitos de la vida nacional. Sin embargo, en dicha providencia se estableció que para determinar el respeto por el principio de unidad de materia del PND con las normas instrumentales que este contiene, se debe comprobar su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del plan con aquellas que especifican los recursos para su ejecución. De otro lado relata que en la Sentencia C-077 de 2012, la Corte reiteró que se debe respetar el principio de unidad materia, y de este modo se debe verificar si existe conexidad teleológica entre las metas o planes contenidos en la parte general del plan y las disposiciones particulares que los desarrollan[20]. Así mismo cita la Sentencia C-016 de 2016[21], en donde se dispuso que la unidad de materia impone una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos, y un control judicial más estricto encaminado a establecer, no cualquier tipo de conexión entre la parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen, sino un vínculo directo y no simplemente eventual o mediato. Señala que estas pautas metodológicas permiten identificar una orientación uniforme respecto al principio de unidad de materia de las leyes del PND en donde se tiene que determinar: (i) la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) verificar si existen objetivos, metas planes o estrategias incorporadas en el PND que puedan relacionarse con la disposición juzgada, y (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata. En el caso de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, indica que (i) la ubicación y el alcance de las normas impugnadas se encuentran contenidas en la estrategia de “Competitividad e Infraestructura Estratégica” del PND, puntualmente con el objetivo número 5 denominado “Consolidar el desarrollo minero-energético para la equidad regional” que se enmarca en una estrategia “envolvente” de crecimiento verde[22]. En relación con el segundo punto (ii) relacionado con determinar si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, explica que contrario a lo que sostiene la demandante, existe un papel protagónico entre ocupar un adecuado y oportuno control de las actividades de distribución de combustibles y la relacionada con las actividades del sector de hidrocarburos para la consecución de las metas transversales del PND en su componente de “Competitividad e Infraestructura Estratégica”, específicamente el objetivo 5 que se refiere a “Consolidar el desarrollo minero-energético para la equidad regional”, enmarcado dentro de la estrategia de crecimiento verde, constituyéndose de esta forma en un componente fundamental en la determinación de las acciones planteadas por el Gobierno Nacional en este cuatrienio. Estima que esta estrategia se encuentra estrechamente relacionada con la de crecimiento verde, y se orienta a promover el “desarrollo sostenible” del sector minero energético, y que este desarrollo permite que actividades asociadas a la cadena de valor de los hidrocarburos y los combustibles se lleven a cabo de manera competitiva, contribuyendo al desarrollo económico nacional, al cierre de las brechas con los recursos que de estas actividades se derivan y el respeto y cuidado del medio ambiente en una estrategia integral de crecimiento verde. En cuanto a la comprobación del tercer punto (iii) relacionado con “Determinar si entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata”. Indica que los artículos demandados tienen conexidad directa, inmediata y eficaz con la parte general de la ley del PND y por ende tienen unidad de materia con la ley, debido a que los artículos incrementan las disposiciones sancionatorias que puede imponer el Ministerio de Minas y Energía para garantizar la adecuada y continúa distribución de combustibles, así como la adecuada ejecución de las obligaciones de quienes desarrollan actividades en el sector de hidrocarburos conforme al Decreto 1056 de 1953 o Código de Petróleos. Señala que, contrario a lo que concluye la demandante, eliminar del ordenamiento jurídico los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, afectaría de manera directa el poder de implementar los instrumentos de control por parte del Ministerio de Minas y Energía, pues esta herramienta permitirá cumplir de mejor manera el objetivo de “consolidar el desarrollo minero-energético para la equidad regional”. Subraya que aumentar el tope de las multas ordenado por el legislador es esencial para el cumplimiento del mismo. Sobre el artículo 25, que establece las “sanciones en distribución de combustibles”, expone que en las Bases del PND se indicó como estrategia de política pública la de “garantizar el abastecimiento de combustibles líquidos con criterios de calidad que consideran estándares técnicos internacionales”[23]. Explica que en las Bases del Plan se menciona explícitamente que, “se