Sentencia T-998 de 1999

T-998-99 Sentencia T-998/99 DERECHO DE PETICION-Pronta resolución y decisión de fondo Esta Sala reitera la jurisprudencia en cuanto al alcance del derecho de petición, el cual exige de aquel a quien la solicitud se dirige, en los términos del artículo 23 de la Carta Política, una "pronta resolución" de las peticiones respetuosas que se presenten a las autoridades por motivos de interés general o particular. Por tanto, la respuesta no puede constituir apenas una manifestación vacía de contenido, formal o ajena a lo planteado por el solicitante. Quien responde, mientras ello esté dentro de su órbita de competencia, ha de resolver sobre los puntos objeto de la petición, ya que así lo exige la Constitución. Debe la autoridad entrar a fondo, en la materia de la petición y decidir sobre ella, sin que eso signifique que haya de ser una resolución favorable a las pretensiones del peticionario. Mal puede la respuesta limitarse a informar al solicitante acerca de los trámites que se van a seguir o que se intentarán, ni simplemente circunscribirse a manifestar que se dará curso a la solicitud. PETICION DE INFORMACION-Decisión de fondo DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Contenido ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Necesidad de que el caso sea el mismo fallado o en curso de ser decidido PETICION DE INFORMACION-Solicitud sobre acto que motivó cancelación de contrato PETICION DE INFORMACION-Solicitud de número de profesores contratados por alcalde Referencia: Expediente T-234742 Acción de tutela instaurada por Marlen Alfonso Fuquen contra el Alcalde Municipal de Cómbita Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Santa Fe de Bogotá, D.C., a los nueve (9) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Promiscuo Municipal de Cómbita y por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja, al resolver sobre la acción de tutela instaurada por Marlen Alfonso Fuquen contra el Alcalde Municipal de Cómbita. I. ANTECEDENTES Marlen Alfonso Fuquen instauró acción de tutela contra el Alcalde Municipal de Cómbita por violación de su derecho de petición, alegando que el pasado 24 de febrero dirigió a dicho funcionario una comunicación orientada a obtener que: a) se le informara sobre el acto administrativo que motivó la cancelación de los contratos de trabajo que tenía desde 1994; b) se le informara sobre el total de profesores que el Alcalde ha contratado, descripción de los docentes a los que se refieren las leyes 60/93, 115/94 y 344/96, precisando cuáles no venían trabajando en 1998. Según la demanda, el 16 de marzo de 1999, la petición fue respondida en forma sesgada, parcial e imprecisa, pues afirma la actora que no solicitó datos sobre una reunión, ni pidió información de quiénes asistieron a la misma, ni tampoco sobre sentencias o circulares, sino en torno a puntos muy específicos que no fueron objeto de la contestación. Rechazó el argumento del Alcalde según el cual puede facilitar una información con detalles, siempre y cuando sea requerido por intermedio de una autoridad competente. Para la demandante, lo cierto es que no se le resolvió en definitiva acerca de su petición, lo cual le causa perjuicios, pues requiere de esta información para adjuntarla a una demanda contencioso administrativa. II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISION El Juzgado Promiscuo Municipal de Cómbita, en fallo del 10 de mayo de 1999, resolvió no tutelar el derecho de petición de la accionante debido a que, según el fallo, en la solicitud formulada el 24 de febrero no se explica el objeto de la misma, ni las razones en que se apoya. Por lo tanto, en criterio de ese Despacho, era procedente que la Alcaldía Municipal hubiera devuelto dicha petición para que llenara los requisitos y así poder darle el trámite correspondiente. No obstante -manifestó la Sentencia-, la entidad pública procedió a dar respuesta a la solicitante, mediante oficio del 16 de marzo del corriente año. Allí se le comunicó -prosiguió afirmando el Juez- que la reunión llevada a cabo el 28 de enero se constituye en acto administrativo, que no se expidió ningún decreto o resolución para terminar dicho contrato de trabajo y por ello no se podía expedir copia del acto. La decisión de suspender la relación laboral