Sentencia T-926 de 2009

T-926-09 Sentencia T-926/09 Sentencia T-926/09 LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA ACCION DE TUTELA-Procedencia ante la ineficacia de otros medios de defensa judicial/ACCION DE TUTELA-Tratamiento preferencial a favor de los sujetos de especial protección constitucional MADRE CABEZA DE FAMILIA-Protección constitucional DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE MADRE CABEZA DE FAMILIA-Alcance MADRE CABEZA DE FAMILIA-Desarrollo legislativo tendiente a su protección MADRE CABEZA DE FAMILIA-Mecanismos de amparo aplicables tanto en los procesos de renovación administrativa y de liquidación forzosa administrativa LIQUIDACION FORZOSA ADMNISTRATIVA DE EPS-Terminación de contrato de trabajo a madre cabeza de familia MADRE CABEZA DE FAMILIA-Acciones afirmativas de especial protección DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE MADRE CABEZA DE FAMILIA-Protección por parte de la entidad liquidadora No puede predicarse válidamente que la protección laboral de tales sujetos dependa de la pertenencia al plan de renovación de la administración pública, pues la estabilidad laboral reforzada de la que es titular una mujer en estas especiales circunstancias, es una garantía constitucional autónoma que impone, en virtud de la eficacia normativa del Texto Superior, deberes ciertos para la entidad liquidadora, que debe adoptar las medidas necesarias que armonicen el proceso liquidatorio con las acciones afirmativas, para el caso consistentes en una especial protección en su estabilidad laboral, de la que es titular la accionante, por su especial condición de madre cabeza de familia, a fin de brindar una adecuada garantía, así sea de manera temporal, mientras la empresa es liquidada definitivamente y de esta manera pueda seguir sosteniendo a sus dos hijos. Se debe proteger a la mujer no por el simple hecho de ser mujer, sino por las circunstancias especiales en que se encuentra, como ocurre cuando ella sola y de manera independiente debe velar por su grupo familiar. Expuesto lo anterior, es adecuado indicar que a pesar de que dentro de los procesos de liquidación forzosa administrativa, el agente liquidador cuenta con suficientes facultades legales para dar por terminados contratos de cualquier índole, dentro de los cuales se encuentran los laborales, cada caso debe ser valorado de manera particular, a fin de no afectar derechos fundamentales de aquellas personas que gozan de una protección constitucional reforzada. En casos como el que se examina se debe propender por brindar una estabilidad laboral, al menos mientras la empresa se liquida definitivamente. TERMINACION DE CONTRATO DE TRABAJO A MADRE CABEZA DE FAMILIA-El reintegro no resulta incompatible con el pago de la indemnización que se hubiere hecho a la accionante Se deberá tener en cuenta que el reintegro no resulta incompatible con el eventual pago de la indemnización que se hubiere hecho a la actora, con ocasión de la terminación de su contrato de trabajo, conforme a lo establecido en la jurisprudencia de esta Corporación. A pesar de que en algunas oportunidades esta Corte ha señalado que el reconocimiento y pago de la indemnización en principio torna la tutela improcedente, pues rompe la urgencia que envuelve la acción, no obstante dicha improcedencia, no es aplicable en asuntos como el expuesto, pues se desconoció claramente la garantía de estabilidad laboral reforzada, de una persona que deriva tanto para ella como para su familia su único sustento del salario que devenga y, en consecuencia, se hace necesario el concurso del juez constitucional con el fin de restablecer el ejercicio del derecho conculcado. TERMINACION DE CONTRATO DE TRABAJO A MADRE CABEZA DE FAMILIA-Eventos en que pueden operar las compensaciones o restituciones necesarias Referencia: expediente T-2.270.055 Acción de tutela instaurada por Viviana Andrea Osorio García contra la Superintendencia Nacional de Salud y la Fiduciaria La Previsora S.A.. Magistrado Ponente: Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil nueve (2009). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, JUAN CARLOS HENAO PÉREZ y MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en el trámite de la acción de tutela de la referencia. I. ANTECEDENTES. Mediante escrito presentado el 29 de agosto de 2008, la señora Viviana Andrea Osorio García solicita el amparo de sus derechos como madre cabeza de familia y sujeto de especial protección constitucional al trabajo, al mínimo vital, la vida digna y al debido proceso, presuntamente vulnerados por la Superintendencia Nacional de Salud y la Fiduciaria La Previsora S.A. Como sustento de la solicitud invoca los siguientes: 1. Hechos: Indica que es madre cabeza de familia, toda vez que tiene dos niños de 8 y 11 años de edad que dependen económicamente de ella. Agrega que desde hace 3 años se encuentra vinculada laboralmente con la EPS SALUDCOLOMBIA a través de un contrato laboral a término indefinido, lo que le ha permitido desarrollar diversas funciones administrativas al interior de la citada entidad, desempeñándose actualmente en la atención a los usuarios del servicio de salud. Expone que en el mes de enero de 2008, los trabajadores de la aludida sociedad se enteraron que la Superintendecia Nacional de Salud mediante Resolución Núm. 00028 del 09 de enero de 2008, ordenó revocar la autorización de funcionamiento a la entidad, procediendo a adelantar los trámites para su intervención forzosa administrativa a fin de lograr su liquidación. Sobre el particular destaca dos irregularidades a saber: (i) la resolución previamente citada fue impugnada por SALUDCOLOMBIA, sin que a la fecha se hubiere resuelto el recurso de reposición; y (ii) el numeral 10 de la resolución referida, estableció que en contra de dicho acto procedía únicamente el recurso de reposición en el efecto devolutivo, cuando en su entender realmente lo era en el efecto suspensivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 6° del Decreto 506 de 2005. Aspectos que en su opinión implican una vulneración del debido proceso. Sustenta su solicitud en una vulneración grosera de los derechos de contradicción y defensa de la EPS, configurándose una vía de hecho por defecto sustantivo y procedimental, pues “la norma a aplicar es el decreto (sic) 2211 de 2004 que no presenta el recurso de reposición en efecto devolutivo sino en efecto suspensivo, situación que permite garantizar el principio de la doble instancia, los derechos de defensa y contradicción, para que en primer lugar se configure la vía gubernativa y se puedan elevar las correspondientes acciones administrativas, y en segundo lugar, no se provoquen perjuicios antes de que la decisión quede en firme.” A efectos de sustentar su solicitud, hace referencia a la procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio, para que le sean protegidos sus derechos al trabajo, al mínimo vital, la vida digna, así como los derechos de los usuarios de la EPS, pues a pesar de reconocer que