implementarán medidas que busquen fortalecer el control a la distribución y a la demanda de combustible en zonas de frontera, entre otros, incrementando las sanciones por incumplimiento de las normas a este respecto, implementando medidas de rastreo satelital para el transporte de combustible en estas zonas, y estableciendo marcación específica para la distribución de combustible en las mismas”[24]. De esta manera concluye que las sanciones en el artículo 25 de la Ley 1753 de 2015, se orientan a promover un incentivo que garantice el ejercicio competitivo y sostenible de esta actividad regulada, así como asignar herramientas para el logro de estos objetivos, con el fin, como se indica en el parágrafo primero, de “proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación y/o daño que atente contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o intereses jurídicos superiores”. En relación con el artículo 26, que contiene las “multas del sector de hidrocarburos”, relata que debido al porcentaje que representa el sector de hidrocarburos en un 7 %, el valor de las multas contenidas en el artículo 67 del Código de Petróleos, debe ser modificado porque no obedecen a la realidad económica y competitiva actual, y no son coherentes con una política de control fortalecida por parte de la autoridad hidrocarburifera, esto es por el Ministerio de Minas y Energía, que contribuya la estrategia de crecimiento verde contemplada en el actual PND. En este orden de ideas estima que el artículo 26 de la Ley 1753 de 2015 guarda conexidad directa e inmediata con los objetivos y estrategias del PND porque resulta necesario fortalecer los instrumentos persuasivos para evitar conductas infractoras del régimen legal aplicable al sector, y establecer un mecanismo de disuasión importante como las multas. Finalmente cita como fundamento de la constitucionalidad de los artículos demandados, el precedente contenido en la Sentencia C-016 de 2016 en relación con las sanciones a los que ejercen actividades en el sector público de telecomunicaciones, en donde dispuso la Corte que el establecimiento de estas multas dentro del PND, no vulnera el principio de unidad de materia[25]. 3. Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) El representante de la entidad[26] considera que las normas demandadas deben ser declaradas exequibles. Precisa que el PND se constituye en una herramienta que permite implementar y llevar a cabo la política pública en el término de cuatro años. Indica que la extensión temporal tiene razón de ser en la naturaleza de este herramienta que se compone de principios, objetivos y fines propios del gobierno que es elegido, y permite la materialización del programa de gobierno y la concreción de unas políticas públicas, no solo de carácter presupuestal, sino también normativo, económico y social, en aras de cumplir con los fines esenciales del Estado. Sobre el contenido del PND explica que este es una herramienta de índole presupuestal, pero que esto no implica que el contenido del mismo se restrinja simplemente a este aspecto, ya que como se indica en el artículo 339 de la C. Pol, en la parte general se señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. Muestra que de acuerdo con la Sentencia C-376 de 2008, “(…) las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino que también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar”. Sostiene que dado el carácter heterogéneo del PND, que se ocupa de diferentes materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales etc.), lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan[27], se debe encontrar una aplicación práctica de este, en donde el Estado en sus diferentes actividades propenda por el cumplimiento de diversos fines y principios, acercando su actividad a las necesidades de la sociedad y dentro de los términos del artículo 2º de la C. Pol[28]. Enfatiza que aunque el PND tenga esta naturaleza heterogénea, sin embargo, debe responder a los estándares de unidad de materia como cualquier otra ley, de acuerdo con lo establecido en el artículo 158 de la C. Pol. En este sentido explica que se han señalado dos condiciones para el ejercicio de la función legislativa, en torno a la unidad de materia: (i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente (ii) mantener una estricta relación interna, desde esta perspectiva, entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad. Relata, sin embargo, que la jurisprudencia de la Corte ha dispuesto que, la relación de conexidad interna no tiene que ser directa ni estrecha, razón por la cual se puede manifestar de distintas formas, pudiendo ser de tipo causal, temática, sistemática o teleológica[29]. De acuerdo con esta clasificación, señala que en el caso en concreto se evidencia la existencia de una conexidad de índole teleológica y