que se mantenía con la tutelante se tomó en la citada reunión del 28 de enero. Se afirmó también que la peticionaria instauró otra acción de tutela por los mismos hechos ante el Tribunal Contencioso Administrativo, la cual le fue negada. De acuerdo con la providencia, no se ha conculcado derecho alguno a la peticionaria. La decisión judicial fue impugnada por la actora y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja la confirmó íntegramente por considerar que en la petición formulada Marlen Alfonso Fuquen se limitó a pedir información sobre dos puntos, pero en ningún momento pidió algo concreto y menos aún que se le expidieran copias de algunos actos administrativos. Señaló el Juez que el Alcalde sí resolvió de fondo acerca de las peticiones formuladas y, por tanto, estimó pertinente confirmar el fallo de primera instancia. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION 1. El derecho de petición exige un pronunciamiento de fondo acerca de lo pedido. Las respuestas a solicitudes de información deben ser completas. La reserva de informaciones es excepcional Esta Sala reitera los criterios expuestos en consolidada jurisprudencia en cuanto al alcance del derecho de petición, el cual exige de aquel a quien la solicitud se dirige, en los términos del artículo 23 de la Carta Política, una "pronta resolución" de las peticiones respetuosas que se presenten a las autoridades por motivos de interés general o particular. Por tanto, la respuesta no puede constituir apenas una manifestación vacía de contenido, formal o ajena a lo planteado por el solicitante. Quien responde, mientras ello esté dentro de su órbita de competencia, ha de resolver sobre los puntos objeto de la petición, ya que así lo exige la Constitución. Debe la autoridad entrar a fondo, en la materia de la petición y decidir sobre ella, sin que eso signifique que haya de ser una resolución favorable a las pretensiones del peticionario. Mal puede la respuesta limitarse a informar al solicitante acerca de los trámites que se van a seguir o que se intentarán, ni simplemente circunscribirse a manifestar que se dará curso a la solicitud. Y en cuanto a la petición de informaciones, para que el derecho se satisfaga como lo establece la Constitución, es menester que la información pedida sea completa, salvo caso de reserva ordenada por la ley. De allí que la Sala insista en lo varias veces dicho: "Una vez más afirma la Corte, como lo había hecho en las sentencias T-575 del 14 de diciembre de 1994 y T-165 del 1 de abril de 1997, que la oportuna respuesta exigida en el artículo 23 de la Carta como factor integrante e insustituible del derecho de petición debe tocar el fondo mismo del asunto planteado por el peticionario, resolviendo sobre él de manera clara y precisa, siempre que la autoridad receptora de la solicitud goce de competencia. Para esta Sala, las respuestas evasivas o las simplemente formales, aun producidas en tiempo, no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas, la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución. En efecto, la respuesta aparente pero que en realidad no niega ni concede lo pedido, desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco tiene la seguridad de que ella sea fallida. Tal circunstancia hace inútil el derecho fundamental del que se trata y, por tanto, cuando ella se presenta, debe considerarse vulnerado el artículo 23 de la Carta Política". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-206 del 26 de abril de 1997). En fallos anteriores se habían precisado estos mismos criterios, insistiendo en la necesidad de un pronunciamiento sustancial de la autoridad como forma de satisfacer el derecho de petición: "La respuesta dada debe además resolver el asunto planteado -siempre y cuando la autoridad ante la cual se hace la petición tenga competencia para ello y no esté previsto un procedimiento especial para resolver la cuestión, caso este último, por ejemplo, de los asuntos que deben resolver los jueces en ejercicio de la labor ordinaria de administrar justicia-, es decir, que no se admiten respuestas evasivas, o la simple afirmación de que el asunto se encuentra "en trámite", pues ello no se considera una respuesta. En efecto, ha de hacerse siempre un juicio lógico comparativo entre lo pedido y lo