existen otros medios de defensa judiciales, estima que éstos no pueden proteger eficazmente los derechos invocados, dado que con la actuación de la Superintendencia se le están ocasionando graves perjuicios a todos los trabajadores de la entidad en liquidación, así como a sus usuarios afiliados. En consecuencia, por este medio pretende que se evite la configuración de un perjuicio irremediable, consistente en su desvinculación laboral, atendiendo la especial condición de madre cabeza de familia que ostenta, ya que de conformidad con las estadísticas del DANE en cuanto al desempleo, podría tardar mucho tiempo en volver a recuperar la estabilidad laboral y económica de la cual hoy goza, para brindar una vida digna a sus dos hijos menores de edad. En atención a lo anterior, solicita se amparen los derechos fundamentales invocados y que como medida provisional se ordene la suspensión y/o revocación inmediata de la Resolución No. 0028 de 2008, en vista de la flagrante vulneración de sus derechos fundamentales, para que de esta manera se le respete su estabilidad laboral, teniendo en cuenta su condición de sujeto de especial protección. 2. Tramite Procesal. Mediante auto del 06 de octubre de 2008, el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali, ordenó vincular y correr traslado de la presente acción de tutela a la Fiduciara La Previsora S.A., en su calidad de agente liquidador de la EPS SALUDCOLOMBIA, así como a la Superintendencia Nacional de Salud. Adicionalmente decretó la medida provisional solicitada por la accionante conforme a los parámetros señalados en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, por lo que procedió a suspender provisionalmente la Resolución No. 00028 de 2008, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, para que de esta manera cesaran sus efectos. Dentro del plazo estipulado los entes accionados dieron respuesta en los términos que se exponen a continuación. 3. Respuesta de la Fiduciaria La Previsora S.A. La apoderada general de esta entidad hace referencia a una serie de argumentos por los cuales considera no es procedente la solicitud de amparo invocada por la accionante. Por una parte refiere que el juez de instancia no es competente para conocer la acción de tutela, pues conforme a lo establecido en el Decreto 1382 de 2000, correspondería a un Tribunal Superior de Distrito Judicial, Administrativo o Consejo Seccional de la Judicatura, atender el presente asunto, partiendo de la base que la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad pública nacional perteneciente al sector central de la administración. Aclara que en caso de no aceptarse la anterior argumentación, existen aspectos adicionales conforme a los cuales la presente acción no puede prosperar. Así explica que la condición de madre cabeza de familia no fue puesta en conocimiento de la sociedad en liquidación junto con sus respectivos soportes, situación que debió darse previo a iniciar cualquier acción constitucional. Aunado a lo anterior advierte que la actora no se encuentra vinculada laboralmente a la EPS en liquidación, ya que el contrato a que hace referencia se dio por terminado el 15 de septiembre de 2008. Agrega que el acto por medio del cual se revocó la licencia de funcionamiento de la entidad y se ordenó tomar posesión de la misma, está orientado a garantizar la protección de los derechos de los afiliados en desarrollo del mandato de intervención estatal previsto en el artículo 154 de la Ley 100 de 1993[1], y los artículos 5 y 6 del Decreto 506 de 2005[2]. Señala que la afirmación hecha por la accionante, respecto de la falta de contestación del recurso interpuesto por SALUDCOLOMBIA, carece de fundamento, pues mediante Resolución No. 01318 del 22 de septiembre de 2008, la Superintendencia Nacional de Salud, decidió confirmar la decisión adoptada en la Resolución No. 0028 de 2008, expuesta con anterioridad. Expone que de acuerdo a lo estipulado en el artículo 61 del Código Sustantivo del Trabajo[3], se ha solicitado al Ministerio de la Protección Social el permiso correspondiente para dar por terminado el contrato individual de trabajo suscrito por la actora y conforme a lo establecido en el artículo 22 del Decreto 2211 de 2004[4], el agente liquidador está facultado para terminar contratos de cualquier índole. Argumenta que conforme a las normas aplicables al caso, el recurso de reposición era procedente contra los citados actos administrativos, sin embargo, la interposición del mismo no conllevaba a la suspensión de la ejecutoria del acto, por tanto, el citado recurso no podía ser aceptado en efecto suspensivo, con el fin de evitar posibles perjuicios tanto a la accionante como a la sociedad intervenida. Apunta que la accionante no se encuentra legitimada para incoar la vulneración al debido proceso de un trámite administrativo del que hace parte SALUDCOLOMBIA EPS, entidad a la cual se le brindaron todas las garantías al interior del trámite previo a ordenar la cancelación de la licencia de funcionamiento. Arguye que en su calidad de agente liquidador está facultada para dar por terminado los contratos laborales que no sean necesarios para la liquidación, partiendo de la base que se han suspendido las actividades de la sociedad, procediendo exclusivamente a adelantar los trámites propios de la liquidación. Además estima que resulta errado pretender que la EPS siga operando dentro del sistema de salud, en el régimen contributivo por el hecho de tener empleados a su cargo, lo que no va acorde con su objeto social, máxime si se tiene en cuenta que a través de un proceso administrativo se logró demostrar que no cuenta con la capacidad técnica necesaria para el correcto funcionamiento, lo que a la postre conlleva a poner en grave riesgo a los usuarios del sistema en salud, razón por la cual en las resoluciones atacadas la Superintendencia Nacional de Salud se vio en la necesidad de buscar al protección de los derechos de los usuarios. Resalta que existen otros medios de defensa judiciales eficaces, además de no estar demostrada la existencia de un perjuicio irremediable, ya que la terminación de los contratos de trabajo no acarrea automáticamente la configuración del aludido perjuicio, pues se trata de una circunstancia que deben soportar los empleados de dicha entidad, al no cumplir adecuadamente su objeto social. Agrega que cuentan con la posibilidad de participar en el procedimiento concursal regulado en el Decreto 2211 de 2004, donde, respecto de los derechos allí reconocidos, corresponde adelantar un proceso de calificación y graduación de créditos. 