temática entre las sanciones de que tratan los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 y la naturaleza y fines de la misma ley. Subraya que si tienen como finalidad la implementación y el fortalecimiento de los fines y los objetivos, dichas disposiciones son “instrumentos” del PND que a pesar de no tener naturaleza presupuestal o económico-financiero, indudablemente tienen una relación de conexidad que se enmarca en la operatividad del Plan, ya que las disposiciones de carácter instrumental contenidas en el Plan de inversiones, deben tener aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas, y las metas generales. Explica que en el caso del artículo 25 se crean unas sanciones hacia los agentes de distribución de hidrocarburos por el incumplimiento de las normas que rigen la prestación del servicio público según el caso. Por su parte el artículo 26 modifica unas sanciones preexistentes contenidas en el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953, en donde se incrementa el valor de las multas que son aplicables por la transgresión de las normas que conforman el código de petróleos. Considera que las sanciones van dirigidas a establecer un mayor control, efectividad y vigilancia del Estado hacia los agentes que ejecutan actividades relacionadas con la exploración y explotación de hidrocarburos y el incumplimiento de los preceptos consignados en el Código de Petróleos y Ley 1530 de 2012[30], para el caso concreto se convierte en norma vinculante y aplicable por parte de la ANH, respecto de sus vigilados con el propósito obligatorio de salvaguardar el ordenamiento jurídico en materia ambiental, económico y social y quienes intervienen en estas actividades. Explica que en el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018” se determinó que dentro de la estrategia de “competitividad e infraestructura estratégica” se implementará en el quinto eje el “desarrollo minero energético para la equidad regional”. Este eje se justificó a partir de la “relevancia del sector minero energético como uno de los motores del desarrollo del país” en donde se pasa a una participación en el PIB de un 9,7% en el cuatrienio 2006 – 2009, al 11, 2% en el período 2012 – 2013, destacándose el subsector de hidrocarburos como el principal jalonador del PIB con una participación del 52,3 % del total de aportes para los años 2010 a 2013. En atención a lo anterior encuentra que es posible empezar a determinar la relación de conexidad entre los objetivos del PND y las normas impugnadas, ya que el Gobierno Nacional señaló como eje principal dicho Plan el sector minero energético, al constatar que la normatividad que rige la materia resulta insuficiente para el ejercicio del control y la vigilancia por parte del Estado hacia los agentes dentro de la cadena de exploración, explotación y distribución de hidrocarburos. En este sentido sostiene que se evidencia con toda claridad la importancia de los artículos 25 y 26 del PND, ya que ante la ausencia de normas de carácter coercitivo actualizadas, resulta perentorio emitir una nueva legislación, pues resulta claro que la normatividad vigente esta desactualizada, y que la implementación de estas normas permitirá que el Estado, en este caso la misma ANH, controle de manera efectiva el ejercicio de los agentes al interior del sector minero energético y que los proyectos y programas plasmados en el Plan de gobierno logre los cometidos que se propone. Concluye afirmando que la normatividad impugnada busca que no se haga nugatorio cualquier esfuerzo de crecimiento el país en términos integrales, y cita como precedente vinculante la Sentencia C-016 de 2016 que declaró la constitucionalidad del artículo 44 de la misma Ley 1753 de 2015, que modificaba parcialmente el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, en donde se ajustó el régimen sancionatorio que se aplica al sector de las tecnologías de la información. 4. Universidad Externado de Colombia Pedro Antonio Chaustre Hernández docente del Departamento de Derecho Minero Energético, coadyuva la demandada y pide la inexequibilidad de las normas. Expresa, que comparte los argumentos de la demandante debido a que el régimen sancionatorio en materia de hidrocarburos, estaba contemplado inicialmente en el Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953), en el Decreto 4299 de 2005, norma especial aplicable a la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo; y en el Decreto 1073 de 2015[31], que establece en la Sección 4 del Capítulo 2º del Título I, del Libro 2 las “Sanciones”. Sostiene que el régimen sancionatorio fue modificado por el Decreto 1172 de 2016, fecha esta posterior a la expedición de la Ley 1753 de 2015, convirtiéndose entonces en el “Decreto único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía”, que modifica explícitamente la