resuelto, para establecer claramente si se trata o no de una verdadera contestación, pues como lo afirmó la Corte en sentencia T-418 de 1992 (M.P.: Dr. Jaime Sanín Greiffenstein), tal derecho no se satisface si no se toma 'una posición de fondo, clara y precisa por el competente'". (Cfr. Corte 2Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-165 del 1 de abril de 1997). En lo relativo a documentos públicos, la Corte ha sostenido: "La posibilidad de acceder a los documentos públicos, reconocida constitucionalmente a toda persona (art. 74 C.N.), tiene un carácter de derecho autónomo, aunque se encuentra íntimamente ligada al ejercicio de otros derechos como el de petición y el de información, según ya lo ha establecido esta Corte (Cfr. Sentencia No. T-493 de fecha 28 de julio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Barón). Ella representa, a la vez que un mecanismo enderezado a la protección de los intereses individuales o colectivos, una forma de verificación por parte de los gobernados sobre el sentido y el alcance de las actuaciones de gobernantes y funcionarios públicos, por lo cual es factible entenderlo también como instrumento mediante el cual se logra realizar el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, consagrado en el artículo 40 de la Carta, elemento que a su vez resulta esencial dentro del concepto de la democracia participativa (art. 1º C. N.). Vistas así las cosas, esta garantía puede ser objeto de defensa judicial por la vía del artículo 86 superior, dada su necesaria conexidad con el ejercicio de derechos fundamentales como los enunciados. (...) Mal podría desecharse la invocación que haga la persona -como acontece en el caso sub-examine- en demanda de protección a su propio derecho, el cual puede verse lesionado además del interés público controvertido si -como aquí sucede- la obstrucción a la actividad oficial también significa bloqueo al derecho que se tiene a formular peticiones ante las autoridades o a desempeñar cabalmente una función pública". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-100 del 4 de marzo de 1993). 2. El caso concreto. Violación del derecho de petición invocado. No existió actuación temeraria de la accionante. Para que se configure la temeridad es necesario que el caso llevado ante el juez sea el mismo ya fallado o en curso de ser fallado por otro Como se ha visto, en el caso que nos ocupa, el 24 de febrero la peticionaria formuló una solicitud a la Alcaldía Municipal con el fin de que le informaran sobre dos aspectos, a saber: a) El acto administrativo que motivó la cancelación de su contrato de trabajo y, b) El número de profesores que el Alcalde ha contratado; descripción de los docentes a los que se refieren las leyes 60/93, 115/94 y 344/96, precisando cuáles no venían trabajando en 1998. Mediante escrito del 16 de marzo del año en curso, el Alcalde de Cómbita respondió así a la peticionaria: "Hago referencia a su derecho de petición radicado el 24 de febrero de 1999. Se constituye en acto administrativo informativo, la reunión efectuada la tarde del 28 de enero de 1999, en la cual ustedes y los demás profesores cuya denominación se hace como docentes de ley 60, 115 y 344, asistieron. Valga decir que también tomaron parte activa el doctor ALIRIO BARRAGAN PIRATOVA, Personero, El Magister JOSE DIMAS GOMEZ, Director de Núcleo y la Secretaria de la Personería. Este acto Administrativo informativo ocurrido en la Escuela Urbana, sede Sur, consistió en leer y comunicar el contenido de una sentencia y otros documentos de orden jurídico no proferidos por el alcalde o algún asistente. Para precisar las razones jurídicas tenemos: -Sentencia C-045 de febrero 25 de 1998, emanada de la Corte Constitucional. -Con base en la anterior sentencia, está la consulta de la señora FANNY CAROLINA PULIDO y la respuesta dada por MARTHA CECILIA BUSTAMANTE BACCA, Jefe Oficina Jurídica del MEN y con fecha 10 de noviembre de 1998. -Circular 07 emanada de la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Boyacá, con fecha septiembre 17 de 1998 y dirigida a los Alcaldes y Presidentes de Concejos Municipales. Del segundo aspecto de su petición, debo precisar que tal información con esos detalles puedo facilitarla siempre y cuando sea requerido por intermedio de una autoridad