4. Respuesta de la Superintendencia Nacional de Salud. La apoderada judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, se pronunció respecto de la solicitud de amparo, por una parte impugnando la las suspensión provisional de la resolución citada y, por otra, solicitando la improcedencia de la presente acción de tutela. Para fundamentar sus requerimientos expone que la Superintendencia actuó conforme a las funciones y facultades legalmente conferidas. Aclara que la facultad de habilitar o de otorgar certificado de funcionamiento a una entidad, entraña la posibilidad de revocarla, como lo establece el artículo 230 de la ley 100 de 1993[5], norma que además establece los supuestos conforme a los cuales dicho ente puede revocar o suspender el certificado de autorización de funcionamiento de las Empresas Promotoras de Salud, así: “1. Petición de la entidad promotora de salud. 2. Cuando la entidad deje de cumplir cualquiera de los requisitos establecidos para el otorgamiento de la autorización. 3. Cuando la entidad no haya iniciado su actividad en un plazo de tres meses contados a partir de la fecha de otorgamiento del certificado de autorización. 4. Cuando la entidad ejecute prácticas de selección adversa. 5. Cuando se compruebe que no se prestan efectivamente los servicios previstos en el plan de salud obligatorio.” Además hace referencia a las causales de revocatoria de las Administradoras del Régimen Subsidiado, hoy EPS-S, de acuerdo a lo establecido en el artículo 16 del Decreto 515 de 2004[6], para finalmente señalar que la facultad de intervención de las Superintendencias es una manifestación del intervencionismo del Estado Social de Derecho, conforme a lo establecido en el artículo 189 Núm. 2 de la Constitución Política[7], lo que propende por la garantía y cumplimiento de los cometidos estatales y la satisfacción del interés general. Agrega que pretender que por vía de tutela una EPS que no está cumpliendo adecuadamente las normas para su funcionamiento, recupere la administración de la cual fue despojada, constituye un perjuicio para toda la sociedad. Entonces el proceso liquidatorio en que se haya inmersa SALUDCOLOMBIA no puede ser obstaculizado por los derechos invocados en esta oportunidad, los cuales no le corresponde garantizar. Esta entidad describe las irregularidades en que incurrió la EPS, que específicamente se refieren a: la falta de acreditación de afiliados; no dispone de una organización administrativa en el 89% de los departamentos donde tiene afiliados; delegación a las IPS de actos administrativos exclusivos de la EPS; subcontratación por parte de sus IPS, delegando responsabilidades en lo atinente a la prestación de servicios, referencia y contrareferencia; falta de organización administrativa, capacitación técnica y científica que le permita prestar los servicios de salud en todos los departamentos donde tiene afiliados; no se verificó si las IPS contratadas tienen capacidad de resolución; no hace seguimiento de los contratos; negación e incumplimiento en la entrega de medicamentos y procedimientos POS; la entidad no tiene implementado un plan de auditoría para el mejoramiento de la calidad PAMEC así como las acciones preventivas, correctivas y coyunturales; no tiene implementado un proceso de autorización de servicios de salud para atención programada y de urgencias; no tiene implementados los programas para información y atención al usuario; vulnera el derecho al beneficio de las prestaciones económicas como incapacidades y licencias de maternidad; colocación de acciones a la venta, sin la aprobación por parte de la Superintendencia Nacional de Salud; suscripción de un acuerdo privado con otras sociedades para la adquisición del 71% de la participación accionaria de SALUDCOLOMBIA, aumentando así el patrimonio mínimo requerido, entre otras. Expone que la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, hecho que torna improcedente la acción invocada, máxime si se tiene en cuenta que no se configura un perjuicio irremediable y, en consecuencia, se estaría desplazando a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en donde se puede solicitar la suspensión provisional del acto. Resalta que en ejercicio de las competencias otorgadas a la Superintendencia relacionadas con la inspección, vigilancia y control no se vulnera el derecho al trabajo, ni al mínimo vital, teniendo en cuenta que corresponde al liquidador atender las acreencias laborales conforme al ordenamiento legal. Respecto de la supuesta afectación del debido proceso, advierte que la revocatoria de la autorización de funcionamiento se hizo con base en las facultades otorgadas en la Ley 100 de 1993, la Ley 1122 de 2007, el Decreto 506 de 2005, el Decreto 1018 de 2007, el Código Contencioso Administrativo y la Resolución 442 de 2007. Aclarando que no era procedente el efecto suspensivo respecto del recurso de reposición interpuesto contra la resolución atacada, partiendo de la base que el procedimiento para la revocatoria de autorización de funcionamiento de cualquier EPS está debidamente regulado en el Decreto 506 de 2005, donde se establece que dichas medidas son de aplicación inmediata. Finalmente relaciona diversos fallos de tutela interpuestos por varios actores, en los que no se accedió a las pretensiones invocadas, sin embargo, esta situación no ha permitido cumplir con lo establecido en la resolución Num. 0028 de 2008. 5. Intervención de SALUDCOLOMBIA EPS Por solicitud del juez de primera instancia[8], el gerente de la EPS remitió copias de todo el procedimiento adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud en contra de la entidad que representa, el que tachó de arbitrario, irregular, inconstitucional e ilegal, pues entiende que no hubo una investigación administrativa seria, toda vez que jamás se dio lugar al contradictorio, ya que en momento alguno se formuló cargos a esa sociedad, ni se le brindó un plan de mejoramiento de calidad. II. DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN 1. Primera Instancia. El Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali, mediante sentencia del 18 de noviembre de 2008, resolvió conceder la protección del derecho al mínimo vital y móvil de la señora Viviana Andrea Osorio García y sus hijos Cesar Augusto y María Isabella Moncada Osorio, ordenando a su vez la inaplicación de la Resolución Num. 0028 de 2008, para que previamente a la ejecución de las medidas allí adoptadas, la Superintendencia Nacional de Salud diseñara y desarrollara planes tendientes a evitar una afectación en su continuidad laboral. Como fundamento de su decisión expone que no existe un medio de defensa judicial idóneo al que pueda acudir la accionante a fin de hacer valer sus derechos fundamentales, siendo entonces la tutela el medio judicial indicado, a través de la cual puede lograr la inaplicación de la resolución atacada como mecanismo transitorio. Agrega que el citado acto tuvo una incidencia capital y hondamente lesiva, pues de un momento a otro la accionante se vio privada del trabajo que durante tres años le había permitido sobrevivir junto con su familia, todo ello sin que tuviese tiempo de buscar otro medio efectivo de ingreso o de oponerse a la decisión oficial. Indica que la expectativa laboral y el respectivo proyecto de vida de la actora, tuvo su origen en la autorización de funcionamiento que le extendió la Superintendencia a la EPS empleadora, por tanto estima que si después de varios años, el ente regulador concluyó que la autorizada no cumplía a plenitud con su objetivo social o con los requisitos exigidos para su funcionamiento, debió como precaución básica, preveer el manejo que debía dársele a los trabajadores vinculados con esa sociedad y quienes a consecuencia de su decisión iban a soportar los efectos más onerosos y nocivos de ese acto administrativo. 