Sección 4 del Decreto 1073 de 2015 sobre “Sanciones”. En este orden de ideas considera que ya existiendo antes de la expedición de la Ley 1753 de 2015, una compilación de normas relativas al sector de minas y energía y una más específica en relación con las “sanciones” (Decreto 1172 de 2016), con fecha posterior a la demanda, los cargos de la actora tienen asidero, ya que el régimen sancionatorio para el sector es único, de manera que sobra incluir otro régimen de sanciones en una ley que no guarda coherencia, ni conexidad alguna con las acciones que se faculta imponer en la ley. 5. Academia Colombiana de Jurisprudencia Gabriel de Vega Pinzón en representación de la entidad, considera que las normas demandadas deben ser declaradas exequibles. Argumenta que a este tipo de leyes, se aplica con mayor intensidad el principio de unidad de materia, el cual solo se cumple en la medida en que las disposiciones instrumentales tengan una relación directa e inmediata con la parte general[32]. Manifiesta que el PND, contiene un acápite que trata sobre los “Combustibles Líquidos”, en donde se hace alusión al problema del contrabando que se presenta en el sector y a la necesidad de creación de medidas para enfrentar esta situación. Asimismo, expone que en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, que constituye parte integrante de la Ley 1753 de 2015, se evidencia que existe relación directa e inmediata entre los artículos 25 y 26 demandados, y las estrategias y objetivos empleados en el Plan, toda vez que en dicho documento se pone de presente la situación de ilegalidad que reina en el sector por el hecho del contrabando y en donde se recomienda la necesidad de creación de medidas para enfrentar estos hechos[33]. Del mismo modo relata que dentro de las estrategias y metas, atinentes con los combustibles líquidos y biocombustibles, se señalan los siguientes puntos: 3.1. Abastecimiento de combustibles; 3.2. diversificación de combustibles, 3.3. Calidad de combustibles y 3.4. Zonas de Frontera. Explica que en este último punto se indica que, “(…) la lucha contra el fenómeno del contrabando continuará contemplando una estrategia integral con medidas de control, por parte de la DIAN y la Policía Nacional, programas de reconversión socio-laboral para la población involucrada, y la firma de convenios binacionales para la importación legal de combustibles. El Gobierno Nacional promoverá programas a nivel regional para incentivar el consumo de combustibles en establecimientos legales y el desestimulo de la comercialización informal de estos. Adicionalmente, se apoyará a los alcaldes de municipios fronterizos con el fin de establecer e incrementar los esquemas de control que garanticen el cumplimiento de la normatividad e impedir la comercialización ilícita de combustibles en sus territorios (…)”. En este sentido considera, que lo dispuesto a los combustibles líquidos en el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018”, que constituye parte integrante de la Ley 1753 de 2015 de conformidad con el artículo 2º, demuestran que los artículos 25 y 26 tienen una relación directa e inmediata con las estrategias y objetivos esgrimidos en el Plan, toda vez que ponen de presente la situación de ilegalidad que reina en el sector lo cual amerita que los órganos que se encuentran a la cabeza del respectivo sector administrativo, tengan herramientas para enfrentar estas circunstancias especiales. Señala que el artículo 25 demandado al establecer un régimen sancionatorio administrativo respecto de los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles que transgreden las normas sobre el funcionamiento del servicio público que prestan; y el artículo 26 que actualiza el valor de las multas que se encontraban contenidas en el artículo 67 del Decreto Ley 1056 de 1953, tienen como finalidad que se conviertan en verdaderos instrumentos de coerción que permitan garantizar la aplicación y respeto de las normas del sector. Finalmente destaca que la incorporación de normas sancionatorias, no es un indicativo de que se esté vulnerando el principio de unidad de materia respecto del PND y cita como precedente vinculante la Sentencia C-016 de 2016, en donde se estudiaba la constitucionalidad de normas sancionatorias referentes al sector de las telecomunicaciones contenidas en la Ley 1753 de 2015, en donde la Corte determinó que existía una conexidad e inmediata y directa con la ley del Plan Nacional de Desarrollo. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, mediante concepto N° 6289 del 30 de marzo de 2017, solicita a la Corte Constitucional que se declara la exequibilidad de las normas demandadas. Indica que de acuerdo con las pautas generales de la jurisprudencia constitucional, respecto al principio de unidad de materia aplicadas a las leyes aprobadas del PND, la Sentencia C-016 de 2016 estableció que el diseño constitucional de la Ley aprobatoria del PND, es el de contener una parte general que señale los propósitos y objetivos a largo plazo, las estrategias y orientaciones generales en materia de política económica, social y ambiental; y el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, que debe incluir los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros que demanda su ejecución. Explica que la ley del plan, como máxima expresión de la función de planeación del Estado, es multitemática y heterogénea, pero que este carácter, no exime lo preceptuado en el artículo 158 de la C. Pol., sobre el principio de unidad de materia, el cual propende por el respeto del principio democrático, así como el orden y la publicidad en la expedición de las leyes en el marco del Estado de Derecho. Señala que la jurisprudencia ha dispuesto que el principal criterio para evaluar la infracción del artículo 158 de la C. Pol. es la “conexidad objetiva y razonable de naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática” con el PND en donde se tiene que verificar: (i) que se impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del plan y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos y (ii) que exista una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene[34]. Respecto al contexto y alcance de los artículos demandados explica que la Ley del PND está compuesta por una parte general y un plan de inversiones de acuerdo a lo establecido en el artículo 4º de la Ley 152 de 1994, y que la parte general, según el artículo 5º contendrá (i) los objetivos nacionales y sectoriales; (ii) las metas nacionales y sectoriales, junto con los respectivos procedimientos y mecanismos generales; (iii) las estrategias y políticas económica, sociales y ambientales; y (iv) las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la sectorial y territorial. Expone que los artículos 25 y 26 de la Ley del Plan sobre sanciones en distribución de combustible y multas en el sector de hidrocarburos respectivamente, se encuentran ubicados en el Capítulo I sobre “competitividad e infraestructura estratégicas” del Título III denominado “mecanismo para la ejecución del plan” que esta precedido por el Título I, sobre disposiciones generales, y el Título II, sobre el Plan de inversiones y presupuestos plurianuales. La ubicación de las normas demandadas dentro de la Ley del Plan, da cuenta de su naturaleza instrumental y no programática, puesto que en ellas no se dispone ningún objetivo ni meta por alcanzar, sino un medio para regular aspectos concretos del sector de los hidrocarburos, como parte del desarrollo de la infraestructura. Con relación al artículo 25 encuentra que este establece sanciones pecuniarias, de suspensión y cancelación de permisos y autorizaciones de decomiso aplicables a los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles que violen las normas sobre su actividad o incumplan las órdenes impartidas respecto por el Ministerio de Minas y Energía. El parágrafo primero fija las condiciones (cuando se derive un daño o peligro, cuando la actividad se ejerza sin el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su funcionamiento) bajo las cuales el Ministerio, o la autoridad delegada, podrán suspender de manera preventiva la actividad de la cadena de distribución dentro del respectivo proceso sancionatorio, para evitar que se produzca un daño contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o los intereses jurídico superiores; y en el parágrafo segundo regula lo relativo al decomiso temporal por parte de las autoridades de policía municipales. El artículo 26 que modifica el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953, instituye multas entre 2.000 y 100.000 smmlv que podrá imponer el Ministerio de Minas y Energía por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Código de Petróleos, cuando no proceda la declaratoria de caducidad o la cancelación de permisos[35]. Indica que las sanciones administrativas a las que se refiere dicho artículo, se ocasionan de acuerdo con el artículo 68 del Código de Petróleos, cuando no se paguen oportunamente a la Nación las regalías o impuestos; no se inicien o se suspendan las actividades de exploración o transporte; los contratistas a quienes corresponda en conjunto una estructura petrolífera no pongan en práctica el plan cooperativo de explotación, o no se sometan a los mecanismos de solución de controversias entre el Gobierno y los interesados; no se tenga permanentemente constituida y domiciliada en Bogotá una casa o sucursal; sea judicialmente declarada la quiebra del contratista; el contratista traspase el contrato a un gobierno extranjero; y cuando el contratista deje de hacer la inversión anual en desarrollo de los trabajos de explotación de la respectiva