competente, pues esto constituye la posibilidad que tiene la entidad nominadora para autorizar la prestación de servicios. La clasificación Ley 60, 115 y 344 cada docente, más que nadie, lo sabe pues son varios años de tal denominación y difícilmente el dato se olvida". Como puede verse, ni se resolvió de fondo sobre los asuntos materia de la petición de información, ni se trató cuando menos en forma breve acerca de los temas que llevaron a la solicitante a ejercer su derecho de petición. Luego es evidente que el derecho fundamental del que se trata fue violado, y de modo ostensible. La Sala considera que la respuesta del Alcalde no satisfizo el derecho de petición; fue apenas parcial, y en realidad evasiva, en cuanto a la primera petición relacionada con el acto administrativo mediante el cual se dio por terminada la vinculación laboral de la accionante. En términos del Alcalde Municipal, todo consistió en una reunión llevada a cabo el 28 de enero, pero sin concretar el funcionario si el aludido evento había concluido con la expedición del acto objeto de la preocupación de la solicitante, de donde resulta posible inferir que no existió ningún acto escrito o que, existiendo, no fue identificado por el Alcalde en su respuesta. Desde luego, la peticionaria podrá acudir a la jurisdicción Contencioso Administrativa si a bien lo tiene, como lo anunció en la demanda, pero ello en modo alguno excluye el hecho contundente de que, en lo relativo a la pregunta de la que se trata, se vulneró el derecho de petición de la accionante, y esta podía, en consecuencia, exigir, mediante tutela, que se le respondiera adecuadamente. En cuanto al segundo aspecto de la solicitud, tampoco se respondió en debida forma pues simplemente se dijo que la información sólo se daría a conocer con orden de autoridad competente. Sobre el punto debe afirmar la Corte que la Constitución Política de 1991 no supedita la respuesta a las peticiones a decisión o mandato de autoridad alguna diferente de aquella a la cual se dirige la solicitud, menos todavía cuando se trata de materias que caen bajo la competencia y el cuidado de quien responde, y mucho menos cuando la información solicitada alude a asuntos públicos. Podría abstenerse la autoridad de dar información sobre aspectos de la vida privada de las personas, en guarda del derecho a la intimidad (art. 15 C.P.), o sobre materias expresamente reservadas por la ley. En el primer evento, el mismo tenor de la solicitud delataría la improcedencia de la respuesta, y no es el caso examinado. En el segundo, la autoridad está obligada a invocar la norma legal que consagra la reserva, pues de lo contrario está obligada a suministrar la información que se le pide. En efecto, el principio sobre informaciones ha cambiado: los asuntos sobre los que conocen las autoridades y en torno a los cuales puede cualquier persona recabar información son públicos por regla general; la reserva es excepcional y solamente la ley puede establecerla. Así, pues, en este caso se desconoció por parte del Alcalde Municipal el perentorio texto del artículo 74 de la Constitución, según el cual "todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley". Según este mandato constitucional, existe un derecho de acceso a los documentos que tienen el carácter de "públicos" y que no han sido expresamente excluidos por la ley, de donde se concluye que no le está permitido a las autoridades negarse a suministrar información o a entregar documentos que reposen en sus dependencias y que sean solicitados en forma respetuosa, como ocurrió en el caso presente, en el cual se pidió información respecto del número de profesores contratados. La indagación de la actora, como ya se dijo, aludía a un tema eminentemente público, sobre el cual el Alcalde estaba obligado a responder. Precisamente, respecto del derecho a acceder a documentos públicos y a obtener copias como parte del derecho de petición, esta Corporación ha expresado: "La efectividad del derecho a obtener copias es manifestación concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas que también hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. También es contrario al derecho constitucional de petición, tratándose de la protección inmediata de su núcleo esencial, exigir luego de consumado el silencio