2. Adición de la sentencia de primera instancia. En atención a la solicitud elevada por la parte actora, el Juzgado Noveno Penal de Circuito de Cali determinó adicionar la sentencia protegiendo el derecho al debido proceso y resaltando que la única forma de subsanarlo es rehacer todo el trámite del proceso de liquidación para dentro del mismo incluir un plan de contingencia respecto de los trabajadores. Fundamenta esta decisión en que la Superintendencia desconoció los derechos de los trabajadores que tenía a su cargo, vulnerando el debido proceso al no implementar un plan de contingencia. 3. Impugnación. 3.1. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud impugnó la citada decisión. En esta oportunidad reiteró que dentro del proceso administrativo adelantado en contra de SALUDCOLOMBIA se constató que ésta no cumplió a cabalidad con los requisitos establecidos para poder seguir operando como EPS, conforme a las visitas realizadas los días 13 al 19 de julio de 2007, donde se hicieron una serie de hallazgos a los que hace referencia de manera extensa. Expone que ante las ineficiencias e irregularidades lo procedente era la expedición de la medida de intervención para la protección del conglomerado en general, como es el caso de los afiliados de la EPS. Por tanto, correspondía a la Superintendencia actuar en tal sentido, pues de lo contrario incurriría en una omisión, que sería motivo de reproche e investigación atendiendo a lo establecido en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002[9]. Estima que las razones expuestas por el Juez de Instancia que le sirvieron de base para suspender la decisión adoptada por la entidad que representa, no puede considerarse vulneratoria del derecho fundamental al trabajo, pues está por encima de ella el interés general. Sobre este aspecto aclara que no es adecuado señalar que el derecho protegido en el fallo que se impugna sea de estirpe superior al de los afiliados, inherente a la seguridad social y a la atención de salud, especialmente si se tiene en cuenta que la gran mayoría de afiliados a Saludcolombia de diferentes departamentos han tenido que recurrir a la acción de tutela e incluso a la interposición de incidentes de desacato, para que les sean prestados los servicios de salud. En consecuencia, advierte que no es adecuado lo afirmado por el Juez, quien señaló que la intervención por parte de la Superintendencia Nacional de Salud es un acto desbordado de la administración y que con ello se están protegiendo escuetos intereses patrimoniales. Argumenta que permitir que por vía de tutela una EPS que no está cumpliendo los requerimientos mínimos para su funcionamiento recupere su administración, configura un perjuicio para toda la sociedad. Además resalta que el proceso de liquidación no puede verse torpedeado por unas reflexiones subjetivas sin tener en cuenta el ordenamiento jurídico, imponiendo a ese ente de control unas cargas que no le corresponde soportar, como es el hecho de adoptar medidas para no desestabilizar laboralmente a los empleados de la sociedad a liquidar. Refiere que el procedimiento de revocatoria y su consecuente intervención no ha sido anulado ni derogado por autoridad alguna, ni mucho menos suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tanto goza del principio de confianza legítima y seguridad jurídica consagrados en los artículos 1 y 41 de la Constitución Política. 3.2. La misma autoridad que impugnó la sentencia de primera instancia, hace lo propio frente al auto de adición de esa providencia, agregando a los argumentos expuestos, que el pronunciamiento del juez en esta oportunidad desconoce el principio de seguridad jurídica, pues de acuerdo a lo establecido en el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil[10], la posibilidad de aclarar providencias se supedita a dos condiciones, por una parte, se requiere que se dé dentro del término de ejecutoria y, por otra, que el objeto de aclaración esté contenido en la parte resolutiva de la sentencia. Arguye que para el caso en examen, no se cumplen con las condiciones reseñadas, pues la aclaración se dio con posterioridad al término de ejecutoria y el asunto tratado en la aclaración no estaba consagrado en la parte resolutiva de la sentencia. 4. Segunda Instancia La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, mediante sentencia del 11 de febrero de 2009, confirmó la decisión impugnada, modificando el numeral 2° de la parte resolutiva, disponiendo la suspensión provisional de la Resolución 0028 de 2008, hasta que se produzca una decisión definitiva en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a la que le corresponderá resolver la legalidad de los actos acusados. En esa oportunidad consideró que la accionante pertenece a un grupo de especial protección constitucional y, en consecuencia, la acción de tutela resulta procedente como mecanismo transitorio, toda vez que las otras vías de defensa judicial son ineficaces o paquidérmicas ante la próxima extinción de la EPS empleadora. Así las cosas, indica que la revocatoria de funcionamiento de la EPS y su intervención forzosa administrativa, si bien es legalmente aceptada, no resulta justa, pues se buscó proteger el derecho a la seguridad social de los usuarios, olvidando que existe un problema de orden social respecto de los trabajadores despedidos. Destaca que la accionante es un sujeto de especial protección constitucional, sobre quien recae el derecho a la estabilidad laboral reforzada, para tal fin se apoya en el artículo 43 de la Constitución, el cual señala que el Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia y a su vez el artículo 53 de la misma obra, que hace referencia al principio de estabilidad laboral, el que adquiere mayor relevancia siempre y cuando no exista una causal de justificación legal que haga procedente el despido. III. PRUEBAS APORTADAS EN EL TRÁMITE DE LA TUTELA ANTE LOS JUECES DE INSTANCIA. En el trámite de la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas relevantes: 1. Copia del contrato individual de trabajo a término indefinido celebrado entre la señora Viviana Andrea Osorio García y SALUDCOLOMBIA EPS. (cuaderno 1 folios 26-28). 2. Copia de la Cédula de Ciudadanía de la señora Viviana Andrea Osorio García (cuaderno 1 folio 29). 3. Copia del Registro Civil de Nacimiento del adolescente Cesar Augusto Moncada Osorio, con fecha de nacimiento 03 de agosto de 1997 (cuaderno 1 folio 30). 4. Copia del Registro Civil de Nacimiento de la niña María Isabella Moncada Osorio, con fecha de nacimiento 24 de agosto de 2000 (Cuaderno 1 folio 31). 