concesión. Del mismo modo cita como fundamento de la conexidad directa las estrategias transversales previstas para la consolidación de los tres pilares del PND 2014- 2018 (paz, equidad y educación), que son (i) la competitividad e infraestructura estratégicas; (ii) la movilidad social; (iii) la transformación del campo; (iv) la seguridad, la justicia y la democracia para la construcción de paz; (v) el buen gobierno y (vi) el crecimiento verde (artículo 4º). Así mismo hace referencia a las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018” en donde define qué significa paz, equidad y educación, para luego establecer las estrategias transversales, además de la articulación territorial, en donde se trazan los lineamientos de política para avanzar hacia la construcción de un país en paz, equitativo y educado. Señala que en el punto de “infraestructura y competitividad estratégica” se indicó que, “son necesarias para fomentar el crecimiento, el desarrollo humano y la integración y conectividad entre los territorios y la nación”, y que “el grado de competitividad de un país revela como gestiona la totalidad de sus competencias y recursos para alcanzar una mayor prosperidad”. Indica que los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, como medidas instrumentales, encuentran un referente en la estrategia transversal de infraestructura y competitividad estratégicas, en su eje de desarrollo minero energético para la equidad regional, conforme a lo expuesto en las Bases del Plan. En relación con el artículo 25, explica que la posibilidad de imponer sanciones por la transgresión de las normas sobre funcionamiento del servicio público de distribución de combustibles líquidos, dentro del cual se encuentra el gas licuado de petróleo, concuerda con la evidencia sobre las necesidades descritas en el diagnóstico del eje de desarrollo minero energético, de aprovechar el GLP[36] como combustible sustituto, debido al incremento en la producción de petróleo y el déficit en la producción de gas natural, así como con la necesidad de expandir el sistema de transporte de gas combustible en el sector rural para eliminar el uso de la leña y carbón y la cocción de alimentos y para llegar a las zonas de difícil acceso. Encuentra que lo anterior se enmarca dentro del objetivo de promover el máximo aprovechamiento de los recursos naturales; y una mayor competencia entre quienes prestan el servicio de gas combustible, y en la estrategia en el ámbito de los combustibles líquidos y los biocombustibles, de adoptar las medidas necesarias para obtener el abastecimiento de los combustibles, a través del desarrollo de la infraestructura de puertos y ductos, la diversificación de los combustibles mejorando su calidad y fortaleciendo los sistemas de información. Concluye sobre la constitucionalidad de este artículo, que establecer medidas de control a la distribución de combustibles líquidos, a través de normas sancionatorias como la acusada, contribuye a la lucha contra el fenómeno del contrabando en las zonas de frontera, teniendo en cuenta que ha habido un alza en la demanda de los combustibles líquidos que ha implicado no solo la exportación, sino también el contrabando. En cuanto a la exequibilidad del artículo 26 señala que, actualizar las multas previstas por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Código de Petróleos, es un medio adecuado y efectivo para lograr las metas de mayor aprovechamiento hidrocarburifero responsable, aumentando las reservas y garantizando la producción; medidas que también contribuyen a la consolidación del sector minero con responsabilidad social y ambiental, y la adopción de mecanismos que garanticen el cumplimento de las obligaciones contractuales de los titulares mineros. Finalmente afirma que los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 son exequibles respecto al cargo de falta de unidad de materia, porque el contenido de dichos artículos posibilitan el aumento de los índices de abastecimiento de combustibles, la diversificación del consumo de combustibles líquidos, y el mejoramiento de los estándares de calidad de los combustibles, que son objetivos generales del PND 2014 – 2018, específicamente en materia de hidrocarburos. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia de la Corte 1. En virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, dado que se dirige en contra de disposiciones contenidas en la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”. Análisis y procedibilidad del cargo 2. Dado que el Ministerio de Minas y Energía en su intervención considera que la demanda no cumple con los requisitos de claridad y especificidad que ha determinado la jurisprudencia para conocer de las demandas de inconstitucionalidad, le corresponde a la Corte -en primer lugar- verificar si se cumplen con dichos requ...