administrativo especial a que se refiere el artículo 25 de la Ley 57 de 1985, otros requisitos adicionales a la simple solicitud de entrega de las copias. Su entrega debe tener lugar dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes, sin necesidad - contrariamente a lo que supone el fallador de segunda instancia - de protocolizar la constancia de la solicitud presentada o declaraciones juramentadas sobre la no contestación (artículo 42 C.C.A.), requisitos contrarios al procedimiento especial y perentorio del derecho a obtener copias, así como violatorios de la presunción de buena fe en las actuaciones ante las autoridades (CP art. 83). Por último, la negativa de la autoridad pública a contestar dentro del plazo legal la solicitud de copias de un documento público, vulnera igualmente el derecho constitucional a acceder a los documentos públicos, consagrado en el artículo 74 de la Constitución". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-464 del 16 de julio de 1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz). La Sala concluye, en fin, que en el caso de autos no se ha cumplido a cabalidad con el precepto constitucional de resolver de fondo sobre la petición formulada, lo cual llevará a conceder la tutela. Dado que la peticionaria instauró otra acción de tutela contra la misma entidad territorial demandada, la cual fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en fallo del 20 de abril de 1999, se hace necesario esclarecer si se configuró en este caso la actuación temeraria descrita en el inciso 1 del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991. Mediante la acción de tutela incoada el 29 de marzo de 1999 contra el Alcalde Municipal de Cómbita se formulaban las siguientes peticiones: "1. Se declaren amparados por tutela mis derechos fundamentales a la seguridad jurídica, al derecho de petición, la legalidad y el debido proceso, a la igualdad, a condiciones dignas y justas en el trabajo, y a la buena fe. 2. Se conmine al demandado a respetar sus propios actos, hasta tanto el alcalde cree las plazas, convoque al concurso, cumpla el convenio número 013 y vincule por acto legal reglamentario. 3. Se ordene mi continuidad en el cargo tal y conforme lo expresa la orden de trabajo emanada por alcaldía en 1994. 4. Se me cancele además de los salarios dejados de devengar este año, las vacaciones, prima de navidad y prima de vacaciones o del año inmediatamente anterior de acuerdo con lo contenido en la sentencia C-555 de 1994". Confrontadas las dos acciones de tutela se encuentra que, aunque ambas son dirigidas contra la misma autoridad y presentadas por la misma accionante respecto de su vinculación con el Municipio de Cómbita, se refieren a aspectos distintos, aunque puedan estar relacionados, que no alcanzan a configurar la identidad descrita en la norma legal y, por lo tanto, no puede afirmarse que exista temeridad, lo cual llevará a decidir sobre la acción de tutela objeto del presente proceso, que hace referencia exclusiva al derecho de petición. Para que la actuación temeraria se configure, por acudir dos o más veces a la tutela con idénticos propósitos, es indispensable que el caso llevado ante un juez sea exactamente el mismo, por iguales motivos y con base en los mismos hechos que aquel o aquellos procesos sobre los cuales ya han decidido o van a decidir otros jueces de tutela. De lo contrario, la sola identidad de las partes o la relación entre los casos sub examine no autoriza al juez para sostener que se ha incoado una tutela con temeridad. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCAR el Fallo proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja el 30 de junio de 1999, al decidir sobre la acción de tutela incoada por Marlen Alfonso Fuquen contra el Alcalde Municipal de Cómbita (Boyacá) en cuanto a la solicitud contenida en la petición formulada el 24 de febrero del año en curso y, en consecuencia, CONCEDER la protección constitucional impetrada. Segundo.- ORDENAR al Alcalde Municipal de Cómbita que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este Fallo, suministre a Marlen Alfonso Fuquen toda la información que solicitó en su comunicación del 24 de febrero del año en curso. Tercero.- Por Secretaría, LIBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General