5. Copia de la Resolución Num. 0028 del 09 de enero de 2008 por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual se revocó la autorización de funcionamiento de la EPS SALUDCOLOMBIA, para administrar el régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Cuaderno 1 folios 50 a 78). 6. Recurso de reposición interpuesto contra la Resolución Num. 00028 de 2008, por el Gerente General y representante legal de la EPS SALUDCOLOMBIA (Cuaderno 1 folios 79 a 190). 7. Copia de la Resolución Num. 01318 de 2008, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución Num. 00028 de 2008, que revocó la autorización de funcionamiento de la EPS SALUDCOLOMBIA (Cuaderno1 folios 286 a 322). 8. Copia de la solicitud de permiso de terminación de diversos contratos de trabajo por liquidación forzosa administrativa, elevada por el agente liquidador de SALUDCOLOMBIA EPS ante el Ministerio de Protección Social Grupo de Trabajo de Seguridad Social Dirección Territorial del Valle, el 18 de septiembre de 2008(Cuaderno 1 folios 281 a 285). 9. Copia de la solicitud de permiso de terminación de diversos contratos de trabajo por liquidación forzosa administrativa, elevada por el agente liquidador de SALUDCOLOMBIA EPS ante el Ministerio de Protección Social Grupo de Trabajo de Seguridad Social Dirección Territorial del Valle, el 11 de junio de 2008(Cuaderno 2 folios 324 a 326). 10. Copia de la comunicación de la terminación de contrato de trabajo dirigida a la señora Viviana Andrea Osorio, suscrita por el Agente liquidador de la EPS SALUDCOLOMBIA, el 18 de septiembre de 2008 (Cuaderno 2 folios 327 a 329). 11. Copia de la Resolución Num. 001432 de 2008, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual se dio cumplimiento a la medida provisional de suspender provisionalmente la Resolución Num. 0028 de 2008 de esa misma entidad (Cuaderno 2 folios 353 y 354). 12. Copia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, por parte del apoderado judicial de la sociedad SALUDCOLOMBIA EPS, en contra de las Resoluciones Num. 0028 del 09 de enero de 2008 y 01318 de 2008, por medio de las cuales se revocó la autorización de funcionamiento a la citada EPS (Cuaderno 3 folios 684 a 743). 13. Copia del proceso administrativo adelantado en contra de la SALUDCOLOMBIA EPS, y que terminó con la revocatoria de la licencia de funcionamiento de esa entidad y la correspondiente liquidación forzosa administrativa (6 cuadernos anexos). 14. Declaración extrajuicio de la señora Martha Lucía Valencia Lozano ante la Notaría Trece del Círculo de Cali, del 06 de febrero de 2009, donde manifiesta que la señora Viviana Andrea Osorio es “Madre Soltera, es Cabeza de Familia y es quien responde por la manutención total de sus hijos MARIA ISABELLA MONCADA OSORIO Y CESAR AUGUSTO MONCADA OSORIO” (Cuaderno 3 folio 746). 15. Declaración extrajuicio de la señora Paola Andrea Díaz Peña, ante la Notaría Dieciocho del Círculo de Cali, el 06 de febrero de 2009, donde manifestó que la señora Viviana Andrea Osorio es “MADRE CABEZA SOLTERA CABEZA DE FAMILIA ES QUIEN RESPONDE POR LA MANUTENCIÓN TOTAL DE SUS HIJOS MARÍA ISABELLA MONCADA OSORIO Y CESAR AUGUSTO MONCADA OSORIO” (Cuaderno 3 folio 747). 16. Constancia expedida por la Institución Educativa Técnico Industrial Comuna 17 de Cali, donde se señala que Cesar Augusto Moncada Osorio se encuentra matriculado en el grado quinto de básica ciclo primaria, en la jornada de la tarde, año lectivo 2008-2009 con un horario de 12m a 6 p.m. (Cuaderno 3 folio 748). 17. Constancia expedida por la Institución Educativa Técnico Industrial Comuna 17 de Cali, donde se señala que María Isabella Moncada Osorio se encuentra matriculada en el grado de segundo de básica ciclo primaria, en la jornada de la mañana, año lectivo 2008-2009 con un horario de 7 a.m. a 12:00 m. (Cuaderno 3 folio 749). 18. Declaración extrajuicio de la señora Viviana Andrea Osorio García, rendida ante la Notaría Trece del Círculo de Cali, donde expone que tiene a su cargo su dos hijos Cesar Augusto y María Isabella Moncada Osorio, siendo la encargada de proporcionarles alimentación, vivienda, vestuario, medicamentos, estudio y demás (Cuaderno 3 folio 752). IV. Trámite Previo adelantado en la Corte Constitucional. El expediente de la referencia fue remitido a esta Corporación para su eventual revisión, por parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali Sala Penal, mediante oficio Num.052 del 17 de febrero de 2009. Así, una vez recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 30 de abril de 2009, fue enviado a la Sala de Selección respectiva el 05 de mayo de 2009. La Sala de Selección Número Cinco, por medio de auto del 28 de mayo de 2009, resolvió seleccionar el caso sometido a examen, siendo remitido a este Despacho el 05 de junio de 2009 a través de la Secretaría General. 1. Pruebas decretadas por la Sala de Revisión. Por medio de auto del 24 de agosto de 2009, la Sala Novena de Revisión, con la finalidad de obtener elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión definitiva, ordenó la práctica de las pruebas: - Si dentro de los trámites de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa, existe algún programa a favor de los sujetos de especial protección constitucional, especialmente respecto de padres y madres cabeza de familia, discapacitados y trabajadores próximos a pensionarse. - Cuáles son los planes, funciones, planta de personal empleada y actividades realizadas por el agente liquidador, en los procesos de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa. - El estado actual del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por SALUDCOLOMBIA EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, aclarando si se solicitó y decretó la suspensión provisional de la Resolución No. 0028 del 09 de enero de 2008, proferida por la entidad accionada y si la aludida suspensión fue concedida y bajo que efectos o condiciones. Conforme a lo anterior, se ordenó a la Superintendencia Nacional de Salud, indicara: (i) si dentro de los trámites de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa de las EPS, existe algún programa a favor de los sujetos de especial protección constitucional, específicamente respecto de padres y madres cabeza de familia, discapacitados y trabajadores próximos a pensionarse, precisando qué impediría no otorgar la protección constitucional prevista para tales sujetos; (ii) cuáles son los planes, funciones, planta de personal empleada y actividades realizadas por el agente liquidador, en los procesos de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa, señalando de manera precisa la normatividad que comprende estos procesos; (iii) cuáles han sido las etapas adelantadas hasta el momento, dentro del proceso de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa de la EPS SALUDCOLOMBIA SA y atendiendo a la pregunta anterior, qué personas se requieren para llevar a cabo el proceso liquidatorio. A su vez se solicitó a la Fiduciaria La Previsora SA informara: (i) si dentro de los procesos donde actúa como agente liquidador de EPS, existe algún programa a favor de los sujetos de especial protección constitucional, específicamente respecto de padres y madres cabeza de familia, discapacitados y trabajadores próximos a pensionarse, precisando qué impediría no otorgar la protección constitucional prevista para tales sujetos; (ii) los planes, funciones, planta de personal empleada y la totalidad de actividades realizadas en su calidad de agente liquidador, respecto de los procesos de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa de las EPS y cuál es el lapso temporal que transcurre en cada una de las etapas, con su respectivo sustento normativo; y (iii) cuáles han sido las etapas adelantadas hasta el momento, dentro del proceso de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa de la EPS SALUDCOLOMBIA SA y atendiendo a la pregunta anterior, qué personas se requieren para llevar a cabo el proceso liquidatorio. Como última prueba a practicar se dispuso que a través de la Secretaría General, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, informara el estado actual del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por SALUDCOLOMBIA EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, aclarando si se solicitó la suspensión provisional de la Resolución No. 0028 del 09 de enero de 2008, proferida por la entidad accionada y si la aludida suspensión fue concedida y bajo que efectos o condiciones. 2. Respuestas otorgadas En atención a lo indicado y de acuerdo al informe entregado por la Secretaría General de esta Corporación el día 11 de septiembre de 2009, de las pruebas solicitadas se recopilaron las siguientes: · Informe rendido por la Superintendencia Nacional de Salud, donde hace referencia a la normatividad que regula lo concerniente a la toma de posesión y liquidación forzosa administrativa de las entidades que se encuentran bajo su vigilancia y control. En ese orden de ideas señaló que conforme a lo establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el agente especial liquidador, cuenta con las facultades de representante legal y, en consecuencia, debe establecer la planta de personal con la que operará. Al respecto agrega que es al representante legal a quien le corresponde determinar todos los aspectos relacionados con los empleados de la entidad a liquidar, partiendo de la base que la Superintendencia no es superior jerárquico del liquidador, ni de la EPS. Aclara además que cada agente liquidador, de conformidad con la naturaleza jurídica de la entidad intervenida, deberá terminar las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable, dependiendo si es una entidad de carácter público o privado. Respecto de la planta de personal empleada en los procesos de liquidación forzosa administrativa, advierte que el agente liquidador tiene plena autonomía para conformarla y a su vez para elaborar el cronograma de liquidación, limitándose la Superintendencia a una labor de seguimiento a la gestión adelantada por dicho agente. En relación con las etapas adelantadas dentro del proceso de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa, indica que una vez proferida la Resolución Num. 0028 de 2008, fue atacada por vía de tutela, se ha suspendido en diversas oportunidades el cumplimiento de la aludida resolución, lo que ha impedido adelantar adecuadamente el trámite liquidatorio. Por último explica que la entidad liquidadora realizó las medidas preventivas como registro del acto administrativo ante la Cámara de Comercio; comunicación a las entidades financieras, comunicaciones a los Jueces de la República y a las autoridades que estuvieran adelantando procesos en contra de la intervenida; se instaló el equipo de trabajo que acompañaría la liquidación; y se emplazó a los acreedores de la EPS para que presentaran las respectivas reclamaciones. · El Tribunal Contencioso Administrativo de el Valle del Cauca, a través de su secretaria informó que ante dicho Cuerpo Colegiado se interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, incoada por SALUDCOLOMBIA EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, asunto radicado con el número 2008-1072, el cual se encuentra en el despacho del magistrado ponente desde el 18 de agosto de 2009, estando pendiente de resolver la admisión de la demanda y por ende la solicitud de suspensión provisional del acto atacado. Ante la falta de respuesta por parte de la Fiduciaria La Previsora, mediante auto del 17 de septiembre de 2009, se requirió a esa entidad para que diera cumplimiento a lo solicitado por esta Corporación. Sin embargo, de acuerdo con el informe secretarial del 25 de noviembre de 2009, dentro del plazo otorgado no se recibió respuesta. Finalmente el 28 de septiembre de 2009, fue remitido al despacho del Magistrado Sustanciador, el informe solicitado a la sociedad liquidadora, la que informó que en la actualidad no se encuentra ejerciendo funciones de liquidador respecto de ninguna EPS, advirtiendo que como consecuencia de las decisiones judiciales adoptadas respecto de la suspensión de la resolución que ordenó la liquidación de la EPS SALUDCOLOMBIA, no pudo adelantar etapa alguna, por lo que no designó personal para llevar a cabo el citado proceso. Evacuado lo anterior, procede la Sala a estudiar el asunto objeto de controversia a fin de verificar si existe la vulneración de derechos fundamentales expuesta por la accionante. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para decidir el presente asunto, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico. 2.1. La accionante manifiesta que es madre cabeza de familia con dos hijos menores de edad a cargo, quienes dependen única y exclusivamente de ella, disponiendo para tal fin, como único medio de subsistencia el salario que devengaba con ocasión del contrato a término indefinido celebrado con la EPS SALUDCOLOMBIA, desde hace ya tres años, y el cual le fue dado por terminado a consecuencia de la intervención y liquidación forzosa administrativa ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud, quien mediante Resolución No. 00028 del 09 de enero de 2008, determinó revocar la licencia de funcionamiento de dicha entidad y a su vez adelantar los trámites necesarios para realizar la liquidación forzosa administrativa. Por tanto considera que dicha resolución está viciada de dos irregularidades, por una parte indicó que la referida resolución fue impugnada, sin que a la fecha se hubiera resuelto el recurso y por otra, el citado recurso había sido concedido en el efecto devolutivo, cuando lo procedente era el suspensivo, en tal sentido estima que con la decisión adoptada, se vulneraron sus derechos fundamentales, atendiendo a su especial condición de madre cabeza de familia al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y el debido proceso, sobre este último advierte que se dio una aplicación normativa distinta conforme a la cual se debió adelantar el citado proceso. La Superintendencia Nacional de Salud, expone que dichas medidas se adoptaron a consecuencia de un proceso de auditoría a la EPS, que a su vez llevó a la toma de posesión y posterior liquidación forzosa administrativa, teniendo en cuenta que dicha entidad no venía cumpliendo adecuadamente las normas para su funcionamiento[11] y que cualquier tipo de controversia al respecto debe ser atendida por la jurisdicción competente, sin que sea este medio el adecuado para ventilar este asunto. Por su parte La Previsora S.A., en calidad de agente liquidador indica que el acto por medio del cual se revocó la licencia de funcionamiento de la entidad y se ordenó tomar posesión de la misma, está orientado a garantizar la protección de los derechos de los afiliados en desarrollo del mandato de intervención estatal. En consecuencia descarta que haya existido algún tipo de vulneración de los derechos fundamentales alegados por la accionante, pues la terminación del contrato laboral se dio previo concepto favorable del Ministerio de la Protección Social. Respecto de la supuesta vulneración del derecho al debido proceso, advierte que ésta no se dio, pues se aplicaron las normas que regulan la materia en sentido estricto, advirtiendo que la accionante no se encuentra legitimada para invocar dicha vulneración, ya que se trata de un trámite administrativo del que hace parte SALUDCOLOMBIA EPS, entidad a la cual se le brindaron todas las garantías. Las dos instancias judiciales que conocieron de la acción, concedieron la protección de los derechos invocados. El Juez de Primera Instancia ordenó inaplicar la Resolución 0028 de 2008, para que previamente a la ejecución de las medidas allí adoptadas, se diseñaran y desarrollaran planes tendientes a evitar que la accionante sufra desmedro en su continuidad laboral. Por su parte el Juez de Segunda Instancia dispuso la suspensión provisional de la resolución atacada, hasta que se produjera una decisión definitiva en la jurisdicción contencioso administrativa, a la cual le corresponderá resolver la legalidad de los actos acusados. Así pues, en orden a resolver el presente asunto la Sala debe esclarecer tres aspectos fundamentales, (i) si la accionante tiene legitimación por activa en sede de tutela para solicitar la protección de los derechos al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y vida en condiciones dignas; (ii) si la accionante se encuentra legitimada para iniciar un proceso ordinario y en consecuencia si existe otro medio de defensa judicial; y (iii) si dada la especial condición de madre cabeza de familia de la actora, le asiste el derecho a permanecer en la EPS en liquidación hasta que culmine su vida jurídica. A efectos de resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala deberá desarrollar los siguientes ítems: (i) la legitimación y la existencia de medios defensa judicial efectivos, en relación con las presuntas irregularidades indicadas por la accionante; (ii) la protección constitucional de las madres cabeza de familia; (iii) la Protección reforzada en el ámbito laboral de las madres cabeza de familia; (iv) mecanismos de amparo a favor de las madres cabeza de familia aplicable tanto en los procesos de renovación y modernización de la administración pública como en los de liquidación forzosa administrativa de carácter privado; y finalmente (v) el caso concreto en relación con los demás derechos alegados, frente a la especial condición de madre cabeza de familia a cargo de dos hijos. 3. La legitimación por activa y la existencia de medios de defensa judiciales eficaces, en relación con las presuntas irregularidades de trámite expuestas. 3.1. La legitimación por activa en tutela. El inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política, dispone:“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.” Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, establece:“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.” En efecto, aunque una de las características procesales de la acción de tutela es la informalidad[12], esta Corporación ha indicado que la legitimación para presentar la solicitud de amparo, así como para actuar dentro del proceso, debe encontrarse plenamente acreditada[13]. Es claro entonces que el primer habilitado para presentarla es el titular de los derechos amenazados o vulnerados por sí mismo o a través de representante constituido mediante un poder. Esta Corporación ha indicado que permitir que cualquier persona presente el amparo sin importar su interés o legitimidad frente al desenvolvimiento del derecho fundamental de otro, conllevaría al desconocimiento de la personalidad jurídica, la autonomía de la voluntad[14], la intimidad, el libre desarrollo de la personalidad (arts. 14 a 16 C.P.) y las libertades (arts. 18 y 28 C.P.). Sobre el particular, la Sentencia T-526 de 1998 indicó que “nadie puede alegar como violados sus propios derechos con base en la supuesta vulneración de los derechos de otro u otros, pues de una parte el interés en la defensa corresponde a ellos, y de otra, la relación de vulneración o amenaza de derechos fundamentales, que constituye objeto de la tutela, debe ser directa y no transitiva ni por consecuencia”. De la misma manera, la Sentencia T-899 de 2001 señaló: “... la exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela, no corresponde a un simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo.” En la misma línea en la sentencia T-552 de 2006 esta Corte expuso: “La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades[15], a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela. (ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo. Y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso.” (Subraya fuera de texto). No obstante lo anterior, dada la entidad de los derechos fundamentales en nuestro sistema constitucional, el principio de solidaridad y el carácter informal de la acción de tutela[16], el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 también incluye como hipótesis de procedencia la posibilidad de agenciar derechos ajenos siempre y cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa y así se manifieste en la solicitud de amparo. Se advierte entonces que el objeto de este mecanismo constitucional de amparo, es que el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, sea quien reclame en forma directa la protección de los mismos, dada la informalidad propia de esta vía judicial excepcional. Así las cosas, procede la Sala a valorar si la legitimación por activa está dada en el presente asunto. Conforme a lo expuesto, es claro que la accionante se encuentra facultada para exigir la protección de sus derechos fundamentales, atendiendo a su especial condición de mujer cabeza de familia, pues a raíz de la decisión de la Superintendencia Nacional de Salud, de tomar posesión de la EPS empleadora con fines de liquidación, se adoptaron una serie de decisiones de afectaron la estabilidad económica propia y la de su núcleo familiar, pues tal situación conllevó a la terminación abrupta de su contrato de trabajo, viendo afectados tanto sus derechos fundamentales como los de sus hijos. 3.2. La legitimación en el proceso ordinario y la existencia de otros medios de defensa judicial, en relación con las irregularidades de trámite observadas. Este Tribunal Constitucional ha sostenido que, en principio, la acción de tutela no puede ejercerse con el fin de obtener la titularidad de derechos de carácter laboral o prestacional. En efecto, esta Corporación ha precisado que el conocimiento de este tipo de solicitudes es de competencia, por regla general, de la justicia ordinaria laboral o de la contencioso administrativa, según el caso, ya que su trámite exige la valoración de aspectos litigiosos de naturaleza legal que escapan al ámbito de competencia del juez de tutela. No obstante lo anterior, esta Corporación también ha sostenido que es posible que, de manera excepcional, se ordene por la vía de la acción de tutela el reconocimiento, restablecimiento y pago de los citados derechos, siempre que a pesar de existir otro medio de defensa judicial, éste resulte ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales comprometidos. En relación a este aspecto se ha indicado: “Para la Corte, dado el carácter excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos, la acción de tutela no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. También ha señalado esta Corporación que, dada la responsabilidad primaria que cabe a los jueces ordinarios en la protección de los derechos, la procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia del medio de defensa judicial ordinario, situación que sólo puede determinarse en cada caso concreto.”[17] (subraya y negrilla fuera de texto) De esta forma, la procedencia excepcional de la acción de tutela exige del juez un análisis concreto de la situación particular del actor, con el fin de determinar si el medio de defensa judicial ordinario es lo suficientemente idóneo para proteger de manera integral sus derechos fundamentales, ya que, en caso contrario, el conflicto planteado trasciende el nivel puramente legal para convertirse en un problema de carácter constitucional[18]. Hecha la anterior precisión, es necesario señalar que conforme a la jurisprudencia en esta materia, el juicio de procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso frente a los sujetos de especial protección constitucional, dentro de los que se cuentan los niños, las personas que sufren algún tipo de discapacidad, las mujeres embarazadas, las madres cabeza de familia o los ancianos, entre otros, como consecuencia del estado de debilidad manifiesta en el que se encuentran y del especial amparo que la Constitución Política les brinda. Por tanto, de cara a asuntos con estas características especiales, corresponde hacer un examen menos estricto de las reglas de procedencia de la acción de tutela. Sobre el particular la Corte Constitucional en la sentencia T-515A de 2006 señaló: “(…) es pertinente acotar que en materia de procedibilidad de la acción de tutela, la Corte ha manifestado que, no obstante la rigurosidad con que el juez debe evaluar los requisitos exigidos para dar curso al mecanismo de amparo, existen situaciones especiales en las que el análisis de procedencia de la acción debe desatarse de manera más amplia y permisiva, en atención a la especial naturaleza de las personas que solicitan la protección de sus derechos constitucionales fundamentales[19].” De lo anterior se concluye que ante la existencia de otros medios de defensa judicial a efectos de hacer efectiva la reclamación de derechos de orden laboral, la acción de tutela resulta procedente siempre que se demuestre la ineficacia de dichos medios ordinarios para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados, para lo cual debe valorarse cada caso en particular, dando un tratamiento preferente a favor de los sujetos de especial protección constitucional, debido a que para ellos se exige un juicio de procedibilidad menos riguroso y estricto. Así las cosas, es deber del juez constitucional analizar la situación fáctica ante él planteada, con el fin de determinar si, de conformidad con los elementos de juicio a su disposición, se hace necesario el concurso del juez constitucional con el fin de garantizar el ejercicio del derecho fundamental o conjurar su amenaza. Conforme a las anteriores precisiones, procede la Sala a establecer si el presente mecanismo de amparo constitucional resulta procedente a fin de evitar una eventual vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora atendiendo a las características particulares de su caso. En orden a desarrollar este aspecto, se evacuará en primer término lo concerniente a la legitimación de la accionante, respecto a la supuesta vulneración en lo que del debido proceso y si el ordenamiento jurídico dispone de medios eficaces sobre las irregularidades de trámite expuestas por la accionante. De encontrar improcedente la tutela en cuanto al debido proceso, la Corte habrá de analizar la vulneración de los demás derechos fundamentales que la actora considera vulnerados, en atención a su especial condición de madre cabeza de familia. Respecto de la supuesta vulneración del debido proceso, pretende la señora Osorio García que se deje sin efectos el acto administrativo que ordenó revocar la autorización de funcionamiento a la EPS, el cual a su vez conllevó a la toma de posesión y la correspondiente intervención forzosa administrativa con fines de liquidación por supuestas irregularidades de orden procesal. En este punto cabe recordar que la accionante en su escrito de tutela alega que la citada resolución, en su numeral 10, estableció que en contra de dicho acto procedía únicamente el recurso de reposición en el efecto devolutivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 6° del Decreto 506 de 2005, cuando ella estima que dicho recurso debe ser concedido en el efecto suspensivo. Al respecto, encuentra la Sala que frente a las supuestas irregularidades expuestas por la accionante, en relación con el trámite por medio del cual se decidió la toma de posesión y posterior liquidación de la EPS, la actora puede acudir a la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 de Código Contencioso Administrativo[20], o coadyuvar a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por SALUDCOLOMBIA en contra de la Resolución No. 0028 y 01318 de 2008 proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, donde además se solicitó la suspensión provisional del acto, la que actualmente se encuentra en trámite[21]. Por tanto, esta vía no es la adecuada para atacar tal situación, máxime si se tiene en cuenta que existe un juez natural, que actualmente está conociendo tal asunto y comporta una discusión de tipo legal y criterios de interpretación normativa. En este punto conviene reiterar que las irregularidades en las que se basó la Superintendencia para adoptar tal decisión, hacen referencia a diversos aspectos, dentro de los cuales se puede destacar, la falta de acreditación de afiliados; irregularidades en la organización admin...